W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 8 lutego 2005 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie niezgodności § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 czerwca 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad waloryzacji policyjnych emerytur i rent (Dz. U. Nr 79, poz. 366 ze zm.; dalej: rozporządzenie) oraz pisma Dyrektora Biura Finansów Komendy Głównej Policji z 10 września 1998 r. (F-2966/98); dalej: pismo Dyrektora Biura Finansów – z art. 67 ust. 1, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. W wyniku wznowienia postępowania na skutek stwierdzenia wyrokiem TK z 12 lipca 2001 r. (sygn. SK 1/01, OTK ZU nr 5/2001, poz. 127) niekonstytucyjności komunikatu MSWiA z 22 maja 1998 r. organ emerytalno-rentowy MSWiA wydał 1 października 2001 r. decyzję (nr ewid. KR W 00583/SK) odmawiającą uchylenia decyzji z 27 kwietnia 1998 r., stwierdzając w uzasadnieniu, iż w wyniku postępowania zapadnie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji z 27 kwietnia 1998 r. Odwołanie od powyższej decyzji Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie oddalił wyrokiem z 20 marca 2003 r. (sygn. akt XIII 2106/02). Wniesiona od powyższego rozstrzygnięcia apelacja została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego z 25 października 2004 r. (sygn. akt III AUa 880/03), doręczonym skarżącemu 8 listopada 2004 r.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.; dalej: ustawa) w brzmieniu obowiązującym w roku 1998 r., emerytury i renty policyjne podlegają waloryzacji w takim samym stopniu i terminie, w jakim następuje wzrost uposażenia funkcjonariuszy pozostających w służbie i zajmujących analogicznie zaszeregowane stanowiska. Wprowadzone zaskarżonym § 4 ust. 1 rozporządzenia pojęcie wskaźnika waloryzacji jako relacji przeciętnego wynagrodzenia po podwyżce do przeciętnego wynagrodzenia sprzed podwyżki jest, zdaniem skarżącego, sprzeczne z przytoczonym powyżej przepisem, co tym samym narusza art. 87 ust. 1 i art. 92 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji. Także zawarcie subdelegacji w § 4 ust. 4 rozporządzenia do uszczegółowienia zasad waloryzacji w formie komunikatu narusza, w ocenie skarżącego, wskazane powyżej przepisy ustawy zasadniczej.

Uzasadniając niekonstytucyjność pisma Dyrektora Biura Finansów zawierającego wyliczenia stanowiące podstawę ustalenia relacji przeciętnego uposażenia, skarżący wywodzi, że narusza ono konstytucyjnie chronione prawo do zabezpieczenia społecznego poprzez niższą od należnej waloryzację emerytury. Odrzucić należy, jego zdaniem, dopuszczalność: „iż jeżeli niekonstytucyjny jest Komunikat, to może być zgodne z Konstytucją jakiekolwiek inne pismo, które (...) pochodzi od pracowników innych organów, niższych szczebli. Jest to bowiem dopuszczenie regulowania praw obywateli (wysokości ich emerytur) tzw. prawem powielaczowym (...). O prawach obywateli nie może decydować wynik obliczeń komputerowych…”. W dalszej kolejności skarżący wylicza, iż wysokość jego emerytury obliczanej przy zastosowaniu bezpośrednio art. 6 ust. 1 ustawy byłaby większa niż ustalona na podstawie zaskarżonych przepisów.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2005 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do uzupełnienia braków skargi konstytucyjnej poprzez m.in. dokładne określenie sposobu, w jaki zaskarżone przepisy naruszają wskazane w skardze prawa konstytucyjne.

W piśmie procesowym z 21 marca 2005 r. nadesłanym w odpowiedzi na zarządzenie sędziego TK, skarżący wskazał, że zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Emerytura obliczona na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy, tj. według wzrostu uposażenia funkcjonariuszy analogicznie zaszeregowanych, byłaby wyższa niż ta przyznana i wypłacona zgodnie z zaskarżonymi przepisami. Przepisy te, wprowadzając niepowołany w przewidzianej ustawie wskaźnik waloryzacji jako relacji przeciętnego miesięcznego uposażenia przysługującego funkcjonariuszom przed i po wzroście wynagrodzenia, wraz z pismem Dyrektora Biura Finansów i załączonym doń wyliczeniem wskaźnika waloryzacji, doprowadziły do obniżenia przysługującej skarżącemu na mocy ustawy emerytury, naruszając przez to gwarantowane przez art. 67 ust. 1 Konstytucji prawo do zabezpieczenia społecznego.

