1. Art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96, ze zm.; dalej: p.g.g.) stanowi, że do kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu (odpowiednio – za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków oraz za prowadzenie innej działalności regulowanej ustawą bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków) „stosuje się odpowiednio przepisy o zobowiązaniach podatkowych, z tym że określone w nich uprawnienia organów podatkowych przysługują organom koncesyjnym”. Wymienione w tym przepisie regulacje dotyczące zobowiązań podatkowych są zawarte w dziale III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.; dalej: ordynacja podatkowa), zatytułowanym „Zobowiązania podatkowe”.

Art. 128 ust. 4 pkt 2 p.g.g. utracił moc 31 grudnia 2001 r., jednak na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz. 1190; dalej: nowelizacja p.g.g.) powinien być stosowany nadal w odniesieniu do kar pieniężnych, należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy, oraz ich egzekucji.

2. Rada Miejska w Prószkowie (dalej: wnioskodawca) na mocy uchwały nr XXXVI/305/2005 z 18 października 2005 r. zakwestionowała zgodność powyższego przepisu, stosowanego w związku z art. 12 nowelizacji p.g.g., z art. 2, art. 7 oraz art. 165 Konstytucji oraz o orzeczenie kosztów reprezentowania wnioskodawcy według norm przepisanych. W wyniku wstępnej kontroli wniosku, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania mu biegu w zakresie zgodności zaskarżonego rozwiązania z art. 165 Konstytucji (por. postanowienia TK z: 22 lutego 2006 r., sygn. Tw 49/05, OTK ZU nr 6/B/2006, poz. 254 i 5 grudnia 2006 r., sygn. Tw 49/05, OTK ZU nr 6/B/2006, poz. 254) oraz wskazał, że możliwość orzeczenia zwrotu kosztów postępowania odnosi się wyłącznie do skarg konstytucyjnych. Pismem z 21 kwietnia 2008 r. Rada Miejska w Prószkowie przedstawiła dodatkowe wyjaśnienia w sprawie, w zakresie określonym przez Trybunał Konstytucyjny.

Wniosek Rady Miejskiej w Prószkowie został złożony na tle następującego stanu faktycznego: Wojewoda Opolski wymierzył decyzją z 5 grudnia 2002 r. (sygn. Ś.II-KM-7418/39/13/02) administracyjną karę pieniężną przedsiębiorcy, który w okresie od 10 czerwca 1999 r. do 2 marca 2000 r. wydobywał kopalinę (piasek) ze złoża „Prószków II” z rażącym naruszeniem koncesji. 25 marca 2003 r. Minister Środowiska uchylił tę decyzję w całości (decyzja o sygn. DG/p/TK/487/2037/2003) oraz orzekł co do istoty sprawy, stwierdzając, że naruszenie warunków koncesji miało miejsce w okresie od 1 lipca do 30 września oraz od 1 października do 31 grudnia 1999 r. Minister nałożył na przedsiębiorcę karę administracyjną w nowej wysokości, nakazując wpłatę 60% tej kary na rachunek bankowy gminy Prószków, a 40% – na rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: NFOŚiGW). Ukarany przedsiębiorca wykonał tę decyzję i wpłacił karę w wysokości orzeczonej przez ministra, ale równocześnie zaskarżył jego rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie). Sąd ten wyrokiem z 30 lipca 2004 r. (sygn. akt 6 II S.A./1683/03) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z powodu przedawnienia sprawy na podstawie art. 68 ordynacji podatkowej w związku z art. 128 ust. 4 pkt 2 p.g.g. Wobec odrzucenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) postanowieniem z 31 maja 2005 r. (sygn. akt II GSK 58/05), wyrok ten stał się prawomocny. W rezultacie Minister Środowiska decyzją z 8 lipca 2005 r. (sygn. DG/p/TK/477/4947/2005) uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Opolskiego. Następnie Zastępca Dyrektora Departamentu Geologii i Koncesji Geologicznych Ministerstwa Środowiska – powołując się na art. 61 k.p.a. w związku z art. 72 i nast. ordynacji podatkowej oraz art. 12 ust. 2 nowelizacji p.g.g. – poinformował zarówno przedsiębiorcę, jak i gminę Prószków oraz NFOŚiGW o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty kary pieniężnej (pismo z 17 lipca 2005 r., sygn. DGp/TK/470-5169/2005). W rezultacie tego postępowania, Minister Środowiska decyzją z 18 października 2005 r. (DGp-477-2/7656/05/TK) zobowiązał NFOŚiGW do zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami, co zostało przez Fundusz częściowo wykonane (zwrócono jedynie kwotę główną, bez odsetek). Do chwili obecnej ani Minister Środowiska, ani też inne organy sądowe lub administracyjne nie wydały żadnej decyzji nakazującej zwrot pozostałej części nadpłaconej kary pieniężnej, ani też odsetek od niej, a w szczególności nie nałożyły takiego obowiązku na gminę Prószków. W sprawie tej zostało wydanych kilka dalszych decyzji administracyjnych i orzeczeń sądowych, m.in. w dalszym ciągu toczy się postępowanie w sprawie rozpoznania skargi kasacyjnej gminy Prószków od wyroku WSA w Warszawie z 29 listopada 2007 r., sygn. akt VI SAB/Wa 1/07 w sprawie o stwierdzenie bezczynności Ministra Środowiska.

