W skardze konstytucyjnej Poland Fur Production spółka z o.o. z 4 sierpnia 2006 r. zarzucono niezgodność § 16 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 kwietnia 1999 r. w sprawie materiału biologicznego wykorzystywanego w rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 45, poz. 451; dalej: rozporządzenie w sprawie materiału biologicznego) w zw. z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2000 r. w sprawie utworzenia Krajowego Centrum Hodowli Zwierząt (Dz. U. Nr 119, poz. 1260, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie utworzenia KCHZ), w brzmieniu obowiązującym 9 stycznia 2002 r., z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 2 oraz z art. 64 ust. 1 i 2, z art. 7 w zw. z art. 31 ust. 2 oraz z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także z art. 36 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r.o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 123, poz. 774, ze zm.; dalej: ustawa o organizacji hodowli), w brzmieniu obowiązującym 15 stycznia 2002 r., w zw. z art. 31 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zarzucono także niezgodność art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o organizacji hodowli w zw. z § 16 pkt 2 rozporządzenia w sprawie materiału biologicznego w zw. z rozporządzeniem w sprawie utworzenia KCHZ, w zw. z § 233 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 września 2001 r. w sprawie deklaracji skróconych i zgłoszeń celnych (Dz. U. Nr 117, poz. 1250, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie deklaracji skróconych) oraz pozycjami 0106 90 00 3 i 0106 90 00 9 Działu I Sekcji I rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie ustanowienia Taryfy celnej (Dz. U. Nr 146, poz. 1639, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym 9 stycznia 2002 r., z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 2 oraz w zw. z art. 64 ust. 1 i 2, z art. 217 w zw. z art. 31 ust. 2 oraz w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 20 września 2006 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do usunięcia braków formalnych skargi poprzez: wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa określone w art. 2 Konstytucji zostały – zdaniem skarżącej – naruszone przez § 16 pkt 2 rozporządzenia w sprawie materiału biologicznego w zw. z rozporządzeniem w sprawie utworzenia KCHZ oraz wskazanie sposobu ich naruszenia; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa określone w art. 7 Konstytucji zostały – zdaniem skarżącej – naruszone przez § 16 pkt 2 rozporządzenia w sprawie materiału biologicznego w zw. z rozporządzeniem w sprawie utworzenia KCHZ oraz wskazanie sposobu ich naruszenia; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa określone w art. 2 Konstytucji zostały – zdaniem skarżącej – naruszone przez art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o organizacji hodowli w zw. z § 16 pkt 2 rozporządzenia w sprawie materiału biologicznego w zw. z rozporządzeniem w sprawie utworzenia KCHZ oraz wskazanie sposobu ich naruszenia, a także doręczenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 5 lipca 2006 r. niezwłocznie po otrzymaniu przez skarżącą tego wyroku wraz z uzasadnieniem.

Pismem z 2 października 2006 r. pełnomocnik skarżącej odniósł się do stwierdzonych braków formalnych skargi konstytucyjnej.

Postanowieniem z 9 stycznia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że argumentacja skarżącej koncentrowała się wokół problemu luki prawnej, która powstała z dniem 1 stycznia 2001 r., tzn. po utworzeniu Krajowego Centrum Hodowli Zwierząt. Skarżąca przekonywała, że obowiązujące przepisy nie rozstrzygały wprost o przejęciu kompetencji likwidowanej Centralnej Stacji Hodowli Zwierząt przez Krajowe Centrum Hodowli Zwierząt. Stąd brak stosownej regulacji, który skarżąca nazywa „zaniedbaniem ustawodawcy”, wywołał konsekwencje na gruncie prawa celnego, prowadzące do naruszenia praw skarżącej. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że orzekanie o luce prawnej, przeistoczyłoby Trybunał z „sądu prawa” w ustawodawcę pozytywnego, a takich uprawnień – godzących w wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji zasadę podziału władz – ustawodawca konstytucyjny nie przewidział. Okoliczność powyższa, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 oraz w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowiła przesłankę odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie wyznaczonym przez pkt I petitum skargi. Trybunał zwrócił także uwagę, że skarżąca jako wzorce kontroli zaskarżonego § 16 pkt 2 rozporządzenia w sprawie materiału biologicznego wskazała art. 36 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6 ustawy o organizacji hodowli. Należało zatem przypomnieć, że w skardze konstytucyjnej, przepisy ustawowe (nawet w powiązaniu z przepisami Konstytucji) nie mogą stanowić podstawy kontroli, gdyż – w aspekcie formalnym – są usytuowane poza Konstytucją, zaś w aspekcie materialnym – nie mogą tym samym kształtować wolności i praw, o naruszeniu których rozstrzygałby Trybunał Konstytucyjny. Trybunał ustalił również, że argumentacja skarżącej dotycząca przedmiotu zaskarżenia, wskazanego w pkt II petitum skargi, sprowadzała się do powtórzenia poglądu o nieistnieniu organu właściwego do wydania świadectwa, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o organizacji hodowli, bądź też uznania, że nawet, jeśli organ taki „w ogóle został wyznaczony, to został wyznaczony w sposób niezgodny z art. 2 i 7 Konstytucji”. Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny mógł jedynie odwołać się do stanowiska przedstawionego wobec zakresu zaskarżenia z pkt I petitum skargi, podtrzymując twierdzenie o braku kompetencji do orzekania o lukach prawnych oraz wyjaśnić, że art. 2 Konstytucji (zasady przyzwoitej legislacji) i art. 7 Konstytucji (zasada legalizmu), nie kreują wolności i praw skarżącej, których naruszenie mogłoby być przedmiotem orzekania w rozpatrywanej sprawie.

