1. Grupa posłów wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją i prawem międzynarodowym
przepisów art. 14 ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt 1 i 6, art. 41 oraz art. 230 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676).
Pierwszy zarzut dotyczy niezgodności art. 14 ust. 1 ustawy z art. 103 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawców, powoływanie
szefów Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (dalej: ABW oraz AW), w randze sekretarzy stanu, w rzeczywistości
prowadzi do obejścia konstytucyjnego zakazu łączenia mandatu posła z zatrudnieniem w administracji rządowej. Wnioskodawcy
podnieśli, że w żadnej innej regulacji dotyczącej centralnego organu administracji rządowej, nie przewidziano takiego rozwiązania,
mając na względzie, że kierownik centralnego organu administracji jest kategorią niezależną od sekretarza stanu. Ponadto –
w ocenie wnioskodawców – nadanie takiej rangi organom, o których mowa, nie jest uzasadnione potrzebą prawidłowej realizacji
ustawowych obowiązków. Dopuszczalność powoływania posłów i senatorów na szefów ABW oraz AW – stwierdzają wnioskodawcy – godzi
także w zasadę trójpodziału władzy i incompatibilitas oraz zaciera różnice między władzą ustawodawczą a wykonawczą.
Kolejny z zakwestionowanych przepisów – art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 maja 2002 r., uprawnia funkcjonariuszy ABW do wydawania,
w ramach wykonywanych przez nich czynności, „poleceń określonego zachowania się”. Zdaniem wnioskodawców, treść przepisu nie
pozwala wskazać rzeczywistego zakresu stosowania tej normy. Nie precyzuje procedury i warunków, w których funkcjonariusz może
wydać polecenie, przesłanek uzasadniających skorzystanie z tego uprawnienia ani kręgu podmiotów, do których polecenie może
być kierowane. Brak dostatecznej określoności przepisu powoduje niepewność adresatów w zakresie ich praw i obowiązków, a tym
samym narusza zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Wnioskodawcy zwracają przy tym uwagę, że
niepodporządkowanie się wydanym poleceniom może spowodować zastosowanie środków przymusu bezpośredniego (art. 25 ustawy).
W konsekwencji przepis art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy ingeruje w konstytucyjnie chronioną wolność i godność człowieka, bez zachowania
wymogu proporcjonalności, co czyni ten przepis niezgodnym z art. 30 i 31 ust. 3 Konstytucji.
Następny zarzut dotyczy niezgodności art. 23 ust. 1 pkt 6 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu
z zasadą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasadą poszanowania i ochrony godności człowieka (art. 30 Konstytucji), prawem
do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji), wolności komunikowania się (art. 49 Konstytucji) i z zasadą autonomii informacyjnej
(art. 51 ust. 2 Konstytucji). Zakwestionowany przepis umożliwia funkcjonariuszom ABW obserwowanie i rejestrowanie, przy użyciu
środków technicznych, zdarzeń i dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom w miejscach publicznych. Wnioskodawcy podnoszą, że w
ustawie brak jest definicji miejsca publicznego, a nadto redakcja przepisu art. 23 ust. 1 pkt 6 ustawy uniemożliwia określenie
podmiotowego i przedmiotowego zakresu jego stosowania. Daje to funkcjonariuszom nadmierną swobodę obserwacji i rejestracji
ludzi w różnych miejscach, bowiem tylko od ich uznania, i to niekontrolowanego, zależeć będą zakres, przesłanki, procedura
oraz wykorzystanie zarejestrowanych obrazów i dźwięków. Zdaniem wnioskodawców, stanowi to drastyczną ingerencję w sferę wolności
i praw jednostki. Nadto, brak mechanizmów umożliwiających sprawdzenie słuszności i konieczności zastosowania tych środków
oraz wykorzystania materiałów zdobytych w ten sposób, stanowi o niezgodności z art. 47 i 49 Konstytucji. Wnioskodawcy podnoszą
również, że uprawnienie przewidziane w zakwestionowanym przepisie prowokuje do obchodzenia prawa, bowiem funkcjonariusze ABW
zamiast stosować rygorystyczną procedurę, określoną w art. 27 ustawy, wybiorą możliwość zbierania i wykorzystywania informacji
o obywatelu, bez żadnej kontroli i ograniczeń wynikających z ustawy. Takie stanowienie prawa, stwierdzają wnioskodawcy, nie
sprzyja zaufaniu do państwa i prawa, bowiem nie stwarza gwarancji zapewniających skuteczną ochronę praw i wolności jednostki
przed bezprawną ingerencją ze strony organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji).
Grupa posłów zarzuca ponadto niezgodność art. 41 badanej ustawy z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zakwestionowany
przepis, powołując do życia nowy byt prawny – wspólnotę informacyjną Rządu – nie określa jej formy organizacyjnej i charakteru,
a upoważnienie do wydania rozporządzenia nie zawiera wytycznych co do jego treści, których również nie można zrekonstruować
na podstawie innych przepisów ustawy.
Wnioskodawcy zakwestionowali także konstytucyjność art. 230 ust. 1 i 7 ustawy, wskazując jako wzorce kontroli – art. 7, art.
32 i art. 50 Konstytucji oraz art. 25 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.
Przepis art. 230 ust. 1 ustawy przewiduje konieczność łącznego uwzględnienia pięciu kryteriów wymienionych w tym przepisie
przed podjęciem decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego funkcjonariuszowi ABW oraz AW. W ocenie wnioskodawców, z treści
przepisów wykonawczych, wydanych w związku z wejściem w życie ustawy wynika, że co najmniej dwa z tych kryteriów nie powinny
mieć wpływu na sytuację funkcjonariuszy, gdyż wysokość limitów zatrudnienia i wysokość środków budżetowych ABW oraz AW nie
uległa zmianie w stosunku do stanu prawnego obowiązującego przed dniem wejścia w życie ustawy. Wnioskodawcy wyprowadzają z
tego wniosek, że działania szefów Agencji, polegające na wypowiedzeniu stosunku służbowego funkcjonariuszom tych Agencji,
są sprzeczne z art. 7 Konstytucji.
Z regulacją zawartą w art. 230 ust. 1 łączy się bezpośrednio art. 230 ust. 7 ustawy, na mocy którego wyłączono możliwość zastosowania
przepisów ochronnych wobec funkcjonariuszy ABW oraz AW, którym wypowiedziano stosunek służbowy w następstwie likwidacji Urzędu
Ochrony Państwa i utworzenia Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Wnioskodawcy podnoszą, że zarówno w
stosunku do funkcjonariuszy UOP, jak i w stosunku do funkcjonariuszy ABW oraz AW przewidywany był, bądź jest „okres ochronny”
w sytuacji, gdy przyczyną zwolnienia ze służby jest likwidacja jednostki lub jej reorganizacja połączona ze zmniejszeniem
obsady etatowej, jeżeli przeniesienie funkcjonariusza do innej jednostki lub na niższe stanowisko nie jest możliwe. Jedynie
funkcjonariusze zwolnieni na podstawie przepisów przejściowych zakwestionowanej ustawy, zostali pozbawieni ochrony. Takie
zróżnicowanie sytuacji podmiotów charakteryzujących się w równym stopniu cechą istotną, zdaniem wnioskodawców, nie znajduje
uzasadnienia i jest niezgodne z art. 32 Konstytucji, a także pozostaje w sprzeczności z art. 60 Konstytucji i art. 25 MPPOiP,
wyrażającymi zasadę równego dostępu do służby publicznej.
Porównanie rozwiązań przyjętych w art. 230 i art. 231 ustawy, prowadzi wnioskodawców do konkluzji, że funkcjonariusze pozostający
w stosunku służbowym, zostali potraktowani gorzej niż pracownicy cywilni UOP (w przypadku tych ostatnich mają zastosowanie
przepisy prawa pracy dotyczące uprawnień pracowników przejmowanego zakładu lub jego części przez innego pracodawcę). Takie
zróżnicowanie podmiotów prawa, które wprawdzie nie posiadają wspólnej cechy istotnej, jest zaprzeczeniem powszechnie panującego
w doktrynie i orzecznictwie poglądu o szczególnej trwałości stosunku służbowego. Powyższy argument – podnoszą wnioskodawcy
– świadczy także o sprzeczności art. 230 ustawy z art. 32 i art. 60 Konstytucji oraz art. 25 MPPOiP.
2. Prokurator Generalny w pisemnym stanowisku z 17 lutego 2003 r. wyraził pogląd, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy z dnia
24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676) jest zgodny z art. 103
ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Po pierwsze podniósł, że Konstytucja nie określa żadnych przesłanek, które muszą być spełnione, by określonemu stanowisku
mogła być przypisana ranga „sekretarza stanu”, ani też nie stanowi żadnych ograniczeń, co do dopuszczalności tworzenia centralnych
organów administracji rządowej o takiej randze. Są to decyzje polityczne, zależne od woli ustawodawcy. Po drugie, nadania
takiej rangi organowi czy stanowisku w administracji rządowej nie można utożsamiać z próbą obejścia konstytucyjnego zakazu
niepołączalności, ponieważ o tym, czy stanowisko takie zostanie powierzone parlamentarzyście decyduje praktyka, a nie przepis
prawa. Po trzecie, uzasadnieniem dla istnienia wyjątku, określonego w art. 103 ust. 1 Konstytucji, jest polityczny charakter
stanowisk, których ten wyjątek dotyczy. Mieści się on w modelu parlamentarnego systemu rządów przyjętego przez obowiązującą
Konstytucję, którego istotą jest, że „rząd pochodzi z parlamentu”. W odniesieniu do analizowanej sytuacji, stwierdza Prokurator
Generalny, Szefowie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu sprawują stanowiska o charakterze politycznym.
Wymienione Agencje mają określony ustawowo zakres kompetencji należących do polityki państwa, którą prowadzi Rada Ministrów
(art. 146 ust. 4 pkt 7 i 8 Konstytucji). Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest właściwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa
wewnętrznego państwa oraz porządku konstytucyjnego (art. 1 ustawy). Z kolei Agencja Wywiadu właściwa jest w sprawach ochrony
bezpieczeństwa zewnętrznego państwa (art. 2 ustawy). Szefowie Agencji podlegają bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów (art.
3 ust. 2 ustawy), który określa kierunki działania Agencji w drodze wytycznych (art. 7 ust. 1 ustawy), co nadaje tym organom
resortowy charakter. Zdaniem Prokuratora Generalnego, wszystkie te okoliczności uzasadniają decyzję ustawodawcy o nadaniu
Szefom tych Agencji rangi sekretarzy stanu. Okoliczność, że inni kierownicy urzędów centralnych takiej rangi nie posiadają,
nie może stanowić o niekonstytucyjności zakwestionowanej regulacji.
Prokurator Generalny nie podzielił również zarzutu naruszenia przez kwestionowany przepis zasady podziału władz. Podniósł,
że samo istnienie konstytucyjnego wyjątku od zasady niepołączalności określonej w art. 103 ust. 1 Konstytucji, oznacza dopuszczalność
przenikania się władzy ustawodawczej i wykonawczej w określonym zakresie. Ponadto – wywodzi uczestnik postępowania – zasada
podziału władzy nie ma charakteru absolutnego. Art. 10 ust. 1 Konstytucji mówi o oparciu stosunków między władzami na wzajemnej
równowadze, co dopuszcza możliwość wzajemnego oddziaływania między rządem a parlamentem. Skoro zaś sama Konstytucja, w art.
