Zdaniem Prokuratora Generalnego treścią kwestionowanego przepisu w art. 122 ust. 1 pkt 1 jest określenie górnej granicy środków objętych systemem rekompensat w 2001 r. Wskazanie przez ustawodawcę daty 1 stycznia 2001 r. jako początkowej dla określenia wielkości środków objętych systemem rekompensat, nie uprawnia do stwierdzenia Wnioskodawcy, iż ustawodawca z tą datą nakazał uruchomienie systemu. Naruszenie retroakcji nastąpiłoby, gdyby nakazał wsteczne wnoszenie opłat rocznych i wypłat rekompensat. Zaskarżony przepis tych kwestii natomiast nie reguluje. Jest faktem, iż początkowa data, od której określa się wielkość środków gwarantowanych przez system w 2001 r. rekompensat za ten rok, wyprzedza o dwa tygodnie datę wejścia w życie ustawy. Takie działanie, zdaniem Prokuratora Generalnego, nie może jednak stanowić podstawy do uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją. Zdaniem Prokuratora Generalnego, postępowanie w zakresie art. 122 ust. 1 pkt 1 powinno być umorzone, gdyż przepis ten dotyczył tylko roku 2001 i z jego końcem został faktycznie „skonsumowany”.

Zdaniem Prokuratora Generalnego również art. 121 ust. 6 nie jest niezgodny z Konstytucją. Obowiązek wnoszenia rocznych opłat i ich maksymalna wysokość została określona w ustawie. Ustawa upoważniając Krajowy Depozyt do określania rocznej wpłaty dostosowuje obowiązującą normę prawną do ekonomicznej rzeczywistości i uelastycznia jej stosowanie. Ustalenia Krajowego Depozytu mają charakter „dopełniający” do obowiązku wynikającego z ustawy. Tym samym nie tworzą prawa i nie naruszają art. 87 ust. 1 Konstytucji.

Marszałek Sejmu nie podzielił też zarzutów wnioskodawcy o niezgodności art. 121 ust. 6 i art. 146a z Konstytucją. Zdaniem Marszałka Uchwały Krajowego Depozytu nie mają charakteru normatywnego. Przychylił się też do stanowiska Prokuratora Generalnego, iż traktować je należy jako wzorce umowne występujące w prawie cywilnym, zgodnie z art. 384 i n. kodeksu cywilnego.

2. Wnioskodawca podnosi, iż art. 121 ust. 6 i art. 146a ustawy, upoważnia Krajowy Depozyt do stanowienia norm prawnych, co jest jego zdaniem niezgodne z art. 87 ust. 1 Konstytucji, określającym katalog źródeł prawa. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że art. 121 ust. 6 ustawy upoważnia Krajowy Depozyt do określenia, wynikającej z ustawy, wysokości rocznej stawki wnoszonej do systemu rekompensat przez podmioty zobowiązane, tj. domy maklerskie i banki prowadzące rachunki papierów wartościowych. Ustawa określa nieprzekraczalny górny limit rocznych opłat oraz sposób jego obliczania obowiązujący podmioty zobowiązane do wnoszenia opłat, a także terminy wnoszenia wpłat. Upoważnienie Krajowego Depozytu obejmuje też ustalenie określonej przez ustawę rocznej wpłaty. Art. 121 ust. 12 i 13 stanowią, że środki wniesione przez domy maklerskie tytułem rocznych wpłat oraz odsetki, a także pożytki uzyskane z tytułu zarządzania tymi środkami, stanowią współwłasność łączną uczestników systemu i nie podlegają egzekucji prowadzonej z majątku uczestnika systemu. W związku z uczestnictwem w systemie rekompensat domy maklerskie tworzą, w ciężar kosztów, rezerwy do wysokości wpłat wniesionych do systemu.

Art. 146a ustawy, upoważnia Krajowy Depozyt do uchwalenia regulaminu funkcjonowania systemu rekompensat. Ustawa określa zakres regulaminu i przewiduje jego zatwierdzenia przez Komisję Papierów Wartościowych i Giełd jako centralny organ administracji rządowej. Komisja może odmówić zatwierdzenia regulaminu, bądź jego zmian, w wypadku ich niezgodności z przepisami prawa lub w przypadku naruszenia bezpieczeństwa systemu rekompensat lub zagrożenia jego wypłat.

