1. Krajowa Rada Sądownictwa, w trybie art. 191 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 186 ust. 2 Konstytucji, na podstawie uchwały
nr 25a/2007 z 17 kwietnia 2007 r., wystąpiła z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności:
1) art. 2a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082, ze zm.; dalej: ustawa o
KRS), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 marca 2007 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa
oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 73, poz. 484; dalej: ustawa zmieniająca), z art. 2, art. 178 ust. 1, art.
183 ust. 1, art. 186 i art. 187 ust. 4 Konstytucji;
2) art. 3 ust. 4 ustawy o KRS, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, z art. 187 ust. 1 i 4 Konstytucji;
3) art. 4 ust. 2 ustawy o KRS, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej, z art. 2 i art. 187 ust. 1 i 4
Konstytucji;
4) art. 12 ust. 4 ustawy o KRS, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 ustawy zmieniającej, z art. 2 i art. 186 ust. 1 Konstytucji.
Krajowa Rada Sądownictwa stwierdza w swym wystąpieniu do Trybunału, że art. 2a ustawy o KRS, obligujący Radę do inspirowania
i wspierania działań mających na celu ujednolicanie wykładni prawa w orzecznictwie sądów (ust. 1) oraz informowania o podejmowanych
działaniach Sejmu, Senatu i Prezydenta (ust. 2) narusza art. 2, art. 178 ust. 1, art. 183 ust. 1, art. 186 i art. 187 ust.
4 Konstytucji. KRS, na podstawie art. 186 Konstytucji, stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, zaś działania
na rzecz ujednolicania wykładni prawa w orzecznictwie sądów wykraczają poza ramy jej konstytucyjnych uprawnień. Wskazuje również,
że wykładnia zakresu działania Rady (art. 187 ust. 4 Konstytucji) przemawia za tym, że zakres działania powinien mieścić się
w zadaniach, o których mowa w art. 186 Konstytucji. Wnioskodawca podnosi, że stosownie do treści art. 183 ust. 1 Konstytucji
nadzór nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania sprawuje Sąd Najwyższy, a z art. 3 § 2 ustawy
z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, ze zm.) wynika, że taki nadzór
nad orzecznictwem sądów administracyjnych sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny. Tak więc, zdaniem wnioskodawcy, działania
na rzecz ujednolicenia wykładni prawa zmierzające do uzyskania jednolitości orzecznictwa sądów mieszczą się niewątpliwie w
zakresie nadzoru judykacyjnego. Nadzór ten sprawują Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny i one są wyposażone w odpowiednie
środki judykacyjne. Działania Krajowej Rady Sądownictwa na rzecz ujednolicania wykładni prawa w orzecznictwie sądów nie tylko
wykraczają poza normę kompetencyjną zawartą w art. 186 Konstytucji, ale nie znajdują konkretnego odniesienia w instrumentach
prawnych, w które wyposażono Radę.
Wnioskodawca wskazuje, że użyty w art. 2a ust. 1 zwrot „inspirowanie i wspieranie działań” ma charakter niedookreślony. Niedookreśloność
kompetencji konstytucyjnego organu, którym jest Krajowa Rada Sądownictwa, narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego
(art. 2 Konstytucji), gdyż może prowadzić do kolizji z kompetencjami innych organów konstytucyjnych (Sądu Najwyższego i Naczelnego
Sądu Administracyjnego). Brak skonkretyzowania działań Rady w sferze związanej ze sprawowaniem pieczy nad niezależnością sądów
i niezawisłością sędziów, których to wartości strażnikiem jest Rada, narusza zasadę poprawnej legislacji, wynikającą z art.
2 Konstytucji, tak samo jak w zasadę demokratycznego państwa prawnego godzi stanowienie przepisów, które mogłyby prowadzić
do powstawania kolizji w systemie wykładni prawa. Wprowadzenie do systemu prawnego art. 2a ust. 1 ustawy o KRS prowadzi do
kolizji z art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052, ze zm.), a
w konsekwencji również do niezgodności kwestionowanego przepisu z art. 183 ust. 1 Konstytucji.
Krajowa Rada Sądownictwa kwestionuje zgodność art. 3 ust. 4 ustawy z art. 187 ust. 1 i 4 Konstytucji. Przepis art. 3 ust.
4 ustawy o KRS przewiduje przeprowadzenie wizytacji sądu albo jego jednostki organizacyjnej, lustracji działalności sądu w
określonym zakresie oraz lustracji pracy sędziego, którego indywidualna sprawa podlega rozpatrzeniu przez Radę – przez Krajową
Radę Sądownictwa z urzędu lub na wniosek Ministra Sprawiedliwości, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego bądź Prezesa Naczelnego
Sądu Administracyjnego. Poprzednio obowiązujące rozwiązania zawarte w art. 3 ustawy o KRS pozwalały na zarządzenie wizytacji
bądź lustracji z własnej inicjatywy Rady, a zwłaszcza lustracji pracy sędziego, którego indywidualna sprawa była przedmiotem
obrad tego organu. Dotychczasowe rozwiązanie było, zdaniem wnioskodawcy, wystarczające do prawidłowego wypełniania zarówno
konstytucyjnych, jak i ustawowych zadań Rady. Art. 187 ust. 1 Konstytucji nie różnicuje bowiem uprawnień poszczególnych członków
Krajowej Rady Sądownictwa i nie wyposaża członków wymienionych w art. 187 ust. 1 pkt 1 wchodzących w skład Rady z racji sprawowanego
urzędu w dodatkowe uprawnienia w porównaniu z innymi członkami Rady pochodzącymi z wyboru lub powołania. Ustawodawca zwykły
nie jest upoważniony do różnicowania ich statusu. Różnicowanie wprowadzone w kwestionowanym przepisie ustawy nie mieści się
ani w zasadach ustroju, ani w zakresie działania, ani też w sposobie wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa.
Krajowa Rada Sądownictwa zarzuca niezgodność z przepisami Konstytucji art. 4 ust. 2 ustawy o KRS, który zakłada, że w przypadku
gdy Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego albo Minister Sprawiedliwości nie mogą uczestniczyć
w posiedzeniach Rady, w posiedzeniu tym biorą udział ich upoważnieni przedstawiciele, którzy mogą wyrażać stanowisko w każdej
sprawie, jednakże nie mogą uczestniczyć w głosowaniu. Zdaniem wnioskodawcy przepis ten jest niezgodny z art. 2 i art. 187
ust. 1 i 4 Konstytucji. Uzasadniając swe stanowisko, KRS stwierdza, że jej skład został określony w art. 187 ust. 1 Konstytucji,
a zatem stanowi materię konstytucyjną. Każdy członek Krajowej Rady Sądownictwa ma prawo i obowiązek uczestniczyć w realizacji
jej zadań, także poprzez udział w jej posiedzeniach i wyrażanie stanowiska w każdej sprawie, a Konstytucja nie przewiduje
w składzie Rady upoważnionych przedstawicieli ani innych zastępców członków Rady. Przyjęte rozwiązanie narusza także art.
187 ust. 4 Konstytucji, który upoważnia do ustawowego uregulowania ustroju, zakresu działania i trybu pracy Rady oraz sposobu
wyboru jej członków. Krajowa Rada Sądownictwa wyraża przekonanie, że Konstytucja w art. 187 ust. 1 i 4 zawiera jedyną przesłankę
różnicującą członków Rady, polegającą na sposobie powstania ich członkostwa w Radzie. Uważa za niedopuszczalne wprowadzanie
innych przesłanek różnicujących w drodze ustawy. Udział upoważnionych przedstawicieli trzech członków Rady w posiedzeniach
tego organu, którego uchwały podejmowane mają być, zgodnie z nowo wprowadzonym art. 12 ust. 4 ustawy, wyłącznie w głosowaniu
jawnym, sprowadzałby się do czuwania przez te osoby nad przebiegiem głosowań i mógłby wpływać na ich wyniki. Godziłoby to
w zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).