103 ust. 1 zd. drugie, określa konkretny sposób przenikania się tych władz, to nie można zasadnie twierdzić, że wynikająca
z zakwestionowanego przepisu możliwość powołania parlamentarzysty na sekretarza stanu – Szefa ABW oraz AW, narusza zasadę
podziału władz.
Powyższe argumenty, konkluduje Prokurator Generalny, dowodzą, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy jest zgodny z art. 103 ust.
1 Konstytucji.
Prokurator Generalny uznał natomiast za zasadny zarzut niezgodności art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z art. 2, art. 30 i art. 31
Konstytucji.
Prokurator Generalny przyznał, że z uwagi na duży stopień ogólności tego przepisu, nie jest możliwe określenie zakresu dopuszczalnej
ingerencji w prawa i wolności podmiotów, do których mogą być adresowane polecenia funkcjonariuszy ABW. Ustawa nie przewiduje
żadnego trybu, w jakim osoba, której wydane zostało polecenie, może bronić się przed nieuzasadnionym naruszeniem jej dóbr
osobistych. Jednocześnie ustawa uprawnia funkcjonariuszy do stosowania fizycznych, technicznych i chemicznych środków przymusu
bezpośredniego, w razie niepodporządkowania się wydanym na podstawie prawa poleceniom (art. 25 ust. 1 ustawy). Istotne przy
tym jest, że nakaz określonego zachowania się jest ingerencją w wolność człowieka, której ochrona gwarantowana jest konstytucyjnie
(art. 30, art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji). W sytuacji, gdy chodzi o ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw człowieka
i obywatela, przepisy muszą charakteryzować się należytą poprawnością, precyzją i jasnością. Brak należytej określoności normatywnej
narusza zasady prawidłowej legislacji wynikające z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).
Prokurator Generalny podkreślił, że konstytucyjna ranga wolności i praw człowieka nakłada na ustawodawcę obowiązek przestrzegania
warunków dopuszczalności stanowienia ograniczeń w korzystaniu z tych wolności i praw, określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Wobec niedookreśloności treści art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy nie sposób uznać, że wynikająca z tego przepisu ingerencja w wolność
człowieka, spełnia wymóg konieczności i nie jest nadmierna. Tym samym, nie można uznać, że spełnione są warunki, o których
mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Prokurator Generalny nie podzielił natomiast stanowiska wnioskodawców co do sprzeczności art. 23 ust. 1 pkt 6 ustawy z art.
2, art. 30, art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zakwestionowany przepis uprawnia funkcjonariuszy ABW do obserwowania i rejestrowania, przy użyciu środków technicznych, obrazu
zdarzeń i dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom w miejscach publicznych.
Zdaniem Prokuratora Generalnego pojęcie „miejsce publiczne” należy do pojęć powszechnie znanych. Oznacza „pomieszczenie lub
teren przeznaczone dla publiczności, dla ogółu np. teatr, restauracja, park, ulica” (Słownik Języka Polskiego, Warszawa, PWN wyd. z 1994, t. II). W takim też znaczeniu użyte zostało to pojęcie w zakwestionowanym przepisie.
Prokurator Generalny nie zgodził się z twierdzeniem wnioskodawców, że kwestionowany przepis jest niejasno zredagowany. Zwrócił
uwagę, że wszystkie uprawnienia funkcjonariuszy ABW, wyszczególnione w art. 23 ust. 1 ustawy, wykonywane są w ramach czynności
określonych w art. 21 ustawy. Te ustawowo określone cele – zdaniem Prokuratora Generalnego – mieszczą się w konstytucyjnych
warunkach dopuszczalności stosowania ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, o których stanowi art. 31
ust. 3 Konstytucji. Wolność człowieka (art. 30 Konstytucji), ochrona prywatności (art. 47 Konstytucji), obejmująca także autonomię
informacyjną (art. 51 Konstytucji), ochrona tajemnicy komunikowania się (art. 49 Konstytucji), których naruszenie zarzucają
wnioskodawcy, nie mają charakteru absolutnego. Ustawodawca, stanowiąc kwestionowane ograniczenie wolności i praw kierował
się koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także wolności i praw innych osób, co jest niezbędne
w demokratycznym państwie. Nie naruszył przy tym zasady proporcjonalności, bowiem funkcjonariusze ABW mogą dokonywać czynności,
o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 6 ustawy, tylko w miejscach publicznych, w których przebywanie, z natury rzeczy, jest
samoograniczeniem prywatności osób tam przebywających.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, niezasadny jest również zarzut naruszenia przez kwestionowany przepis zasady zaufania do
państwa i stanowionego prawa (art. 2 Konstytucji). Nie zgodził się z twierdzeniem, że przyznanie funkcjonariuszom ABW omawianych
uprawnień, prowokuje do obchodzenia rygorystycznej procedury, określonej w art. 27 ustawy, która dotyczy dopuszczalności przeprowadzania
kontroli operacyjnej. Kontrola operacyjna może być przeprowadzona dopiero wówczas, kiedy inne podjęte środki, a więc także
określone w art. 23 ust. 1 pkt 6, okazały się nieskuteczne albo nieprzydatne (art. 27 ust. 1 ustawy). Zatem, by dokonać takich
czynności nie można „ominąć” procedury wymaganej dla dokonania czynności operacyjnych przez skorzystanie z zakwestionowanego
uprawnienia.
Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że art. 23 ust. 1 pkt 6 ustawy jest zgodny z art. 2, art. 30, art. 47, art. 49 i art.
51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Kolejny zarzut, dotyczący art. 41 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, wyraża się w naruszeniu
konstytucyjnych wymogów stanowienia upoważnień ustawowych do wydawania rozporządzeń.
W pierwszej kolejności, Prokurator Generalny podniósł, że tak sformułowany zarzut, ze wskazaniem wzorca kontroli z art. 92
ust. 1 Konstytucji, może się odnosić wyłącznie do ust. 2 art. 41 ustawy, bowiem tylko ten przepis zawiera delegację do wydania
rozporządzenia.
Przepis art. 41 ust. 2 ustawy stanowi, że Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, tryb wymiany informacji
w ramach wspólnoty informacyjnej Rządu oraz wymagania w tym zakresie wobec organów uczestniczących we współpracy, o której
mowa w ust. 1.
W ocenie Prokuratora Generalnego, wbrew twierdzeniu wnioskodawców, upoważnienie dla Prezesa Rady Ministrów jest sformułowane
wystarczająco szczegółowo. Należy bowiem zważyć, że ustawa, w art. 41 ust. 1, określa jasno rodzaj informacji, które mają
być przedmiotem wymiany, organy między którymi ma następować przepływ tych informacji oraz organ odpowiedzialny za organizację
współpracy w tym zakresie. Wspólnota informacyjna Rządu nie jest tworem instytucjonalnym, a jedynie jedną z form współpracy
organów administracji rządowej, której istnienie ustawodawca uznał za konieczne. Zakwestionowane upoważnienie dotyczy, w istocie,
kwestii organizacyjnych, które umożliwią faktyczną wymianę przedmiotowych informacji. Prokurator Generalny zwrócił przy tym
uwagę, że wymiana informacyjna, o której mowa, jest jednym ze sposobów wykonywania polityki Rządu w sferze bezpieczeństwa
zewnętrznego państwa, co jest konstytucyjną kompetencją Rządu (art. 146 ust. 4 pkt 8 Konstytucji) i Prezesa Rady Ministrów
(art. 148 pkt 4 Konstytucji).
Z tych powodów, należy uznać, stwierdza Prokurator Generalny, że art. 41 ust. 2 ustawy jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Prokurator Generalny, odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 230 ust. 1 i 7 ustawy z art. 7, art. 31 i art. 60 Konstytucji
oraz art. 25 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych uznał, że przedmiot regulacji zawartej w tych przepisach
wymaga odrębnej oceny każdego z nich, tym bardziej, że z uzasadnienia wniosku wynika, iż wnioskodawcy odnoszą inne wzorce
kontroli do ust. 1 art. 230 i inne do ust. 7 tego artykułu.
Przejściowy przepis art. 230 ust. 1 ustawy, dotyczący sytuacji prawnej funkcjonariuszy zniesionego Urzędu Ochrony Państwa,
poddany został kontroli wyłącznie w aspekcie art. 7 Konstytucji. W ocenie Prokuratora Generalnego całkowicie nieuprawnione
jest twierdzenie wnioskodawców, iż w świetle badanej regulacji, wypowiedzenie stosunku służbowego byłym funkcjonariuszom,
jest niedopuszczalne. Warunkowanie dopuszczalności wypowiedzenia stosunku służbowego funkcjonariuszom ABW oraz AW wielkością
środków budżetowych i limitów zatrudnienia posiadanych przez UOP – tak jak to czynią wnioskodawcy – jest w istocie tworzeniem
pozaustawowej przesłanki. Prokurator Generalny dowodzi, że każda z Agencji jest odrębnym urzędem administracji rządowej, o
odmiennych zadaniach, własnej strukturze organizacyjnej i każda z nich posiada własne limity zatrudnienia i środki budżetowe
(rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie dokonania przemieszczeń niektórych dochodów i wydatków
oraz limitów zatrudnienia i kwot wynagrodzeń określonych w ustawie budżetowej na rok 2002 r.; Dz. U. Nr 93, poz. 831). W związku
z tym, dla spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 230 ust. 1 ustawy, bez znaczenia jest jaką wysokość limitów zatrudnienia
i środków budżetowych posiadał UOP, bowiem szefowie ABW oraz AW mają uwzględniać te wielkości, które posiada każda z nich.
Wynika to zresztą, w sposób wyraźny, z brzmienia art. 230 ust. 1 ustawy, który stanowi, że szefowie ABW oraz AW uwzględniają
przesłanki w nim wymienione „każdy w zakresie swojego działania”.
W konkluzji tych wywodów, Prokurator Generalny doszedł do przekonania, że art. 230 ust. 1 ustawy jest zgodny z art. 7 Konstytucji.
Odmienny pogląd wyraził Prokurator Generalny w odniesieniu do przepisu art. 230 ust. 7 ustawy. Uznał, iż przepis ten, w zakresie,
w jakim wyłącza stosowanie przepisów art. 60 ust. 4 oraz art. 63 do funkcjonariusza, o którym mowa w art. 230 ust. 4, jest
niezgodny z art. 32 i art. 60 Konstytucji oraz z art. 25 lit. c Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.
Adresatami kwestionowanej normy prawnej są funkcjonariusze, którzy odmówili przyjęcia zaproponowanych warunków służby, czego
konsekwencją prawną jest rozwiązanie, z mocy ustawy, stosunku służbowego (art. 230 ust. 3) oraz funkcjonariusze, którym został
wypowiedziany stosunek służbowy w trybie określonym w art. 230 ust. 1 pkt 2 ustawy. W pierwszym przypadku, stosunek służby
rozwiązuje się z dniem dokonania odmowy, w drugim zaś, w terminie 1 miesiąca, liczonym od dnia doręczenia temu funkcjonariuszowi
pisma o wypowiedzeniu stosunku służbowego.