Pozostaje do rozstrzygnięcia, czy upoważnienie zawarte w powyższym artykule, to upoważnienie do stanowienia prawa, jak twierdzi wnioskodawca, czy też upoważnienie do określenia cywilnoprawnego wzorca umownego, jak zgodnie twierdzą Marszałek Sejmu i Prokurator Generalny.

3. Rozstrzygnięcie zasadności zarzutów wnioskodawcy wymaga wyjaśnienia pojęcia „wzorca umownego”. Wzorce umowne są to wszelkie jednostronnie przygotowane z góry, przed zawarciem umowy, gotowe klauzule (zbiory klauzul), w postaci warunków umów, ich wzorów, regulaminów itp., przeznaczone do masowego zawierania umów o powtarzalnej treści. Pojęciem tym określa się klauzulę lub zespół klauzul, sformułowany przez jedną stronę umowy przed jej zawarciem i to w taki sposób, że druga strona nie ma wpływu na ich treść. Nie jest więc konieczne, by wzorce umów regulowały wszystkie istotne postanowienia stosunku prawnego. Za wzorzec można bowiem uznać również taką klauzulę, która kreuje treść umowy w zakresie jej konkretnego, szczegółowego postanowienia. W tym sensie za wzorce umowne uznaje się w literaturze przedmiotu także np. taryfy określające stawki opłat. Wzorce są wyrazem racjonalizacji obrotu. Nie są aktami normatywnymi. Wzorce jako dokument są bytem istniejącym niezależnie od konkretnej umowy. Nie są przepisem prawa (aktem normatywnym). Są tworem uczestnika obrotu, który je stosuje. U genezy wzorca leży zatem nie władztwo państwowe, lecz swoboda umów.

W polskim systemie prawnym wzorce umowne są znane od dawna i były poddane prawnej reglamentacji w kodeksie cywilnym. Istniejący w nim reżim prawny wzorców został w zasadniczy sposób zreformowany od 1 lipca 2000 r. (nowela do k.c. wprowadzona ustawą z 2 marca 2000 roku o ochronie niektórych praw konsumentów oraz o odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez produkt niebezpieczny, Dz. U. Nr 22 poz. 271).

W szczególności nowela ta wyeliminowała z obrotu ogólne warunki zawierania i wykonywania umów wydawane jako rozporządzenia Rady Ministrów na podstawie upoważnienia art. 384 k.c. Przyczyną była okoliczność (powszechnie dostrzegana w piśmiennictwie), że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. upoważnienie do wydawania rozporządzeń Rady Ministrów, o którym mowa w art. 384 k.c. (w brzmieniu przed 1 lipca 2000) , określające szczegółowe warunki zawierania i wykonywania umów – wykazywało braki z punktu widzenia wymagań art. 92 Konstytucji. Tak więc zmiana art. 384 k.c. była koniecznością zarówno w świetle zmiany pozycji Rady Ministrów co do wpływu na stosunki obrotu gospodarczego, jak i z uwagi na ujęcie omawianego przepisu, nie odpowiadające obecnym wymogom konstytucyjnym (art. 92 ust. 1 Konstytucji) co do konkretności upoważnień do tworzenia aktów wykonawczych.

Ponadto nowela do k.c. z 2 marca 2000 r. wyeliminowała także tzw. wzorce kwalifikowane. Były to – zgodnie z art. 385 § 1 k.c. w dawnym brzmieniu – ogólne warunki umów, wzory i regulaminy wydawane „przez stronę upoważnioną do tego przez właściwe przepisy”. Ta kategoria wzorców charakteryzowała się z jednej strony istnieniem w ustawie „upoważnienie” do ich wydania (zresztą nigdy nie było jasne, jaka jest treść i kontrolny mechanizm wiążący się z takim upoważnieniem). Jeżeli jednak wzorzec był wydany jako „kwalifikowany” albowiem o konieczności (możliwości, potrzebie – ujęcia były tu różne) mówiły „właściwe przepisy prawa”, wówczas wiązało się to ze skutkami co do sposobu uczynienia go skutecznym względem konkretnej umowy. Otóż wzorce kwalifikowane powinny być doręczone drugiej stronie, albo (gdy posługiwanie się takimi wzorcami było zwyczajowo przyjęte) wystarczało stworzenie sytuacji, aby strona mogła „z łatwością” dowiedzieć się o treści tego wzorca. Natomiast gdy szło o „wzorce zwykłe”, tj. jest tworzone bez wspomnianego upoważnienia w przepisach, wówczas były one skuteczne względem umowy tylko wtedy, gdy strona druga „znając ich treść wyraziła zgodę na włączenie ich do treści umowy” (art. 385 § 3 k.c. w brzmieniu do 1 lipca 2000 r.).