Pismem z 8 marca 2005 r. zwrócono się do Dyrektora Biura Finansów Komendy Głównej Policji z prośbą o nadesłanie pisma z 10 września 2005 r. wraz z załącznikami, które to pismo wpłynęło do Trybunału 29 marca 2005 r.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna, wprowadzona do polskiego prawa Konstytucją z 2 kwietnia 1997 r., stanowi kwalifikowany środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, do których naruszenia doszło na skutek wydania przez sąd lub organ administracji publicznej rozstrzygnięcia opartego na przepisie, którego konstytucyjność się kwestionuje. Wniesienie skargi uwarunkowane zostało uprzednim spełnieniem szeregu przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie ze wskazanymi powyżej regulacjami w trybie skargi konstytucyjnej można dochodzić zbadania konstytucyjności tylko takiego przepisu, stanowiącego podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, który zdeterminował jego treść w taki sposób, że doprowadziło ono do naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności.

W pierwszej kolejności należy zbadać dopuszczalność kontroli w trybie wniesionej skargi konstytucyjnej zgodności z Konstytucją § 4 ust. 4 zaskarżonego rozporządzenia, zgodnie z którym: „wskaźniki waloryzacji świadczenia ustalone w myśl ust. 1-3 ogłasza się w formie komunikatu podlegającego publikacji w Dzienniku Urzędowym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych”. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis ten nie stanowił podstawy wskazanych w skardze rozstrzygnięć, co tym samym wyklucza możliwość przekazania skargi w tym zakresie do merytorycznego rozpoznania. Uzasadniając powyższą tezę, należy na wstępie przypomnieć, na co wskazywał także skarżący we wniesionej skardze konstytucyjnej, że wyrokiem z 12 lipca 2001 r. (sygn. SK 1/01) Trybunał Konstytucyjny uznał wydany na podstawie zaskarżonego przepisu komunikat MSWiA z 22 maja 1998 r. za niezgodny z art. 67 ust. 1 i art. 87 ust. 1 Konstytucji. To rozstrzygnięcie stanowiło podstawę do wznowienia postępowania w sprawie skarżącego, przy czym przy obliczaniu na nowo wysokości zwaloryzowanej emerytury nie stosowano już przepisów nieobowiązującego komunikatu, wyliczając emeryturę w oparciu o dane zawarte w piśmie Dyrektora Biura Finansów zawierającym wskaźniki waloryzacji świadczeń emerytalnych. Powyższe ustalenia dowodzą, że przepis legitymujący Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania komunikatu nie stanowił podstawy wskazanego w skardze jako ostateczne rozstrzygnięcia. Tym samym nie może on podlegać kontroli w trybie wniesionej skargi konstytucyjnej, co uzasadnia odmowę nadania jej w tym zakresie dalszego biegu.

Kolejnym z kwestionowanych przepisów jest § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym „obliczenie nowej wysokości policyjnej emerytury lub renty następuje poprzez pomnożenie kwoty emerytury lub renty przez wskaźnik waloryzacji świadczenia”. Przede wszystkim należy wskazać, że taka regulacja nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej uprawniającej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do dokonania szczegółowych zasad waloryzacji emerytur i rent. Waloryzowanie świadczeń emerytalnych poprzez posłużenie się tzw. wskaźnikiem waloryzacji jest ogólnie przyjętą w prawie ubezpieczeń społecznych metodą dokonywania waloryzacji (zob. m.in.: art. 171 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 104, poz. 450 ze zm.; art. 5 ustawy z dnia 25 października 1996 r. o waloryzacji emerytur i rent oraz zmianie niektórych ustaw, Dz. U. Nr 136, poz. 636; art. 88 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). Sam więc fakt wprowadzenia zaskarżonym przepisem zasady dokonywania waloryzacji emerytury poprzez pomnożenie dotychczas przysługującego świadczenia przez wskaźnik waloryzacji świadczenia nie uzasadnia twierdzenia o naruszeniu prawa do zabezpieczenia społecznego. Także skarżący w nadesłanym piśmie procesowym nie wykazał, w jaki sposób fakt wprowadzenia „wskaźnika waloryzacji” doprowadził do naruszenia przysługującego mu prawa konstytucyjnego. Idąc dalej, należy stwierdzić, że skarżący, wyliczając w końcowym fragmencie uzasadnienia skargi konstytucyjnej, ile winna wynosić jego zwaloryzowana emerytura, posłużył się metodą opisaną w zaskarżonym przepisie: pomnożył przysługującą mu emeryturę przez (de facto) wskaźnik waloryzacji, obliczony jednakże nie w oparciu o § 4 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia, ale w oparciu o dokonane samodzielnie ustalenia. Sam więc skarżący naruszenie prawa wiąże nie tyle z metodą waloryzacji, ile ze sposobem ustalania wysokości stosowanego w niej „wskaźnika waloryzacji”. Mając zatem na względzie brak przesłanek uzasadniających przyjęcie, że to zastosowanie metody waloryzacji określonej w zaskarżonym § 3 ust. 1 rozporządzenia samoistnie doprowadziło do naruszenia wskazanych w skardze praw, należało odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie wspomnianego powyżej przepisu.