Generalnie, zastosowanie przepisów ochronnych, przewidzianych w art. 60 ust. 4 oraz art. 63 ustawy, zależy od przyczyny rozwiązania
stosunku służbowego z funkcjonariuszem ABW oraz AW. Prokurator Generalny powziął wątpliwość, czy zniesienie Urzędu Ochrony
Państwa i utworzenie w to miejsce dwóch Agencji, stanowiło dostateczną podstawę uzasadniającą wyłączenie tych przepisów w
stosunku do funkcjonariuszy ABW oraz AW. Wprowadzone odstępstwa w zakresie ochrony stosunku służbowego powinny bowiem pozostawać
w racjonalnym związku z przyczynami, które rodzą skutek prawny w postaci rozwiązania tego stosunku. Przepis przejściowy przewiduje
dwie takie przyczyny (art. 230 ust. 1 pkt 2 i ust. 3). O ile pierwsza z nich, w postaci odmowy przyjęcia przez funkcjonariusza
zaproponowanych warunków służby, usprawiedliwia wyłączenie przepisów ochronnych, o tyle druga rodzi poważne wątpliwości, czy
zróżnicowanie funkcjonariuszy ABW oraz AW, w zakresie ochrony stosunku służbowego, jest obiektywnie uzasadnione. W przekonaniu
Prokuratora Generalnego, reforma służb specjalnych usprawiedliwia pewien zakres swobody w podejmowaniu – przez Szefów Agencji
– decyzji o doborze funkcjonariuszy, ale nie usprawiedliwia różnicowania w zakresie ochrony ich stosunku służbowego, w sposób
niekorzystny dla zwalnianych na podstawie przepisu przejściowego z art. 230 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Z tych powodów, zdaniem Prokuratora Generalnego należy uznać, że przepis art. 230 ust. 7 ustawy, w zakresie w jakim wyłącza
możliwość stosowania wobec funkcjonariusza, o którym mowa w ust. 4, przepisów art. 60 ust. 4 oraz art. 63 ustawy, jest niezgodny
z art. 32 Konstytucji.
Jednocześnie Prokurator Generalny zauważył, że istnieje normatywny związek między art. 230 ust. 7 i ust. 4 ustawy. W przypadku
ewentualnego stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności art. 230 ust. 7 ustawy, w zakresie o którym mowa
wyżej, powstanie wątpliwość, co do sytuacji prawnej funkcjonariuszy ABW oraz AW, skoro w dalszym ciągu będzie obowiązywał
termin 1 miesiąca dla rozwiązania stosunku służbowego, przewidziany w ust. 4 art. 230 ustawy.
W ocenie Prokuratora Generalnego, przepis art. 230 ust. 7 ustawy, w zakresie w jakim dotyczy funkcjonariuszy, o których mowa
w art. 230 ust. 4 ustawy, narusza również prawo równego dostępu do służby publicznej, przez to, że w sposób nieuzasadniony
różnicuje ochronę stosunku służbowego funkcjonariuszy ABW oraz AW. Z tego powodu, przepis ten jest niezgodny z art. 60 Konstytucji.
Tym samym, narusza art. 25 lit. c Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, którego odpowiednikiem jest w
polskim ustawodawstwie art. 60 Konstytucji.
3. Pisemne stanowisko w imieniu Sejmu przedstawił Marszałek Sejmu. Wszystkie przepisy, zakwestionowane we wniosku grupy posłów,
Sejm uznał za zgodne z wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi.
W szczególności, w ocenie Sejmu, art. 14 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu nie jest
niezgodny z art. 103 ust. 1 Konstytucji, gdyż z treści przepisu Konstytucji nie wynika, jaki ma być definitywny kształt administracji
publicznej odnośnie możliwości łączenia funkcji administracyjnych (urzędniczych) i politycznych na szczeblu centralnym. Przepis
te nie przesądza również ostatecznego zakresu pojęcia – „sekretarz stanu”, ale jednoznacznie stwierdza, że sekretarz stanu
w administracji rządowej jest stanowiskiem, które może zajmować poseł. Ustawodawca ma zatem daleko posuniętą swobodę w przypisywaniu
„stopnia służbowego sekretarza stanu” określonym podmiotom. Ustawa o ABW oraz AW wprowadziła więc kolejną (obok sekretarzy
stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz w ministerstwie) kategorię sekretarzy stanu kierujących tymi dwoma specyficznymi
jednostkami organizacyjnymi administracji rządowej.
Sejm nie podzielił także poglądu wnioskodawców o niezgodności art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW z art. 2, art. 30
i art. 31 Konstytucji. Podniósł, że przyznaną funkcjonariuszom kompetencję do żądania „określonego zachowania się”, należy
interpretować w kontekście innych przepisów ustawy, które są ściśle związane ze sposobem korzystania z tego uprawnienia. Prawo
wydawania poleceń określonego zachowania się musi „zawierać się” w ramach czynności będącej w zakresie właściwości agencji
(w związku z art. 5 i art. 21 ustawy). Tak rozumiany przepis pozostaje w zgodzie z powołanymi przepisami Konstytucji.
Podobną argumentację zaprezentowano w stanowisku Sejmu w odniesieniu do zakwestionowanego art. 23 ust. 1 pkt 6 ustawy, który
daje funkcjonariuszom ABW prawo do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń i dźwięku
towarzyszącego tym zdarzeniom w miejscach publicznych. Marszałek Sejmu podkreślił, że uprawnienie to może być realizowane
tylko w ramach czynności, o których mowa w art. 21 ustawy, i chociaż niewątpliwie stanowi ograniczenie w korzystaniu z konstytucyjnych
wolności i praw, to jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego.
W ocenie Sejmu za zgodny z Konstytucją należy uznać także art. 41 ust. 2 ustawy, stanowiący upoważnienie dla Prezesa Rady
Ministrów. Zdaniem Sejmu istota i charakter spraw wskazanych do regulacji podustawowej jest tego rodzaju, że dające się zrekonstruować
z treści art. 41 ust. 1 wskazania, co do merytorycznej treści aktu wykonawczego, w wystarczającym stopniu ujmują całość materii
przekazanej do określenia w rozporządzeniu.
Marszałek Sejmu przedstawił ponadto stanowisko o zgodności z Konstytucją przepisów art. 230 ust. 1 i 7 ustawy, które w sposób
szczególny regulują sytuację funkcjonariuszy zwalnianych ze służby w związku z przekształceniem UOP w ABW oraz AW. Wyjaśnił,
że ustalenie odmiennych terminów, w jakich może nastąpić zwolnienie funkcjonariuszy ze służby jest podyktowane potrzebą szybkiej
restrukturyzacji spraw pracowniczych zniesionego UOP. Art. 230 ustawy ma charakter przejściowy i epizodyczny, tworzy odrębną
kategorię prawną, różnicującą sytuację prawną funkcjonariuszy publicznych, w stosunku do zasad ogólnych – określonych w rozdziale
5 ustawy, w sposób uzasadniony i w oparciu o kryteria relewantne. Zwalniani funkcjonariusze zachowują przy tym prawo do stosownej
rekompensaty finansowej. Tym samym, w ocenie Sejmu, nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności art. 230 ust. 1 i 7 ustawy
z art. 32 i art. 60 oraz art. 25 MPPOiP.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zakwestionowany przepis art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji
Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.; dalej: ustawa o ABW i AW) stanowi, że Szefów Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz
Agencji Wywiadu, w randze sekretarzy stanu, powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej, Kolegium oraz Sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy, szefowie tych Agencji
są centralnymi organami administracji rządowej (ust. 1), podlegają bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów (ust. 2), a ich działalność
podlega kontroli Sejmu (ust. 3).
Konstytucja z 1997 r. dokonała systemowej zmiany w zakresie niepołączalności mandatu parlamentarnego z innymi rodzajami działalności
publicznej (art. 103 ust. 1 regulujący status posła, na mocy art. 108 Konstytucji odnosi się do senatorów). Obok zakazu łączenia
mandatu parlamentarnego z określonymi funkcjami – Prezesa Narodowego Banku Polskiego, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika
Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka i ich zastępców, członka Rady Polityki Pieniężnej, członka Krajowej Rady Radiofonii
i Telewizji oraz ambasadora, wprowadziła również zakaz sprawowania mandatu parlamentarnego przez osoby zatrudnione w Kancelariach
Sejmu, Senatu i Prezydenta oraz w administracji rządowej.
Przyjęta w art. 103 ust. 1 Konstytucji z 1997 r. regulacja zbliżyła to rozwiązanie do obowiązującego pod rządami Konstytucji
z 1921 r. zakazu obejmowania przez posłów i senatorów „płatnej służby państwowej”.
Wprowadzenie zakazu zatrudniania członków parlamentu w strukturach administracji państwowej ma zapobiegać wkraczaniu ich w
ramy stosunków służbowych w obrębie administracji, charakteryzujących się stosunkiem podległości i odpowiedzialności wobec
zwierzchnika służbowego.
Z powszechnego zakazu łączenia mandatu parlamentarnego z zatrudnieniem w administracji rządowej wyłączone zostały osoby zajmujące
dwie kategorie stanowisk w tej administracji – członka Rady Ministrów oraz sekretarza stanu.
Przepisy Konstytucji dotyczące trybu powołania, zadań i funkcji oraz zakresu i trybu odpowiedzialności politycznej i konstytucyjnej,
nie pozostawiają żadnych wątpliwości odnośnie prawnokonstytucyjnych warunków, które pozwalają określić, kto może być zaliczony
do kategorii członków Rady Ministrów.
Konstytucjonalizacja stanowiska sekretarza stanu dokonana została jedynie poprzez przepis art. 103 ust. 1, wyłączający osoby
zajmujące stanowisko sekretarza stanu z generalnego zakazu łączenia zatrudniania w administracji rządowej ze sprawowaniem
mandatu parlamentarnego. Czy zatem ustawodawca ma swobodę w określeniu dowolnego stanowiska w administracji rządowej mianem
sekretarza stanu i w ten sposób ustalania zakresu stosowalności art. 103 ust. 1 Konstytucji w odniesieniu do osób zatrudnionych
w administracji rządowej?
Trybunał Konstytucyjny powtórzył wielokrotnie formułowany pogląd, że nie jest powołany do oceny celowości czy zasadności przyjmowanych
przez ustawodawcę rozwiązań lecz dokonuje oceny przepisów ustaw z punktu widzenia ich zgodności z normami konstytucyjnymi.
Art. 103 ust. 1 Konstytucji ma charakter normy ustrojowej o charakterze restrykcyjnym i użyte w niej pojęcia nie mogą być
traktowane w sposób formalny, nie zawierający elementu substancjonalnego. Ustalając konstytucyjną treść pojęcia „sekretarza
stanu”, Trybunał Konstytucyjny uznał, że należy odwołać się do kategorii pojęć zastanych. Należy przyjąć, że posługując się
tym pojęciem ustawodawca konstytucyjny używał go w takim znaczeniu, jakie nadawało mu obowiązujące wówczas ustawodawstwo.
W chwili wejścia w życie Konstytucji z 1997 r., status stanowiska sekretarza stanu w administracji rządowej uregulowany był
przez ustawę z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (Dz.
U. Nr 106, poz. 492; obecnie ustawa o Radzie Ministrów – Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.). Zawarte w niej regulacje
wskazują, że w ujęciu systemowym stanowisko sekretarza stanu usytuowane jest w integralnej więzi ze stanowiskiem ministra.
Art. 37 ust. 1 ustawy stanowi, że „Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza (…) stanu (…)”. Zgodnie z ust. 2
przepisu: „Zakres czynności sekretarza (…) stanu ustala właściwy minister, zawiadamiając o tym Prezesa Rady Ministrów”, a
ust. 5 stanowi, że: „Ministra zastępuje sekretarz stanu w zakresie przez niego ustalonym (…)”.
Ponadto art. 38 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. przewiduje, że: „W razie przyjęcia dymisji rządu (…), dymisje składają sekretarze
(…) stanu (…)”.
Ustawa z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, w sposób samoistny uregulowała status
szefów tych Agencji jako centralnych organów administracji rządowej (art. 3 ustawy).
Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje możliwości odstępowania, w drodze ustaw organizujących określoną dziedzinę administracji
lub określony urząd, od ogólnych reguł przyjętych w systemie organizacji administracji rządowej, jednakże z konstytucyjnego
punktu widzenia nie jest to dopuszczalne, gdy prowadzi do zmiany zakresu stosowalności przepisu konstytucyjnego o charakterze
restrykcyjnym.
Rozważając zgodność zakwestionowanego art. 14 ust. 1 ustawy stanowiącego, że: „Szefów ABW oraz AW, w randze sekretarzy stanu,
powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów, (…)” z art. 103 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny brał pod uwagę, że w
polskim prawie, regulującym ustrój i strukturę administracji, nie istnieją rozwiązania systemowe dające podstawę do posługiwania
się kategorią – rang stanowisk. Zakres obowiązków i uprawnień spoczywających na pracownikach administracji rządowej związany
jest z ustawowym lub statutowym określeniem charakteru zajmowanego stanowiska, a nie jest przypisywany do określonej rangi.
Wprowadzenie do regulacji ustawowych takiej kategorii można byłoby uznać za uzasadnione w określonej strukturze administracyjnej,
gdyby związane z nią były szczególne zadania lub prawne instrumenty działania. Tymczasem nadanie szefom Agencji rangi sekretarza
stanu nie niesie ze sobą konsekwencji w zakresie kompetencji oraz zadań, te bowiem związane są ze statusem kierownika urzędu
centralnego i wynikają albo z ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu albo z przepisów ogólnych
dotyczących uprawnień kierowników centralnych urzędów administracji rządowej, jak np. art. 9 ust. 3 pkt 1 ustawy o Radzie
Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.).
Nadanie określonemu stanowisku w administracji rządowej rangi sekretarza stanu, ze skutkiem prawnym polegającym jedynie na
wyłączeniu osób zajmujących to stanowisko spod konstytucyjnego zakazu łączenia zatrudnienia w administracji rządowej ze sprawowaniem
mandatu parlamentarnego, czyni zasadne określenie tego rodzaju konstrukcji jako obejście prawa.
Trybunał Konstytucyjny pozostawia poza przedmiotem ocen kwestię, która była rozważana w debacie parlamentarnej (sprawozdania
stenograficzne: z 16. posiedzenia Sejmu 13 marca 2002 r., s. 37, 41 oraz z 20. posiedzenia Sejmu 25 kwietnia 2002 r., s. 11,
13, 20, 24), a także została przedstawiona Trybunałowi na rozprawie – czy stanowisko szefów Agencji powinni sprawować politycy
czy funkcjonariusze Agencji. Rozstrzygając o stosunku art. 14 ust. 1 ustawy o ABW i AW do art. 103 ust. 1 Konstytucji, Trybunał
Konstytucyjny nie znajduje podstaw do zajmowania stanowiska w tej sprawie.
Będący przedmiotem oceny zgodności z Konstytucją przepis, w zakresie stanowiącym o powołaniu szefów Agencji „w randze sekretarzy
stanu” spełnia, jak to zostało wykazane wcześniej, jedynie funkcję ograniczającą konstytucyjny zakaz łączenia mandatu parlamentarnego
z zatrudnieniem w administracji rządowej. Nie odnosi się to do innych warunków prawnych, którym może lub powinien odpowiadać
szef Agencji.
Mając na względzie powyższe argumenty należy stwierdzić, że art. 14 ust. 1 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w zakresie, w jakim nadaje rangę sekretarzy stanu Szefom ABW i AW, jest niezgodny z art.
103 ust. 1 Konstytucji.
2. Kolejny z zakwestionowanych przepisów, art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 maja 2002 r. uprawnia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego do wydawania – w ramach wykonywanych przez nich czynności, o których mowa w art. 21 ustawy – „poleceń określonego
zachowania się”. Zdaniem wnioskodawców ustawodawca nie określił procedury i warunków, w których funkcjonariusz może wydać
polecenie, przesłanek uzasadniających skorzystanie z tego uprawnienia, ani kręgu podmiotów, do których polecenie może być
kierowane. Brak dostatecznej określoności przepisu powoduje w konsekwencji niepewność adresatów w zakresie ich praw i obowiązków,
a tym samym narusza zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
Stanowisko wnioskodawców poparł Prokurator Generalny, twierdząc, że z uwagi na duży stopień ogólności tego przepisu nie jest
możliwe określenie zakresu dopuszczalnej ingerencji w prawa i wolności podmiotów, do których mogą być adresowane polecenia
funkcjonariuszy ABW.
Trybunał Konstytucyjny podzielił poglądy wnioskodawców i Prokuratora Generalnego.
Z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji.
Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, iż powołane zasady mają szczególnie doniosłe znaczenie
w sferze wolności i praw człowieka i obywatela. Jako naruszenie wymagań konstytucyjnych, Trybunał oceniał także niejasne i
nieprecyzyjne formułowanie przepisu, które powoduje niepewność jego adresatów co do ich praw i obowiązków. „Powoduje to bowiem
stworzenie nazbyt szerokich ram dla organów stosujących ten przepis, które w istocie muszą zastępować prawodawcę w zakresie
tych zagadnień, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie
tekstu przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu w praktyce zakresu podmiotowego
i przedmiotowego ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Założenie to można określić ogólnie jako zasadę określoności
ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Kierując się tą zasadą Trybunał Konstytucyjny reprezentuje
stanowisko, iż przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia
ich niezgodności zarówno z przepisem wymagającym regulacji ustawowej określonej dziedziny (np. ograniczeń w korzystaniu z
konstytucyjnych wolności i praw, art. 31 ust. 3 zdanie 1 Konstytucji), jak z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa
prawnego” (wyrok TK z 30 października 2001 r., K 33/00, OTK ZU nr 7/2001, s. 1105).
Zasady te powinny być przestrzegane szczególnie restryktywnie, gdy chodzi o przepisy ograniczające wolności i prawa człowieka
i obywatela. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, „naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych,
które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań” (wyrok z 22 maja 2002 r., K. 6/02, OTK
ZU nr 3/A/2002, poz. 33, s. 448).
Analiza kwestionowanej regulacji i pozostałych przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że pozwala ona na nadmierną i nie zawsze
konieczną ingerencję w sferę wolności człowieka.
Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ABW i AW, funkcjonariusz może wydać polecenie określonego zachowania się wykonując czynności,
o których mowa w art. 21 ustawy, tj.: 1) czynności operacyjno-rozpoznawcze i dochodzeniowo-śledcze w celu rozpoznawania, zapobiegania
i wykrywania przestępstw oraz ścigania ich sprawców, 2) czynności operacyjno-rozpoznawcze i analityczno-informacyjne w celu
uzyskiwania i przetwarzania informacji istotnych dla ochrony bezpieczeństwa państwa i jego porządku konstytucyjnego. ABW wykonuje
również czynności na polecenie sądu lub prokuratora w zakresie określonym w kodeksie postępowania karnego oraz kodeksie karnym
wykonawczym (art. 21 ust. 2). Funkcjonariusze ABW wykonują czynności w zakresie właściwości tej Agencji i w tym zakresie przysługują
im uprawnienia procesowe policjantów, wynikające z przepisów kodeksu postępowania karnego (art. 23 ust. 4). Wymienione czynności,
funkcjonariusze podejmują w granicach zadań, określonych przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 ustawy. W szczególności do zadań
ABW należy rozpoznawanie, zapobieganie i zwalczanie zagrożeń godzących w bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz jego porządek
konstytucyjny, rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw i ściganie ich sprawców.
Tak szeroko określony zakres zadań i czynności funkcjonariuszy ABW i AW powoduje, że „polecenie określonego zachowania się”
może być skierowane w istocie do każdej osoby, w każdej sytuacji i rodzi ryzyko arbitralnego korzystania z tego uprawnienia
przez funkcjonariuszy.
Jedyne ustawowe „wskazówki”, jakimi winien kierować się funkcjonariusz przy korzystaniu z tego uprawnienia precyzuje art.
23 ust. 5 ustawy: „Czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 1-5, powinny być wykonywane w sposób możliwie najmniej naruszający
dobra osobiste osoby, wobec której zostały podjęte”. Poza tym ustawa nie przewiduje żadnego trybu, w jakim osoba, której wydane
zostało polecenie, może bronić się przed nieuzasadnionym naruszeniem jej dóbr osobistych. Zażalenie do sądu lub prokuratury
przysługuje jedynie na sposób przeprowadzenia czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Jednocześnie ustawa
uprawnia funkcjonariuszy do stosowania fizycznych, technicznych i chemicznych środków przymusu bezpośredniego, w razie niepodporządkowania
się wydanym na podstawie prawa poleceniom (art. 25 ust. 1 ustawy).
Warto zwrócić uwagę, że zarówno nieobowiązująca już ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. z
1999 r. Nr 51, poz. 526 ze zm.), jak i aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r.
Nr 7, poz. 58 ze zm.) nie przewiduje uprawnienia funkcjonariusza do wydawania poleceń określonego zachowania się. Jednakże
w każdej z wymienionych ustaw znalazł się przepis, o treści podobnej do treści art. 25 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
oraz Agencji Wywiadu, dopuszczający zastosowanie środków przymusu „w razie niepodporządkowania się wydanym na podstawie prawa
poleceniom” (art. 8 ustawy o UOP i art. 16 ustawy o Policji).
Rozporządzenie Rady Ministrów z 18 kwietnia 2003 r. w sprawie sposobu przeprowadzania i dokumentowania: legitymowania, zatrzymywania,
przeszukania oraz dokonywania kontroli osobistej, przeglądania zawartości bagaży i sprawdzania ładunku przez funkcjonariuszy
Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 91, poz. 856), wydane na podstawie art. 23 ust. 7 ustawy, zobowiązuje funkcjonariusza
do sporządzenia notatki służbowej lub protokołu z przeprowadzonej czynności. W protokole należy przedstawić m.in. przebieg
czynności oraz oświadczenia i wnioski jej uczestników oraz wydane w toku dokonywania czynności zarządzenia (§ 26 i § 31).
Treść rozporządzenia mogłaby sugerować, że chodzi tu o zarządzenia wydawane w celu realizacji uprawnień określonych w art.
23 ust. 1 pkt 2-5 ustawy, podczas gdy przewidziane w art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy „polecenia określonego zachowania” stanowią
odrębne uprawnienie funkcjonariusza, pozostające poza kontrolą procesową.
Uprawnienie do wydawania przez funkcjonariuszy poleceń określonego zachowania się, w ramach czynności operacyjno-rozpoznawczych
i dochodzeniowo-śledczych, jest niewątpliwie uzasadnione. Jednakże z uwagi na to, że polecenia takie dotykają sfery wolności
człowieka, ustawodawca powinien wytyczyć w sposób jednoznaczny granice dopuszczalnej ingerencji funkcjonariusza i przewidzieć
odpowiednie środki proceduralne umożliwiające kontrolę zasadności wydanego polecenia.
Jak trafnie podniósł Prokurator Generalny, nakaz określonego zachowania się jest ingerencją w wolność człowieka, której ochrona
gwarantowana jest konstytucyjnie (art. 30, art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji). Art. 31 ust. 2 zd. drugie stanowi, iż: „Nikogo
nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje”. Formułowanie przepisu prawa w sposób, który pozostawia
funkcjonariuszowi daleko idącą dowolność w zmuszaniu obywatela do wskazanego zachowania i nie określa procedur weryfikowania
owych poleceń stanowi naruszenie zarówno wolności człowieka jak i zasad poprawnej legislacji. W sytuacji, gdy chodzi o ograniczenie
konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, przepisy muszą charakteryzować się należytą poprawnością, precyzją
i jasnością. Ograniczenia te muszą również odpowiadać zasadzie proporcjonalności. W świetle aktualnego brzmienia zakwestionowanego
przepisu należy stwierdzić, że ingerencja w konstytucyjnie chronioną wolność człowieka jest nadmierna.