KRS kwestionuje również, jako niezgodną z art. 2 i art. 186 ust. 1 Konstytucji, zmianę art. 12 ust. 4 ustawy o KRS, która
polegała na skreśleniu drugiego zdania tego przepisu w brzmieniu: „Na żądanie członka Rady głosowanie jest tajne”. Zmianę
uzasadniono tym, że zasada jawności jest gwarancją przejrzystości działania w zakresie rozstrzygania o konkurencyjnych kandydatach
i jest ona niezbędnym uzupełnieniem takich decyzji. Powyższe względy nie mogą jednak, zdaniem wnioskodawcy, ograniczać Krajowej
Rady Sądownictwa w realizacji jej konstytucyjnych zadań, określonych w art. 186 ust. 1 Konstytucji. Wyrażając swoje stanowisko
w poddanych głosowaniu kwestiach, członek Rady powinien kierować się wyłącznie przekonaniem o jego słuszności. Nie może pozostawać
pod presją, że ujawniony określony sposób głosowania wpłynie na jego osobistą sytuację, tym bardziej że w Radzie zasiadają
Minister Sprawiedliwości i parlamentarzyści. Kwestionowana zmiana stanowi istotne, zdaniem wnioskodawcy, ograniczenie niezależności
KRS, niezbędnej dla prawidłowego wykonywania jej konstytucyjnych obowiązków. Pogarsza warunki podejmowania obiektywnych decyzji,
w szczególności personalnych należących do podstawowych zadań tego organu i mających związek ze strzeżeniem niezależności
sądów i niezawisłości sędziów. Godzi więc w zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).
2. Sejm, w piśmie Marszałka z 5 marca 2008 r., zajął stanowisko, że art. 2a ustawy o KRS jest niezgodny z art. 2, art. 178
ust. 1, art. 183 ust. 1, art. 186 i art. 187 ust. 4 Konstytucji, art. 3 ust. 4 ustawy o KRS jest niezgodny z art. 187 ust.
1 i 4 Konstytucji zaś art. 4 ust. 2 oraz art. 12 ust. 4 ustawy o KRS są zgodne z Konstytucją.
Uzasadniając stanowisko o niekonstytucyjności art. 2a ustawy, Marszałek podniósł, że od samego początku przepis ten budził
wątpliwości ekspertów co do jego konstytucyjności. Cytując opinię P. Winczorka, a także przytaczając przebieg procesu legislacyjnego
prowadzącego do uchwalenia tego przepisu, Marszałek Sejmu wskazał, że budził on wątpliwości co do jego merytorycznej treści
nie tylko wnioskodawcy, ale również przedstawicieli doktryny prawa, z uwagi na jego nieprecyzyjność i niejednoznaczność, a
tym samym niezgodność z zasadą przyzwoitej legislacji, wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Możliwość oddziaływania przez KRS
na orzecznictwo sądowe, wynikająca z kwestionowanego przepisu jest, zdaniem Marszałka, naruszeniem art. 178 ust. 1 Konstytucji.
Marszałek stwierdził – przywoławszy w tym zakresie wypowiedź przedstawiciela Kancelarii Prezydenta w trakcie posiedzenia sejmowej
Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka z 15 marca 2007 r. – że zakwestionowany przepis, wprowadzając ryzyko sporu kompetencyjnego
między Radą a Sądem Najwyższym, narusza art. 183 ust. 1 Konstytucji. Przekraczając z kolei ramy kompetencyjne KRS określone
w art. 186 ust. 1 Konstytucji, ustawodawca przekroczył również upoważnienie zawarte w art. 187 ust. 4 Konstytucji. Z tego
względu Marszałek Sejmu wniósł o uznanie niezgodności art. 2a także z art. 187 ust. 4 Konstytucji.
Odnosząc się do zarzutów niekonstytucyjności art. 3 ust. 4 ustawy, Marszałek Sejmu przypomniał umiejscowienie Rady w strukturze
Konstytucji „w pionie” organów władzy sądowniczej. Członkostwo Ministra Sprawiedliwości w Radzie, będące wyjątkiem od zasady
podziału władz, zawartej w art. 10 Konstytucji, jest zdaniem Marszałka wyjątkiem od reguły i jako taki nie może stanowić podstawy
prawnej uregulowań ustawowych rozszerzających ten wyjątek. Nadto Marszałek wskazał, że różnicowanie członków Rady pod względem
ich uprawnień nie znajduje żadnych istotnych podstaw merytorycznych. W związku z powyższym uznał, że art. 3 ust. 4 ustawy
o KRS jest niezgodny z art. 187 ust. 1 i 4 Konstytucji.
Przedstawiając stanowisko w zakresie dotyczącym art. 4 ust. 2 ustawy, Marszałek Sejmu podniósł w uzasadnieniu swego stanowiska,
inaczej niż w jego petitum, że przepis ten jest niezgodny z art. 2 Konstytucji jako sprzeczny z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Odnosząc się
do zgodności art. 4 ust. 2 ustawy o KRS z art. 187 ust. 1 Konstytucji Marszałek uznał natomiast, powołując się na przykład
Rady Ministrów i regulaminu jej pracy, że rozwiązanie wprowadzające przedstawicieli członków Rady na jej posiedzenie jest
zgodne z Konstytucją.
Odnosząc się do zmiany art. 12 ust. 4 ustawy o KRS i usunięcia możliwości głosowania tajnego przez Radę, Marszałek Sejmu powołał
się na opinię W. Pawełki dla Biura Analiz Sejmowych, w której został przedstawiony pogląd o konstytucyjności takiego uregulowania.
Marszałek Sejmu podzielił ten pogląd, przypominając jednak zastrzeżenie autora opinii, iż zmiana ta może stanowić zagrożenie
dla należytego wykonywania przez Radę jej konstytucyjnych obowiązków. Marszałek Sejmu powołał się również na opinię P. Winczorka,
której konkluzją w tym zakresie było, iż za lepsze i warte obrony rozwiązanie należałoby uznać wcześniejsze brzmienie art.
12 ust. 4 ustawy o KRS, uwzględniające zasadę tajności. Jednak, jak reasumuje Marszałek, rozwiązanie uznane za gorsze nie
musi być niekonstytucyjne i w związku z powyższym wniósł o uznanie konstytucyjności art. 12 ust. 4 ustawy o KRS jako umacniającego
zasadę jawności, a więc przejrzystości działania KRS.
3. W piśmie z 5 marca 2008 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. Wniósł on o uznanie, że: art. 2a ustawy o KRS
jest zgodny z art. 2, art. 178 ust. 1, art. 183 ust. 1, art. 186 ust. 1 i art. 187 ust. 4 oraz nie jest niezgodny z art. 186
ust. 2 Konstytucji, art. 3 ust. 4 jest niezgodny z art. 187 ust. 1 i jest zgodny z art. 187 ust. 4 Konstytucji, art. 4 ust.
2 jest zgodny z art. 2 i art. 187 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 12 ust. 4 jest zgodny z art. 2 i art. 186 ust. 1 Konstytucji.
Prokurator Generalny odniósł się do legitymacji Krajowej Rady Sądownictwa w zakresie objętym wnioskiem w niniejszej sprawie.
Jego zdaniem mieści się w niej, jako dotyczący pośrednio niezawisłości sądów, jedynie art. 2a ustawy o KRS, zaś w pozostałym
zakresie wyraził swe wątpliwości co do umocowania Rady do wystąpienia o kontrolę konstytucyjności art. 3 ust. 4, art. 4 ust.
2 oraz art. 12 ust. 4 ustawy o KRS.
W uzasadnieniu swego stanowiska Prokurator Generalny stwierdził, że art. 2a ust. 1 ustawy o KRS, który brzmi: „Do zadań Rady
należy także inspirowanie i wspieranie działań mających na celu ujednolicanie wykładni prawa w orzecznictwie sądów” ma sprzyjać
umocnieniu niezawisłości sędziów, prowadzi bowiem do zapewnienia sądom i sędziom wymaganego prestiżu społecznego. Nie można
również twierdzić, iż kwestionowany przepis może budzić trudności interpretacyjne, gdyż żaden z użytych terminów nie wywołuje
kłopotów przy zastosowaniu wykładni językowej, inspirowanie działań obejmuje bowiem identyfikację problemu i zachęcenie do
podjęcia działań zmierzających do osiągnięcia założonego celu, wspieranie zaś może przybierać różne formy. Kwestionowany art.