Za niekonstytucyjnością zaskarżonego rozwiązania przemawiają, zdaniem wnioskodawcy, następujące argumenty:

Po pierwsze, brzmienie art. 128 ust. 4 pkt 2 p.g.g. powoduje, że zakres zastosowania przepisów o zobowiązaniach podatkowych w sprawach kar orzeczonych w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków staje się „nieprzejrzysty, niedookreślony i nieczytelny”. Takie odesłanie wprowadza zamęt w stosowaniu prawa i zarazem uniemożliwia odpowiednim podmiotom właściwe zastosowanie tak określonych norm. Odesłanie do przepisów, liczących przeszło 100 artykułów, stanowiących zupełnie inną gałąź prawa, narusza wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadę pewności prawa, zaufania obywateli do państwa i stabilności prawa. Odesłanie to pozostaje w sprzeczności także z podstawowymi zasadami legislacji, a zwłaszcza z zasadą określoności prawa. Powoduje ono również, że „podmioty stosunków prawnych nie znają swoich praw i obowiązków”, ponieważ „niejednoznaczność przepisów skutkuje niejednoznaczną sytuacją prawną podmiotów zobowiązanych do stosowania tych regulacji”. W sytuacji wnioskodawcy prowadzi ona m.in. do tego, że jest on zobowiązany ponosić konsekwencje decyzji podjętych przez inne podmioty (Ministra Środowiska), mimo że działał w dobrej wierze. Z tych powodów – zdaniem wnioskodawcy – zaskarżona regulacja jest niezgodna z art. 2 Konstytucji.

Po drugie, dalszym rezultatem odesłania zawartego w zaskarżonych przepisach jest pozostawienie organom administracji publicznej zbyt dużego „luzu decyzyjnego”, ponieważ jedynie od ich „nieograniczonej woli” zależy, które przepisy ordynacji podatkowej zostaną zastosowane wprost, które z pewnymi odmiennościami, a które w ogóle nie zostaną zastosowane. Niejednoznaczność art. 128 ust. 4 pkt 2 p.g.g. uniemożliwia organom władzy publicznej działanie w granicach i na podstawie przepisów prawa, co stanowi ich obowiązek wynikający z art. 7 Konstytucji. Innymi słowy, funkcjonowanie w obrocie prawnym zaskarżonej regulacji skutkuje „niekonstytucyjnymi rozstrzygnięciami władzy publicznej”, czego przykładem może być sytuacja wnioskodawcy. Podnosi on, że z art. 72 i nast. ordynacji podatkowej wynika, że do zwrotu nadpłaty zobowiązany jest organ podatkowy (którym w tym wypadku jest organ koncesyjny – Minister Środowiska), a tymczasem podejmowane są próby zobowiązania do tego gminy, która – na mocy decyzji tego ministra, a nie z własnej inicjatywy – „fizycznie” otrzymała podlegającą zwrotowi kwotę. W opinii wnioskodawcy, wobec niejednoznaczności art. 128 ust. 4 pkt 2 p.g.g., zarówno wydanie przez ministra decyzji o obowiązku zwrotu nadpłaty przez gminę, jak i przypisanie tego obowiązku resortowi, byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Argumenty te wskazują na sprzeczność zaskarżonej regulacji także z art. 7 Konstytucji.

W rezultacie, zdaniem Rady Miejskiej w Prószkowie, należy uznać, że art. 128 ust. 4 pkt 2 p.g.g. jest niezgodny z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji.

3. Pismem z 21 marca 2007 r., nazwanym „pismem uczestnika postępowania”, przedsiębiorca, którego dotyczył stan faktyczny, będący przesłanką wniosku Rady Miejskiej w Prószkowie, zgłosił udział w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz wniósł o umorzenie postępowania w sprawie ze względu na niedopuszczalność orzekania lub – ewentualnie – o stwierdzenie, że zaskarżony przepis nie jest niezgodny z powołanymi wzorcami kontroli. Postanowieniem z 5 maja 2007 r., sygn. K 40/07 (OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 55) Trybunał Konstytucyjny odmówił uwzględnienia wniosku, wskazując m.in. że na gruncie art. 27 ustawy o TK przedsiębiorca nie może zostać uznany za uczestnika postępowania.

Następnie Trybunał Konstytucyjny pismem z 3 kwietnia 2008 r. zwrócił się do przedsiębiorcy o informację na temat działań podejmowanych przez niego w celu odzyskania nadpłaconej kary pieniężnej. Przedsiębiorca potwierdził, że dotychczas otrzymał jedynie zwrot kwoty głównej wpłaconej na rachunek bankowy NFOŚiGW (bez odsetek), natomiast kwota wpłacona na rachunek bankowy gminy Prószków nie została mu zwrócona. Zarzucił równocześnie gminie Prószków, że złożenie przez nią wniosku do TK stanowi działanie w złej wierze, zmierzające do dalszej zwłoki w załatwieniu sprawy.

4. Prokurator Generalny w piśmie z 6 grudnia 2007 r. przedstawił stanowisko, że zaskarżona regulacja jest niezgodna z art. 2 i art. 7 Konstytucji.

