W skardze konstytucyjnej Józefy A. z 26 października 1999 r. zarzucono, iż art. 6 oraz art. 8 ustawy z dnia 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz.U. Nr 30, poz. 164 ze zm.) są niezgodne z art. 2, 32 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącej zakwestionowane regulacje naruszają zasadę ochrony praw nabytych stanowiącej element zasady państwa prawnego, zasadę równości, a także prawo do wynagrodzenia za szkodę oraz prawo do sądu.

Skarżąca wskazała, iż decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 19 września 1997 r. (znak E-224506/10) odmówiono przyznania jej uprawnień po zmarłym 8 grudnia 1996 r. mężu do świadectw rekompensacyjnych. Odwołanie skarżącej od tej decyzji zostało oddalone wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Z.G. z 22 stycznia 1998 r. (sygn. akt V U 2580/97). Sąd Apelacyjny w P. wyrokiem z 6 października 1998 r. (sygn. akt III Aua 243/98) oddalił apelację od tego rozstrzygnięcia, zaś kasacja skarżącej została oddalona wyrokiem Sądu Najwyższego z 10 czerwca 1999 r. (sygn. akt II UKN 679/98).

Skarżąca podniosła, iż jej zmarły mąż należał do kręgu osób, których prawa do dodatku nauczycielskiego zostały naruszone przez niezgodną z konstytucją ustawę z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450 ze zm.). Zdaniem skarżącej uszczuplenie świadczeń emerytalnych wyrządziło szkody nie tylko osobom bezpośrednio uprawnionym do otrzymania dodatku nauczycielskiego, ale także osobom żyjącym z nimi we wspólnocie rodzinnej. Dodatek nauczycielski, jako element świadczenia emerytalnego należał bowiem do majątku wspólnego skarżącej i jej męża. Akt prawny pozbawiający uprawnionego tegoż dodatku naruszył więc także prawa skarżącej. Tymczasem ustawa z 6 marca 1997 r. wprowadzająca prawo do rekompensaty za niezgodne z Konstytucją uszczuplenie wspomnianych wcześniej świadczeń emerytalnych, ograniczyła to prawo wyłącznie do osób, które żyły w dniu wejścia w życie tej ustawy. Stało się tak przez wprowadzenie w art. 6 zakwestionowanej ustawy zasady, iż prawo do rekompensaty ma charakter niezbywalny, a więc nie podlega dziedziczeniu. Skarżąca stwierdziła także, iż art. 8 zakwestionowanej ustawy, zgodnie z którym rekompensata stanowi zaspokojenie wszelkich roszczeń z powodu m.in. utraty dodatków do rent i emerytur, uniemożliwia skarżącej dochodzenie odszkodowania za bezprawne działanie Sejmu RP na zasadach ogólnych, co stanowi naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu oraz prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.

Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 7 stycznia 2000 r. odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej stwierdzając, iż nieuzasadniony jest zarzut skarżącej naruszenia praw słusznie nabytych, jeżeli poprzez owe prawa rozumie się prawo do rekompensaty przewidzianej w zakwestionowanej ustawie. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej Trybunał Konstytucyjny uznał, iż wskazane przez skarżącą orzeczenia organów władzy publicznej nie odnoszą się do kwestii owego odszkodowania. Ponadto Trybunał Konstytucyjny ustalił, iż zakwestionowane w skardze konstytucyjnej regulacje nie stanowiły podstawy odmowy przyznania skarżącej prawa do rekompensaty.

Na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej skarżąca wniosła zażalenie, podnosząc w nim, iż nabyła prawo do odszkodowania w chwili wyrządzenia szkody, tj. w chwili, gdy jej zmarły mąż otrzymał świadczenie emerytalne pomniejszone o dodatek nauczycielski. Dlatego zasadne jest twierdzenie, iż doszło do naruszenia jej praw nabytych przez zakwestionowaną w skardze ustawę. Skarżąca stwierdziła także, iż z treści art. 8 ustawy z 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz.U. Nr 30, poz. 164 ze zm.) wynika expressis verbis niemożność dochodzenia także na zasadach ogólnych odszkodowania za szkody wyrządzone wydaniem niekonstytucyjnego aktu prawnego. Zdaniem skarżącej zarówno ZUS, jak i orzekające w jej sprawie sądy, odmawiając prawa do rekompensaty brały pod uwagę powyższą regulację prawną.

Do zażalenia skarżącej został dołączony wniosek pełnomocnika z urzędu o uzupełnienie zaskarżonego postanowienia poprzez zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za sporządzenie i wniesienie skargi konstytucyjnej.

