1. W skardze konstytucyjnej skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego 21 października 1997 r. skarżący zakwestionował postępowanie Prokuratury Wojewódzkiej w Krakowie i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucając, iż zostało naruszone jego prawo do merytorycznej sądowej kontroli stosowania aresztu krajowego, w czym dopatruje się niezgodności z art. 2, 7, 30, 31, 37, 40, 41, 42, 45, 47 i 78 Konstytucji RP, oraz że na skutek obrazy art. 235a kpk zostało naruszone prawo skarżącego do merytorycznej kontroli odmowy wydania paszportu (wyrażenia zgody na wydanie paszportu).

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 1997 r. wezwano skarżącego do usunięcia, w terminie siedmiu dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych złożonej skargi konstytucyjnej przez dokładne określenie przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, w stosunku do których skarżący domaga się stwierdzenia ich niezgodności z konstytucją oraz podanie daty doręczenia wydanego na podstawie zakwestionowanego aktu normatywnego wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, w którym ostatecznie orzeczono o określonych w konstytucji wolnościach lub prawach skarżącego.

Do powyższego zarządzenia ustosunkował się skarżący w piśmie z 21 listopada 1997 r., w którym wskazał, iż przedmiotem skargi jest ustawa z 29 listopada 1990 r. o paszportach, jej art. 6 pkt 3 ust. 1 w zw. z art. 10 pkt 1 tej ustawy, jako niezgodne i sprzeczne z art. 235a kpk. Za ostateczne rozstrzygnięcie skarżący uznał pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 października 1997 r. “odpowiedź na skargę” oraz decyzję Prokuratury Wojewódzkiej w K. z 18 listopada 1997 r. odmawiającą wydania zgody na wystawienie paszportu, uzależniając zgodę od wysokości i od wpłacenia poręczenia. Zdaniem skarżącego, stan niezgodności z powołanymi w skardze artykułami Konstytucji RP z ustawą o paszportach, od wejścia w życie art. 235a kpk czyli od 1 stycznia 1996 r., jest stanem trwałym, ciągłego naruszenia wolności i praw skarżącego.

Na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 18 listopada 1997 r. NSA pismem z 24 listopada 1997 r. poinformował, że akta sprawy ze skargi Adama W. na decyzję MSWiA w przedmiocie wydania paszportu, wraz z odpowiedzią na skargę, zostały przedstawione temu sądowi w dniu 8 października 1997 r. Sprawa oczekuje na wyznaczenie terminu rozprawy. Z informacji uzyskanej w dniu 27 stycznia 1998 r. wynika, że termin rozprawy przed NSA został wyznaczony na 12 lutego 1998 r.

2. Na posiedzeniu niejawnym 5 grudnia 1997 r., Trybunał Konstytucyjny - po wstępnym rozpoznaniu skargi konstytucyjnej w sprawie zgodności art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach (Dz.U. z 1991 r. Nr 2, poz. 5) z konstytucją - na mocy art. 49 w związku z art. 36 ust. 1 i 3 oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) postanowił odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż dopóki postępowanie przed NSA nie zostanie zakończone, nie można mówić o spełnieniu przesłanki zapadnięcia ostatecznego orzeczenia o prawach, wolnościach lub obowiązkach skarżącego. Konkluzja ta znajduje oparcie zarówno w samej istocie skargi konstytucyjnej określonej w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP i art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, jak też w porównaniu celów i zadań postępowania sądowo-administracyjnego oraz postępowania w sprawach skarg konstytucyjnych. Istotą skargi konstytucyjnej jest bowiem jej nadzwyczajny i subsydiarny charakter. Skarga może zostać uruchomiona dopiero w sytuacji, gdy skarżący nie dysponuje już żadną proceduralną możliwością dalszego dochodzenia swoich praw w postępowaniu przed sądem lub organem administracji publicznej.

W niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie doszło jeszcze do wydania prawomocnego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, a tym samym nie została spełniona przesłanka ostateczności, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, w związku z czym postanowił odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

3. Na wymienione wyżej postanowienie 22 grudnia 1997 r. zostało złożone zażalenie. W zażaleniu tym pełnomocnik skarżącego zarzucił zakwestionowanemu postanowieniu, iż “w konkretnej sytuacji skarżącego organ administracji publicznej, tj. MSWiA, w piśmie z dnia 7 października 1997 r. zawarł orzeczenie ostateczne, gdyż w postępowaniu przed NSA - nie może być badana zasadność stosowania co do skarżącego ustawy z dnia 19 listopada 1990 r. o paszportach, w związku z art. 235a kpk. Stąd przyjęcie braku przymiotu ostateczności orzeczenia stanowi o obrazie przepisów umożliwiających wniesienie skargi”.

