W skardze konstytucyjnej skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego 3 sierpnia 2009 r. skarżący zarzucili niezgodność art. 3 pkt 1, 12 i 15, art. 9 ust. 1, art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 38 ust. 3, art. 49 ust. 1, art. 50 ust. 3 i ust. 4 pkt 1, art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.; dalej: u.o.z.) z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji.

W odniesieniu do art. 3 pkt 1, 12 i 15 u.o.z. skarżący wskazują na zbytnią ogólnikowość pojęć „zabytek” oraz „otoczenie zabytku”, stwarzającą możliwość podnoszenia jakiejkolwiek nieruchomości do rangi zabytku bez rzeczowego uzasadnienia. W odniesieniu do pozostałych zaskarżonych przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami skarżący sformułowali zarzut nieproporcjonalnego – wykraczającego poza zakres ochrony interesu publicznego – ograniczenia prawa własności. Ustawodawca – wywodzą skarżący – odniósł funkcje ochronne zabytku do układu ruralistycznego, deformując relacje między celem ochronnym zabytków a uprawnieniami właścicielskimi. Wymienione w petitum skargi art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 38 ust. 3, art. 49 ust. 1, art. 50 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 oraz art. 71 ust. 1 u.o.z. pozostają – zdaniem skarżących – w sprzeczności z Konstytucją, gdyż w razie uznania określonej nieruchomości za zabytek i wpisania jej do rejestru zabytków stwarzają „mechanizm przekładający się w praktyce na dyktat organu administracji (…), jakim jest wojewódzki konserwator zabytków”.

Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.