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. Zarzut naruszenia konstytucyjnej ochrony praw słusznie nabytych musi być zrelacjonowany do konkretnych praw przysługujących skarżącemu. Nie ulega wątpliwości, iż prawo do uzyskania rekompensaty w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz.U. Nr 30, poz. 164 ze zm.) powstało po stronie osób uprawnionych dopiero z chwilą wejścia w życie tej ustawy, tj. 12 kwietnia 1997 r. Nie można więc w tym wypadku twierdzić, iż doszło do naruszenia wcześniej nabytego prawa do rekompensaty. Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu z 7 stycznia 2000 r. nie oceniał natomiast zasadności zarzutu naruszenia ewentualnego prawa skarżącej do odszkodowania za bezprawne działanie organu władzy publicznej. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdził natomiast, iż wskazane przez skarżącą orzeczenia nie odnoszą się do kwestii odszkodowania, ale właśnie do rekompensaty. Orzeczenia te za swój wyłączny przedmiot mają bowiem uprawnienie skarżącej do otrzymania wspomnianej wcześniej rekompensaty.

Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje wyrażony w postanowieniu z 7 stycznia 2000 r. pogląd, iż art. 6 ustawy z dnia 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz.U. Nr 30, poz. 164 ze zm.) nie stanowił podstawy wydania orzeczeń o odmowie przyznania skarżącej prawa do rekompensaty.

Niezależnie od ustaleń poczynionych w uzasadnieniu tego postanowienia, należy podkreślić, iż przepis ten przesądza jedynie o niezbywalności prawa do rekompensaty. Odrębną zaś kwestią, której nie rozstrzygają kwestionowane art. 6 oraz 8 ustawy jest odpowiedź na pytanie czy i w jakim zakresie prawo to podlega dziedziczeniu. Te dwa przepisy w żaden sposób nie przesądzają o prawie do dziedziczenia rekompensaty. W tym zakresie mają zastosowanie ogólne przepisy kodeksu cywilnego, zaś z brzmienia art. 21a zaskarżonej ustawy wynika, iż prawo do rekompensaty, jako prawo o charakterze majątkowym wchodzi w skład spadku po osobie uprawnionej do jej otrzymania. Krąg osób uprawnionych określa ustawa w art. 3, pod warunkiem, że osoby uprawnione żyły w momencie wejścia w życie ustawy. Art. 3 ustawy określa zamknięty katalog podmiotów, które mogą domagać się rekompensaty. Zasada niezbywalności prawa do rekompensaty nie wyklucza więc możliwości dziedziczenia tego prawa. Odmowa przyznania skarżącej rekompensaty nie wynikała więc z faktu, iż prawo do rekompensaty ma charakter niezbywalny, ale z przyjęcia przez organy wydające orzeczenia, iż ani skarżąca ani jej zmarły mąż nie nabyli tego prawa, tzn. nie należeli do kategorii uprawnionych podmiotów przewidzianych w art. 3 ustawy. Wniosek taki Sąd Najwyższy oparł na interpretacji art. 3 zakwestionowanej ustawy przyjmując, iż przepis ten odnosi się wyłącznie do osób, które żyły w dniu wejścia w życie ustawy nadającej prawo do rekompensaty, jakkolwiek warunek ten nie jest wprost w niej zawarty.

Niezależnie od powyższych okoliczności Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż pełnomocnik skarżącej nie zakwestionował ustaleń Trybunału Konstytucyjnego dokonanych w postanowieniu z 7 stycznia 2000 r., a odnoszących się do art. 6 ustawy z dnia 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz.U. Nr 30, poz. 164 ze zm.) jako podstawy wydania wskazanych w skardze konstytucyjnej orzeczeń organów władzy publicznej.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia skarżącej na odmowę nadania dalszego biegu w zakresie art. 6 ustawy z dnia 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz.U. Nr 30, poz. 164 ze zm.).