Teza, sformułowana przez przedstawiciela Sejmu, w myśl której wystarczającym ograniczeniem dla „poleceń określonego zachowania
się” – wydawanych przez Funkcjonariuszy Agencji – jest ich wydawanie w ramach zadań Agencji, pozostaje w sprzeczności zarówno
z generalną zasadą dookreśloności przepisów jak i z gwarancyjną funkcją przepisów kompetencyjnych i proceduralnych, których
istnienie w systemie prawnym stanowi niezbędny warunek funkcjonowania państwa prawnego.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW i AW jest niezgodny
z art. 2, art. 30 i art. 31 Konstytucji.
3. Zarzut naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego wnioskodawcy kierują także pod adresem art. 23 ust. 1 pkt 6 ustawy
z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Oprócz tego wskazują, że kwestionowany przepis
jest niezgodny z art. 30, art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Artykuł 23 ust. 1 pkt 6 ustawy uprawnia funkcjonariuszy ABW do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych
obrazu zdarzeń i dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom w miejscach publicznych. Podobnie jak w przypadku poleceń określonego
zachowania się, działania te mogą być podejmowane tylko w ramach czynności określonych w art. 21 ustawy, co wynika wprost
z treści art. 23 ust. 1 ustawy.
Funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przyznano, w granicach zadań Agencji, uprawnienia do wykonywania czynności
operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i analityczno-informacyjnch (art. 21 ust. 1). Skuteczność działań operacyjno-rozpoznawczych
i dochodzeniowo-śledczych wymaga także podejmowania czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 6 ustawy.
Czynności te należy odróżnić od kontroli operacyjnej (art. 27), którą może zarządzić sąd, na pisemny wniosek Szefa ABW, złożony
po uzyskaniu pisemnej zgody Prokuratora Generalnego. Zakres przedmiotowy kontroli operacyjnej, który obejmuje m.in. kontrolę
treści korespondencji, kontrolę zawartości przesyłek, podsłuch telefoniczny (art. 27 ust. 6 ustawy) wyklucza możliwość dokonania
tych czynności w ramach uprawnień określonych w art. 23 ust. 1 pkt 6 ustawy. Z uwagi na intensywność ingerencji w sferę prywatności
jednostki, wdrożenie działań operacyjnych, przy zachowaniu rygorystycznej procedury, możliwe jest dopiero w przypadku nieskuteczności
lub nieprzydatności innych czynności. To sąd władny jest ocenić, czy zachodzą okoliczności usprawiedliwiające zastosowanie
środków dalej idących, aniżeli te przewidziane w art. 23 ust. 1 pkt 6 ustawy.
Jak już zaznaczono, obserwowanie i rejestrowanie obrazu zdarzeń i dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom w miejscach publicznych,
dopuszczalne jest tylko wtedy, kiedy funkcjonariusze ABW wykonują czynności operacyjno-rozpoznawcze i dochodzeniowo-śledcze,
w celu rozpoznania, zapobiegania i wykrywania przestępstw oraz ścigania ich sprawców (art. 21 ust. 1 pkt 1) albo wykonują
czynności operacyjno-rozpoznawcze i analityczne, w celu uzyskiwania i przetwarzania informacji istotnych dla ochrony i bezpieczeństwa
państwa i jego porządku konstytucyjnego (art. 21 ust. 1 pkt 2). Analiza przepisów ustawy z 24 maja 2002 r. dowodzi, że jest
to jedyna przesłanka warunkująca wykorzystanie przez funkcjonariuszy uprawnienia przewidzianego w art. 23 ust. 1 pkt 6 ustawy.
Ustawodawca nie przewidział jednakże żadnych mechanizmów pozwalających na skontrolowanie, czy podjęcie takich czynności jest
uzasadnione, a także nie określił sposobu wykorzystania informacji uzyskanych w toku podjętych czynności. Dla porównania,
ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) pozwala na obserwowanie i rejestrowanie przy
użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych, a w przypadku czynności operacyjno-rozpoznawczych i administracyjno-porządkowych
podejmowanych na podstawie ustawy – także i dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom (art. 15 ust. 1 pkt 5a ustawy). Jednocześnie
jednak zastrzega, że czynności te powinny być wykonywane w sposób możliwie najmniej naruszający dobra osobiste osoby, wobec
której zostały podjęte. Na sposób prowadzenia tych czynności przysługuje zażalenie do właściwego miejscowo prokuratora, a
szczegółowy tryb działań, o których mowa – powinna określić w drodze rozporządzenia Rada Ministrów (art. 15 ust. 6-8 ustawy
o Policji).
Stosowanie środków technicznych, umożliwiających uzyskiwanie w sposób tajny informacji oraz utrwalanie dowodów dopuszczała
również ustawa o Urzędzie Ochrony Państwa. Podjęcie tych czynności możliwe było tylko w ściśle określonych warunkach na zarządzenie
Szefa Urzędu Ochrony Państwa, po uzyskaniu uprzedniej pisemnej zgody Prokuratora Generalnego. Szef UOP miał obowiązek bieżąco
informować Prokuratora Generalnego o wynikach przeprowadzonych czynności (art. 10 ust. 1), a w przypadku potwierdzenia informacji
o przestępstwie, uzyskane w toku podjętych czynności informacje przekazywał z wnioskiem o wszczęcie postępowania karnego.
Materiały, które nie stanowiły informacji potwierdzających zaistnienie przestępstwa podlegały niezwłocznemu, protokolarnemu,
komisyjnemu zniszczeniu (art. 10 ust. 5, 6 ustawy o UOP). Nawet tak sprecyzowany zakres stosowania środków technicznych w
celu uzyskania informacji krytykowano za brak kontroli sądowej działań Urzędu czy Policji (A. Marek, Prawo karne, Warszawa 2001, C.H. Beck, s. 681-882).
Ustawa z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu nie określa trybu postępowania mającego
na celu stwierdzenie konieczności podjęcia obserwacji, kontroli prowadzonych działań i wykorzystywania uzyskanych informacji.
Praktycznie, w ramach czynności operacyjno-rozpoznawczych i dochodzeniowo-śledczych funkcjonariusz ABW, bez niczyjej zgody
i kontroli może podjąć obserwację i rejestrowanie obrazu zdarzeń, przy czym z przepisu nie wynika czy rejestracja ma charakter
tajny czy jawny. Jednocześnie zastrzeżenia wynikające z art. 23 ust. 5, 6, 7 ustawy o ABW oraz AW (dotyczące ochrony dóbr
osobistych, zażaleń na prowadzone czynności oraz uregulowania w rozporządzeniu sposobu przeprowadzania i dokumentowania czynności)
nie mają zastosowania do regulacji wynikającej z art. 23 ust. 1 pkt 6 ustawy.
Niewątpliwie funkcjonariusze ABW, podejmując czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 6 wkraczają głęboko w sferę praw
i wolności obywatelskich. Trafnie zatem jako wzorce badania zakwestionowanego przepisu wnioskodawcy wskazali art. 30, art.
47, art. 49 i art. 51 ust. 2 Konstytucji.
W wyroku z 17 lipca 2003 r. (Perry przeciwko Wielkiej Brytanii) Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdził, że „monitorowanie
działań jednostki w miejscu publicznym za pomocą kamer nie prowadzi do ingerencji w jej życie prywatne. Jednak publikacja
materiału w sposób wykraczający poza zwykłe jego wykorzystanie, do innych celów niż ochrona bezpieczeństwa, naruszyła zasadę
ochrony tej sfery życia”. Skarżącego sfilmowano w komisariacie policji. Kamery działały tam dla celów bezpieczeństwa i były
widoczne. Jednakże policja przystosowała kamerę do robienia odpowiednio wyraźnych zdjęć w celu okazania świadkom. Pojawiło
się więc pytanie, czy posłużenie się kamerą i sfilmowanie było przetwarzaniem danych lub posłużeniem się danymi osobowymi
oznaczającym ingerencję w poszanowanie życia prywatnego. Trybunał uznał, że działania policji wykroczyły poza normalne lub
oczekiwane posługiwanie się tego typu kamerą. Filmowanie, a następnie wykorzystanie nagrania w procesie było ingerencją w
życie prywatne (M.A. Nowicki, Dyskretnie sfilmowano podejrzanego, Rzeczpospolita z 28 sierpnia 2003 r., nr 200).
Można zgodzić się, że uzyskiwanie informacji w sytuacji prowadzenia działań zmierzających do rozpoznawania, zapobiegania i
zwalczania zagrożeń godzących w bezpieczeństwo wewnętrzne państwa czy też do wykrycia przestępstw i ścigania ich sprawców,
wymaga podjęcia czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 6 ustawy. Jednakże ustawodawca, ograniczając wskazane prawa
i wolności konstytucyjne, winien jednocześnie stworzyć gwarancje prawne i instytucjonalne, pozwalające stosować określone
działania tylko w zakresie koniecznym dla realizacji konstytucyjnych celów i w sposób charakteryzujący się jak najmniejszym
stopniem dolegliwości dla obywateli i z zastosowaniem określonych procedur.
Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa.
Zasady te mają szczególnie doniosłe znaczenie w sferze wolności i praw człowieka i obywatela. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji
ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane „tylko w ustawie”. Jak podkreślił
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2001 r.: „Oznacza to nie tylko konieczność wskazania w akcie normatywnym
tej rangi zakresu, w jakim konstytucyjne wolności lub prawa doznają ograniczenia. Z tych samych względów, dla których niedopuszczalne
jest odsyłanie w tej materii do aktów wykonawczych, jako naruszenie wymagań konstytucyjnych oceniać należy tak niejasne i
nieprecyzyjne formułowanie przepisu, które powoduje niepewność jego adresatów co do ich praw i obowiązków. Powoduje to bowiem
stworzenie nazbyt szerokich ram dla organów stosujących ten przepis, które w istocie muszą zastępować prawodawcę w zakresie
tych zagadnień, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie
tekstu przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu w praktyce zakresu podmiotowego
i przedmiotowego ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Założenie to można określić ogólnie jako zasadę określoności
ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Kierując się tą zasadą Trybunał Konstytucyjny reprezentuje
stanowisko, iż przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia
ich niezgodności zarówno z przepisem wymagającym regulacji ustawowej określonej dziedziny (np. ograniczeń w korzystaniu z
konstytucyjnych wolności i praw, art. 31 ust. 3 zdanie 1 Konstytucji), jak z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa
prawnego (K 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217).
Na mocy art. 23 ust. 1 pkt 6 ustawy o ABW oraz AW doszło do niezgodnego z Konstytucją ograniczenia wskazanych przez wnioskodawców
wolności i praw (art. 30, art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 Konstytucji). Powołane przepisy Konstytucji pozostają w określonej
relacji wzajemnej: prawo do prywatności, statuowane w art. 47, zagwarantowane jest m.in. w aspekcie ochrony tajemnicy komunikowania
się (art. 49) i ochrony danych osobowych, przewidzianej w art. 51 Konstytucji. Ten ostatni przepis, w ust. 1, 3, 4 i 5 bezpośrednio
odwołuje się do warunku legalności oraz pośrednio przez powołanie się na zasadę demokratycznego państwa prawnego w ust. 2
– stanowi też konkretyzację prawa do prywatności w aspektach proceduralnych.