Zażalenie powyższe jako wniesione w terminie, prezes Trybunału Konstytucyjnego skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Kierując się natomiast potrzebą autorytatywnego wyjaśnienia przez TK w drodze wykładni konstytucyjnego pojęcia “orzekł ostatecznie” (art. 79 ust. l Konstytucji RP), stanowiącego warunek wniesienia skargi konstytucyjnej, prezes Trybunału Konstytucyjnego dopatrzył się szczególnej zawiłości tej sprawy i w związku z tym zarządził na podstawie art. 25 ust. l lit. e) ustawy o Trybunale Konstytucyjnym jej rozpoznanie w pełnym składzie.

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

l. Jak wynika z treści zażalenia, skarżący dopatruje się ostatecznego orzeczenia (rozstrzygnięcia) w sprawie w odpowiedzi Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 października 1997r., który przyznaje, że skarżący “ma możliwość przejścia powtórnie procedury zmierzającej do uzyskania paszportu - ale nie w postępowaniu obecnie toczącym się przed NSA, gdzie akta sprawy od 8 października 1997 r. oczekują na wyznaczenie terminu rozprawy”. Zdaniem ministra zresztą nawet korzystne dla skarżącego stanowisko NSA nie wyczerpuje i nie dotyka istoty tej skargi konstytucyjnej. Reasumując swoje wywody skarżący uważa, że “wprawdzie pismo Ministerstwa jako odpowiedź na skargę zawiera ostateczne stanowisko co do możliwości wydania paszportu jedynie w trybie ustawy o paszportach, przy pominięciu procedury karnej, tj. art.235a kpk, ale jednocześnie meritum tej skargi dotyczy możliwości złożenia kolejnego wniosku o wydanie paszportu do organów paszportowych Wojewody, a nie istoty sprawy”.

Ta argumentacja co do przedmiotu i zakresu skargi konstytucyjnej wymaga przypomnienia, że skarżący: a) traktuje powołaną wyżej odpowiedź MSWiA z 7 października 1997 r. jako orzeczenie ostateczne, b) przedmiotem skargi czyni art. 6 pkt 3 ust. 1 w związku z art.10 pkt 1 ustawy z 29 listopada 1990 r. o paszportach, c) wskazuje jako kryterium (wzorzec) kontroli art. 30, art.3 1 i art. 41 konstytucji. Niezrozumiałe jest przy tym stwierdzenie: “Sytuacja związana jest z art.52 ust.2 konstytucji, ale zdaniem skarżącego jest inna”. Nie wiadomo w szczególności, czy skarżący dopatruje się niezgodności przepisów ustawy również z art.52 ust.2 konstytucji, czy jedynie z przepisami powołanymi wcześniej w skardze. Niejasne jest także, jakie znaczenie skarżący przypisuje art. 235a kpk, czy przepis ten traktuje jako niekonstytucyjną podstawę wydania decyzji administracyjnej, co mogłaby sugerować argumentacja zawarta w zażaleniu, a zwłaszcza ostatnie zdanie o dwoistości stanu prawnego “jako istotnego uchybienia w prawie przy wadliwym stosowaniu podstawy orzekania o areszcie krajowym”. Jednakże taki zarzut nie został w skardze sformułowany, a tym bardziej uzasadniony. Analizując całą argumentację skargi konstytucyjnej, również z uwzględnieniem zażalenia, można przyjąć, że skarżący domaga się zbadania konstytucyjności art. 6 pkt 3 ust. 1 w związku z art. 10 pkt 1 ustawy z 29 listopada 1990 r. o paszportach, przy założeniu, że organ administracji publicznej orzekł ostatecznie na tej podstawie prawnej w piśmie z 7 października 1997 roku.

2. Badając wstępnie skargę konstytucyjną w zakresie wyżej opisanym, trzeba przede wszystkim stwierdzić, że pismo MSWiA z 7 października 1997 r. (zawierające m.in. stwierdzenie, że decyzja co do wydania paszportu “w ogóle nie powinna zaistnieć w obrocie prawnym”), gdyby je zgodnie ze stanowiskiem skarżącego potraktować jako orzeczenie ostateczne, nie wyczerpuje toku postępowania w sprawie, skoro - co jest bezsporne - zostało poddane sądowej kontroli przez NSA i sąd ten sprawy jeszcze nie rozpoznał.