2. Niezależnie od zarzutu naruszenia praw słusznie nabytych skarżąca powołała się w skardze konstytucyjnej na naruszenie przysługującego jej konstytucyjnego prawa do odszkodowania określonego w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Zakresu tego prawa nie można utożsamiać jedynie z obowiązującymi regulacjami przewidującymi ustawowe obowiązki odszkodowawcze określonych podmiotów. Skarżąca starała się wykazać, iż pozbawienie jej zmarłego męża dodatku nauczycielskiego uszczupliło ich majątek wspólny, zgodnie bowiem z przyjętą interpretacją art. 32 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), świadczenia emerytalne jednego z małżonków wchodzą w skład wspólności majątkowej małżeńskiej (por. J. Pietrzykowski [w:] J. Ignatowicz, K. Piasecki, J. Pietrzykowski, J. Winiarz, Kodeks rodzinny i opiekuńczy z komentarzem, Warszawa 1990, art. 14-32). Niezależnie więc od tego, czy naruszono przysługujące jej prawa majątkowe nabyte na zasadzie dziedziczenia skarżąca podniosła, iż pozbawienie jej zmarłego męża dodatku nauczycielskiego naruszyło bezpośrednio także sferę przysługujących jej praw majątkowych. Naruszenie takie, jej zdaniem, można traktować jako podstawę określonego w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP prawa do odszkodowania, zwłaszcza, iż Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z 11 lutego 1992 r. (sygn. akt K 14/91) uznał za niekonstytucyjną regulację pozbawiającą prawa do dodatku nauczycielskiego. Także Sejm RP uchwalając ustawę z 6 marca 1997 r.. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz.U. Nr 30, poz. 164 ze zm.) w art. 6 uznał za słuszne finansowe zrekompensowanie uszczerbku, jaki doznały osoby, do których odnosił się art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450 ze zm.), stanowiący przedmiot wspomnianego wcześniej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 7 stycznia 2000 r. nie oceniał kwestii, czy zasadne jest twierdzenie skarżącej, iż naruszono przysługujące jej konstytucyjne prawo do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził jedynie, iż wskazane przez skarżącą orzeczenia ZUS oraz sądów odnosiły się wyłącznie do prawa do rekompensaty, nie zaś do prawa do odszkodowania. Roszczenie odszkodowawcze z tytułu utraty należnych części wynagrodzeń lub dodatków o których mowa w kwestionowanej przez skarżącą ustawie nie jest tożsame z prawem do otrzymania rekompensaty na podstawie tejże ustawy. Roszczenie odszkodowawcze, którego treścią jest możliwość domagania się naprawienia powstałej szkody oraz wyrównania utraconych korzyści powstaje zawsze w chwili zaistnienia szkody i jego realizacja jest możliwa w prawem dopuszczalnych sytuacjach przed upływem terminu jego przedawnienia.

Rekompensata przewidziana w ustawie nie może być traktowana tak, jakby było to typowe odszkodowanie w rozumieniu prawa cywilnego. Rekompensata jest bowiem formą uznania zasadności tych roszczeń ze strony państwa i próbą kompleksowego uregulowania sposobu zrekompensowania uszczerbku majątkowego jaki poniosły osoby uprawnione do otrzymania odpowiednich wzrostów czy dodatków. Na tej zasadzie ustawodawca w art. 8 uznał, iż wypłata rekompensaty stanowi zaspokojenie wszelkich roszczeń z tytułu niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent, a w art. 6, iż prawo do rekompensaty jest niezbywalne. Prawo do otrzymania rekompensaty wchodzi zatem do majątku osoby poszkodowanej w miejsce przysługującego jej roszczenia. Takie unormowanie pozostaje w sferze swobody działania ustawodawcy i poza sferę tę nie wykracza.

Należy wszakże podkreślić, iż kwestionowana ustawa nie zawiera żadnej regulacji powodującej wygaśnięcie wszelkich roszczeń z tytułu niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent, ale jedynie tych roszczeń, które zostały objęte prawem do rekompensaty. Ta sama zasada dotyczy spadkobierców osób, którym z tytułu poniesionej szkody przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, a które zmarły przed terminem umożliwiającym nabycie prawa do rekompensaty.

Przesłanką formalną wniesienia niniejszej skargi konstytucyjnej było postępowanie w którym skarżąca domagała się przyznania jej prawa do rekompensaty na zasadach unormowanych w kwestionowanej ustawie. Na gruncie przyjętej przez Sąd Najwyższy interpretacji kwestionowanej ustawy nabycie przez nią takiego prawa nie jest możliwe. Skarżąca takiego stanowiska nie podziela. W skardze jednak kwestionuje art. 6 oraz art. 8 ustawy z 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent, które odnoszą się nie do samego nabycia prawa do rekompensaty (nie określają podmiotowego i przedmiotowego zakresu prawa do rekompensaty), a jedynie do konsekwencji prawnych nabycia takiego prawa. W rzeczywistości więc kwestionowane przepisy dotyczą interesu prawnego tych osób, które prawo do rekompensaty nabyły. Skarżąca z całą pewnością nie nabyła prawa do rekompensaty, zatem art. 6 i 8 ustawy z 6 marca 1997 r. o rekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent w żaden sposób nie odnoszą się do jej praw. Tymczasem podstawą wniesienia skargi konstytucyjnej mogą być wyłącznie te normy, w wyniku zastosowania których naruszono prawa lub wolności skarżącego.

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca wskazała przepisy ustawy z 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent, które nie mogą być przesłanką skutecznego wniesienia skargi konstytucyjnej.

Dlatego biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone powyżej argumenty, postanowił jak w sentencji.