1. W sporządzonej przez ustanowionego pełnomocnikiem z urzędu radcę prawnego skardze konstytucyjnej z 22 lutego 2023 r., wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 27 lutego 2023 r. (data nadania), A.B. (dalej: skarżący) zarzucił niezgodność:

1) art. 6 § 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2021 r. poz. 53, ze zm.; dalej: k.k.w.), „w części, w jakiej stanowi, że w przypadku, w którym skarga, wniosek lub prośba nie zawierają uzasadnienia zawartych w nich żądań w stopniu umożliwiającym ich rozpoznanie organ właściwy może pozostawić je bez rozpoznania”, z art. 32 ust. 1 w związku z art. 38 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 30 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2) art. 7 § 1 k.k.w., „w części[,] w jakiej ogranicza zakres kognicji sądu rozpoznającego skargę na decyzje organu do oceny zgodności z prawem decyzji”, z art. 45 ust. 1 w związku z art. 38 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 30 i art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

1.1. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:

Skarżący jest osadzony w Zakładzie Karnym w R.

Pismem z 11 kwietnia 2022 r. złożył skargę na funkcjonariuszy Służby Więziennej Zakładu Karnego w W., zarzucając im działania godzące w jego prawo własności.

Z powodu lakoniczności skargi skarżący został wezwany do jej uzupełnienia, czego nie uczynił, gdyż poprzestał na wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt spraw prowadzonych przez Prokuraturę Rejonową w W.

Zarządzeniem z 12 lipca 2022 r. (sygn. akt […]) sędzia penitencjarny Sądu Okręgowego w W. – na podstawie art. 6 § 3 pkt 3 k.k.w. – pozostawił skargę skarżącego bez rozpoznania.

Na powyższe zarządzenie skarżący złożył skargę.

Postanowieniem z 26 sierpnia 2022 r. (sygn. akt […]) Sąd Okręgowy w W. – na podstawie art. 7 § 1 i 5 k.k.w. – utrzymał w mocy zarządzenie z 12 lipca 2022 r.

W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie zostało wydane zgodnie z prawem, a analiza akt postępowania nie pozostawiała wątpliwości co do występowania braków w piśmie skarżącego z 11 kwietnia 2022 r., których skarżący nie uzupełnił w zakreślonym terminie.

1.2. Zdaniem skarżącego kwestionowane przepisy naruszają prawo do równego traktowania, zasadę godności, zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę ochrony życia, prawo do sądu oraz prawo do równej ochrony praw majątkowych, albowiem składając skargę na funkcjonariuszy Służby Więziennej skarżący domagał się ochrony tychże wartości, a wydane na podstawie zaskarżonych przepisów rozstrzygnięcia tę ochronę miały uniemożliwić.

1.3. W sporządzonym przez pełnomocnika piśmie procesowym z 31 stycznia 2024 r. skarżący uzupełnił uzasadnienie skargi konstytucyjnej.

2. Postanowieniem z 8 kwietnia 2025 r., sygn. Ts 50/23 (OTK ZU B/2025, poz. 181) Trybunał Konstytucyjny nadał skardze konstytucyjnej dalszy bieg.

3. Skarga konstytucyjna została zarejestrowana pod sygn. akt SK 43/25.

4. Pismem procesowym z 5 czerwca 2025 r. (znak: IX.517.635.2025.PM) Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu.

5. Pismem procesowym z 20 sierpnia 2025 r. (znak: 1001-8.TK.57.2025) Prokurator Generalny odmówił przedstawienia stanowiska w sprawie.

6. Do dnia wydania niniejszego postanowienia nie wpłynęło do Trybunału stanowisko Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Uwaga wstępna.

W sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania bada, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek procesowych, skutkująca umorzeniem postępowania. Dotyczy to wszelkich kwestii wstępnych, jak również przesłanek formalnych, wspólnych dla kontroli inicjowanej w trybie skargi konstytucyjnej, wniosku lub pytania prawnego. Merytoryczne rozpoznanie zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej jest uzależnione od spełnienia wszystkich warunków jej dopuszczalności. Podkreślić również należy, że składu rozpoznającego sprawę in merito nie wiąże stanowisko zajęte w postanowieniu o nadaniu skardze konstytucyjnej dalszego biegu lub postanowieniu o uwzględnieniu zażalenia skarżącego na postanowienie w przedmiocie odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej (zob. m.in. wyrok pełnego składu TK z 25 września 2019 r., sygn. SK 31/16, OTK ZU A/2019, poz. 53 oraz powołane tam orzecznictwo).