Od 1 lipca 2000 r. jednak także wzorce kwalifikowane zostały wyeliminowane z kodeksu cywilnego. Obecnie, zgodnie z art. 384 ustalone przez jedną stronę wzorce umowne wiążą drugą stronę, jeżeli zostały jej doręczone przy zawarciu umowy. Natomiast gdy posługiwanie się wzorcem w stosunkach danego rodzaju jest zwyczajowo przyjęte, wzorzec wiąże także wtedy, gdy druga strona mogła się z łatwością dowiedzieć o jego treści – art. 384 § 2 k.c. (pewne odmienności związane z umowami konsumenckimi można pominąć, ponieważ na tle niniejszej sprawy nie chodzi o umowy z udziałem konsumentów). Dotychczasowe wzorce umowne kwalifikowane (wydawane na podstawie „upoważnienia przez właściwe przepisy”) i „wzorce zwykłe” są więc obecnie traktowane – na tle zawarcia umowy – identycznie.

Mimo tej zmiany w k.c. w obrocie pozostawiono upoważnienia do wydawania wzorców kwalifikowanych, nie eliminując z obrotu istniejących upoważnień. Obecnie jednak, po zmianie k.c. z mocą od 1 lipca 2000 r. upoważnienia te nie spełniają żadnej funkcji gdy idzie o pozycję wzorców „kwalifikowanych” i „niekwalifikowanych” w obrocie cywilnoprawnym. Ustawowe upoważnienie do wydania wzorca jednak pozostało w wielu aktach. Wskazać tu można m.in. art. 109 prawa bankowego, art. 4 prawa przewozowego, art. 6 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. We wszystkich tych wypadkach nie jest jasne, do wydania czego „upoważnia” ustawodawca. W większości „upoważnień” dochodzi także do powtórzenia (innymi słowami, czasem przy dodaniu dodatkowych warunków) zasady o sposobie udostępnienia kontrahentowi wzorca. W żadnym ze wskazanych wypadków nie jest też regulowana sprawa ewentualnej kontroli czy nadzoru nad wydaniem lub treścią wzorca, tak aby nie zawierał postanowień krzywdzących kontrahentów proponentów – autorów wzorca. Nie chodzi tu z pewnością o upoważnienie do wydania aktu normatywnego wchodzącego do systemu ogólnie obowiązujących źródeł prawa. Przeczy temu terminologia i brak kompetencji normotwórczych u proponentów, zaś dodatkowo okoliczność, że nie jest wykluczone w pewnych sferach obrotu (ubezpieczenia) posługiwanie się regulacją zawartą zarówno w rozporządzeniach, jak i wzorcach. Jak podnosi się w literaturze, funkcjonująca jeszcze regulacje w zakresie upoważnienia do wydawania wzorca pozostały jako zbędne „byty”. Upoważnienia te nie mają znaczenia w świetle prawa konstytucyjnego; nie chodzi tu bowiem o upoważnienie do wydania rozporządzeń. Wydanie wzorca wynika ze swobody umów i nie wymaga żadnej uprzedniej zgody czy koncesji. Ustawodawca nie wiąże z tymi upoważnieniami żadnych mechanizmów kontrolnych poprzedzających wydanie wzorca (w tym zakresie poprzedni stan prawny nie uległ zmianom); nie jest jednak wykluczone, że organ upoważniający przedsięweźmie jakieś działania kontrolne. Zmiana w reżimie prawnym samych wzorców i rozciągnięcie ich na wszystkie wzorce sposobu zawarcia umowy właściwych dawniej wzorcom kwalifikowanym – zniweczyła podstawy powiązania za zgodą ustawodawcy na wydanie wzorca zróżnicowania reżimu prawnego na wzorce kwalifikowane i wzorce niekwalifikowane. W konsekwencji należy przyjąć, że obecnie istniejące upoważnienia do wydawania wzorców nie mają żadnego autonomicznego sensu normatywnego.