Trybunał Konstytucyjny w licznych orzeczeniach podkreślał, że do praw unormowanych w art. 47 i 51 Konstytucji, zaliczonych
przez ustrojodawcę do kategorii wolności i praw osobistych, w pełni odnosi się konstytucyjne unormowanie zasad ogólnych wolności,
praw i obowiązków człowieka i obywatela, zawarte w rozdziale I i II Konstytucji. Zgodnie z tymi zasadami podstawowym celem
i zadaniem Państwa Polskiego jest zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela (art. 5) oraz uznanie w art. 30 przyrodzonej
i niezbywalnej godności człowieka za źródło wolności i praw człowieka i obywatela, przy czym godność ta jest nienaruszalna,
a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych (wyrok TK z 19 maja 1998 r., U. 5/97, OTK ZU nr 4/1998, poz.
46, por. wyrok TK z 4 kwietnia 2001 r., K. 11/00, OTK ZU nr 3/2001, s. 358).
Prawo do prywatności (także w aspekcie ochrony informacji o osobach) było zaliczane do kategorii praw podmiotowych również
przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. Jego ochronę wywodzono bezpośrednio z zasady demokratycznego państwa prawnego
i obowiązujących norm prawa międzynarodowego. W orzeczeniu z 24 czerwca 1997 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prawo
do prywatności, podobnie, jak inne prawa i wolności jednostki – nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom.
Konieczne jest jednak, by ograniczenia te formułowane były w sposób czyniący zadość wymaganiom konstytucyjnym. Oznacza to
m.in., że ograniczenie prawa bądź wolności może nastąpić tylko wówczas, gdy przemawia za tym inna norma, zasada lub wartość
konstytucyjna, a stopień tego ograniczenia musi pozostać w odpowiedniej proporcji do rangi interesu, któremu ograniczenie
to ma służyć. „W tej perspektywie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego pokrywa się z zasadami wynikającymi z art. 8 ust.
2 Konwencji Europejskiej i z przyszłego art. 31 ust. 3 konstytucji” (K. 21/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 23).
Parlament jest podmiotem wyłącznie uprawnionym do ograniczenia – na drodze ustawodawczej – zakresu korzystania z konstytucyjnych
wolności i praw, przy czym Konstytucja szczegółowo określa przesłanki takich ograniczeń w postaci wartości (dóbr) konkurujących
z zakresem korzystania przez jednostkę ze swych wolności i praw. W świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji możliwe jest wskazanie
wartości, które uzasadniają ograniczenie, na mocy art. 23 ust. 1 pkt 6 wolności i praw powołanych przez wnioskodawców. W szczególności
należy odwołać się do takich wartości jak: bezpieczeństwo państwowe i publiczne, ochrona porządku i zapobieganie przestępstwom,
a także ochrona praw i wolności innych osób. Tym samym, w aspekcie materialnym zakwestionowany przepis spełnia konstytucyjne
przesłanki przyjętego ograniczenia.
W odniesieniu do aspektu formalnego, dotrzymano ustawowej formy regulacji, jednakże jest to regulacja niepełna. Sposób sformułowania
przepisu art. 23 ust. 1 pkt 6 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa i Agencji Wywiadu, nie pozwala jednoznacznie ustalić, kto i
w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom wynikającym z zastosowania tej normy (przepis mówi o obserwacji zdarzeń, nie osób).
Ustawodawca nie stworzył gwarancji, że przepis będzie stosowany tylko wówczas, gdy jest to konieczne dla realizacji celów
określonych w ustawie (nie ma mechanizmów kontrolnych i środków odwoławczych), a wobec braku regulacji sposobu wykorzystania
uzyskanych informacji, rodzi niebezpieczeństwo wykorzystywania materiałów niezgodnie z celem ustawy. Zapewnienie właściwej
ochrony przed ingerencją władz w prawo do poszanowania życia prywatnego wymaga określenia w sposób jasny zakresu i warunków
korzystania przez władze z uprawnień dyskrecjonalnych, aby mogły spełniać wymóg przewidywalności (M. Jabłoński, K. Wygoda,
Dostęp do informacji i jego granice, Wrocław 2002 i powołane tam orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, s. 49-51). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego,
działania Agencji w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 pkt 6 ustawy, z uwagi na cel w jakim są podejmowane, wkraczają w
sferę życia prywatnego, bez zachowania szczególnych procedur, które w takim wypadku powinny być sprecyzowane, tak jak np.
w odniesieniu do innych czynności podejmowanych w granicach zadań, o których mowa w art. 21 ustawy (por. art. 23 ust. 5-7
ustawy).
Jak zaznaczono wcześniej, za naruszenie wymagań konstytucyjnych należy także uznać niejasne i nieprecyzyjne sformułowanie
przepisu, które powoduje niepewność jego adresatów co do ich praw i obowiązków. W ustawie zabrakło uregulowań analogicznych
do tych jakie zawierała ustawa o UOP czy obowiązująca ustawa o Policji. Kontrola konstytucyjności dotyczy w tym wypadku obowiązującego
aktu normatywnego, z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości
natury konstytucyjnej. Wadliwość kwestionowanego przepisu polega na pominięciu procedur jego stosowania. Z tego względu Trybunał
Konstytucyjny uznał, że art. 23 ust. 1 pkt 6 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa i Agencji Wywiadu jest niezgodny z art. 2, art.
30, art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
4. Wnioskodawcy zakwestionowali również art. 41 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji
Wywiadu, na mocy którego powołano do życia „wspólnotę informacyjną Rządu”. Wskazany przez wnioskodawców wzorzec badania –
art. 92 ust. 1 Konstytucji ustala warunki jakim powinno odpowiadać upoważnienie ustawowe, toteż Trybunał Konstytucyjny ograniczył
zakres badanego przepisu do treści ust. 2, w którym zamieszczono delegację dla Prezesa Rady Ministrów do określenia, w drodze
rozporządzenia, trybu wymiany informacji w ramach wspólnoty informacyjnej Rządu oraz wymagań w tym zakresie wobec organów
uczestniczących we współpracy, o której mowa w ust. 1 art. 41.
Na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy zostało wydane rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 września 2002 r. w sprawie
wymiany informacji istotnych dla bezpieczeństwa zewnętrznego i międzynarodowej pozycji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr
150, poz. 1243). Rozporządzenie określa tryb wymiany informacji oraz „wymagania wobec organów administracji rządowej uczestniczących
w wymianie informacji”. Z § 4 rozporządzenia wynika, że Szef Agencji Wywiadu przedstawia otrzymane informacje na najbliższym
posiedzeniu Wspólnoty Informacyjnej Rządu, działającej na podstawie odrębnych przepisów. Nie można jednoznacznie stwierdzić,
o jakie przepisy tu chodzi. Poza tym warto zwrócić uwagę, że w ustawie o ABW oraz AW mowa jest o wspólnocie informacyjnej
Rządu jako formie współpracy w zakresie wymiany informacji, a nie organie instytucjonalnym, podczas gdy rozporządzenie zdaje
się kreować nowy organ o nieokreślonej strukturze i kompetencjach.
Ustawodawca nie powołał „wspólnoty” jako organu o określonym charakterze, kompetencjach i składzie, tak jak to np. uczynił
w przypadku Kolegium do Spraw Służb Specjalnych. Z art. 41 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji
Wywiadu wynika tylko, że przedmiotem wspólnoty informacyjnej Rządu jest wymiana informacji, istotnych dla bezpieczeństwa zewnętrznego
i międzynarodowej pozycji Rzeczypospolitej Polskiej, pomiędzy organami administracji rządowej. Współpracę w zakresie wymiany
informacji organizuje szef Agencji Wywiadu (art. 41 ust. 1 ustawy). Uzasadnienie projektu ustawy przewidywało, że „powstanie
wspólnoty informacyjnej Rządu przyczyni się do maksymalnego wykorzystania uzyskanych przez wywiad i inne agendy rządowe informacji
niezbędnych w kształtowaniu bieżącej i długofalowej polityki rządu, do szybkiego i trafnego podejmowania decyzji (sprawozdanie
stenograficzne z 16. posiedzenia Sejmu w dniu 13 marca 2002 r., s. 30).
Poza ogólnym sformułowaniem art. 41 ust. 1, ustawa z 24 maja 2002 r. nie zawiera innych uregulowań dotyczących organizacji
i zasad funkcjonowania przewidzianej w art. 41 ust. 1 współpracy. Już w toku prac legislacyjnych zwracano uwagę, że „instytucja
wspólnoty informacyjnej została w ustawie uregulowana enigmatycznie. Nie wiadomo jaką ma pełnić funkcję, kto będzie wchodził
w jej skład i jakie będą jej kompetencje” (sprawozdanie stenograficzne z 16 pos. Sejmu w dniu 13 marca 2002 r., s. 41). Zagadnień
tych nie reguluje także rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów, wydane na podstawie zakwestionowanego upoważnienia.
Prezes Rady Ministrów został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu wymiany informacji w ramach wspólnoty
informacyjnej Rządu oraz wymagań w tym zakresie wobec organów uczestniczących we współpracy, o której mowa w ust. 1 art. 41.
Tak sformułowane upoważnienie, w ocenie wnioskodawców, jest niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, w szczególności przez
to, że w samym upoważnieniu, jak i w pozostałych przepisach ustawy, brak jest wytycznych co do treści aktu wykonawczego.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – „rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji,
na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jego wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy
do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu”.
Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika jednoznacznie, że „wobec kategoryczności sformułowania art. 92 ust. 1 Konstytucji,
za niewątpliwe należy uznać, że wszelkie upoważnienie ustawy, w odniesieniu do którego nie da się wskazać żadnych treści ustawowych,
które pełniłyby rolę wytycznych dotyczących treści aktu, jest sprzeczne z Konstytucją. Brak owych wytycznych stanowi warunek
wystarczający dla uznania niekonstytucyjności upoważnienia, nawet jeżeli pozostałe wymagania, o których mówi art. 92 Konstytucji,
zostaną spełnione” (por. wyrok z 14 grudnia 1999 r., sygn. K 10/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 162, wyrok z 29 maja 2002 r., sygn.
P 1/01, poz. 36).
Istotne jest przy tym, że sposób ujęcia wytycznych, zakres ich szczegółowości i zawarte w nich treści są w zasadzie sprawą
uznania ustawodawcy. „Można bowiem wyobrazić sobie sytuację, gdy – pomimo braku jakichkolwiek wytycznych w przepisie upoważniającym
– szczegółowy kontekst normatywny ustawy spowoduje, że organ wykonawczy niejako pośrednio, poprzez szczegółowe normy ustawy,
uzyskuje wytyczne do odpowiedniego zbudowania treści rozporządzenia” (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 października 1999
r., sygn. K 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120).
Analiza przepisów ustawy z 24 maja 2002 r. o ABW oraz AW nie pozwala na zrekonstruowanie wytycznych co do treści rozporządzenia.
Poza wskazaniem podmiotu upoważnionego do wydania aktu wykonawczego oraz zakresu spraw przekazanych do uregulowania, ustawodawca
nie sformułował wytycznych co do treści aktu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 października 2000 r. uściślił, że „wytyczne
dotyczące treści aktu” mogą przybierać rozmaitą postać redakcyjną. Mogą one mieć zarówno charakter „negatywny” (tzn. że ze
wszystkich wchodzących w rachubę rozstrzygnięć rozporządzeniodawcy mogą wykluczać te, których ustawodawca sobie nie życzy)
jak i charakter „pozytywny” (np. wskazując kryteria, którymi powinien się kierować twórca rozporządzenia normując przekazany
mu zakres spraw, wskazując cele jakie ma spełniać dane unormowanie, czy funkcje które ma spełniać instytucja, której ukształtowanie
ustawa powierzyła rozporządzeniu). W każdym razie, ustawa musi zawierać pewne wskazania wyznaczające kierunki rozwiązań jakie
mają być zawarte w rozporządzeniu lub eliminujące pewne treści” (sygn. K. 16/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 253).