2a nie wskazuje ani nie narzuca Radzie sposobu podejmowania czynności, zaś jego niedoprecyzowanie, zdaniem Prokuratora Generalnego,
jest celowe, gdyż ustawodawca pozostawił „Radzie pełną swobodę w tym zakresie, w przekonaniu, że przyjęte formy działania
nie będą skierowane przeciwko niezawisłości sędziów”. Znaczenie jednolitości wykładni prawa w orzecznictwie sądowym pozostaje
w ścisłym związku z konstytucyjnymi kompetencjami Rady i w związku z tym mieści się w normie art. 186 ust. 1 Konstytucji i
jest zgodne z upoważnieniem zawartym w art. 187 ust. 4 Konstytucji. Prokurator Generalny uznał za nietrafny pogląd, że art.
187 ust. 4 Konstytucji zamyka możliwości regulowania ustawowego innych związanych z działalnością KRS kwestii, gdyż w ten
sposób nie byłoby możliwe uregulowanie zasad wynagradzania członków KRS czy też określenie zasad i trybu wyboru rzecznika
dyscyplinarnego sędziów sądów powszechnych.
Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 3 ust. 4 ustawy o KRS, Prokurator Generalny stwierdził, że nadany tym przepisem
specjalny status Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa NSA i Ministra Sprawiedliwości mieści się w materii określenia
trybu pracy KRS i jest zgodny z art. 187 ust. 4 Konstytucji. Za niezgodne z art. 187 ust. 1 Konstytucji Prokurator Generalny
uznał jednak przyznanie im, w świetle jednakowego statusu wszystkich członków KRS, szczególnych zdolności postulacyjnych.
Za zgodny z Konstytucją Prokurator Generalny uznał art. 4 ust. 2 ustawy o KRS, ponieważ jego zdaniem przepis ten nie poszerza
składu Rady, a jedynie wprowadza możliwość zaprezentowania na posiedzeniu Rady stanowiska Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego,
Prezesa NSA i Ministra Sprawiedliwości oraz zapoznania się przez nich ex post z przebiegiem posiedzenia. Nieprzyznanie przedstawicielom tych członków Rady prawa głosowania powoduje, zdaniem Prokuratora
Generalnego, że nie mogą oni bezpośrednio oddziaływać na treść podejmowanych przez Radę uchwał. Ze względu na zakres obowiązków
tych członków Rady powołanie ich umocowanych przedstawicieli nie narusza sposobu funkcjonowania Rady, nie wpływa na sposób
podejmowania przez nią rozstrzygnięć ani nie różnicuje kompetencji członków Rady, a w konsekwencji nie narusza Konstytucji.
Analizując konstytucyjność zmiany art. 12 ust. 4 ustawy o KRS, Prokurator Generalny nie przychylił się do stanowiska wnioskodawcy.
Przyznał wprawdzie, że dopuszczenie możliwości tajnego głosowania może mieć znaczenie dla komfortu podejmowania decyzji przez
uczestników głosowania ze względu na nieujawnienie ich stanowiska, jednak nie można przyjąć, by obowiązek głosowania jawnego
został uznany za ograniczenie swobody wypowiedzi, wynikające z pozostawania członków Rady pod presją wpływającą na osobistą
sytuację, albo by w takich głosowaniach zachodziły sytuacje, w których na wynik głosowania miałyby wpływ czynniki pozamerytoryczne.
Prokurator Generalny nie podzielił wątpliwości Rady co do niekonstytucyjności art. 12 ust. 4 ustawy o KRS.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Konstytucja ściśle określa zakres zdolności wnioskowej przysługującej Krajowej Radzie Sądownictwa w postępowaniu przed
Trybunałem Konstytucyjnym. W świetle art. 186 ust. 2 Konstytucji „Krajowa Rada Sądownictwa może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego
z wnioskiem w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości
sędziów”, realizując swe konstytucyjne zadania stania „na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów” (art. 186 ust.
1 Konstytucji).
Rozpatrując wniosek Rady o zbadanie zgodności z Konstytucją wskazanych przez Radę przepisów, Trybunał Konstytucyjny obowiązany
jest zbadać, czy podniesione przez Radę zarzuty nie wykraczają poza zakres działania Rady i jej zdolności wnioskowej (art.
186 ust. 1 i 2 Konstytucji) oraz czy wzorce konstytucyjne wskazane przez wnioskodawcę odnoszą się do Rady i wartości konstytucyjnych,
na których straży ustrojodawca ją postawił.
Trybunał przypomina, że ustrojodawca, nadając Radzie kompetencje związane z gwarancyjną funkcją ochrony niezależności sądów
i niezawisłości sędziów, wprowadził również mechanizm chroniący niezależność Rady poprzez konstytucyjne unormowanie członkostwa
w Radzie. Art. 187 ust. 1 Konstytucji stanowi, że skład KRS ma charakter mieszany: łączy przedstawicieli środowiska sędziowskiego,
z obligatoryjnym udziałem Prezesów SN i NSA, przedstawicieli władzy wykonawczej (Ministra Sprawiedliwości i osoby powołanej
przez Prezydenta RP) oraz władzy ustawodawczej (czterech posłów i dwóch senatorów). Konstytucja wprowadziła swymi regulacjami
bezpośrednio konstytucyjne reguły dotyczące składu Rady, określiła kadencję jej członków oraz sposób ich powoływania i wybierania,
nadając znaczną przewagę w składzie Rady pochodzącym z wyboru sędziom Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, administracyjnych
i wojskowych. Regulacje dotyczące wyboru sędziów do Rady mają umocowanie konstytucyjne i szczególne znaczenie ustrojowe, gdyż
ich pozycja de facto decyduje o niezależności tego organu konstytucyjnego i o efektywności pracy Rady. Przepisy art. 187 ust. 1-3 Konstytucji
mają w znacznym zakresie charakter wykonawczy (por. wyrok z 24 czerwca 1998 r., sygn. K. 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52 oraz
L. Garlicki, komentarz do art. 187, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 4, Warszawa 2005).
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie już stwierdzał, że Krajowa Rada Sądownictwa jest konstytucyjnym, kolegialnym organem państwa,
a jej zadania statuują ją w bezpośredniej bliskości władzy sądowniczej, co wynika z systematyki Konstytucji, konstytucyjnie
określonego składu Rady i jej kompetencji. Przez niektórych przedstawicieli doktryny prawa (zob. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2001) jest nawet traktowana jako „niezależny pozajudykacyjny organ władzy sądowniczej”. Znalazło to również swoje
odzwierciedlenie w wyroku Trybunału z 15 grudnia 1999 r. (sygn. P. 6/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 164), w którym Trybunał stwierdził,
że KRS jest swoistym, samodzielnym, centralnym organem państwowym, którego funkcje powiązane są z władzą sądowniczą (por.
wyrok z 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8).
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 lipca 2007 r., sygn. K 25/07 (OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 80), podkreślił, że Rada – jak
żaden inny konstytucyjny organ państwa – jest powołana do ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Wskazał, że
systematyka Konstytucji nakazuje, aby uprawnienia Krajowej Rady Sądownictwa były traktowane całościowo, zaś kwestia stania
na straży nie ogranicza się jedynie do monopolu w zakresie opiniowania nominacji sędziowskich czy też projektów przepisów
w zakresie określonym przez art. 186 ust. 1 Konstytucji, ale również, w razie uznania przez Radę takiej konieczności, do skorzystania
z uprawnienia określonego w art. 186 ust. 2 Konstytucji, czyli wystąpienia do Trybunału.