Uzasadniając powyższy pogląd, Prokurator Generalny, powołując się m.in. na uchwałę Sądu Najwyższego z 6 grudnia 2000 r., sygn. akt III CZP 41/00 (OSNC nr 4/2001, poz. 57), wskazał m.in., że odpowiednie stosowanie przepisów może polegać na ich stosowaniu wprost lub z pewnymi modyfikacjami, a w jego istotę wpisana jest też zasada, że niektórych przepisów nie można w ogóle stosować odpowiednio. Stosowanie przepisów ordynacji podatkowej do przepisów o karach wynikających z p.g.g. może stwarzać szereg wątpliwości i trudności, ponieważ administracyjne kary pieniężne istotnie różnią się od instytucji podatków. Tymczasem art. 128 ust. 4 pkt 2 p.g.g. nie wskazuje jednoznacznie przepisów lub zakresu spraw, do których odsyła, wprowadzając stan niepewności co do praw i obowiązków stosunku administracyjnego oraz co do kompetencji organów koncesyjnych. Z tych względów należy uznać, że zaskarżone regulacje przekraczają dopuszczalny poziom niejasności przepisów prawnych i kolidują z zasadą precyzji i dostatecznej określoności przepisów prawa, należącą do kanonu poprawnej legislacji i wynikającą z art. 2 Konstytucji.

Prokurator Generalny podzielił również zastrzeżenia wnioskodawcy co do zgodności zaskarżonej regulacji z zasadą legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji. Brak precyzyjnego określenia kompetencji organu koncesyjnego pozostawia mu „zbytnią dowolność” odpowiedniego stosowania przepisów o zobowiązaniach podatkowych do administracyjnych kar pieniężnych.

5. Marszałek Sejmu w piśmie z 15 czerwca 2007 r. przedstawił stanowisko, że art. 128 ust. 4 pkt 2 p.g.g. jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 165 Konstytucji.

W opinii Sejmu, zaskarżona regulacja zawiera odesłanie do przepisów o zobowiązaniach podatkowych w postaci klauzuli ogólnej, która może być źródłem szeregu wątpliwości interpretacyjnych, m.in. takich, jak w sytuacji podniesionej we wniosku Rady Miejskiej w Prószkowie. Minister Środowiska, jako organ koncesyjny, któremu przysługują uprawnienia i obowiązku organu podatkowego, powinien być obciążony obowiązkiem zwrotu przedawnionej kary pieniężnej. Równocześnie nie dysponuje on tą sumą, ponieważ – zgodnie z odrębnymi przepisami – została ona wpłacona na rachunek gminy. Stosując przepisy o zobowiązaniach podatkowych nie da się również jednoznacznie ustalić, jaki organ jest zobowiązany do zaspokojenia ewentualnych roszczeń przedsiębiorcy o odsetki za zwłokę. Gmina, która korzystała z wpłaconej na jej konto orzeczonej kary przez pewien czas, nie była inicjatorem, ani nie zabiegała o ukaranie przedsiębiorcy, działała więc w dobrej wierze. Powyższe wątpliwości wskazują na zasadność uznania niezgodności art. 128 ust. 4 pkt 2 p.g.g. z zasadą poprawnej legislacji, warunkującą m.in. zaufanie obywateli do państwa i stanowionego prawa.

W opinii Sejmu, kwestionowana regulacja pozostaje także w opozycji do art. 7 Konstytucji, ponieważ nie określa zakresu uprawnień organu koncesyjnego w sposób dostatecznie precyzyjny.

6. Pismem z 29 kwietnia 2008 r. (sygn. DGiKGp-477-27/3483/08/RR) dodatkowych wyjaśnień w sprawie udzielił Minister Środowiska. Potwierdził on powołane wyżej informacje na temat niezakończenia postępowania w sprawie zwrotu nadpłaconej kary pieniężnej, w części, która została wpłacona na rachunek bankowy gminy Prószków. Stwierdził równocześnie, że odpowiedź na pytanie, jaki podmiot oraz na jakiej podstawie prawnej zobowiązany jest do jej zwrotu, „wykracza poza kompetencje Ministra Środowiska”. Oświadczył, że nie jest mu znana praktyka stosowania ordynacji podatkowej do nienależnie wniesionych opłat (kar), przewidzianych w art. 128 p.g.g., wobec czego „ze znacznym prawdopodobieństwem można zakładać, że taka praktyka w ogóle nie istnieje”. W opinii Ministra Środowiska, problem stosowania zaskarżonego przepisu nie ma „bezpośredniego znaczenia praktycznego”, ponieważ pozostaje on w mocy wyłącznie w odniesieniu do kar należnych za okres sprzed 1 stycznia 2002 r., „co ze względu na upływ terminów przedawnienia jest mało prawdopodobne”. Poinformował ponadto, że tryb i podmiot zobowiązany do zwrotu nienależnie wniesionej kary określa projekt nowego Prawa geologicznego i górniczego, który w najbliższym czasie zostanie przesłany do uzgodnień międzyresortowych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Legitymacja do wszczęcia postępowania przez Trybunałem Konstytucyjnym.