Takich wskazań zabrakło w treści ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. W istocie, to rozporządzenie
z 9 września 2002 r. nakłada na organy administracji rządowej, obowiązek „niezwłocznego” przekazywania określonych informacji
Szefowi Agencji Wywiadu. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, informacje „mogą przedstawiać na posiedzeniu Wspólnoty Informacyjnej
Rządu również osoby wchodzące w skład tej Wspólnoty”, przy czym organizacja i skład Wspólnoty nie został określony w żadnym
akcie normatywnym. Co więcej, na mocy § 4 ust. 3, Szef AW, stosownie do ustaleń Wspólnoty Informacyjnej Rządu, niezwłocznie
przekazuje otrzymane informacje, wraz ze stanowiskiem Wspólnoty Informacyjnej „właściwym adresatom”. Poza Prezydentem RP,
Marszałkiem Sejmu i Marszałkiem Senatu oraz Prezesem Rady Ministrów, Wspólnota może ustalić innych adresatów Uzgodnionej Analizy
(§ 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia).
W konsekwencji należy stwierdzić, że kwestionowany art. 41 ust. 2 ustawy jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, nie
tylko z uwagi na brak wytycznych, ale również dlatego, że upoważnia do wydania rozporządzenia, które nie ma charakteru wykonawczego
do ustawy. Innymi słowy upoważnienie przekazało Prezesowi Rady Ministrów swobodę kształtowania w drodze rozporządzenia zakresu
materii ustawowej. W ten sposób ustawodawca naruszył konstytucyjny element konstrukcji rozporządzenia jako aktu wykonującego,
a nie zastępującego ustawę.
5. Zakwestionowany art. 230 ust. 1 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, stanowi,
że szefowie ABW oraz AW, każdy w zakresie swojego działania, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy, uwzględniając
kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, jego przydatność do służby w ABW albo AW, a także wysokość posiadanych limitów zatrudnienia
i środków budżetowych oraz planowaną strukturę organizacyjną, poinformują pisemnie funkcjonariusza o: 1) proponowanych dla
niego warunkach służby albo 2) wypowiedzeniu stosunku służbowego.
Na mocy przepisów przejściowych ustawy z 24 maja 2002 r., funkcjonariusze pełniący służbę w UOP, stali się z mocy prawa funkcjonariuszami
ABW, z zachowaniem dotychczasowych warunków służby, ale tylko do czasu ich zmiany w trybie określonym w art. 230 ustawy (art.
228 ust. 1 ustawy). Oznacza to, że w terminie 14 dni od daty wejścia w życie ustawy szefowie nowoutworzonych Agencji, każdy
w zakresie swojego działania, powinni podjąć decyzje personalne w odniesieniu do każdego funkcjonariusza. W zakwestionowanym
przepisie zostały sformułowane kryteria oceny: kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, jego przydatność do służby w ABW albo
AW, wysokość posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowana struktura organizacyjna. Zdaniem wnioskodawców,
ustawodawca pozostawił szefom ABW oraz AW zbyt szeroki zakres swobody w doborze kadr, przez to, że nie doprecyzował, w jaki
sposób należy brać wskazane kryteria pod uwagę i nie upoważnił do wydania aktów wykonawczych w tym zakresie.
Uzasadniając zarzut niezgodności przepisu art. 230 ust. 1 z art. 7 Konstytucji, wyrażającym zasadę legalizmu, wnioskodawcy
formułują twierdzenie, iż przesłanki dotyczące wysokości limitów zatrudnienia i środków budżetowych nie mogły stanowić właściwego
kryterium w chwili informowania funkcjonariusza o wypowiedzeniu stosunku służbowego, skoro wielkości te – przyznane łącznie
ABW oraz AW – są takie same jakie posiadał zlikwidowany Urząd Ochrony Państwa. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu wniosku
wskazuje, że zarzut niekonstytucyjności dotyczy art. 230 ust. 1 ustawy, w zakresie w jakim przewiduje możliwość poinformowania
funkcjonariusza o wypowiedzeniu stosunku pracy, a zatem obejmuje tylko pkt 2 ust. 1 art. 230 ustawy.
Rozważania dotyczące zakwestionowanego art. 230 ust. 1 pkt 2 ustawy, oparte są na konstatacji, iż funkcjonariusze nie pozostają
w stosunku pracy lecz w stosunku służbowym, który ma charakter stosunku administarcyjnoprawnego. Teza ta jest powszechnie
przyjęta zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze przedmiotu. We wszystkich tych formacjach mamy do czynienia ze stosunkami
administracyjnymi, których cechą jest pełna dyspozycyjność funkcjonariusza. W konsekwencji, zarówno akt mianowania do służby,
jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17). Z istoty stosunku służbowego wynika – jak określił Sąd Najwyższy – „nasilenie pierwiastków władczych”.
Ta specyficzność nie oznacza jednak całkowitej odrębności od zasad ogólnych, a jedynie takie odstępstwo i w takim zakresie,
w jakim ustawodawca uznał to za konieczne ze względu na potrzeby danego stosunku służbowego (uchwała TK z 25 stycznia 1995
r., W 14/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 19).
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 czerwca 1998 r. stwierdził, że „ustawa powinna również określić kryteria zwalniania ze
służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie, tak aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych.
Konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, a
więc przede wszystkim decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do służby publicznej oraz zwolnieniu z tej służby” (K. 28/97,
OTK ZU nr 4/1998, poz. 50).
Przyjęcie, tak jak to uczynił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 kwietnia 1997 r. (K. 14/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 16, s.
124), iż „stosunek służbowy funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa jest specyficzny, o bardzo wysokim poziomie dyskrecjonalności”,
nie oznacza dowolności w kształtowaniu reguł prawnych, warunkujących dostęp do służby w ABW czy AW.
Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest zatem stwierdzenie, czy sformułowane w art. 230 ust. 1 kryteria oceny funkcjonariuszy
są na tyle obiektywne i czytelne, że niezasadny czynią zarzut arbitralności i dowolności Szefów Agencji w decydowaniu o wypowiedzeniu
stosunku służbowego dotychczasowym funkcjonariuszom UOP.
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że: po pierwsze, w świetle postanowień art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) zadania tych organów odpowiadają zadaniom Urzędu
Ochrony Państwa określonym w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. z 1999 r. Nr
5, poz. 526 ze zm.). Wniosek taki potwierdzają również przepisy rozdziału 11 ustawy o ABW i AW, na mocy których wprowadzono
zmiany w obowiązujących ustawach.
Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do formułowania ocen zasadności lub celowości przeprowadzonych zmian. Może jedynie
stwierdzić na podstawie treści przepisów ustawowych, że przeprowadzona reforma polegała na rozdzieleniu wykonywania dotychczasowych
zadań Urzędu Ochrony Państwa między dwa organy – Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencję Wywiadu, generalnie ujmując
– według kryterium realizowania zadań w kraju i poza jego granicami. Wbrew początkowym zamierzeniom projektodawców zmian,
nie nastąpiło scalenie wywiadu wojskowego i wywiadu cywilnego, a jak wynika z § 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z
dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie zasad i trybu podziału mienia, dokumentów, limitów zatrudnienia oraz środków budżetowych,
pozostających w posiadaniu jednostek organizacyjnych Urzędu Ochrony Państwa i Wojskowych Służb Informacyjnych, między Agencję
Bezpieczeństwa Wewnętrznego a Agencję Wywiadu (Dz. U. Nr 93, poz. 832), za możliwością wyznaczenia żołnierzy zawodowych Wojskowych
Służb Informacyjnych do pełnienia służby w Agencji Wywiadu szło odpowiednie przeniesienie limitu zatrudnienia z działu obrona
narodowa oraz środków finansowych na uposażenia tych żołnierzy w ramach ustawy budżetowej na rok 2002.
Po drugie, ustawa o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu nie wprowadziła zmian, w stosunku do ustawy o Urzędzie
Ochrony Państwa, w ustawowych formach działania tych organów i ich charakterze.
Takie stanowisko znajduje potwierdzenie również w przepisach dotyczących kontynuacji przez Agencje postępowań prowadzonych
przez Urząd Ochrony Państwa (art. 226), zachowania ważności rozstrzygnięć wydanych przez Urząd Ochrony Państwa (art. 225)
oraz w przepisie o zachowaniu ciągłości służby (art. 228).
Po trzecie, przedmiotowa ustawa nie dokonała także żadnych zmian w określeniu warunków, które musi spełniać funkcjonariusz
tych służb, a także zasad przyjmowania do służby oraz treści roty ślubowania składanego przez funkcjonariuszy. Stosowne przepisy
ustawy o ABW i AW (art. 44-47) powtarzają odpowiednie przepisy ustawy o UOP.
Zniesienie Urzędu Ochrony Państwa i utworzenie w jego miejsce dwóch Agencji miało charakter zmiany organizacyjnej, a nie strukturalnych
reform w funkcjonowaniu służb specjalnych. Analiza statutów nowych Agencji (zarządzenia Prezesa Rady Ministrów z 26 czerwca
2002 r. nadające statut ABW – M.P. Nr 26, poz. 432 oraz AW – M.P. Nr 26, poz. 433) prowadzi do wniosku, że w miejsce dawnych
jednostek organizacyjnych UOP powołano podobne jednostki w nowych Agencjach (por. statut UOP – rozporządzenie Prezesa Rady
Ministrów z dnia 6 grudnia 1996 r., Dz. U. Nr 145, poz. 675). Brak jest zatem prawnomaterialnych przesłanek dokonania kadrowej
rekonstrukcji korpusu funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu.
Kryteria przyjęte przez ustawodawcę, które miały być stosowane przy podejmowaniu decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego
można podzielić na dwie kategorie. Pierwszą stanowią warunki odnoszące się do funkcjonowania nowoutworzonych Agencji. Do nich
należą: wysokość posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowana struktura organizacyjna. W odniesieniu
do limitów zatrudnienia i środków budżetowych, art. 233 ustawy o ABW i AW upoważnia Prezesa Rady Ministrów do ustalenia w
drodze rozporządzenia zasad i trybu ich podziału. Dane zawarte w ustawach budżetowych na lata 2001, 2002 i 2003 oraz w powoływanym
już rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 27 czerwca 2002 r. wskazują, że środki budżetowe przeznaczone na działalność UOP,
a następnie łącznie na Agencje Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencję Wywiadu były wydatkami porównywalnymi, podobnie jak limity
zatrudnienia. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że zmiany organizacyjne łączyły się z ograniczeniem środków budżetowych
i limitów zatrudnienia. Planowane zmiany w strukturze organizacyjnej przy zachowaniu ustawowych zadań obu Agencji oraz utrzymaniu
na dotychczasowym poziomie limitów zatrudnienia nie zawierają tym samym elementu określoności przepisu, z punktu widzenia
kryteriów wypowiedzenia stosunku służbowego.
