W skardze konstytucyjnej z 27 sierpnia 2004 r. wniesiono o stwierdzenie niezgodności art. 102 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.; dalej: p.w.p.p.s.a. ), art. 219 § 1 i 2 oraz art. 221 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) z art. 2, art. 32, art. 77 i art. 80 Konstytucji.

Postanowieniem z 11 maja 2004 r. (sygn. akt OSK 95/04) Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną skarżącego ze względu na nieopłacenie skargi. Konsekwencje wniesienia nieopłaconego pisma wynikają bezpośrednio z zaskarżonego przepisu art. 221 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na postanowienie to skarżący złożył zażalenie, jednak postanowieniem z 7 lipca 2004 r. (sygn. akt OSK 95/04) Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił zażalenie i umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej.

Skarżący zarzucił w skardze konstytucyjnej naruszenie art. 2 Konstytucji, polegające na uzależnieniu rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny od uiszczenia opłaty, oraz naruszenie art. 32 Konstytucji poprzez różnicowanie sytuacji strony w zależności od tego, czy korzysta z pomocy prawnej adwokata lub radcy prawnego. Ponadto zarzucił niezgodność zaskarżonych przepisów z art. 77 Konstytucji, bo nieuiszczenie opłaty może prowadzić do nierozpoznania sprawy, a ustawa nie może zdaniem skarżącego w żadnym przepisie zamykać drogi do sądu. Skarżący wskazał ponadto na naruszenie art. 80 Konstytucji wyrażające się jego zdaniem w tym, że ustawy reformujące sądownictwo administracyjne wprowadziły obowiązek ponownego wnoszenia środków zaskarżenia wniesionych już uprzednio przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

Ponadto w piśmie procesowym z 2 listopada 2004 r., uzupełniającym braki formalne skargi konstytucyjnej w zakresie zaskarżonych przepisów skarżący wskazał, że art. 102 § 1 i 2 p.w.p.p.s.a. naruszając zasadę ochrony zaufania do państwa i prawa, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji przez to, że wprowadza wymogi formalne wniesienia skargi kasacyjnej w sprawie, w której wniesiona rewizja nadzwyczajna nie została rozpoznana przed 1 stycznia 2004 r. i podlegała umorzeniu z mocy prawa. Różnicowanie sytuacji prawnej osób, których dotyczyły rewizje nadzwyczajne nierozpoznane przed 1 stycznia 2004 r., i osób, w stosunku do których rewizje rozpoznano przed tą datą, narusza także zasadę równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji. Przepis ten w sposób pośredni zamyka drogę dochodzenia praw skarżącego, wprowadzając konieczność podjęcia przez stronę dalszych dodatkowych czynności. Określone w art. 219 p.p.s.a. sposoby uiszczania wpisu od skargi kasacyjnej są zdaniem skarżącego niezgodne z art. 2 Konstytucji, naruszając zasadę ochrony zaufania do państwa i prawa. Zdaniem skarżącego art. 221 p.p.s.a., przewidując odrzucenie nieopłaconego pisma procesowego, jeśli pochodzi ono od adwokata albo radcy prawnego, narusza jego uprawnienie do dochodzenia swoich praw, wyrażonych w art. 77 Konstytucji. Wreszcie § 5 rozporządzenia w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi różnicuje sytuację prawną strony w zależności od środka zaskarżenia, naruszając art. 32 Konstytucji. Skarżący wycofał ponadto zarzut naruszenia art. 80 Konstytucji RP przez art. 102 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozostawiając jednak ten zarzut w odniesieniu do pozostałych zaskarżonych przepisów.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zarzuty podniesione przez skarżącego w zakresie naruszenia art. 2, art. 32, art. 77 i art. 80 Konstytucji związane są ze zmianami w zakresie postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy więc wskazać na specyfikę postępowania przed sądami administracyjnymi. Nie budzi wątpliwości fakt, że postępowanie sądowoadministracyjne do czasu wejścia w życie regulacji, o których mowa w art. 236 ust. 1 Konstytucji RP, miało charakter postępowania jednoinstancyjnego. Z tego względu wydany w sprawie skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, od którego złożona została rewizja nadzwyczajna, był wyrokiem prawomocnym, którego wzruszenie możliwe było tylko w trybie tego środka prawnego. Rewizja nadzwyczajna nie mieści się w katalogu tzw. zwyczajnych środków odwoławczych, a tym samym możliwość skorzystania z niej nie została objęta zakresem prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Rozstrzygnięciem, z którego wydaniem skarżący wiąże naruszenie przysługujących mu praw, jest postanowienie NSA o odrzuceniu skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna stanowi środek odwoławczy od nieprawomocnych orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego, który jest sądem I instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. art. 173 § 1 zaskarżonej ustawy). Jednakże na mocy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sprawach zakończonych prawomocnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., w których nie upłynął termin do wniesienia rewizji nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego, strona może, w terminie do dnia 31 marca 2004 r., wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 110 ustawy). W tym zakresie skarga kasacyjna zajmuje zatem miejsce rewizji nadzwyczajnej, stanowiąc, w tym przypadku, nadzwyczajny środek odwoławczy umożliwiający podważenie prawomocnego rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie można więc zgodzić się z zarzutem naruszenia przez zaskarżone przepisy art. 77 ust. 2 Konstytucji zakazującego zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. Skarżący uzyskał rozstrzygnięcie organu sądowego I instancji, którym był wyrok NSA, stanowiący podstawę wniesienia rewizji nadzwyczajnej i w konsekwencji zmian w zakresie postępowania administracyjnego podstawę prawa do wniesienia skargi kasacyjnej. W istocie więc postanowienie NSA z 11 maja 2004 r. (sygn. akt OSK 95/04), z którym wiąże skarżący naruszenie przysługujących mu praw lub wolności, wydane zostało na skutek wniesienia środka odwoławczego od tego orzeczenia. Niezasadne jest zatem twierdzenie zawarte w skardze, iż w sprawie skarżącego doszło do zamknięcia drogi sądowej.