W wyroku z 28 listopada 2007 r., sygn. K. 39/07 (OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129) Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in. że
Krajowa Rada Sądownictwa jako organ konstytucyjny „stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów”, a emanacją
jej ustrojowej pozycji jest wskazana expressis verbis zdolność inicjowania w takich sprawach abstrakcyjnej kontroli konstytucyjnej ustaw dotykających niezależności sądów i niezawisłości
sędziów. W tych sprawach KRS ma dalej idącą zdolność wnioskowania o kontrolę konstytucyjną, wynikającą z konstytucyjnej pozycji
KRS. Skoro kompetencje KRS w kwestiach dotyczących niezależności sądów i niezawisłości sędziów mają konstytucyjne zakotwiczenie,
to ustawodawca zwykły ma prawo jedynie w konstytucyjnych granicach je doprecyzowywać. Trybunał w wyżej powołanym wyroku o
sygn. K 39/07, stwierdził, iż „rozumując zatem a rubrica z treści art. 186 Konstytucji, należy uznać, że pojęcie «straży», o której mowa w art. 186 ust. 1 Konstytucji, obejmuje czuwanie
nad brakiem zagrożeń dla niezależności sądów i niezawisłości sędziów w systemie prawnym”.
Nie jest to tylko stanowisko Trybunału. Warto w tym miejscu przywołać poglądy przedstawione w trakcie prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, przy redagowaniu
art. 186 Konstytucji, konstytuującego KRS. Podczas posiedzenia podkomisji redakcyjnej, zagadnień ogólnych i przepisów wprowadzających
Konstytucję (18, 19 i 20 stycznia 1995 r., Biuletyn KKZN nr XI, s. 325-327), stwierdzono m.in., że troska o niezależność sądów
i niezawisłość sędziów w stosunku do innych władz wymaga podkreślenia w tekście Konstytucji, a podkreśleniem tego obowiązku
KRS w założeniu ustrojodawcy jest właśnie „stanie na straży” (głosy przedstawiciela Prezydenta PR prof. A. Rzeplińskiego i
eksperta Komisji prof. P. Winczorka oraz członków Komisji senatora H. Rota i posła J. Ciemniewskiego). Tezy te znalazły potwierdzenie
w czasie obrad Komisji Konstytucyjnej 27 września 1995 r. oraz 20 sierpnia 1996 r. (Biuletyny KKZN Nr XXV, s. 71-72 oraz nr
XXXVIII, s. 109-110) i w konsekwencji w tekście uchwalonej Konstytucji.
KRS, zgodnie z art. 187 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie
Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082, ze zm.; dalej: ustawa o KRS) stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów.
Zadanie to realizuje:
– rozpatrując i oceniając kandydatury na urząd sędziowski na stanowiskach sędziów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego
oraz na stanowiskach sędziów w sądach powszechnych, wojewódzkich sądach administracyjnych i sądach wojskowych oraz przedstawiając
Prezydentowi wnioski o powołanie tych sędziów,
– rozpatrując wnioski o przeniesienie sędziego w stan spoczynku i ich wystąpienia o powrót na stanowisko sędziowskie,
– wyrażając opinie w sprawie powołania i odwołania prezesa albo wiceprezesa sądu powszechnego albo sądu wojskowego,
– uchwalając zbiór zasad etyki zawodowej sędziów i czuwając nad ich przestrzeganiem,
– wypowiadając się o stanie kadry sędziowskiej i ustalając kryteria oceny kandydatów na stanowiska sędziowskie, przeprowadzanej
przez prezesów sądów okręgowych i apelacyjnych,
– opiniując projekty aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów oraz opiniując projekty aktów prawnych dotyczących
wynagrodzeń sędziowskich,
– wyrażając stanowisko w sprawach dotyczących sądów i sędziów, wniesionych pod obrady Rady przez Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej oraz inne organy władzy publicznej i organy samorządu sędziowskiego.
Trybunał przypomina, że sprawa rozpatrywana obecnie dotyczy objętych wnioskiem Krajowej Rady Sądownictwa kolejnych przepisów
ustawy o KRS, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 marca 2007 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz o zmianie
niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 73, poz. 484; dalej: ustawa zmieniająca z 16 marca 2007 r.). W wydanym 18 lipca 2007 r.
wyroku o sygn. K 25/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 25a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych
(Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: u.s.p.), dodany przez art. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej z 16 marca 2007 r., zmieniający
wewnętrzny ustrój Rady, jest niezgodny z art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji, oraz że art. 5 w związku z art. 6 ustawy zmieniającej
z 16 marca 2007 r., wprowadzający tę zmianę z naruszeniem zasady kadencyjności członków Rady, jest niezgodny z art. 2 i art.
187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów i wynikająca stąd zdolność
wnioskowa Rady przed Trybunałem obejmuje w efekcie nie tylko czuwanie nad formalnym przebiegiem postępowania nominacyjnego
oraz procesu legislacyjnego w sprawach ustrojowo dotyczących tych dziedzin, ale również obronę pozycji ustrojowej samej Rady
jako ustanowionej w Konstytucji instytucji o charakterze gwarancyjnym zabezpieczającej rzeczywistą ich niezależność i niezawisłość.
2. Zakwestionowany przez wnioskodawcę przepis art. 2a ustawy o KRS brzmi:
„1. Do zadań Rady należy także inspirowanie i wspieranie działań mających na celu ujednolicanie wykładni prawa w orzecznictwie
sądów.
2. Informację o podejmowanych działaniach na rzecz ujednolicania wykładni prawa w orzecznictwie sądów, Rada zamieszcza w informacji,
o której mowa w art. 2 ust. 3”.
Wnioskodawca zarzucił, że tak sformułowane zadanie Rady, niedookreślone w swej treści, wychodzące poza konstytucyjnie ustalony
zakres zadań Rady, która „stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów” (art. 186 ust. 1 Konstytucji), godzi
wręcz w mającą być chronioną niezawisłość sędziów (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Zawarty w ustawie nieprecyzyjny zwrot „inspirowanie
i wspieranie działań mających na celu ujednolicanie wykładni prawa w orzecznictwie sądów” dopuścił możliwość lub konieczność
podejmowania przez Radę przedsięwzięć polegających na wskazywaniu sądom „właściwej wykładni” przepisów prawa, co jest już
wkroczeniem w sferę nadzoru nad orzeczniczą działalnością sądów, do czego Rada jest konstytucyjnie nieuprawniona.
Uzasadniając swe pisemne stanowisko z 5 marca 2008 r. o niekonstytucyjności art. 2a ustawy o KRS, Marszałek Sejmu podniósł
także, że od samego początku budził on wątpliwości ekspertów co do jego konstytucyjności. Cytując opinię prof. P. Winczorka,
a także odnosząc się do przebiegu procesu legislacyjnego prowadzącego do uchwalenia tego przepisu, Marszałek Sejmu wskazał
na podnoszone wątpliwości co do jego merytorycznej treści z uwagi na jego nieprecyzyjność i niejednoznaczność oraz co do jego
niezgodności z zasadą przyzwoitej legislacji, wywodzoną z art. 2 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że na aspekt ten zwracał też uwagę w toku prac legislacyjnych nad projektem ustawy Prezes
Naczelnego Sądu Administracyjnego w swej opinii z 13 czerwca 2006 r. o art. 2a ustawy, stwierdzając: „Przypisanie Radzie nowych
zadań polegających na ocenie praktyki sądowej w zakresie uwzględniania w orzecznictwie polskich sądów działalności międzynarodowych
organów sądowych rozstrzygających na podstawie przepisów wiążących Polskę w związku z ratyfikowaną umową międzynarodową oraz
na inspirowaniu i wspieraniu działań mających na celu ujednolicanie wykładni prawa w orzecznictwie sądów budzi wątpliwości.
Z uzasadnienia projektu (k. 1) wynika, że celem ustawy jest «zwiększenie zakresu odpowiedzialności (KRS) za prawidłowe funkcjonowanie
wymiaru sprawiedliwości»”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zadanie takie nie mieści się w art. 187 ust 4 Konstytucji, który zawiera upoważnienie
do określenia w ustawie: ustroju, zakresu działania, trybu pracy KRS oraz sposobu wyboru jej członków. Ustrój i wybór członków
KRS określa co do zasady art. 187 Konstytucji, natomiast zakres działania określa art. 186 ust. 1 Konstytucji, zawężając go
do obowiązku stania na straży niezależności sądu i niezawisłości sędziów (por. też L. Garlicki, Komentarz do art. 186, op.cit. 9 s. 4-6, T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski, Komentarz do prawa o ustroju sądów powszechnych i ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, Warszawa 2002, s. 512).