Drugą kategorię warunków stanowiących podstawę wypowiedzenia stosunku służbowego stanowi ocena kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza
oraz jego przydatności do służby. Przeniesienie z ustawy o UOP do ustawy o ABW i AW wymogów dotyczących kwalifikacji zawodowych
oraz warunków stwierdzania nieprzydatności do służby, nie daje podstaw do korzystania z instytucji prawnych o wyraźnie określonej
treści jako podstawy dla wypowiedzenia stosunku służbowego w związku z reorganizacją (art. 230 ust. 1 pkt 2).
Jak ustalił Trybunał Konstytucyjny, ustawa o ABW i AW nie zawiera postanowień dających podstawę do dokonywania wyboru pomiędzy
funkcjonariuszami, których pragnie się pozostawić w służbie i którym chce się wypowiedzieć stosunek służbowy. Tego rodzaju
selekcja, do której oczywiście uprawnieni są zwierzchnicy, może być dokonywana tylko w trybie przewidzianym przez przepisy
ustawowe. Nie może być natomiast przeprowadzana w sposób arbitralny jako element procesu reorganizacji aparatu państwowego.
Reorganizacja nie może być wykorzystywana jako okazja do wymiany kadry. Stanowi to bowiem obejście przepisów gwarantujących
funkcjonariuszom wzmożoną trwałość ich zatrudnienia. Na marginesie należy zaznaczyć, że regulacja przewidziana w art. 230
ust. 1 pkt 2 ustaw – wbrew postanowieniom art. 228 ust. 1, który stanowił swoistą gwarancję „ciągłości służby” – dopuszcza
nie tylko możliwość zmiany warunków służby (co koreluje z treścią art. 228 ust. 1), ale także możliwość wypowiedzenia stosunku
służby.
Trybunał Konstytucyjny uważa za celowe stwierdzenie, że szczególne gwarancje stabilności stosunku służbowego funkcjonariuszy,
idące znacznie dalej aniżeli reguły stabilizacji stosunku pracy, spełniają w demokratycznym państwie prawnym wieloraką rolę.
Po pierwsze, stanowią ważną gwarancję realizacji art. 60 Konstytucji. Należy bowiem mieć na uwadze, że tylko prawo formułujące
w sposób precyzyjnie określony warunki ubiegania się o przyjęcie do służby, a przede wszystkim warunki jej pełnienia, pozwala
ocenić, czy obywatele mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Po drugie, gwarancje te dają ochronę
indywidualnym prawom funkcjonariusza, zapobiegając arbitralności w jego ocenie przez zwierzchnika w sytuacji, w której warunki
służby wymagają podporządkowania i daleko idącej dyspozycyjności funkcjonariusza. Po trzecie, spełniają ważną funkcję ustrojową.
Stanowią jedną z gwarancji politycznej neutralności i stabilności służb specjalnych i są czynnikiem ograniczającym instrumentalne
ich wykorzystywanie dla celów politycznych aktualnej większości parlamentarnej. Rozważając kwestie zgodności art. 230 ust.
1 pkt 1 ustawy z art. 7 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w odniesieniu do gwarancji stabilności stosunku
służbowego funkcjonariuszy Agencji w znacznej mierze mają zastosowanie te reguły sformułowane w wyroku TK z 12 grudnia 2002
r., które określają sytuację osoby pozostającej w stosunku służbowym jako bezstronnego, apolitycznego, fachowego wykonawcy
zadań państwa. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, w odniesieniu do służby cywilnej, że podstawowym i koniecznym elementem
pozwalającym zachować neutralność polityczną korpusu jest takie ustawowe ukształtowanie powoływania i funkcjonowania służby
cywilnej, które zagwarantuje brak, choćby przejściowych, możliwości jakiejkolwiek ingerencji w tym zakresie ze strony polityków
sprawujących władzę (K 9/02, OTK ZU nr 7/A/2002, s. 1264). Należy również zwrócić uwagę, że zamieszczenie w ustawie gwarancji
stabilności zatrudnienia daje podstawę do uzasadnionego oczekiwania, że ustawodawca nie zmieni w sposób arbitralny zasad ochrony
trwałości stosunku pracy. Ma zatem znaczenie z punktu widzenia układania planów życiowych jednostki (por. wyrok TK z 16 czerwca
2003 r., K 52/02, OTK ZU nr 6/A/2003, s. 710).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca kształtując w art. 230 ust. 1 pkt 2 zasady doboru funkcjonariuszy, pozostawił
Szefom Agencji nadmierny zakres swobody i uznaniowości, przez to że odwołał się do kryteriów nieadekwatnych w sytuacji, gdy
wprowadzone zmiany w funkcjonowaniu służb specjalnych miały w istocie charakter organizacyjny, a nie strukturalny. Tym samym,
należy stwierdzić, że art. 230 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 maja 2002 r. o ABW oraz AW jest niezgodny z art. 7 Konstytucji. Ponadto,
przepis dopuszczający możliwość wypowiedzenia stosunku służbowego na podstawie niedających się jednoznacznie zweryfikować
kryteriów, pozostaje w sprzeczności także z art. 60 Konstytucji.
Należy dodać, że uznanie niekonstytucyjności art. 230 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim przewiduje na podstawie pkt 2 możliwość
wypowiedzenia stosunku służbowego ma konsekwencje w odniesieniu do ust. 4 art. 230.
6. Osobnego zbadania wymaga zarzut niezgodności art. 230 ust. 7 ustawy z art. 7, art. 32 i art. 60 Konstytucji oraz z art.
25 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.
Na mocy kwestionowanego przepisu wyłączono – w stosunku do funkcjonariuszy, którzy odmówili przyjęcia proponowanych warunków
służby lub, którym został wypowiedziany stosunek pracy – stosowanie art. 60 ust. 4 oraz art. 63 ustawy. Przepisy te określają
terminy zwolnienia funkcjonariuszy ABW oraz AW ze służby, w przypadku likwidacji jednostki organizacyjnej Agencji lub jej
reorganizacji połączonej ze zmniejszeniem obsady etatowej, jeżeli przeniesienie funkcjonariusza do innej jednostki organizacyjnej
Agencji lub na niższe stanowisko służbowe nie jest możliwe (art. 60 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 6) albo z innych przyczyn
wymienionych w ustawie, zaistniałych w czasie zaprzestania służby z powodu choroby (art. 63 w zw. z art. 54 ust. 3, art. 57
ust. 4, art. 60 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 60 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1). W przypadku likwidacji jednostki organizacyjnej
Agencji lub jej reorganizacji okres ten wynosi 6 miesięcy – w służbie stałej oraz 3 miesiące w służbie przygotowawczej. Natomiast
w przypadku zaprzestania służby z powodu choroby zwolnienie funkcjonariusza ze służby, w zależności od podstawy prawnej zwolnienia,
nie może nastąpić przed upływem 12 albo 3 miesięcy od dnia zaprzestania służby z tego powodu.
Inne terminy zwolnienia ze służby ustalił ustawodawca wobec funkcjonariuszy, o których mowa w art. 230 ustawy. Zgodnie z art.
230 ust. 3, w razie odmowy przyjęcia przez funkcjonariusza zaproponowanych warunków służby, stosunek służby rozwiązuje się
z dniem dokonania tej odmowy. Natomiast stosunek służby funkcjonariusza, któremu na podstawie art. 230 ust. 1 pkt 2 został
wypowiedziany stosunek służbowy, rozwiązuje się w terminie 1 miesiąca, liczonym od dnia doręczenia temu funkcjonariuszowi
pisma o wypowiedzeniu (art. 230 ust. 4).
Zdaniem wnioskodawców, zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy, przez wyłączenie w stosunku do niektórych z nich dłuższych
„okresów ochronnych” jest nieuzasadnione, zwłaszcza, że przyczyny zwolnienia ze służby są analogiczne. Zgodnie z art. 60 ust.
2 ustawy funkcjonariusza można zwolnić ze służby m.in. w przypadku likwidacji jednostki organizacyjnej Agencji lub jej reorganizacji
połączonej ze zmniejszeniem obsady etatowej, jeżeli przeniesienie funkcjonariusza do innej jednostki organizacyjnej Agencji
lub na niższe stanowisko służbowe nie jest możliwe. W istocie wypowiedzenie stosunku służby lub złożenie propozycji nowych
warunków służby na podstawie art. 230 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wiąże się ze zniesieniem Urzędu Ochrony Państwa i utworzeniem
w to miejsce dwóch Agencji. Zniesienie UOP jest, jak to zostało wykazane, zmianą organizacyjną, a nie strukturalną i w ocenie
Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi podstawy uzasadniającej wyłączenie stosowania przepisów ochronnych, w stosunku do niektórych
funkcjonariuszy ABW oraz AW. Należy zgodzić się z Prokuratorem Generalnym, że wprowadzone odstępstwa w zakresie ochrony stosunku
służbowego powinny pozostawać w racjonalnym związku z przyczynami, które rodzą skutek prawny w postaci rozwiązania tego stosunku.
W świetle konstytucyjnej zasady równości, do której odwołują się wnioskodawcy, wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się
daną cechą w równym stopniu mają być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących.
Zasada ta zakłada także różnicowanie podmiotów podobnych, ale tylko wówczas, gdy zastosowane przez ustawodawcę kryterium zróżnicowania
jest racjonalnie uzasadnione i sprawiedliwe (wyrok z 9 czerwca 1998 r., K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, s. 304).
Na tle badanej regulacji trudno wskazać kryterium, które pozostawałoby w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji,
zwłaszcza gdy podstawą zwolnienia ze służby jest art. 230 ust. 1 pkt 2 ustawy. Funkcjonariusze ci znajdują się bowiem w analogicznej
sytuacji faktycznej i prawnej jak funkcjonariusze zwolnieni ze służby z powodu likwidacji jednostki organizacyjnej Agencji
lub jej reorganizacji. Zgodnie z art. 221 ustawy o ABW oraz AW: „Znosi się Urząd Ochrony Państwa”. Tym samym brak jest kryterium, które obiektywnie uzasadniałoby pozbawienie ich ochrony prawnej przewidzianej ustawą dla funkcjonariuszy,
którym wypowiedziano stosunek służbowy na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy. Reforma służb specjalnych może usprawiedliwiać
potrzebę zmian organizacyjnych, ale ustawodawca nie powinien wprowadzać przy tym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej
funkcjonariuszy ABW oraz AW w zakresie stosowania przepisów, które mają na celu „złagodzenie” skutków zwolnienia ze służby,
z przyczyn niezależnych od funkcjonariusza.
Z tych powodów, należy uznać, że przepis art. 230 ust. 7 ustawy, w zakresie w jakim wyłącza możliwość stosowania wobec funkcjonariusza,
o którym mowa w ust. 4, przepisów art. 60 ust. 4 oraz art. 63, jest niezgodny z art. 32 Konstytucji. Okoliczność, że przepis
art. 230 ust. 7, w zakresie w jakim dotyczy funkcjonariuszy, o których mowa w art. 230 ust. 4 ustawy, w sposób nieuzasadniony
różnicuje ochronę stosunku służbowego funkcjonariuszy ABW oraz AW, narusza w konsekwencji prawo równego dostępu do służby
publicznej. Jak już wspomniano wcześniej, art. 60 Konstytucji gwarantuje obywatelom polskim, korzystającym z pełni praw publicznych,
prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, przez co koresponduje z zasadą równości wobec prawa (wyroki TK
z: 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, s. 869; 8 kwietnia 2002 r., SK 18/01; OTK ZU nr 2/A/2002, s. 234). Niezgodny
z art. 60 Konstytucji art. 230 ust. 7 ustawy jest tym samym niezgodny z art. 25 lit. c Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich
i Politycznych, który gwarantuje obywatelom „dostęp do służby publicznej w swoim kraju na ogólnych zasadach równości”.
Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.