Podstawową przesłanką merytorycznego rozpoznania sprawy przez Trybunał Konstytucyjny jest spełnienie przez pismo inicjujące postępowanie formalnych warunków dopuszczalności, określonych w Konstytucji oraz ustawie o TK. W odniesieniu do wniosku Rady Miejskiej w Prószkowie niektóre z nich (m.in. oczywista bezzasadność zarzutu, niedopuszczalność skargi na stosowanie prawa) były już badane na etapie wstępnej kontroli wniosku (por. postanowienia z: 22 lutego 2006 r., sygn. Tw 49/05, OTK ZU nr 6/B/2006, poz. 254 oraz 5 grudnia 2006 r., sygn. Tw 49/05, OTK ZU nr 6/B/2006, poz. 254). Nie zwalnia to jednak Trybunału Konstytucyjnego z obowiązku badania tych przesłanek także na następnym etapie postępowania (por. analogiczna zasada w odniesieniu do skarg konstytucyjnych – postanowienia TK z: 21 marca 2000 r., sygn. SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66; 28 października 2002 r., sygn. SK 21/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 78; 30 maja 2007 r., sygn. SK 67/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 64; 20 grudnia 2007 r., sygn. akt SK 67/05, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 168). „Nadanie wnioskowi dalszego biegu nie oznacza bowiem jego konwalidacji; wydanie przez sędziego odpowiedniego zarządzenia w tej kwestii nie usuwa ani braku legitymacji czynnej, ani braków formalnych, ani oczywistej bezzasadności wniosku” (postanowienia TK z: 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21; 16 października 2002 r., sygn. K 23/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 76). W wypadku stwierdzenia – na etapie co do zasady służącym merytorycznemu rozpoznaniu wniosku – przeszkody formalnej, Trybunał Konstytucyjny obowiązany jest umorzyć postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne (por. np. postanowienie z 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21). W niniejszej sprawie ponowne rozważenie warunków formalnych wniosku jest tym bardziej wskazane, że od momentu złożenia wniosku miały miejsce nowe postępowania sądowe i administracyjne, w związku z którymi Trybunał Konstytucyjny uzyskał pełniejsze informacje zarówno o sposobie stosowania zaskarżonej regulacji (a więc o treści, jaka jest nadawana normom prawnym wynikającym z zaskarżonego przepisu), jak i o sytuacji wnioskodawcy, w związku z którą wystąpił on do Trybunału Konstytucyjnego.

Zgodnie z art. 191 Konstytucji, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają prawo do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o abstrakcyjną kontrolę przepisów prawnych pod względem zgodności z przepisami hierarchicznie wyższego rzędu pod warunkiem (wyrażonym w art. 191 ust. 2 Konstytucji), że akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Dodatkowo art. 32 ust. 2 ustawy o TK wskazuje, że wniosek pochodzący od tych organów „powinien zawierać także powołanie przepisu prawa lub statutu, wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”.

Rada Miejska w Prószkowie, zwracając się Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności art. 128 ust. 4 pkt 2 p.g.g., wskazała, że zaskarżona regulacja „dotyczy spraw objętych zakresem działania gminy, w tym Rady Miejskiej w Prószkowie” ponieważ – w świetle art. 86 p.g.g. – opłaty (a zgodnie z art. 128 ust. 4 pkt 1 p.g.g – także kary) stanowią w 60% dochód gminy, który może być wydatkowany w trybie art. 124 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148).

W opinii Trybunału Konstytucyjnego powyższe stwierdzenia nie uzasadniają w sposób wystarczający legitymacji Rady Miejskiej w Prószkowie. Argumentowanie, że wadliwość zaskarżonego przepisu z punktu widzenia Konstytucji może – w przekonaniu wnioskodawcy – doprowadzić do sytuacji, że gminie zostanie nakazany zwrot środków, otrzymanych tytułem wpłaconej na jej konto (i stanowiącej dochód gminy) przedawnionej kary pieniężnej za wydobycie kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji, nie jest bowiem równoznaczne z uznaniem, że zaskarżony przepis – zawierający nakaz odpowiedniego stosowania przepisów o zobowiązaniach podatkowych do kar za pozakoncesyjne wydobycie kopalin – „należy do zakresu działania wnioskodawcy”. Poza najważniejszymi argumentami związanymi bezpośrednio z przedmiotem zaskarżenia, na brak legitymacji wnioskodawcy zdają się także wskazywać wątpliwości co do występowania w sprawie interesu publicznego o charakterze lokalnym i możliwości osiągnięcia celu, przyświecającego wnioskodawcy.