Skoro zgodnie z art. 1 ustawy o KRS realizuje ona cele określone w Konstytucji, to jej kompetencje, określone ustawowo, nie
mogą wykraczać poza dziedziny związane z niezależnością sądów i niezawisłością sędziów, a tym bardziej pozostawać z nimi w
sprzeczności. Nakładanie na KRS obowiązku związanego z ujednolicaniem wykładni prawa stanowi naruszenie art. 186 Konstytucji.
Przepis art. 186 ust. 1, stanowiący podstawowy wzorzec kontroli konstytucyjności zakwestionowanych przepisów, jest przepisem
ustrojowym, który konstytuuje Radę i określa jej kompetencje dotyczące ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 czerwca 1998 r. (sygn. K. 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52) stwierdził, że: „niezawisłość
obejmuje szereg elementów: 1) bezstronność w stosunku do uczestników postępowania, 2) niezależność wobec organów (instytucji)
pozasądowych, 3) samodzielność sędziego wobec władz i innych organów sądowych, 4) niezależność od wpływu czynników politycznych,
zwłaszcza partii politycznych, 5) wewnętrzna niezależność sędziego. Poszanowanie i obrona tych wszystkich elementów niezawisłości
są konstytucyjnym obowiązkiem wszystkich organów i osób stykających się z działalnością sądów, ale także są konstytucyjnym
obowiązkiem samego sędziego. Naruszenie tego obowiązku przez sędziego oznaczać może sprzeniewierzenie się zasadzie niezawisłości
sędziowskiej, a to jest równoznaczne z bardzo poważnym uchybieniem podstawowym zasadom funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości.
(…) Niezawisłość sędziowska to nie tylko uprawnienie sędziego, ale także jego podstawowy obowiązek. Tak samo, jak konstytucyjnym
obowiązkiem ustawodawcy i organów administracji sądowej jest ochrona niezawisłości sędziego (…) ustawodawca musi zachować
szczególną staranność, aby nie przekroczyć granicy otwierającej możliwość ingerencji w niezawisłą sferę działalności sędziego
(…)”. W wyroku tym Trybunał przyjął, za doktryną tam powołaną, synonimiczność pojęć niezależność i niezawisłość, co podkreślił
również J. Trzciński w komentarzu do art. 173 Konstytucji (zob. J. Trzciński [w:] Konstytucja …Warszawa 2005).
Art. 178 Konstytucji ustanawia regułę, iż: „1. Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji
oraz ustawom”. Ustrojodawca określił w art. 173 Konstytucji sądy i trybunały jako władzę „odrębną i niezależną” od innych
władz, co nakazuje, aby cechy te, jakkolwiek w analizowanym przepisie art. 186 ust. 1 Konstytucji niewystępujące razem, traktować
jako ściśle połączone. Ze względu na przyjęcie trójpodziału władz każda z nich, w tym sądownicza, aby zachować swą niezależność,
musi być od pozostałych odrębna i zjawisko to należy przyjąć za konieczne na kilku płaszczyznach. Jak to stwierdził Trybunał
w wyroku z 24 października 2007 r. (sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108), sądy i trybunały muszą działać w oddzielonych
od pozostałych władz strukturach organizacyjno-decyzyjnych, posiadać wyodrębnione środki finansowe zapewniające ich sprawne
funkcjonowanie w ramach aparatu państwowego, dysponować wewnętrznym systemem kontroli oraz prawną możliwością ochrony swych
uprawnień oraz sygnalizowania pozostałym władzom swych uwag/zastrzeżeń w celu poprawienia efektywności procedowania.
W wyroku o sygn. Kp 2/05 z 9 listopada 2005 r. (OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 114) Trybunał Konstytucyjny zaakcentował, że nawet
potencjalne nieograniczone prawo wglądu przez pracowników Głównego Inspektora Audytu Wewnętrznego w zakresie kompetencji tej
instytucji kontrolnej do wszelkich dokumentów sądowych oraz żądania wszelkich wyjaśnień stanowi zagrożenie dla niezależności
władzy sądowniczej, a przez to narusza art. 10 i art. 173 Konstytucji.
Minister Sprawiedliwości sprawuje zwierzchni nadzór nad administracyjną działalnością sądów, zgodnie z art. 9 u.s.p. Zgodnie
z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437, ze
zm.) minister właściwy do spraw sprawiedliwości jest właściwy do spraw sądownictwa w zakresie niezastrzeżonym odrębnymi przepisami
do kompetencji innych organów państwowych. Czynnościami z zakresu nadzoru nad działalnością administracyjną sądów, zgodnie
z art. 38 u.s.p., są w szczególności wizytacje, lustracje oraz badanie toku i sprawności postępowania w poszczególnych sprawach.
W regulacjach ustawy o ustroju sądów powszechnych sprawowany przez Ministra Sprawiedliwości zwierzchni nadzór nad działalnością
ogólnoadministracyjną sądów jest wyraźnie przeciwstawiony sprawowaniu przez Sąd Najwyższy nadzoru nad działalnością sądów
w zakresie orzekania (art. 7 u.s.p.).
Zgodnie z art. 183 ust. 1 Konstytucji nadzór nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania sprawuje
Sąd Najwyższy (art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym; Dz. U. Nr 240, poz. 2052, ze zm.),
a z art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.;
dalej: p.u.s.a.) wynika, że taki sam nadzór nad orzecznictwem sądów administracyjnych sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny
po wdrożeniu w roku 2002 dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego. Działania na rzecz ujednolicenia wykładni prawa zmierzające
do uzyskania jednolitości orzecznictwa sądów, zapisane w przepisach dotyczących wskazanych wyżej sądów, mieszczą się w zakresie
ich nadzoru judykacyjnego. Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny są wyposażone w odpowiednie środki judykacyjne. Trybunał
Konstytucyjny podtrzymuje wyrażane wielokrotnie stanowisko, że kontrola rozstrzygnięć sądowych i dążenie do ich ujednolicania
muszą być ściśle związane z przestrzeganiem zasady niezawisłości sędziów i niezależności sądów. Realizacja tych zadań następuje
w wewnątrzsądowych postępowaniach instancyjnych, w ramach ściśle rozumianej władzy sądowniczej.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kwestionowany przepis art. 2a ust. 1 ustawy o KRS jest niezgodny z art. 178 ust. 1, art.
183 ust. 1, art. 186 ust. 1 i art. 187 ust. 4 Konstytucji, a poprzez niedookreślenie zawartych w nim uprawnień i jego dysfunkcjonalność
narusza także standardy przyzwoitej legislacji w rozumieniu art. 2 Konstytucji. Trybunał stwierdza, że ze względu na naruszenie
postulatów jasności i komunikatywności oraz brak właściwego określenia kompetencji organu konstytucyjnego, którego przepis
kontrolowany dotyczy, ustawodawca naruszył art. 2 w związku z art. 187 ust. 4 Konstytucji w zakresie, w jakim zobowiązują
one do stanowienia prawa w sposób staranny i rzetelny oraz umożliwiający jego właściwe stosowanie. Zdaniem Trybunału wprowadzenie
do systemu prawa, przez art. 2a ust. 1 ustawy o KRS, z naruszeniem zasad poprawnej legislacji, regulacji nieprecyzyjnej, wkraczającej
w sferę niezawisłości sędziów i niezależności sądów, traktowaną przez Konstytucję jako obejmującą wartości szczególnie chronione,
stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji (por. wyrok o sygn. K. 3/98 oraz wyrok o sygn. K 39/07).
