W skardze konstytucyjnej, sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego, zakwestionowano zgodność z Konstytucją przepisów zamieszczonych w trzech aktach normatywnych.

Art. 7 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 1998 r. Nr 98, poz. 607, ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca) skarżący zarzucił niezgodność z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 67 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. Polegać ma ona na dokonanym przez ustawodawcę zróżnicowaniu sytuacji prawnej obywateli w zakresie dochodzenia i ochrony ich praw. Regulacja ustawy nowelizującej prowadzi do sytuacji, w której skarżący pozbawiony został prawa do sądu właściwego. Generalna właściwość do rozpoznawania odwołań od decyzji w sprawach emerytalnych przysługuje bowiem sądom powszechnym, tymczasem w sprawie skarżącego odwołanie rozpoznawane było przez sąd administracyjny, przed którym nie jest możliwe przeprowadzenie wszelkich środków dowodowych. Ponadto, nie jest też dopuszczalne odwołanie się do klauzuli generalnej – zasad sprawiedliwości społecznej, gdyż sąd administracyjny orzeka wyłącznie o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368; dalej: ustawa o NSA) skarżący zarzucił naruszenie art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji. Polegać ma ono na ograniczeniu orzekania przez sąd administracyjny wyłącznie na podstawie akt sprawy, z wyłączeniem innych – aniżeli uzupełniające dokumenty – dowodów. Ponadto, zdaniem skarżącego, kwestionowane unormowanie zamyka drogę sądową i godzi w prawa nabyte, a także prowadzi do naruszenia prawa do uposażenia w stanie spoczynku, w sposób niezgodny z ustawą.

Wobec art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji poprzez niezapewnienie realizacji prawa do co najmniej dwuinstancyjnego postępowania i sprawiedliwego procesu.

Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Decyzją z 14 czerwca 1999 r. (nr KD.VII.020/3/14/98) Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny stwierdził, że z dniem wydania tej decyzji skarżący utracił prawo do stanu spoczynku i uposażenia w stanie spoczynku. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 7 ust. 5 i 4, art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej. W wyniku wniesionego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Prokurator Generalny, decyzją z 26 października 2000 r. (nr KD.VII.020/3/14/98), utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Skarga skarżącego na tę decyzję została następnie oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002 r. (sygn. akt II SA 3141/00). Sąd administracyjny podkreślił jednolitość orzecznictwa odnośnie sposobu interpretacji art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej. W uzasadnieniu wyroku powołany został również art. 52 ustawy o NSA jako podstawa nieuwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego.

W dalszym toku postępowania skarżący skierował wniosek o wznowienie postępowania zakończonego opisanym wyżej orzeczeniem z 12 lutego 2002 r. Wniosek ten został jednakże oddalony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2003 r. (sygn. akt II SA 1509/02). Sąd negatywnie ocenił spełnienie przez skarżącego ustawowych przesłanek warunkujących dopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem. Wniesiona następnie przez skarżącego skarga kasacyjna od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2006 r. (sygn. akt OSK 78/04). Podstawą prawną wniesionej skargi kasacyjnej był art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.). Sąd podkreślił w uzasadnieniu, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Już po skierowaniu przez pełnomocnika skarżącego niniejszej skargi konstytucyjnej, wpłynęło do Trybunału pismo sporządzone samodzielnie przez skarżącego, także zatytułowane „Skarga konstytucyjna”, w którym powtórzono zarzuty pod adresem przepisów ustawy nowelizującej, ustawy o NSA oraz p.p.s.a. Skarżący dodatkowo szczegółowo przedstawił swoje zastrzeżenia zarówno pod adresem prowadzonego w jego sprawie postępowania, jak i podejmowanych w jego toku rozstrzygnięć.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, który służy eliminacji z systemu prawnego przepisów ustaw lub innych aktów normatywnych, stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, naruszającego wolności lub prawa albo obowiązki skarżącego określone w Konstytucji. Zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony precyzuje ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.). Zgodnie z jej postanowieniami, skarga może być wniesiona po wyczerpaniu przysługującej w sprawie drogi prawnej, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia (art. 46 ust. 1 tej ustawy). Ustawodawca nałożył na skarżącego także obowiązek precyzyjnego określenia podstawy wnoszonej skargi konstytucyjnej, obligując go do wskazania, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone przez unormowania stanowiące przedmiot skargi (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie skargi konstytucyjnej podkreślano w związku z tym wielokrotnie, iż prawidłowe wypełnienie powyższego obowiązku polega nie tylko na wymienieniu przepisów Konstytucji i wyrażonych w nich praw podmiotowych, ale na przedstawieniu argumentów, które uprawdopodobnić mogą zarzut naruszenia tych praw w przypadku skarżącego. Z obowiązku tego nie jest władny zwolnić skarżącego działający z własnej inicjatywy Trybunał Konstytucyjny, godziłoby to w podstawową zasadę postępowania przed tym organem, wyrażoną w art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zgodnie z tym przepisem Trybunał – orzekając – jest związany granicami skargi.