2. Przedmiot zaskarżenia a zakres działania wnioskodawcy.

Najważniejszym wyznacznikiem przynależności zaskarżonego przepisu do spraw objętych zakresem działania Rady Miejskiej w Prószkowie są przepisy konstytucyjne i ustawowe wskazujące kompetencje organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, w tym w szczególności ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie dokonywał wykładni pojęcia „spraw objętych zakresem działania” zawartego w art. 191 ust. 2 Konstytucji (por. m.in.: postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 9 października 2002 r., Tw 33/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 233; 25 września 2002 r., Tw 44/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 3; 29 października 2002 r., Tw 49/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 68; 25 marca 2003 r., Tw 2/03, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 82; 29 lipca 2003 r., Tw 13/03, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 166 oraz 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). Z uzasadnień tych postanowień jednoznacznie wynika, że pojęcie „spraw objętych zakresem działania” należy rozumieć raczej w sposób zbliżony do pojęcia „kompetencje wnioskodawcy” niż ogólne „zadania wnioskodawcy” (por. postanowienie z 18 stycznia 2005 r., sygn. Tw 34/03, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 2). Co istotne, chodzi tu o sprawy objęte zakresem działania bezpośredniego wnioskodawcy – a więc organu stanowiącego samorządu terytorialnego, nie wolno ich natomiast utożsamiać ze sprawami leżącymi w kompetencjach organów wykonawczych samorządu terytorialnego (por. tamże). Tym bardziej nie należy przyjmować, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w każdej sprawie dotyczącej jednostki samorządu terytorialnego lub wspólnoty samorządowej (por. tamże). Mogą to być wyłącznie sprawy wchodzące w zakres działania wnioskodawcy (organów stanowiących samorządu terytorialnego), rozpatrywane w związku z ich kompetencjami i dodatkowo – jak wskazał TK w postanowieniu z 19 lipca 2004 r., sygn. Tw 12/04 (OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 93) – przesądzające o istocie samorządu terytorialnego. Ponadto dla przyznania danemu podmiotowi legitymacji szczególnej nie wystarczy bynajmniej ustalenie, że zakwestionowany przepis został zastosowany albo może być zastosowany do wnioskodawcy (co w niniejszej sprawie nie miało dotychczas miejsca). „Konieczne jest ustalenie, że dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub – gdy chodzi o podmioty prywatne – statutowo określonych zadań danej kategorii podmiotów. Przysługujące podmiotowi, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji, prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie ma bowiem charakteru ogólnego, ale jest wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności prowadzonej przez dany podmiot” (postanowienie z 22 sierpnia 2001 r., T 25/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 40 oraz powołane postanowienie w sprawie Tw 33/02).

Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega ani w Konstytucji, ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani w innych przepisach takiej regulacji, która przewidywałaby jakąkolwiek aktywną rolę dla Rady Miejskiej w Prószkowie (ani w ogóle dla organów stanowiących samorządu terytorialnego), jeżeli chodzi o nakaz odpowiedniego stosowania przepisów o zobowiązanych podatkowych do kar z prawa geologicznego i górniczego. Zgodnie z art. 85a ust. 4 pkt 1 p.g.g. organami właściwymi do ustalania wysokości kar są – w zależności od rodzaju kopaliny oraz sposobu działania przedsiębiorcy – organy koncesyjne, tj.: starosta, marszałek województwa (przed 1 stycznia 2006 r. – wojewoda) lub minister właściwy do spraw środowiska (por. art. 7 ust. 3 w związku z art. 16 p.g.g.). To właśnie te instytucje są pierwszoplanowymi adresatami normy prawnej, wynikającej z zaskarżonego przepisu.

Rola gminy w tym procesie (określona notabene nie przez zakwestionowany art. 128 ust. 4 pkt 2 p.g.g., ale przez niezaskarżony art. 86 ust. 1 tej ustawy) jest jedynie bierna. Jeżeli już właściwy organ koncesyjny zasądzi karę, to jej 60% jest przekazywanych w drodze czynności materialno-technicznej gminie lub gminom, na terenie których jest prowadzona działalność objęta koncesją. Gmina jest więc jedynie „kasą”, która nie może odmówić przyjęcia pieniędzy z kary, należnych jej na mocy decyzji innych organów. Uzyskane w ten sposób środki – jako swoista rekompensata za szkodę, wyrządzoną przez pozakoncesyjne wydobycie kopalin – stają się dochodami gmin (por. art. 86 ust. 1 p.g.g. oraz art. 3 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003; Dz. U. Nr 150, poz. 983, ze zm.), którymi te mogą swobodnie dysponować w ramach zakreślonych przez przepisy o finansach samorządowych i finansach publicznych. Środki uzyskane z kar za pozakoncesyjne wydobycie kopalin są z punktu widzenia gmin zwykłymi źródłami dochodów, nie ma obowiązku tworzenia z nich funduszy celowych ani pokrywania z nich wyłącznie wydatków związanych z naprawieniem szkód górniczych (zob. A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa – Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Warszawa 2003, s. 413-414). Osiągając ex lege korzyść majątkową z ukarania przedsiębiorcy, gminy nie stają się jednak, jak dowodzi sytuacja wnioskodawcy, stroną w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych o zwrot tej kary, wszczynanych przez poszkodowanego przedsiębiorcę, a ich organy stanowiące nie uzyskują żadnych szczególnych obowiązków czy praw.

Dodatkowy argument, że zaskarżony przepis – i jego dalsze konsekwencje – nie należą do zakresu działania Rady Miejskiej w Prószkowie zawarty jest w samym wniosku. Wnioskodawca wskazuje bowiem, że na skutek niedookreśloności art. 128 ust. 4 pkt 2 nie wiadomo, który podmiot ma zwrócić nadpłaconą karę za wydobycie kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji, a więc że nie wiadomo, do zakresu działania której instytucji należy podjęcie tych działań. W jego opinii podmiotem tym nie powinna być gmina, bo otrzymała ona karę pieniężną ex lege na mocy decyzji Ministra Środowiska i nie miała wpływu ani na zasądzenie tej kary, ani na jej wysokość, ani na moment przekazania (jak słusznie wskazano w powołanym postanowieniu z 22 lutego 2006 r., sygn. Tw 49/05 – w istocie przedwczesny). Pośrednio więc wnioskodawca stoi na stanowisku, że sprawa zwrotu kary pieniężnej, wymagająca na mocy zaskarżonego przepisu odpowiedniego zastosowania przepisów o zobowiązaniach podatkowych, nie należy do zakresu jego działania.