Nie ma także podstaw, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, do przekazania do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi w zakresie § 4 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia, zgodnie z którym wskaźnik waloryzacji świadczenia oblicza się jako relację przeciętnego miesięcznego uposażenia przysługującego funkcjonariuszom po zmianach w uposażeniu funkcjonariuszy do przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia przysługującego im przed tymi zmianami. Ponieważ naruszenie prawa do zabezpieczenia społecznego uzasadnia skarżący przede wszystkim sprzecznością wskazanej regulacji z art. 6 ust. 1 ustawy, należy zbadać zasadność powyższego zarzutu. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, znajdującym zastosowanie na podstawie art. 49 do skarg konstytucyjnych, oczywista bezzasadność wysuniętego w skardze zarzutu stanowi samoistną podstawę odmowy nadania dalszego biegu wniesionej skardze konstytucyjnej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy emerytury i renty podlegają waloryzacji w takim samym stopniu i terminie, w jakim następuje wzrost uposażenia funkcjonariuszy pozostających w służbie i zajmujących analogicznie zaszeregowane stanowisko. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego brzmienie tego przepisu in fine wskazuje jednoznacznie, że punktem odniesienia ustalania, o ile powinno wzrosnąć świadczenie emerytalne, nie jest uposażenie funkcjonariusza zajmującego takie samo stanowisko jak emeryt (spełniającego taką samą funkcję itp.), tylko zajmującego analogicznie zaszeregowane stanowisko (należące do tej samej grupy zaszeregowania). Przychylić się w tym zakresie należy do uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z 25 października 2004 r. (sygn. akt III AUa 880/03), w którym stwierdzono jednoznacznie, że art. 6 ust. 1 ustawy „nie nakazuje przy waloryzacji przeliczać indywidualnie, jakie uposażenie otrzymywałby osobiście wnioskodawca, gdyby nadal pozostawał w służbie”, czego zaś zdaje się domagać skarżący we wniesionej skardze. W tym kontekście obliczanie wskaźnika waloryzacji od przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia funkcjonariuszy, które na mocy § 4 ust. 2 rozporządzenia ustala się odrębnie dla każdej z grup zaszeregowania, stanowi tylko uszczegółowienie zasady określonej w art. 6 ust. 1, nie wykraczając poza wyznaczone przez nią ramy. Mając powyższe na względzie, należy uznać, że zaskarżony przepis rozporządzenia nie pozostaje w sprzeczności z powołanym art. 6 ust. 1 ustawy, co tym samym czyni zarzut niekonstytucyjności tego przepisu, uzasadniany poprzez odwołanie do tej sprzeczności, oczywiście bezzasadnym.

Odnosząc się do wysuniętego we wniesionej skardze zarzutu niekonstytucyjności pisma Dyrektora Biura Finansów Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ani wskazane pismo, ani dołączone do niego materiały nie mogą stanowić przedmiotu kontroli Trybunału Konstytucyjnego w trybie skargi konstytucyjnej z tego względu, iż nie zawierają one żadnych treści normatywnych. W materiałach tych zamieszczona została tylko wysokość średniego uposażenia funkcjonariuszy przed zmianami i po zmianach w ich uposażeniu, a także obliczony na tej podstawie wskaźnik wzrostu uposażenia (wskaźnik waloryzacji), a dołączone do nich pismo jest tylko tzw. pismem przewodnim. Jest to zatem uporządkowanie i udokumentowanie istniejącego stanu faktycznego, czyli „zjawisko” ze sfery faktów, nie zaś ze sfery prawa. Ponieważ przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w trybie skargi konstytucyjnej, zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, mogą być wyłącznie akty normatywne, a zarówno pismo, jak i dołączone do niego materiały nie zawierają jakichkolwiek elementów mających status norm prawnych, należy stwierdzić brak kompetencji Trybunału do merytorycznego rozpatrzenia skargi konstytucyjnej w tym zakresie i na tej podstawie odmówić jej nadania dalszego biegu.

Biorąc powyższe pod uwagę, należało orzec jak na wstępie.