Trybunał Konstytucyjny nie podziela stanowiska Prokuratora Generalnego, że art. 2a ust. 1 ustawy o KRS ma na celu „inspirowanie
i wspieranie działań mających na celu ujednolicanie wykładni prawa w orzecznictwie sądów” i ma sprzyjać umocnieniu niezawisłości
sędziów („bowiem prowadzi do zapewnienia sądom i sędziom wymaganego prestiżu społecznego”) oraz że ustawodawca, nie narzucając
KRS sposobu podejmowania jej czynności inspirowania i wspierania ujednolicania wykładni prawa, pozostawił „Radzie pełną swobodę
w tym zakresie, w przekonaniu, że przyjęte formy działania nie będą skierowane przeciwko niezawisłości sędziów”. Domniemane
„przekonanie ustawodawcy” nie może zastąpić niezbędnych w ustawie gwarancji prawnych.
Przepis art. 2a ust. 2 ustawy o KRS jest integralnie związany z jej regulacją art. 2a ust. 1. Niekonstytucyjność działań unormowanych
art. 2a ust. 1 ustawy o KRS czyni niezgodną z tymi wzorcami i bezprzedmiotową informację o podejmowanych niekonstytucyjnych
działaniach oraz wyklucza zamieszczanie jej w informacji przedstawianej Sejmowi, Senatowi i Prezydentowi RP.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza niezgodność ze wskazanymi wyżej wzorcami konstytucyjnymi art. 2a zaskarżonej ustawy w całości.
3. Artykuł 3 ustawy o KRS brzmi:
„1. Rada może zarządzić przeprowadzenie:
1) wizytacji sądu albo jego jednostki organizacyjnej,
2) lustracji działalności sądu w określonym zakresie,
3) lustracji pracy sędziego, którego indywidualna sprawa podlega rozpatrzeniu przez Radę.
2. Czynności, o których mowa w ust. 1, nie mogą wkraczać w dziedzinę, w której sędziowie są niezawiśli.
3. Czynności, o których mowa w ust. 1, mogą być przeprowadzane przez członków Rady lub przez sędziów delegowanych do Biura
Rady na podstawie odrębnych przepisów.
4. Przeprowadzenie czynności, o których mowa w ust. 1, Rada może zarządzić z urzędu lub na wniosek Ministra Sprawiedliwości,
Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego lub Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego”.
Wnioskodawca kwestionuje konstytucyjność art. 3 ust. 4 ustawy o KRS nadającego Ministrowi Sprawiedliwości, Pierwszemu Prezesowi
Sądu Najwyższego lub Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego prawo wnioskowania do Rady o przeprowadzenie czynności, o
których mowa w ust. 1, zarzucając temu przepisowi niezgodność z art. 187 ust. 1 i 4 Konstytucji. Argumentuje, że poprzednie
uregulowanie, zawarte w art. 3 ust. 1 ustawy o KRS było wystarczające, zaś nowelizacja wprowadza uprzywilejowanie wskazanych
wyżej członków Rady. Z zarzutem tym zgadzają się Marszałek Sejmu i Prokurator Generalny.
Wykładnia językowa art. 3 ustawy o KRS wskazuje, że Krajowa Rada Sądownictwa może zarządzić przeprowadzenie czynności wskazanych
w jego ust. 1, a uwzględnienie przez nią wniosków wysuwanych przez Pierwszego Prezesa SN, Prezesa NSA oraz Ministra Sprawiedliwości
we wskazanym zakresie nie jest obligatoryjne. Zawarte w zaskarżonym przepisie art. 3 ust. 4 ustawy sformułowanie „może” daje
Radzie prawo do odrzucenia wniosku tych podmiotów i nie wprowadza żadnego nowego ich uprawnienia, co zdają się sugerować uczestnicy
postępowania. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że uprawnienie wskazanych wyżej osób określone w art. 3 ust. 4 ustawy nie
jest szczególnym uprawnieniem wynikającym z piastowanych przez nie funkcji, lecz wynika z samego faktu członkostwa w Radzie.
Badanie orzecznictwa sądowego w drodze wizytacji i lustracji dotyczy spraw już prawomocnie zakończonych i służy – w razie
stwierdzonych uchybień – dyskusji szkoleniowej wśród sędziów w celu niedopuszczenia do podobnych uchybień w przyszłości (zob.
T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski, op.cit., s. 104). Służy też Radzie przy rozpatrywaniu zawisłych przed nią spraw. Analogiczne uprawnienia ma, na mocy art. 22 p.u.s.a
Prezes Naczelnego Sadu Administracyjnego, a Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego dysponuje takimi uprawnieniami na mocy § 2 uchwały
Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 2003 r. w sprawie regulaminu Sądu Najwyższego (M. P. Nr 57,
poz. 898).
W tej sytuacji można zaskarżonemu przepisowi przypisać jedynie charakter porządkujący, potwierdzający uprawnienia tych podmiotów
z tytułu ich zasiadania w Radzie.
Zaskarżona regulacja, nienaruszająca wskazanych przez ustawodawcę wzorców konstytucyjnych, mieści się w granicach swobody
regulacyjnej ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny – nie podzielając wątpliwości Marszałka Sejmu i Prokuratora Generalnego –
stwierdza, że kwestionowany przepis art. 3 ust. 4 ustawy o KRS jest zgodny z art. 187 ust. 1 i 4 Konstytucji.
4. Krajowa Rada Sądownictwa zarzuca, że przepis art. 4 ust. 2 ustawy o KRS, stanowiący, że: „W przypadku niemożności uczestnictwa
w posiedzeniu plenarnym Rady osoby lub osób, o których mowa w ust. 1, na posiedzeniu plenarnym może być obecny upoważniony
przedstawiciel Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego albo Ministra Sprawiedliwości.
Przedstawiciel może wyrażać stanowisko w każdej sprawie, jednakże bez prawa głosu”, jest niezgodny z art. 2 i art. 187 ust.
1 i 4 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny przypomina w tym miejscu swe wcześniejsze orzecznictwo dotyczące charakteru prawnego i statusu Krajowej
Rady Sądownictwa jako konstytucyjnego, kolegialnego organu państwa, usytuowanego w bliskości władzy sądowniczej, stojącego
na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, oraz sytuacji prawnej członków Rady, przedstawione syntetycznie w punkcie
1 części III uzasadnienia niniejszego wyroku.
Art. 187 ust. 1 pkt 1 Konstytucji reguluje tę materię w sposób bezpośredni, stanowiąc, iż w skład Krajowej Rady Sądownictwa
wchodzą: Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Minister Sprawiedliwości, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego i osoba powołana
przez Prezydenta Rzeczypospolitej. Wskazany przepis Konstytucji ani w stosunku to tych osób, ani do innych członków Rady nie
przewiduje instytucji ich zastępców czy upełnomocnionych przedstawicieli. Wszyscy członkowie Rady są równoprawnymi członkami
tego niezależnego ustrojowo organu konstytucyjnego. W stosunku do wskazanych w zaskarżonym przepisie wirylistów ich udział
w Radzie ma charakter osobisty i w świetle art. 187 ust. 1 pkt 1 Konstytucji nie może być przez ustawodawcę zwykłego cedowany
na inne osoby. Już w opinii przedstawionej Sejmowi w toku prac legislacyjnych nad zmianą ustawy o KRS podniesiono argument,
że: „nie da się również kwestionowanej zmiany pogodzić z wskazanym w art. 187 ust. 4 Konstytucji uprawnieniem ustawodawcy
do określenia ustroju, zakresu działania i trybu pracy KRS oraz sposobu wyboru jej członków, gdyż – jak to wskazano wyżej
– w tym zakresie ustrojodawca dokonał tego sam” (opinia P. Winczorka).
Trybunał Konstytucyjny uważa, że ustrojodawca wobec wagi konstytucyjnego zadania Rady „stania na straży niezależności sądów
i niezawisłości sędziów” (art. 186 ust. 1 Konstytucji) nie zakładał fasadowości członkostwa w pracach Krajowej Rady Sądownictwa
Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Ministra Sprawiedliwości oraz Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego toteż nie przewidział,
że wymienieni wyżej funkcjonariusze publiczni mogą brać udział w pracach rady przez swych przedstawicieli.
