W skardze konstytucyjnej z 27 sierpnia 2004 r. pełnomocnik skarżącego – Stanisława Kłęka zakwestionował zgodność z Konstytucją art. 179, art. 191, art. 198 oraz art. 232 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn). Zaskarżonym przepisom zarzucił skarżący niezgodność z art. 2, art. 17 ust. 1, art. 22 oraz art. 65 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 45 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna sformułowana została w związku z następującą sprawą. Skarżący wystąpił z wnioskiem o nadanie licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami na podstawie art. 232 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ugn. Decyzją z 31 stycznia 2000 r. (nr GN-3/18-1/AK/2000) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (dalej: Prezes UMiRM), powołując się na negatywną opinię Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, odmówił skarżącemu nadania takiej licencji. Po ponownym postępowaniu kwalifikacyjnym, przeprowadzonym wskutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UMiRM utrzymał w mocy poprzednie rozstrzygnięcie odmowne (decyzja z 19 grudnia 2002 r., nr RN-3/6012-1/JŚ/02/III). W uzasadnieniu Prezes UMiRM odwołał się do negatywnej opinii Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, w której stwierdzono, że przedstawione przez skarżącego dokumenty nie potwierdzają prowadzenia przez niego pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w okresie wymaganym w ugn. Skarga skarżącego na tę decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2003 r. (sygn. akt I SA 3192/02). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. Nr 115, poz. 745), w których m.in. doprecyzowana została forma udokumentowania dorobku i praktyki zawodowej przez osobę występującą o udzielenie licencji zawodowej na podstawie art. 232 ust. 1 pkt 3 ugn. Sąd odwołał się również do treści pisma skierowanego do skarżącego, w którym poinformowano go o rodzaju dokumentów wymaganych przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną. Zdaniem Sądu, wobec nieudokumentowania dorobku zawodowego skarżącego Komisja była uprawniona do wydania opinii negatywnej, co stanowiło przesłankę odmownej decyzji Prezesa UMiRM. Skarga kasacyjna skarżącego od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2004 r. (sygn. akt OSK 52/02). W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd podkreślił w szczególności, iż niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący braku możliwości wzruszenia orzeczenia Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, z którego wywiódł skarżący wniosek o pozbawieniu go prawa do sądu. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa nieruchomościami prowadzone jest przed Prezesem UMiRM, którego decyzja podlega następnie kontroli sądu administracyjnego. W żadnym razie nie oznacza to więc, iż o nadaniu licencji rozstrzyga Komisja.

Uzasadniając zarzuty sformułowane w skardze konstytucyjnej skarżący stwierdził, że na podstawie zaskarżonych przepisów został pozbawiony wolności w zakresie wykonywania zawodu, bez dochowania drogi sądowej. Jego zdaniem nastąpiło to „bez udowodnienia winy, poprzez wymóg udowodnienia swojej niewinności odnośnie posiadanego dotychczas prawa, w postępowaniu egzaminacyjnym przed sądem, jakim jest Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, będąca organem poza rzetelną kontrolą i nie powołanym przez ustawę”. Takie unormowanie ustawowe prowadzi do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych, godzi także w inne wymienione w skardze unormowania konstytucyjne. Skarżący podkreślił również, że wadliwość regulacji ugn wiąże się z brakiem określenia w ustawie zakresu wiedzy wymaganego podczas egzaminu przeprowadzanego przez Komisję. Oznacza to, że zakres ten może być uznaniowo określany przez Komisję, której działania są – zdaniem skarżącego – determinowane interesem komercyjnej organizacji zawodowej, której Prezes UMiRM powierzył prowadzenie postępowania w sprawie uzyskania licencji zawodowej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

W zakresie dotyczącym zarzutu niekonstytucyjności art. 198 ugn skarga konstytucyjna nie spełnia przesłanek dopuszczalności występowania z tym środkiem prawnym. W pozostałym jej zakresie, tzn. art. 179, art. 191 oraz art. 232 ust. 1 pkt 3 ugn skarga konstytucyjna podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji jedynym dopuszczalnym przedmiotem skargi konstytucyjnej w prawie polskim mogą być przepisy ustawy lub innego aktu normatywnego spełniające dwojaką kwalifikację. Po pierwsze, winny one stanowić podstawę prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej. Po drugie, to w nich winien skarżący upatrywać bezpośredniego źródła naruszenia przysługujących mu konstytucyjnych wolności lub praw. Precyzując zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie ze skargi konstytucyjnej, ustawodawca nałożył na skarżącego obowiązek wskazania sposobu, w jaki zakwestionowane unormowania do takiego naruszenia doprowadziły (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym). Tym samym, skarżący zobligowany jest sformułować argumenty, które uprawdopodobnią postawiony zarzut niekonstytucyjności przepisów uznanych przez niego za przedmiot skargi konstytucyjnej. Weryfikacji spełnienia powyższych przesłanek, jak i pozostałych wymogów dopuszczalności skargi konstytucyjnej, służy procedura jej wstępnej kontroli.

Przedmiotem niniejszej skargi konstytucyjnej uczynił skarżący następujące przepisy: art. 179, art. 191, art. 198 oraz art. 232 ust. 1 pkt 3 ugn. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w związku z którą skarżący wystąpił ze skargą konstytucyjną, w szczególności zaś treść wydanych w tej sprawie orzeczeń, stwierdzić należy, że w odniesieniu do art. 198 ugn skarga konstytucyjna nie spełnia wskazanych wyżej przesłanek dopuszczalności występowania z tym środkiem ochrony praw. Zgodnie z tym przepisem ugn karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny podlega ten, kto prowadzi bez licencji zawodowej działalność zawodową w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami, w tym w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Stwierdzić jednak trzeba, że w stosunku do skarżącego nie doszło do wyegzekwowania jakiejkolwiek odpowiedzialności karnej z tytułu prowadzenia działalności zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami bez wymaganej licencji zawodowej. W związku z powyższym, zarzuty skarżącego kierowane pod adresem tego przepisu wiążą się wyłącznie z przekonaniem skarżącego o groźbie potencjalnego ich zastosowania w razie zaistnienia znamion opisanych w art. 198 ust. 1 pkt 2 ugn. Wniesienie skargi konstytucyjnej nie jest jednak dopuszczalne w sytuacji, w której nie nastąpiło jeszcze naruszenie praw skarżącego, sformułowany zaś zarzut oparty jest jedynie na obawie zastosowania kwestionowanych przepisów w przyszłości. Należy jeszcze raz podkreślić, że skarga konstytucyjna nie może być środkiem inicjowania tzw. abstrakcyjnej kontroli norm prawnych, a więc realizowanej niezależnie od tego, czy znalazły one zastosowanie w indywidualnej sprawie skarżącego.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak na wstępie.