Decyzją z 17 czerwca 2005 r. (nr WKZ-5340/3/92/863/PWKZ.R.4190-6/3931/2005) Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków województwa pomorskiego układ ruralistyczny wsi Karwieńskie Błota I i II w granicach historycznych wraz z otoczeniem. Po rozpatrzeniu 139 odwołań Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 18 listopada 2005 r. (nr DOZ-EJ-500-62d/05) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 czerwca 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 334/06) oddalił skargi na decyzje organów administracyjnych. Skargi kasacyjne zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 stycznia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1635/07).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Model skargi konstytucyjnej funkcjonujący w Polsce zakłada, że jej przedmiotem może stać się wyłącznie przepis stanowiący podstawę ostatecznego – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji – orzeczenia. Zarzut naruszenia konstytucyjnie chronionych praw i wolności może mieć miejsce tylko wtedy, gdy sąd lub organ administracji publicznej przez wydanie wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia orzekł o tych prawach i wolnościach. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) przedmiotem skargi konstytucyjnej jest ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją. W polskim prawie ustrojowym przyjęto więc wąskie ujęcie tego środka ochrony wolności i praw. Skarżący bowiem kieruje swe zarzuty przeciwko normie, co oznacza, że musi on podnieść zarzut sprzeczności z Konstytucją przepisu będącego podstawą normatywną orzeczenia stanowiącego o jego wolnościach lub prawach. Bezwzględnym wymogiem skargi jest zatem poprawne określenie jej przedmiotu. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę na prawidłowe wypełnienie przesłanki, o której mowa w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Na przykład w postanowieniu z 13 października 2004 r. (Ts 55/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 299) Trybunał skonstatował: „jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności występowania ze skargą konstytucyjną jest wymóg uczynienia jej przedmiotem takich przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, które wykazują specyficzną i złożoną kwalifikację normatywną. Po pierwsze, winny one stanowić podstawę prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, z którego wydaniem wiąże skarżący zarzut naruszenia przysługujących mu konstytucyjnych wolności lub praw. Po drugie, formułując zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw, skarżący winien wykazać, że to właśnie w treści kwestionowanych przepisów upatrywać należy źródła takiego naruszenia. Zasadniczo więc, występując ze skargą konstytucyjną skarżący winien uprawdopodobnić, że przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją warunkowane jest usunięciem z systemu prawnego normy, która doprowadziła do niedozwolonej ingerencji w jego status konstytucyjny”. Jak więc wynika z powyższego, kontrola konstytucyjności zainicjowana skargą konstytucyjną nie może abstrahować od konkretnego rozstrzygnięcia organów władzy publicznej, a także jego podstaw normatywnych. Skarżący jest nadto zobowiązany do uzasadnienia zarzutów niekonstytucyjności kwestionowanych regulacji.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna powyższych wymogów nie spełnia.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że skarżący niewłaściwie określili przedmiot skargi. Zaskarżeniem objęto bowiem przepisy, które nie stanowiły podstawy orzeczenia o ich konstytucyjnych wolnościach lub prawach. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wykorzystywał w procesie podejmowania decyzji administracyjnej art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 38 ust. 3, art. 49 ust. 1, art. 50 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 oraz art. 71 ust. 1 u.o.z., gdyż przedmiotem postępowania administracyjnego było wpisanie do rejestru zabytków układu ruralistycznego wsi Karwieńskie Błota I i II w granicach historycznych wraz z jego otoczeniem. Organ nie mógł przeto orzekać o wydaniu pozwolenia na działania, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru (art. 36 ust. 1 u.o.z.), przedmiotem jego decyzji nie było również: wykonywanie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 38 ust. 3 u.o.z.), nakaz przeprowadzenia prac konserwatorskich lub robót budowlanych (art. 49 ust. 1 u.o.z.), zabezpieczenie zabytku w formie ustanowienia czasowego zajęcia (art. 50 ust. 3 u.o.z.), przejęcie zabytku (art. 50 ust. 4 pkt 1 u.o.z.) finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku. Trybunał Konstytucyjny nie może wszcząć postępowania kontrolnego wobec tych regulacji, gdyż między nimi a przedmiotem rozstrzygnięcia brak niezbędnego związku, o którym mowa zarówno w art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Skarżący oczekiwanie zbadania konstytucyjności tych przepisów opierają na hipotetycznym stanie naruszenia ich praw, do którego może dojść w razie zastosowania tychże regulacji w przyszłości. Skarga konstytucyjna jest jednak zindywidualizowanym środkiem ochrony wolności lub praw, przysługującym w razie wystąpienia ingerencji w te prawa. Nie legitymuje do jej wniesienia samo przekonanie skarżącego, że do takiej ingerencji dojdzie w bliżej nieokreślonym czasie (zob. postanowienie TK z 24 października 1999 r., SK 31/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 262).

Reasumując, skarga konstytucyjna w zakresie, w jakim odnosi się do zgodności art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 38 ust. 3, art. 49 ust. 1, art. 50 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 oraz art. 71 ust. 1 u.o.z. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie może zostać merytorycznie rozpoznana.

Dalsza analiza skargi dostarcza kolejnych argumentów za odmową nadania jej dalszego biegu.

Skarżący podnoszą, że kwestionowane przepisy naruszają wynikającą z Konstytucji zasadę równej ochrony prawa własności. Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności zwraca więc uwagę, że w świetle ustabilizowanego orzecznictwa Trybunału z zasady równości wyrażonej w Konstytucji wynika, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, zarówno jeśli chodzi o ich cechy wspólne, jak i cechy je różniące (por. wyroki TK z: 28 maja 2002 r., P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35; 11 września 2007 r., P 11/07, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 97). Ewentualne ustalenie, czy zasada równości wobec prawa została w konkretnym przypadku naruszona, wymaga określenia kręgu adresatów, do których odnosi się dana norma prawna, oraz wskazania elementów określających ich sytuację prawną, które są prawnie istotne. Zasada równości wobec prawa wymaga jednocześnie zasadności kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania sytuacji określonych podmiotów (por. wyroki TK z: 24 lutego 1999 r., SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24; 17 stycznia 2001 r., K 5/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 2; 23 listopada 2004 r., P 15/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 108). Skarga powyższych wymogów nie spełnia, nie zawiera bowiem jakichkolwiek wywodów mających wskazać cechę relewantną, definiującą podmioty niezgodnie z Konstytucją dyskryminowane bądź uprzywilejowane.