Jeszcze na etapie prac nad projektem Konstytucji w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego kwestia uregulowania składu
Krajowej Rady Sądownictwa, wyboru jej przewodniczącego oraz ewentualnego przekazania uprawnień w tym zakresie ustawodawcy
zwykłemu budziła wątpliwości. Ustrojodawca jednak zdecydował się, odnosząc się do projektowanej pozycji ustrojowej Rady i
jej zadań konstytucyjnych, aby skład KRS, ze względu na rolę tego podmiotu, dookreślić na poziomie konstytucyjnym (Biuletyn
KKZN nr X, s. 242 i 243, nr XI, s. 325-328, nr XXIV, s. 19-25). Wyrażona na posiedzeniu Komisji wątpliwość, iż przepisy dotyczące
Rady są zredagowane zbyt szeroko (Biuletyn KKZN nr XXIV, str. 23) została odrzucona, a Zgromadzenie Narodowe uchwaliło art.
187 Konstytucji określający skład Rady w sposób wyczerpujący.
Nie można wykluczać celowości zapraszania na posiedzenia Rady osób spoza Rady, jeśli ich obecność jest merytorycznie uzasadniona
potrzebami Rady. Możliwość taka jest przewidziana w § 8 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 listopada
2007 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Krajowej Rady Sądownictwa oraz postępowania przed Radą (Dz. U. Nr 219, poz.
1623) i Trybunał Konstytucyjny jej nie kwestionuje. Status taki mogą mieć też osoby wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy, które
w razie niemożności uczestnictwa w posiedzeniu Rady Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa NSA lub Ministra Sprawiedliwości
mogą być obecne na tym posiedzeniu z ich upoważnienia. Ich udział ogranicza się jednak, podobnie jak innych osób zaproszonych
przez przewodniczącego Rady, do obecności na posiedzeniu. Nie mają one szczególnego statusu zastępcy członka KRS czy też pełnomocnika
członka rady, zastępującego go ex lege na posiedzeniu i nie mogą – jako quasi-członkowie Rady – „wyrażać stanowiska w każdej sprawie”.
Nawiązując do swych wcześniejszych ustaleń dotyczących statusu członka Rady i jego konstytucyjnego umocowania (art. 187 ust.
1 Konstytucji) oraz niedopuszczalności ingerencji ustawodawcy zwykłego w materię konstytucyjną, jaką jest skład osobowy Rady
Trybunał Konstytucyjny dostrzega niedookreśloność prawną statusu i kompetencji tych „przedstawicieli” w art. 4 ust. 2 ustawy
o KRS oraz niejasność w tym kontekście zwrotu „może wyrażać stanowisko w każdej sprawie”. Trybunał Konstytucyjny stwierdza,
że przepis art. 4 ust. 2 ustawy o KRS, w części obejmującej zwrot: „ . Przedstawiciel może wyrażać stanowisko w każdej sprawie,”
jest niezgodny z analizowanymi wcześniej art. 2 oraz art. 187 ust. 1 i 4 Konstytucji.
5. Przepis art. 12 ust. 4 ustawy o KRS brzmi: „Rada podejmuje uchwały bezwzględną większością głosów, w głosowaniu jawnym”.
Wnioskodawca zarzuca temu przepisowi niezgodność z art. 2 i art. 186 ust. 1 Konstytucji przez pozbawienie Rady możliwości
przeprowadzenia głosowania, na żądanie członka Rady, w głosowaniu tajnym. Dotyczy to głównie głosowania nad sformułowaniem
stanowisk w sprawach osobowych, rozpatrywania i oceny kandydatów na urząd sędziowski, przedstawiania Prezydentowi RP wniosków
o powołanie sędziów oraz wyrażania opinii w sprawie powoływania i odwoływania prezesa lub wiceprezesa sądu powszechnego lub
wojskowego.
Już w opinii P. Winczorka przedstawionej w toku postępowania legislacyjnego nad nowelizacją zaskarżonego przepisu zwrócono
uwagę, iż „wydaje się, że projektowane skreślenie zdania drugiego, przewidującego podejmowanie uchwały przez Radę na żądanie
członka Rady, w głosowaniu tajnym, nie jest właściwe”. W opinii tej wskazano, że „podane w uzasadnieniu (k. 4) argumenty,
że czyni się to w celu wzmocnienia obiektywizmu i dla gwarancji przejrzystości działania – nie są przekonywające, zwłaszcza
wobec wprowadzenia obowiązku uzasadniania uchwał (pkt 8, dot. art. 13 ust. 1 zdanie drugie). Sporządzenie uzasadnienia podjętej
w ten sposób uchwały oparte będzie na wypowiedziach członków Rady zamieszczonych w protokole posiedzenia. Będzie to wymagało
odpowiedniego zapisu w projektowanym rozporządzeniu wykonawczym Prezydenta RP”. Także Marszałek Sejmu zwrócił uwagę na zastrzeżenie
zawarte w opinii W. Pawełki, iż pominięcie możliwości tajnego głosowania może stanowić zagrożenie dla należytego wykonywania
przez Radę jej konstytucyjnych obowiązków. W konkluzji jednak Marszałek doszedł do wniosku, że rozwiązanie uznane za gorsze
nie musi być niekonstytucyjne i wniósł o uznanie zgodności z Konstytucją art. 12 ust. 4 ustawy o KRS.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży „niezależności sądów i niezawisłości sędziów”
(art. 186 ust. 1 Konstytucji). Jest rzeczą oczywistą, że podejmując w związku z realizacją tej misji uchwały i opinie, sama
musi w swym trybie pracy (art. 187 ust. 4 Konstytucji) przestrzegać zasad, na których straży ją postawiono. Rada i poszczególni
jej członkowie muszą mieć gwarancje niezależności i swobody samodzielnego wyrażania swych stanowisk.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ze względu na konstytucyjnie ustalony skład osobowy KRS zachodzić mogą, podczas prac
tego podmiotu, istotne rozbieżności między członkami Rady w formułowaniu stanowisk dotyczących spraw związanych z konstytucyjną
rolą Rady, tj. ochroną niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Brak jest jasnych przesłanek, istniejących w poszczególnych
procedurach sądowych, wyłączenia członka KRS z rozstrzygania. Można przyjąć, że poza sytuacjami skrajnymi, czyli rozstrzyganiem
wniosków dotyczących osób zasiadających w Radzie, ustrojodawca, kształtując skład Rady, dopuścił świadomie rozstrzyganie spraw
przez osoby zainteresowane ich wynikiem np. przez Ministra Sprawiedliwości w zakresie opiniowania kandydatów na stanowiska
prezesów czy wiceprezesów sądów czy przez prezesa sądu w zakresie opiniowania awansu sędziego z sądu, którym kieruje.
Tak ukształtowana Rada ma obowiązek, działając dla dobra wymiaru sprawiedliwości i stojąc na straży niezależności sądów i
niezawisłości sędziów, zapewnić maksymalnie przejrzystą procedurę rozstrzygania spraw w niej zawisłych. Służy temu zasada
jawności proceduralnej, będąca wielokrotnie przedmiotem rozstrzygania Trybunału w zakresie poszczególnych postępowań prawnych.
Zasada sprawiedliwości proceduralnej nakazuje zapewnienie uczestnikom postępowania możności bycia wysłuchanym, ujawnienie
im w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia w stopniu umożliwiającym weryfikację sposobu myślenia i jego legitymizację przez
przejrzystość, przewidywalność, odpowiednią spójność i wewnętrzną logikę mechanizmów, którym uczestnik postępowania jest poddany.
W opinii Trybunału skorelowanie mechanizmów związanych ze sprawiedliwością proceduralną oraz jawności wydanego rozstrzygnięcia,
a także obowiązek uzasadnienia decyzji są wystarczające dla zapewnienia w postępowaniu przed KRS możliwości poznania motywów,
którymi Rada kieruje się w swych decyzjach zgodnie z oczekiwaniami projektodawcy zmian w ustawie o KRS.