Wobec braku przepisu prawa materialnego, przewidującego, że zaskarżony przepis należy do zakresu działania wnioskodawcy, a także mając na uwadze, że „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa” (art. 7 Konstytucji), Trybunał Konstytucyjny zmuszony jest stwierdzić brak legitymacji Rady Miejskiej w Prószkowie do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

Powyższą konkluzję potwierdza też analiza legitymacji Rady Miejskiej w Prószkowie w niniejszej sprawie przez pryzmat występowania w sprawie interesu publicznego, związanego ze sferą i istotą samorządu lokalnego (por. postanowienie TK z 28 czerwca 2000 r., sygn. U 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 148 oraz wyrok TK z 18 lipca 2005 r., sygn. U 5/04, OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 80). Kwestia ta ma istotne znaczenie z dwóch powodów.

Po pierwsze, istnienie interesu publicznego jest konieczne z uwagi na sposób oceny przepisów przez Trybunał Konstytucyjny. Inaczej niż w wypadku spraw inicjowanych w wyniku pytania prawnego, postępowanie prowadzone na wniosek uprawnionego podmiotu o legitymacji szczególnej zmierza zawsze do kontroli abstrakcyjnej zaskarżonej regulacji. Nawet więc jeżeli do złożenia wniosku skłoniła wnioskodawcę jego indywidualna sytuacja, Trybunał Konstytucyjny rozpatruje ją „w oderwaniu od konkretnych przypadków stosowania kwestionowanego aktu czy przepisu”, w myśl „ogólnej troski o stan praworządności w państwie” lub „ogólnego interesu wnioskodawcy” (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 41). Celem dokonywanej kontroli nie jest rozstrzygnięcie konkretnego stosunku spornego, ale doprowadzenie do „rozstrzygnięcia kwestii konstytucyjnej” (por. L. Garlicki, Sądownictwo konstytucyjne w Europie Zachodniej, Warszawa 1987, s. 148-149; A. Jasiński, Pojęcie legitymacji szczególnej w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym, „Biuletyn TK” 1999, nr 1, s. 73 oraz wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K. 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87).

Po drugie, wymóg istnienia w sprawie interesu publicznego wiąże się ściśle także z wyjątkowym charakterem legitymacji szczególnej. Należy przyjąć, że warunkiem merytorycznego rozpoznania wniosku, złożonego przez organy stanowiące samorządu terytorialnego, jest występowanie w sprawie problemu konstytucyjnego, który istotnie dotyczy spraw o charakterze samorządowym (por. powołane wyżej orzeczenia w sprawach o sygn. U 1/00 i U 5/04). W orzecznictwie TK przyjmuje się, że taki właśnie specyficzny zakres zaskarżenia pozwala odróżnić legitymację organów stanowiących samorządu terytorialnego od legitymacji ogólnej przysługującej podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji (por. powołane postanowienie w sprawie o sygn. Tw 12/04). Zakres zdolności wnioskowej poszczególnych podmiotów stanowi „istotny składnik pozycji ustrojowej tych organów, a jego realizacja jest nierozerwalnie związana z rolą, jaką pełnią one w systemie organów państwa” (teza sformułowana w stosunku do organów naczelnych w postanowieniu TK z 28 czerwca 2000 r., sygn. U 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 148, podtrzymana m.in. we wspomnianym już postanowieniu w sprawie o sygn. Tw 33/02). Podmioty mające wąską legitymację powinny być szczególnie wyczulone na naruszenia hierarchicznej zgodności systemu prawa w sprawach wchodzących w zakres ich działania, i dlatego w tej – i tylko tej – sferze mają niejako „pierwszeństwo” w kierowaniu wniosków do Trybunału Konstytucyjnego (por. powołane postanowienie w sprawie o sygn. K 28/00). Nieprzypadkowo przysługuje ona „jedynie w odniesieniu do wyraźnie określonej, wąskiej kategorii aktów prawnych ściśle związanych z przedmiotem działalności podmiotu legitymowanego”, ma to służyć bowiem „między innymi ograniczeniu nadużywania tego środka do realizacji indywidualnych celów doraźnych” (powołane postanowienie w sprawie o sygn. U 1/00). Jeszcze dobitniej TK wyraził to we wspomnianym wyżej postanowieniu w sprawie o sygn. Tw 12/04, wskazując, że „organ stanowiący samorządu terytorialnego może wnieść wniosek w sprawach dotyczących interesu publicznego – dobra wspólnego, a nie w sprawach interesów indywidualnych” (por. rekonstrukcję interesu publicznego, uzasadniającego rozpoznanie wniosków rady powiatu i rad gmin, w wyroku w powołanej sprawie U 5/04).