Skarżący nie wskazali również, na czym polegać ma niekonstytucyjność art. 9 ust. 1 u.o.z. W skardze nie zostało wyjaśnione, w jaki sposób treść tego przepisu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami narusza konstytucyjne wolności skarżących. Nie został zatem spełniony obowiązek, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

Analogiczną nieprawidłowość skargi Trybunał Konstytucyjny stwierdza w odniesieniu do zarzutów niezgodności art. 3 pkt 1, 12 i 15 u.o.z. z Konstytucją. Pod adresem tych przepisów sformułowano zarzut nieokreśloności przepisów prawa, skutkującej naruszeniem prawa własności. Skarżący uzasadniają rzekomą niekonstytucyjność regulacji przewlekłością postępowania, brakiem zainteresowania prawami właścicieli nieruchomości i kierowaniem się przez organy administracyjne „jedynie opiniami znawców przedmiotu”. Powołane okoliczności – nawet gdyby miały miejsce, czego Trybunał Konstytucyjny nie rozstrzyga – odnoszą się do pozostającej poza kognicją Trybunału sfery stosowania prawa. Zgodnie z art. 188 Konstytucji Trybunał dokonuje hierarchicznej kontroli norm, nie jest natomiast powołany do badania sposobu postępowania organów stosujących prawo. Poza tym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego już dawno ukształtował się pogląd odrzucający utożsamianie niekonstytucyjności z posługiwaniem się przez ustawodawcę pojęciami nieostrymi. Już w uchwale TK z 6 listopada 1991 r., (W 2/91, OTK w 1991 r., poz. 20) stwierdzono, że posługiwania się w prawie pojęciami nieostrymi „nie można a priori traktować jako uchybienia legislacyjnego. Często bowiem skonstruowanie określonej normy prawnej przy ich pomocy stanowi jedyne rozsądne wyjście. Na straży właściwego stosowania takiej normy stoją przede wszystkim normy procesowe, nakazujące wskazanie przesłanek, jakie legły u podstaw zastosowania w konkretnej sprawie normy prawnej skonstruowanej przy użyciu tego rodzaju nieostrego pojęcia”. Posługując się zatem zwrotami niedookreślonymi i dając w tym zakresie możliwość ich doprecyzowania przez orzekający sąd, „ustawodawca nie narusza granic swobody regulacyjnej przewidzianej dla demokratycznego państwa prawnego” (wyrok TK z 16 stycznia 2006 r., SK 30/05, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 2).

Należy więc uznać, że nieuzasadnione są obawy, iż posługiwanie się pojęciami o pewnym stopniu nieostrości musi prowadzić do nadmiernego poszerzenia zakresu władzy dyskrecjonalnej organów administracyjnych, a przez to do przeradzania się uznania administracyjnego w dowolność. Sfera uznania administracyjnego nie jest sferą dowolności działania i wyboru organów administracji publicznej. Uznanie bowiem ograniczone jest wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 1-103, t. 1, Zakamycze 2005, s. 131). Dowolność organów administracji publicznej wykluczona jest także z uwagi na postanowienia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Wynika to między innymi z uzupełniających się art. 6 i art. 7 k.p.a. Oba przepisy nakazują organom administracji działającym wyłącznie na podstawie przepisów prawa stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, kierując się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Z regulacjami tymi koresponduje art. 107 k.p.a., który wśród elementów decyzji administracyjnych wymienia, między innymi, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz podanie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Istniejący stan prawny nie pozwala więc – wbrew twierdzeniom skarżących – na dowolne działania organów administracyjnych podejmowane wobec skarżących, zwłaszcza że legalność działania organów administracyjnych (w tym sfera uznania administracyjnego) podlega kontroli ze strony sądownictwa administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 46 ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o TK – odmawia nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.