Od koniecznych i uzasadnionych konstytucyjnie zewnętrznych znamion jawności procedowania odróżnić jednak należy konieczność
zapewnienia członkom Rady możliwości suwerennego i zgodnego z wewnętrznym przekonaniem głosowania w sprawach poddanych rozstrzyganiu
przez KRS. Kształt osobowy Rady zakłada istnienie faktycznych związków jej członków ze środowiskiem zawodowym i politycznym,
z którego są powołani do Rady. Brak możliwości wyłączenia się z większości spraw rozstrzyganych przez Radę oznacza, co Trybunał
uważa za oczywiste, że dochodzić może do kolizji między wartościami ogólnymi, na których straży stoi Rada, a stanowiskami
i interesami jednostek czy też grup zawodowych, których sprawy Rada opiniuje lub rozstrzyga.
Przedmiotem posiedzeń Rady jest przede wszystkim postępowanie w sprawach indywidualnych, dotyczących rozpatrywania kandydatur
i oceny kandydatów na urząd sędziowski różnych szczebli, rozpatrywania i rozstrzygania wniosków o przeniesienie w stan spoczynku,
a także o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego bądź powrotu na to stanowisko. Rada zobowiązana jest do
przyjęcia protokołu z posiedzenia plenarnego, który staje się wtedy dokumentem jawnym, spełniającym konstytucyjne wymogi dostępu
do informacji publicznej (§ 13 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego
trybu działania Krajowej Rady Sądownictwa oraz postępowania przed Radą; Dz. U. Nr 219, poz. 1623). Trybunał Konstytucyjny
przypomina jednak, że w wypadku rozstrzygnięć wydawanych przez sądy dopuszczalna i uzasadniona jest dychotomia postępowania
na część jawną i tajną. Także w odniesieniu do Rady ewentualna forma podjęcia uchwały, w głosowaniu jawnym czy tajnym, nie
ma wpływu na jawność dokumentów Rady.
W polskim prawie konstytucyjnym zasada tajności głosowania rozpatrywana jest głównie w związku z regulacjami dotyczącymi prawa
wyborczego. W komentarzu do art. 96 Konstytucji L. Garlicki pisze, że treścią zasady tajności jest zagwarantowanie wyborcy
pełnej swobody podejmowania decyzji i oddawania głosu na popieranego przez siebie kandydata (kandydatów). W tym sensie zasada
tajności ma charakter przede wszystkim gwarancyjny: musi być rozpatrywana jako element pluralizmu (demokratyzmu wyborów),
ale i jako element ogólnej wolności obywateli (art. 31 Konstytucji). Toteż zasadę tajności stosuje się w sposób uniwersalny
do wszystkich procedur wyborczych (zob. B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw europejskich, Kraków 2004, s. 364).
W demokratycznym państwie prawnym także wiele decyzji niedotyczących prawa wyborczego rozstrzyganych jest w drodze demokratycznego
głosowania przy zachowaniu zasady większości. Jest to regułą, jeśli decyzje zapadają w organach kolegialnych, a takim kolegialnym
organem konstytucyjnym jest Rada. W demokratycznym głosowaniu zakłada się, że każdy z członków uczestniczących w głosowaniu
ma prawo swobodnie przejawiać swą wolę, bez nacisków, i w warunkach, które pozwoliłyby tę swobodną wolę bez zniekształceń
czy ograniczeń uzewnętrzniać. Obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym procedury prawne zapewniają gwarancje swobodnego
wyrażania swej woli w głosowaniu i eliminują możliwe w tym zakresie naciski i ograniczenia.
Zasada tajności głosowania sprzyja zapewnieniu możliwości wyrażenia swego stanowiska w sposób wolny i nieskrępowany. Można
to tez osiągnąć, przy generalnym przyjęciu w danych sprawach ogólnej zasady jawnego głosowania, przez dopuszczenie na żądanie
członka gremium głosującego – głosowania tajnego. Taką też treść miał rozpatrywany przepis ustawy w brzmieniu pierwotnym,
przed nowelizacją z 16 marca 2007 r.
Wnioskodawca podnosi w uzasadnieniu wniosku, że „wyrażając swoje stanowisko w poddanych głosowaniu kwestiach, członek rady
powinien kierować się wyłącznie przekonaniem o jego słuszności. Nie może pozostawać pod presją, że określony sposób głosowania
wpływa na jego osobistą sytuację, np. możliwość awansu czy reakcję środowiska zawodowego lub w przypadku parlamentarzystów
– także partyjnego. Taką swobodę głosowania w kontrowersyjnych sprawach zapewnia wyłącznie głosowanie tajne. W szczególności
jest to istotne z uwagi na udział w Radzie organów i osób wymienionych w art. 187 ust. 1 pkt 1 i 3 Konstytucji”.
Analizując konstytucyjność zmiany art. 12 ust. 4 ustawy o KRS i nie przychylając się do stanowiska wnioskodawcy co do jej
niekonstytucyjności, uczestnicy postępowania przyznają jednak, że wyeliminowanie tajnego głosowania może mieć znaczenie dla
komfortu podejmowania decyzji przez uczestników głosowania ze względu na ujawnienie ich stanowiska (Prokurator Generalny),
a brak możliwości tajnego głosowania może stanowić zagrożenie dla należytego wykonywania obowiązków (Marszałek Sejmu). Trybunał
podziela te obawy, dostrzegając, że „zniechęcające” działanie kwestionowanego przepisu może stwarzać zagrożenie dla realizacji
zadań Rady, na które składają się głównie rozstrzygnięcia wydawane w formie uchwał, w sprawach objętych dyspozycją art. 186
ust. 1 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że ustawodawca może korzystać ze swych uprawnień w zakresie swobody regulacyjnej w sposób
proporcjonalny. Nie może, bez należytej podstawy konstytucyjnej, ograniczać, utrudniać lub deformować, choćby pośrednio, działań
jakichkolwiek podmiotów publicznych, podejmowanych w granicach przyznanych im uprawnień konstytucyjnych. Zakwestionowane uregulowanie
prawne art. 12 ust. 4 ustawy o KRS, nieuwzględniające potencjalnej zależności członków Rady, przy możliwej kumulacji tych
przesłanek, jest nieproporcjonalne w rozumieniu art. 2 Konstytucji. Zmiana treści art. 12 ust. 4 ustawy o KRS przez pominięcie
jego zdania drugiego doprowadziła do ograniczenia gwarancji, że sposób podejmowania decyzji przez członków Rady ma być sumą
ich własnych poglądów i posiadanej wiedzy, i potęguje zagrożenie, że może on zostać zdominowany przez czynniki pozaprawne,
co, jak uczy doświadczenie, nie jest to zagrożeniem tylko teoretycznym.
Działanie ustawodawcy, w wyniku nowelizacji art. 12 ust. 4 ustawy o KRS doprowadziło do przyjęcia wyłącznie trybu głosowania
jawnego i w konsekwencji wyeliminowania z treści art. 12 ust. 4 ustawy normy o charakterze gwarancyjnym, jakim jest dopuszczenie
do głosowania tajnego. Poprzez pominięcie zwrotu „na żądanie członka Rady głosowanie jest tajne” doszło do uszczuplenia uprawnień
Rady do wyboru formy głosowania i nastąpiło ukształtowanie sytuacji prawnej Rady z naruszeniem zasady proporcjonalności. Osłabić
to może w sposób realny Krajową Radę Sądownictwa i jej członków przy wykonywaniu ich konstytucyjnych zadań. Trybunał Konstytucyjny
stwierdza w tej regulacji naruszenie art. 2 oraz art. 186 ust. 1 Konstytucji.
W wyniku wyeliminowania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z treści przepisu art. 12 ust. 4 ustawy słów „w głosowaniu jawnym”
Rada odzyskuje uprawnienie do samodecydowania o formie głosowań na podstawie jej samodzielnych uchwał: w głosowaniu jawnym
albo w głosowaniu tajnym, na wniosek przewodniczącego lub na żądanie członka Rady.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.