Charakter oczywiście bezzasadny ma zarzut naruszenia art. 80 Konstytucji przez zaskarżone przepisy. Przepis ten ma charakter uprawnienia do swobodnego i nieograniczonego poszukiwania pomocy w ochronie swoich praw i wolności u organu powołanego do tego celu, jakim jest Rzecznik Praw Obywatelskich. Zgodnie z art. 80 każdy ma prawo do wystąpienia, na zasadach określonych w ustawie, do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej. Przepis ten nie jest jednak źródłem innych praw podmiotowych związanych z ewentualnym działaniem podjętym przez Rzecznika Praw Obywatelskich, w szczególności prawa skarżącego do uzyskania rozstrzygnięcia składanych przez Rzecznika na korzyść skarżącego środków odwoławczych. Art. 80 Konstytucji nie może być więc w tym zakresie podstawą kontroli dokonywanej przez Trybunał. Ponadto należy zauważyć, że sam skarżący, pomimo wezwania zarządzeniem z 18 października 2004 r., nie wykazał, na czym jego zdaniem polega naruszenie art. 80 Konstytucji.

Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 32 i art. 2 Konstytucji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego w art. 32 Konstytucji znajduje wyraz zarówno zasada równości jako norma prawa przedmiotowego, jak i – będące pochodną tej zasady – prawo podmiotowe do równego traktowania. Prawo to ma charakter szczególnego prawa drugiego stopnia („metaprawa”), tzn. przysługuje ono zawsze w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych wolności i praw określonych w Konstytucji, to prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, co w świetle art. 79 ust. 1 sprawia, że w takim wypadku nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej (postanowienie z 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Brak wykazania przez skarżącego niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 77 oraz art. 80 Konstytucji, a więc niezasadność zarzutów w tym zakresie, prowadzi do uznania, że skarżący nie wykazał także naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wyrażonej w art. 32 Konstytucji. Na marginesie można zauważyć, że skarżący nie skorzystał z możliwości wskazania żadnych innych praw i wolności, które potencjalnie mogły doznać naruszenia przez zaskarżone przepisy, nie mogą być więc one przedmiotem rozważań Trybunału w niniejszej sprawie.

Zgodnie ze stanowiskiem ukształtowanym w orzecznictwie TK już pod rządami nowej Konstytucji przywoływanie art. 2 Konstytucji ma sens i jest uzasadnione tylko w takim zakresie, w jakim podstawowe gwarancje praw i wolności nie znajdują swego potwierdzenia i umocowania w innych jednoznacznie określonych normach konstytucyjnych. Art. 2 Konstytucji stanowi więc nadal podstawę poszukiwania ochrony takich praw i wartości, jak zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasada wyrażająca zakaz retroaktywnego działania prawa, zasada przyzwoitej legislacji, w tym dostatecznej określoności i zrozumiałości przepisów prawnych, zasada ochrony praw nabytych i poszanowania interesów w toku (por. wyrok TK z 11 grudnia 2001 r., SK 16/00; wyrok z 12 grudnia 2001 r., SK 26/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 257 i 258, postanowienie z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 18/2002, poz. 60). Art. 2 Konstytucji pełni więc nadal istotną funkcję uzupełniającą i niekiedy dookreślającą zawartość praw i wolności. Nie może jednak być traktowany jako swoiste decorum argumentacji konstytucyjnej, ogólny i zastępczy wzorzec, pochłaniający inne, wprost i jednoznacznie określone w normach konstytucyjnych gwarancje praw jednostki, ponieważ w ten sposób dochodziłoby do rozmycia treści tych praw i w konsekwencji do osłabienia ochronnych funkcji regulacyjnych samej Konstytucji (por. wyrok TK z 28 lipca 2004 r., sygn. P 2/04, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 72). Z tych względów odniesienie się do adekwatnego wzorca, w którym umiejscowiona jest wprost i bezpośrednio gwarancja analizowanego prawa konstytucyjnego, ma znaczenie nie tylko z punktu widzenia poprawności formalnej, ale przede wszystkim dla właściwego określenia treści tego prawa i jego granic, a tym samym dla właściwej oceny kwestionowanych przepisów prawa. Związek prezentowanych w argumentacji skarżącego zarzutów z art. 2 Konstytucji mógłby polegać na wskazaniu takich uchybień i wadliwości kwestionowanych przepisów, które wykraczałyby poza kwestie związane z istotą pozostałych zarzutów. Takiej argumentacji jednak skarżący nie przedstawił, a w konsekwencji sprawa nie może być oceniana w płaszczyźnie wskazanego w skardze wzorca konstytucyjnego wynikającego z art. 2 Konstytucji.

W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.