Należy ponadto podkreślić, że jedynym dopuszczalnym – w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji – przedmiotem skargi konstytucyjnej mogą być unormowania wykazujące podwójną kwalifikację. Po pierwsze, winny być one podstawą prawną ostatecznego orzeczenia, z wydaniem którego wiąże skarżący zarzuty naruszenia konstytucyjnych praw i wolności. Po drugie, to w ich treści normatywnej tkwić winna przyczyna tego rodzaju naruszenia. Tym samym, argumentacja skargi nie może zmierzać wyłącznie w kierunku podważenia zasadności i prawidłowości ich zastosowania w sprawie skarżącego, ale wykazania niezgodności (treściowej, kompetencyjnej) zachodzącej między kwestionowanymi przepisami a unormowaniami konstytucyjnymi stanowiącymi podstawę wnoszonej skargi.

Weryfikacja powyższych przesłanek dopuszczalności skargi konstytucyjnej następuje na etapie wstępnej jej kontroli. Tym samym, jakakolwiek ocena merytoryczna argumentów formułowanych na rzecz tezy o niezgodności z Konstytucją unormowań stanowiących przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej możliwa jest dopiero po uprzednim stwierdzeniu, iż skarga konstytucyjna spełnia wszystkie prawne przesłanki warunkujące nadanie jej dalszego biegu.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, niniejsza skarga konstytucyjna nie spełnia wskazanych wyżej przesłanek korzystania z tego środka ochrony praw.

W odniesieniu do zakwestionowanych przepisów ustawy nowelizującej w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż zasadnicze zastrzeżenia budzić musi kwestia dochowania przez skarżącego terminu do wystąpienia ze skargą. Analiza okoliczności sprawy, w związku z którą skarga została wniesiona, a zwłaszcza treści wydanych w toku postępowania orzeczeń (decyzji administracyjnych i wyroków sądowych) przemawiają na rzecz stanowiska, iż skarżący błędnie uznaje za ostateczną decyzję, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok z dnia 19 maja 2006 r. Treść zarzutów sformułowanych przez skarżącego wobec kwestionowanego art. 7 ust. 4 i 5 ustawy nowelizującej wskazuje tymczasem, że wiążą się one z merytorycznym rozstrzygnięciem przez organy administracji publicznej kwestii pozbawienia skarżącego prawa do stanu spoczynku i do uposażenia w stanie spoczynku. Ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii nastąpiło w sprawie skarżącego wraz z wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 12 lutego 2002 r., którym oddalona została skarga na decyzję administracyjną Prokuratora Generalnego, utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z 14 czerwca 1999 r. Należy wskazać, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślano już wielokrotnie, że w sprawach, w których zarzut naruszenia praw podmiotowych wiąże skarżący z wydaniem decyzji administracyjnej, wymóg wyczerpania drogi prawnej zostaje spełniony wraz z wydaniem przez sąd administracyjny merytorycznego orzeczenia, nadającego – niezbędny w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji – walor ostateczności tejże decyzji. Wskazywano również, iż podejmowanie następnie przez skarżącego dalszych prób wzruszenia tego rodzaju rozstrzygnięcia, w szczególności przez zainicjowanie postępowań nadzwyczajnych, w których wydawane są kolejne „prawomocne wyroki, ostateczne decyzje lub inne ostateczne rozstrzygnięcia” pozostaje już bez wpływu na ocenę dochowania 3 miesięcznego terminu do wystąpienia ze skargą konstytucyjną. Ten zaś, rozpoczyna bieg od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, wydanego w związku ze skargą na decyzję, naruszającą – zdaniem skarżącego – jego prawa podmiotowe. Tym samym stwierdzić więc trzeba, iż wniesienie przez skarżącego skargi konstytucyjnej, której przedmiotem są przepisy ustawy nowelizującej dopiero po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w postępowaniu wywołanym wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego już prawomocnym orzeczeniem tego sądu było działaniem podjętym z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Analogiczną konkluzję należy sformułować w odniesieniu do zakwestionowanego w skardze art. 52 ustawy o NSA. Także i ten zarzut odnieść należy do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002 r. Późniejsze orzeczenia wydane w wyniku podjętej przez skarżącego próby wznowienia postępowania zakończonego tym wyrokiem muszą być uznane za irrelewantne z punktu widzenia rozpoczęcia biegu i upływu terminu do wniesienia skargi kwestionującej powyższy przepis ustawy o NSA.

Ocena przesłanek dopuszczalności nadania dalszego biegu niniejszej skardze konstytucyjnej w zakresie dotyczącym przepisów p.p.s.a. determinowana być musi podjętym już przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięciem w sprawie, w której tożsamy lub znacząco zbliżony pozostawał zarówno przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej, jak i podstawa kontroli kwestionowanych tą drogą unormowań.