W zażaleniu z 22 stycznia 2007 r. skarżąca wniosła o uwzględnienie zażalenia i skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Oznacza to, że Trybunał Konstytucyjny poddaje analizie zarzuty zażalenia, które mogą podważyć trafność ustaleń, przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia i do tego ogranicza rozpoznanie środka odwoławczego, o którym mowa w art. 36 ust. 4-7 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

Odnosząc się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym zarzuty postawione w skardze dotyczą luki prawnej, nie zaś przepisu prawa, na podstawie którego wydano ostateczne rozstrzygnięcie, skarżąca przedstawia argumenty, świadczące o niezrozumieniu charakteru i skutków kontroli norm, sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny w procedurze rozpoznania skargi konstytucyjnej. Skarżąca podnosząc bowiem w zażaleniu, że celem skargi konstytucyjnej „w żadnym razie nie jest doprowadzenie do tego, aby Trybunał Konstytucyjny usunął lukę kompetencyjną opisaną w skardze poprzez ustanowienie jakichkolwiek norm prawnych, do czego niewątpliwie kompetencji nie ma”, wnioskuje jednocześnie, „aby Trybunał stwierdził, że taka luka istniała, a także jakie są jej konsekwencje z punktu widzenia konstytucyjnych praw i wolności skarżącej /.../”. Dodaje przy tym, że skoro w skardze zarzut luki prawnej postawiono przepisom już nieobowiązującym, to „cel skargi wykracza poza derogowanie przepisów ze skutkiem erga omnes, o którym mowa w zaskarżonym postanowieniu”.

Trybunał Konstytucyjny przypomina ponownie, że skargę konstytucyjną można wnieść „w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie” (art. 79 ust. 1 Konstytucji), sama zaś skarga „powinna zawierać dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego” (art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Tak wyznaczony zakres przedmiotowy skargi oznacza, że kognicja Trybunału Konstytucyjnego wyłącza orzekanie w przypadku, gdy zarzut niezgodności polega na wskazaniu braku konkretnej regulacji prawnej (luki prawnej), której istnienie zadowalałoby skarżącego (por. wyrok TK z 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii niedopuszczalności składania skarg konstytucyjnych na zaniechania prawodawcze. Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest bowiem orzekanie w sprawach zgodności z Konstytucją aktów normatywnych, w celu wyeliminowania przepisów prawnych niezgodnych z Konstytucją. Trybunał pełni rolę ustawodawcy negatywnego, natomiast nie należy do jego uprawnień nowelizacja przepisów prawnych i nie ma on kompetencji prawotwórczych (por. postanowienie TK z 21 września 2004 r., sygn. Ts 153/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 130 i powołane tam orzecznictwo).

Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na stanowisko skarżącej, która wnioskując w zażaleniu, aby Trybunał stwierdził, „że taka luka istniała”, abstrahuje równocześnie od wyjaśnień zawartych w zaskarżonym postanowieniu. Skarżąca oczekuje bowiem skutku w postaci orzeczenia: „była luka prawna”, zapominając, że Trybunał Konstytucyjny musiałby najpierw sformułować przepis (wyznaczyć zakres regulacji), którego, zdaniem skarżącej, zabrakło w treści kwestionowanych aktów normatywnych. Tym samym zachowanie Trybunału Konstytucyjnego, prowadzące do powstania normy prawnej, stałoby w wyraźnej sprzeczności tak z zasadą podziału i równowagi władz (art. 10 Konstytucji), jak i funkcjami Trybunału (art. 188 Konstytucji). W konsekwencji za nieporozumienie trzeba uznać pogląd skarżącej, uzasadniający kompetencję Trybunału Konstytucyjnego do badania luk prawnych tym, że wydane orzeczenie w ogóle nie spowoduje derogacji, skoro brak unormowania zostanie stwierdzony na gruncie już nieobowiązującego aktu normatywnego.