W tym kontekście należy się odnieść do kwestii bardziej ogólnej, a mianowicie, czy prawo do wniesienia skargi konstytucyjnej powstało po wydaniu wspomnianej decyzji administracyjnej, czy powstanie dopiero po wyczerpaniu toku postępowania, a więc po rozpatrzeniu skargi przez NSA.

Rozważając tę kwestię, Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu. Z subsydiarnego charakteru skargi konstytucyjnej jako środka ochrony wolności i praw, wynika że zawarty w art. 79 ust. l Konstytucji RP zwrot: “orzekł ostatecznie”, ma najbardziej ogólny i autonomiczny charakter, odnoszący się do końcowych rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd lub organ administracji publicznej. Subsydiarność w tym ujęciu oznacza, że skarga konstytucyjna przysługuje dopiero wtedy, gdy sąd lub organ administracji publicznej “orzekł ostatecznie”. Nie można więc wnieść skargi konstytucyjnej bez poprzedzającego ją postępowania sądowego lub administracyjnego i przed zapadnięciem w tych postępowaniach końcowego rozstrzygnięcia. Trafne jest w szczególności stwierdzenie, że w art. 46 ust. l ustawy o Trybunale Konstytucyjnym należy poszukiwać doprecyzowania wspomnianego zwrotu, a więc poszukiwać treści, które w możliwie wierny sposób dadzą wyraz tej koncepcji ostatecznego orzeczenia, jaka została przyjęta w art.79 ust. l Konstytucji. Przepis ten zaś m.in. wprowadza wymaganie “wyczerpania toku instancji”, a więc pewnej aktywności zainteresowanego podmiotu. Jeżeli więc istnieje droga sądowej kontroli, to dopiero wyczerpanie tej drogi stwarza możliwość wniesienia skargi konstytucyjnej. Dopóki bowiem nie został wyczerpany tok instancji nie można ocenić, czy mamy do czynienia z niekonstytucyjnością aktu normatywnego jako podstawy orzeczenia, czy z wadliwością aktu stosowania prawa.

W konkretnej sprawie skarżący wykazał wspomnianą aktywność procesową, wniósł bowiem skargę do NSA. Termin jej rozpoznania jest bliski. Uznać dlatego należy, że dopiero rozstrzygnięcie sprawy przez NSA może dawać podstawę do wniesienia skargi, jeżeli - zdaniem skarżącego - akt normatywny, na podstawie którego NSA orzekł ostatecznie, jest niezgodny z konstytucją.

Jedynie na marginesie wypowiedzi skarżącego, że nawet korzystne dlań rozstrzygnięcie sprawy przez NSA, “nie wyczerpuje i nie dotyka istoty tej skargi konstytucyjnej”, trzeba podkreślić, że skarga zarzuca jedynie niekonstytucyjność powołanych przepisów ustawy o paszportach. Zgodnie z art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym organ ten jest związany granicami skargi, a przedmiotem jego kognicji może być jedynie kontrola konstytucyjności zakwestionowanych przepisów ustawy o paszportach. Jak to jednak trafnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, postępowanie przed NSA daje wystarczająco dużo możliwości kontroli samej decyzji administracyjnej, jak i przepisu prawa będącego jej podstawą. NSA może w razie wątpliwości co do konstytucyjności przepisu zwrócić się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli zaś chodzi o zakres kontroli sądowo-administracyjnej, to można odwołać się do poglądu wyrażonego w doktrynie: “Badanie przez NSA legalności przebiega zawsze w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji, innego aktu) lub działania administracji z prawem materialnym; b) dochowania wymaganej prawem procedury; c) respektowania reguł kompetencji. Rezultatem tak wszechstronnie przeprowadzonej kontroli jest między innymi to, że z reguły obejmuje ona oprócz zagadnień jurydycznych, także kwestie faktyczne” (A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych (w): Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1997, s. 231).

W tych warunkach Trybunał Konstytucyjny, mając na uwadze, że w rozpatrywanej sprawie nie został wyczerpany tok instancyjny, postanowił nie uwzględnić zażalenia skarżącego.