W związku z zaistnieniem powyższej okoliczności należy zauważyć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dochodziło już do procesowej kwalifikacji przypadków, w których brak podstaw do przyjęcia zaistnienia w danej sprawie powagi rzeczy osądzonej (występującej tylko w przypadku tożsamości podmiotowej i przedmiotowej wniosku lub skargi) nie oznaczał bynajmniej, że uprzednie rozpoznanie sprawy konstytucyjności określonego przepisu prawnego (normy prawnej) z punktu widzenia tych samych zarzutów winno być uznawane za prawnie obojętne. Instytucją, która ma na celu zapewnienie stabilności sytuacji powstałych w wyniku ostatecznego orzeczenia, jest zasada ne bis in idem, rozumiana w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania (por. np. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego: z 4 maja 2006 r., SK 53/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 60; z 24 października 2005 r., SK 2/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 141; z 29 maja 2006 r., P 29/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 61; z 24 października 2006 r., SK 27/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 143; z 23 października 2006 r., SK 66/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 139; z 9 stycznia 2007 r., SK 21/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 4). W przypadku przesłanki ne bis in idem Trybunał Konstytucyjny dokonuje oceny danej sprawy w kategoriach pragmatycznych, oceniając celowość prowadzenia postępowania i orzekania w kwestii, która została już jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta przez ten organ.

W związku z powyższym, wniesionej przez skarżącego skardze konstytucyjnej nie może być nadany dalszy bieg także w zakresie, w jakim skarżący wnosi o zbadanie zgodności przepisów p.p.s.a. z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji, albowiem merytoryczne rozpatrzenie sformułowanych w niej zarzutów jest zbędne.

Zakwestionowany w analizowanej skardze konstytucyjnej przepis p.p.s.a. został już bowiem poddany merytorycznej kontroli Trybunału Konstytucyjnego, także w kontekście wskazanych w niej konstytucyjnych wzorców. Wyrokiem z 20 września 2006 r. o sygn. SK 63/05 (OTK ZU nr 8/A/2006 r., poz. 108), Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie orzekł m.in., że „art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z 2004 r. Nr 162, poz. 1692, z 2005 r. Nr 94, poz. 788, Nr 169, poz. 1417 i Nr 250, poz. 2118 oraz z 2006 r. Nr 38, poz. 268) jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji”.

We wskazanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny nie podzielił opinii skarżącej, że to wadliwe określenie w zaskarżonych przepisach podstaw kasacyjnych ograniczyło badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności jej skargi wszczynającej postępowanie sądowoadministracyjne i że prowadzi to do naruszenia gwarantowanego przez Konstytucję prawa do dwuinstancyjnego postępowania przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego regulacja zawarta w tych przepisach nie ustanawia żadnych podmiotowych ani przedmiotowych ograniczeń prawa do wnoszenia skargi kasacyjnej, przez co spełnia podnoszony w orzecznictwie Trybunału wymóg dostępności środka zaskarżenia. Kwestionowane przepisy p.p.s.a. nie naruszają powołanych w skardze praw podmiotowych również dlatego, że nie ograniczają możliwości uruchomienia postępowania drugoinstancyjnego, zapewniają właściwy jego kształt, chroniący przed arbitralnością orzekania i nierównym traktowaniem, a także nie zamykają drogi do uzyskania wyroku sądu drugiej instancji.

W przypadku niniejszej skargi konstytucyjnej nie ulega wątpliwości, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny merytorycznego orzeczenia dotyczącego art. 174 pkt 1 i 2, a także (pozostającego z tymi przepisami w ścisłym związku merytorycznym i funkcjonalnym) art. 173 p.p.s.a. stało się – w obliczu podjętego już merytorycznego rozstrzygnięcia – zbędne. Trzeba zauważyć, iż wydanie wyroku o zgodności kwestionowanych przepisów ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi wykluczyło zarówno wywołanie skutku generalnego w postaci derogowania kwestionowanych unormowań, jak i osiągnięcie indywidualnego efektu sanującego zarzucany przez skarżącego stan niekonstytucyjności, a polegającego na wznowieniu postępowania w sprawie, w związku z którą wniesiono skargę konstytucyjną. Trybunał Konstytucyjny stoi przy tym na stanowisku, że konieczność uwzględniania określonej w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym przesłanki zbędności wydania orzeczenia uwidacznia się na każdym etapie postępowania inicjowanego skargą konstytucyjną. Tym samym, pomimo stwierdzenia, iż wniesiona skarga nie wykazuje nieusuniętych w terminie braków formalnych, a sformułowane w niej zarzuty (w odniesieniu do kwestionowanych przepisów p.p.s.a.) nie zasługują na uznanie za oczywiście bezzasadne, przyjąć należy, że na przeszkodzie merytorycznemu jej rozpatrzeniu stoi okoliczność zbędności wydania orzeczenia. Tym samym, biorąc pod uwagę unormowanie art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), należało odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu także w tym zakresie jej przedmiotu.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, działając na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, orzeka się jak w sentencji.