W analizowanej sprawie występowanie interesu publicznego budzi pewne wątpliwości, ponieważ wydaje się, że problemy, na tle których złożono niniejszy wniosek, mają charakter jednostkowy i – skoro dotychczas żaden podmiot nie nakazał gminie zwrotu otrzymanych środków – także teoretyczny. Jak wynika ze wspomnianego pisma Ministra Środowiska z 29 kwietnia 2008 r., „Ministrowi Środowiska nie jest znana praktyka stosowania ordynacji podatkowej do nienależnie wniesionych opłat (kar) […], ze znacznym prawdopodobieństwem można zakładać, że taka praktyka w ogóle nie istnieje”. W jego opinii problem poddany ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie ma „bezpośredniego znaczenia praktycznego”, ponieważ art. 128 ust. 4 pkt 2 p.g.g. może mieć zastosowanie wyłącznie do kar należnych za okres sprzed 1 stycznia 2002 r., „co ze względu na upływ terminów przedawnienia jest mało prawdopodobne”. Wszystko więc wskazuje na to, że za abstrakcyjnym wnioskiem Rady Miejskiej w Prószkowie w istocie kryje się dążenie do rozwiązania indywidualnego sporu w sprawie zwrotu konkretnej kary, orzeczonej na podstawie prawa geologicznego i górniczego. Tymczasem, jak wyraźnie stwierdził TK w wyroku z 19 października 1999 r. (sygn. SK 4/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 119), „ustalanie znaczenia przepisów prawnych i odnoszenie ich do rozstrzygania spraw indywidualnych jest […] kompetencją sądów i w ostatecznym rachunku należy do Sądu Najwyższego i do Naczelnego Sądu Administracyjnego”.

Wydanie wyroku merytorycznego wydaje się tym bardziej niedopuszczalne, że prowadzone postępowania sądowe i administracyjne nie zostały jeszcze zakończone, a więc w dalszym ciągu toczą się spory co do tego, jaki organ i na jakiej podstawie jest organem właściwym do zwrotu nadpłaconej kary. Rada Miejska w Prószkowie, a także przedsiębiorca zdają się przyjmować, że wobec braku odpowiedniego przepisu, organem tym nie jest gmina, mimo faktycznie odniesionej korzyści. Minister Środowiska jako organ koncesyjny nie uznaje się za właściwy do zwrotu zasądzonej przez siebie kary, ale – mimo zapadłego wobec niego wyroku w sprawie o bezczynność – nie przekazuje sprawy organowi właściwemu, co można interpretować jako wyraz braku pewności co do najlepszego sposobu rozwiązania problemu. Powołuje on się równocześnie natomiast (w domyśle – z aprobatą) na to, że część kary została zwrócona przez jej faktycznego beneficjenta, tzn. NFOŚiGW, choć nie przytacza ani podstawy prawnej (przepisu prawa), ani faktycznej (orzeczenia lub decyzji) takich działań. Analogiczne stanowisko wydaje się zajmować WSA w Warszawie, który w powołanym już wyroku w sprawie bezczynności Ministra Środowiska z 29 listopada 2007 r. wprost stwierdził, że „nadpłata ta stanowi nienależne świadczenie publicznoprawne”, które „stanowiło przysporzenie” dla gminy i NFOŚiGW. Odmienne stanowisko zajmuje Marszałek Sejmu, który podzielając zarzuty wnioskodawcy co do nieprecyzyjności art. 128 ust. 4 pkt 2 p.g.g., stwierdza równocześnie, że obowiązkiem zwrotu kary powinien być obciążony Minister Środowiska jako organ koncesyjny, któremu przysługują uprawnienia i obowiązki organu podatkowego. Prokurator Generalny twierdzi zaś, że w rozważanej sprawie w ogóle niepodobna domniemywać właściwości żadnego organu.

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że powyższe kontrowersje niekoniecznie wynikają z samego brzmienia zaskarżonego przepisu, bo nawet jeżeli jest to ogólny przepis blankietowy, nie można zakładać, że za pomocą odpowiednich technik wykładni nie będzie można go stosować w sposób zgodny z Konstytucją. Skoro organy stosujące prawo uchylają się od samodzielnego rozstrzygnięcia tego problemu, nie podejmując równocześnie działań legislacyjnych, zmierzających do doprecyzowania przepisów o ich kompetencjach, wydanie wyroku przez Trybunał Konstytucyjny należy uznać za przedwczesne (por. analogiczna teza w wyrokach TK z: 29 maja 2005 r., sygn. K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87; 30 października 2006 r., sygn. P 36/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 129).

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że nawet hipotetyczne wydanie wyroku merytorycznego przez Trybunał Konstytucyjny nie przyczyniłoby się do rozwiązania powyższego sporu. Ograniczając się do wskazania tylko kilku problemów, należy na przykład zauważyć, że wprawdzie Rada Miejska w Prószkowie zaskarżyła art. 128 ust. 4 pkt 2 p.g.g. jako całość, ale jednakże w uzasadnieniu swojego wniosku podniosła wyłącznie argumenty, które kwestionują jego konstytucyjność w zakresie, w jakim odesłanie to nie pozwala – w jej opinii – na jednoznacznie ustalenie podmiotu, który jest zobowiązany do zwrotu nadpłaconej kary pieniężnej, wniesionej na rachunek gminy przez przedsiębiorcę z tytułu stwierdzonego decyzją administracyjną wydobycia kopaliny bez koncesji lub z rażącym naruszeniem jej wymogów, oraz odsetek od tej kary. Hipotetyczne rozstrzygnięcie TK musiałoby więc mieć charakter zakresowy (np. „w zakresie, w jakim zaskarżona regulacja nie pozwala na określenie podmiotu zobowiązanego do zwrotu…”). Tym samym wprawdzie potwierdzałoby lub kwestionowało tezę wnioskodawcy o nieprecyzyjności art. 128 ust. 4 pkt 2 p.g.g., jednak bez usunięcia zaskarżonego przepisu z obrotu prawnego. Maksymalnym korzystnym dla wnioskodawcy rezultatem postępowania byłoby nałożenie przez Trybunał Konstytucyjny na ustawodawcę obowiązku (w praktyce niegzekwowalnego) usunięcia tej niedookreśloności w sposób, który ten uzna za właściwy (a więc bez żadnej gwarancji, że ustawodawca nie dokona tego na niekorzyść gminy). Cel ten został już pośrednio osiągnięty przez skierowanie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, bo przy okazji przygotowywania stanowisk w sprawie informacja o problemach związanych ze stosowaniem art. 128 ust. 4 pkt 2 p.g.g. została zinternalizowana zarówno przez parlament, jak i resort właściwy do zainicjowania ewentualnych prac legislacyjnych nad rządowym projektem ustawy (który – jak wynika z informacji Ministra Środowiska – planuje dokonanie zmian w zakwestionowanym obszarze). W wypadku uznania zasadności wniosku Rady Miejskiej w Prószkowie, Trybunał Konstytucyjny nie mógłby natomiast „uzupełnić” obowiązującego stanu prawnego o rozwiązania pożądane z punktu widzenia wnioskodawcy, ponieważ wykraczałoby to poza konstytucyjną rolę TK jako „negatywnego ustawodawcy” i naruszałoby to zasadę podziału władzy (por. w szczególności wyrok z 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251).