W zażaleniu podtrzymano pogląd, w myśl którego wskazanie jako wzorców kontroli art. 36 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6 ustawy o organizacji hodowli, „nie wyklucza tego, że w aspekcie materialnym ich naruszenie może stanowić naruszenie konstytucyjnej wolności i praw” skarżącej. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie ponownie przypomina, że art. 79 ust. 1 Konstytucji wymienia dwa określenia podstawy kontroli skargi konstytucyjnej, jedno „konstytucyjne wolności i prawa” (in principio przepisu) i drugie – wolności lub prawa albo obowiązki „określone w Konstytucji” (in fine przepisu). Zasadą jest więc, że wszystkie wolności i prawa „określone w Konstytucji”, ale tylko w Konstytucji, podlegają ochronie także subsydiarnie w drodze skargi konstytucyjnej. Wbrew twierdzeniu skarżącej, rozpoznanie zarzutu naruszenia praw czy wolności określonych na poziomie ustawy, explicite wyklucza powołany wyżej art. 79 ust. 1 Konstytucji.

W zażaleniu zarzucono, że w zaskarżonym postanowieniu Trybunał przyjął wykładnię zawężającą dopuszczalność podstawy skargi odnośnie do art. 2 i art. 7 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w zakresie pkt I petitum skargi, podstawowym wzorcem kontroli był art. 2 Konstytucji w zw. z jej art. 31 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2, a także art. 7 Konstytucji w zw. z jej art. 31 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2; w zakresie pkt II petitum skargi podstawowym wzorcem kontroli był art. 2 Konstytucji w zw. z jej art. 31 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2, a także art. 217 Konstytucji w zw. z jej art. 31 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2. Jeżeli zarzut naruszenia z art. 31 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a więc postanowień kształtujących wolności i prawa, został postawiony „w zawiązku z naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji”, to wskazanie, jakie wolności i prawa skarżącej określone w art. 2 i 7 Konstytucji zostały naruszone przez kwestionowane przepisy oraz wskazanie sposobu ich naruszenia, pozwoliłoby ustalić, czy rzeczywiście związek taki istnieje. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, skarżąca trafnie podnosi, że art. 2 i art. 7 Konstytucji mogą być wzorcami kontroli w sytuacji, gdy obok nich w skardze wskazano inną normę konstytucyjną, statuującą wolność lub prawo. Należy jednak podkreślić, że o ile celem powołania art. 2 i art. 7 Konstytucji jest podkreślenie powagi naruszenia ściśle oznaczonej wolności lub prawa, wynikających z innych norm konstytucyjnych, o tyle sama argumentacja skargi winna koncentrować się w pierwszej kolejności na wykazaniu, jakie prawa podmiotowe i w jaki sposób zostały naruszone.

Skarżąca twierdzi również, że w zaskarżonym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny nie odniósł się do zarzutów niezgodności art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o organizacji hodowli z art. 217 w zw. z art. 31 ust. 2 oraz w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że stanowisko powyższe nie znajduje potwierdzenia w świetle pkt 4 uzasadnienia kwestionowanego postanowienia. Uprawdopodobnienie niekonstytucyjności, w zakresie wyznaczonym przez pkt II petitum skargi, sprowadzało się do powtórzenia zarzutu braku regulacji prawnej (luki prawnej), polegającej na nieistnieniu organu właściwego do wydania świadectwa, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 kwestionowanej ustawy. Z tego względu Trybunał mógł jedynie odwołać się do wyjaśnień przedstawionych w stosunku do pkt I petitum skargi, powtarzając, że sprawowanie funkcji kontroli norm wyklucza orzekanie o lukach prawnych. Okoliczność ta stanowiła podstawę odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o organizacji hodowli ze wszystkimi powołanymi wzorcami kontroli, tzn. art. 2 Konstytucji w zw. z jej art. 31 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2, a także z art. 217 Konstytucji w zw. z jej art. 31 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny orzekł jak sentencji.