Kontrola wzorców umownych (tak konkretna, jak abstrakcyjna), konieczna po to, aby proponent wzorca nie wykorzystał swej przewagi – jest odrębnym problemem. Kontrolę tę sprawuje się w pewnej mierze na etapie inkorporacji wzorca do konkretnej umowy – co jest kwestią z zakresu kształtowania stosunków cywilnoprawnych między proponentem a jego kontrahentami, podporządkowanymi wzorcowi. Można także – ale i w tym zakresie kwestia wykracza poza zakres kognicji TK (i zakres wniosku) kontrolować wzorzec (jego treść) na etapie jego zatwierdzania. Okoliczność bowiem, że z wzorcem kwalifikowanym obecnie prawo cywilne nie wiąże żadnych konsekwencji nie przeszkadza bowiem temu, że – być może – sam proces zatwierdzania wzorca, do którego wydania upoważnia ustawa, powinien wiązać się z podjęciem jakichś czynności weryfikacyjnych czy konsultacyjnych (z punktu widzenia podmiotów, wobec których wzorzec ma być stosowany).

4. Na marginesie należy zaznaczyć, że zaskarżone we wniosku przepisy zostały uchwalone już po noweli k.c. z 2000 r., a więc w momencie gdy wyeliminowano z niego kategorię „wzorców kwalifikowanych” i nadano nowe brzmienie art. 384 k.c. W tej sytuacji niezbyt klarownie przestawia się stanowisko zarówno Prokuratora Generalnego, jak i Sejmu, nawiązujące do art. 384 k.c. w okresie wcześniejszym (nie miarodajnym dla oceny sytuacji na tle przedmiotu zaskarżenia).

5. Aby ustalić charakter prawny upoważnień Krajowego Depozytu, należy rozważyć jego istotę i funkcje w ramach rynku papierów wartościowych. Ustawodawca, uwzględniając specyfikę rynku giełdowego, postanowił powierzyć zarówno prowadzenie giełdy (art. 98), jak depozytu papierów wartościowych i systemu rekompensat (art. 124-126) podmiotom prawa, działającym w formie spółek akcyjnych.

Giełda Papierów Wartościowych SA i Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych SA są podmiotami, którym ustawodawca powierzył zadania organizacji i prowadzenia rynku giełdowego, wyposażając zarazem w niezbędne uprawnienia organizacyjne i regulacyjne związane z funkcjonowaniem tego rynku.

Podejmowane przez Krajowy Depozyt regulacje w zakresie ustalania rocznej wpłaty i stanowienia regulaminu systemu rekompensat, nie mają więc charakteru publicznoprawnego lecz dotyczą wzajemnych uprawnień stron umowy cywilnej. Krajowy Depozyt nie może arbitralnie określać swoich obowiązków, a także obowiązków podmiotów uczestniczących w systemie i jego regulacje nie mają charakteru abstrakcyjnego ponieważ krąg adresatów określają umowy o uczestnictwo. Regulacji Krajowego Depozytu w stanowionym przez niego regulaminie nie można więc uznać za przepisy prawa.

Zgodnie z wielokrotnie wyrażonym stanowiskiem Trybunału zasada nie działania prawa wstecz zasługuje na uzasadnioną ochronę, jednak nie ma charakteru absolutnego. W tym przypadku ochrona praw inwestorów, realizując konstytucyjną zasadę ochrony własności, nie powodowała w 2001 roku niekorzystnych następstw dla innych podmiotów, w tym domów maklerskich. Trybunał dostrzega wprawdzie formalne uchybienie zasadzie nieretroakcji. Zarazem jednak ocenia, że rozmiar tego uchybienia, waga i skutki mogą prowadzić do uznania, że mieszczą się one w granicach marginesu pozwalającego na stwierdzenie, iż art. 121 ust. 1 pkt 1 ustawy nie naruszył art. 2 Konstytucji i może być uznany za zgodny z nim.