3. Konkluzja i skutki orzeczenia.

W świetle wszystkich uzasadnionych wyżej wątpliwości co do legitymacji wnioskodawcy, Trybunał Konstytucyjny nie ma możliwości merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów wobec art. 128 ust. 4 pkt 2 p.g.g.

Niemniej Trybunał Konstytucyjny uważa za stosowne przypomnieć, że umieszczanie w przepisach ustawowych odesłań do innych aktów normatywnych jest dopuszczalne w świetle powszechnie uznawanych dyrektyw dotyczących tworzenia prawa skodyfikowanych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Tego typu przepisy mogłyby stanowić naruszenie zasad, wynikających z art. 2 Konstytucji, tylko w skrajnych wypadkach. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, „miałoby to miejsce wówczas, gdyby ustawodawca bez żadnego uzasadnienia ujął regulację jednego zagadnienia w różnych przepisach (a nawet różnych ustawach), a skutkiem tego działania byłaby «poważna» dezorientacja adresatów i organów stosujących prawo. Inaczej mówiąc, działanie prawodawcy musiałoby w oczywisty sposób podważać zaufanie do jego racjonalności, którą uznać należy za istotny element zasady bezpieczeństwa prawnego i ochrony zaufania do państwa i prawa” (wyrok z 3 grudnia 2002 r., sygn. P 13/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90; teza powtórzona m.in. w wyroku z 8 listopada 2004 r., sygn. K 38/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 104).

Trybunał Konstytucyjny dostrzega problemy związane ze stosowaniem zaskarżonego przepisu, uwidaczniające się w diametralnej rozbieżności stanowisk przedstawionych w niniejszej sprawie przez wnioskodawcę, przedsiębiorcę, Ministra Środowiska oraz Sejm i Prokuratora Generalnego. Współstosowanie przepisów prawa geologicznego i górniczego oraz przepisów innych dziedzin prawa (np. prawa rzeczowego czy podatkowego) budzi także wątpliwości wśród przedstawicieli doktryny (por. np. R. Mikosz, Ordynacja podatkowa a opłaty w prawie geologicznym i górniczym, „Glosa” 2003, nr 3, s. 18-24 oraz Odpowiednie stosowanie przepisów o własności nieruchomości gruntowej do własności złóż kopalin i innych fragmentów wnętrza ziemi, [w:] Obrót nieruchomościami w praktyce notarialnej, Kraków 1997, s. 113-121; A. Lipiński, R. Mikosz, Komentarz do ustawy prawo geologiczne i górnicze, Warszawa 1995, np. s. 275-277; A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa – Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Warszawa 2003, passim). Problem ten w sposób oczywisty nabiera szczególnej wagi, jeśli chodzi o stosowanie kar pieniężnych wobec przedsiębiorców (por. W. Radecki, Kary pieniężne w polskim systemie prawnym – czy nowy rodzaj odpowiedzialności karnej?, „Przegląd Prawa Karnego” 1996, nr 14-15, s. 5-18; B. Kurzępa, Wykroczenia z ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, „Jurysta” 1995, nr 8-9, s. 12-15), których wysokość jest w dużej mierze uznaniowa (podkreśla to R. Mikosz, Niektóre prawno-finansowe instrumenty ochrony środowiska w związku z wykorzystaniem zasobów skorupy ziemskiej, [w:] Prawnoekologiczne uwarunkowania geologii i górnictwa z uwzględnieniem obszarów wymagających szczególnych zabiegów ochronnych, Kraków 2000, s. 160), i spełnianie konstytucyjnych standardów określoności prawa (por. M. Stahl, Sankcje administracyjne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, red. I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dębek, M. Smaga, Kraków 2001, s. 651-659), a także sytuacja budżetowa samorządów terytorialnych. Być może wskazane byłoby ich ujęcie w nowym prawie geologicznym i górniczym, którego powstanie w piśmie do TK zapowiada Minister Środowiska. Podjęcie decyzji w tej sprawie leży jednak wyłącznie w kompetencji ustawodawcy.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjnych orzekł jak w sentencji.