2. Przedmiot zaskarżenia.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uczyniono dwa przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2021 r. poz. 53, ze zm.; obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 911, ze zm.; dalej: k.k.w.), które – w stanie prawnym obowiązującym w dacie złożenia skargi – miały następujące brzmienie:

– art. 6 § 3 pkt 3:

„Jeżeli wniosek, skarga lub prośba

(…)

3) nie zawierają uzasadnienia zawartych w nich żądań w stopniu umożliwiającym ich rozpoznanie

– właściwy organ może pozostawić wniosek, skargę lub prośbę bez rozpoznania”;

– art. 7 § 1:

„Skazany może zaskarżyć do sądu decyzję organu wymienionego w art. 2 pkt 3-6 i 10 z powodu jej niezgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej”.

3. Konieczność umorzenia postępowania w odniesieniu do zarzutu niekonstytucyjności art. 6 § 3 pkt 3 k.k.w.

3.1. W ocenie Trybunału w niniejszej sprawie zachodzi konieczność umorzenia postępowania w odniesieniu do badania zarzutu niekonstytucyjności art. 6 § 3 pkt 3 k.k.w.

3.2. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że wskazany przepis był już przedmiotem kontroli sądowokonstytucyjnej w wyroku z 12 lipca 2016 r., sygn. K 28/15 (OTK ZU A/2016, poz. 56), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że „[a]rt. 6 § 2 zdanie drugie i § 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557, ze zm.) są zgodne z art. 63 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.

W punktach 2-11 części III uzasadnienia do tego orzeczenia przeprowadzono analizę odnośnie do – wskazywanych w niniejszej sprawie – przesłanek pozostawienia bez rozpoznania skarg składanych przez osadzonych – i to przez pryzmat „najszerszego” w tym zakresie przepisu Konstytucji, czyli art. 63 w powiązaniu z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3) i zasadą równości (art. 32 ust. 1). W ocenie Trybunału orzekającego w tamtej sprawie wymogi formalne dotyczące wniosku, skargi lub prośby skazanego polegające na uzasadnieniu żądań w stopniu umożliwiającym ich rozpoznanie (art. 6 § 3 pkt 3 k.k.w.), jak również powiązane z tym warunkiem konsekwencje prawne ich niespełnienia w postaci możności pozostawienia wniosku, skargi lub prośby bez rozpoznania, mieszczą się w granicach wyznaczonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji dla legalnego ograniczenia prawa podmiotowego petycji, wynikającego z art. 63 Konstytucji; nie doszło także do naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej, albowiem relacja skazanego i organu wykonującego orzeczenie różni się od relacji wszystkich innych osób i organów władzy publicznej (w tym też organów wykonujących orzeczenie) i nie można utożsamiać wniosku, skargi albo prośby, o której mowa w art. 6 § 3 k.k.w., z petycją uregulowaną w rozdziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691).

4. Konieczność umorzenia postępowania w odniesieniu do zarzutu niekonstytucyjności art. 7 § 1 k.k.w.

4.1. W ocenie Trybunału w niniejszej sprawie zachodzi także konieczność umorzenia postępowania w odniesieniu do badania zarzutu niekonstytucyjności art. 7 § 1 k.k.w.

4.2. Analizując uzasadnienie skargi konstytucyjnej (s. 6-7) oraz uzupełniające ją pismo procesowe (s. 5-8), Trybunał uznał, że skarżący w istocie nie zakwestionował treści normatywnej wyrażonej w art. 7 § 1 k.k.w., ale treść, której ten przepis nie zawiera, a – w ocenie skarżącego – powinien zawierać.

4.2.1. Co do zasady, Trybunał Konstytucyjny bada jedynie to, co zostało unormowane przez prawodawcę, a skutkiem stwierdzenia niezgodności określonej regulacji z Konstytucją (lub innym wzorcem kontroli) jest jej usunięcie z systemu prawnego. Badanie natomiast tego, co nie zostało uregulowane, a więc orzekanie o pewnych przepisach „w zakresie, w jakim «coś» pomijają”, czy też „w zakresie, w jakim «czegoś» nie przewidują”, obwarowane jest restrykcyjnymi warunkami. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał bowiem, że – co do zasady − brak określonej regulacji oznacza zaniechanie ustawodawcze, a więc stan, w którym „bezczynność legislacyjna” prawodawcy mieści się w zakresie jego swobody regulacyjnej i nie może zostać skutecznie zakwestionowana przed Trybunałem Konstytucyjnym (zob. np. postanowienie pełnego składu TK z 28 kwietnia 2022 r., sygn. K 20/15, OTK ZU A/2022, poz. 51).

Orzekanie o braku regulacji możliwe jest – jak również wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny − tylko wówczas, gdy można go zakwalifikować jako „pominięcie legislacyjne”, a więc stan, w którym ustawodawca miał prawny obowiązek działania, czyli przyjęcia odpowiednich przepisów i z tego obowiązku się nie wywiązał. W świetle obszernej analizy relacji między pominięciem i zaniechaniem ustawodawczym, dokonanej w postanowieniu z 2 grudnia 2014 r., sygn. SK 7/14 (OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 123), można przyjąć, że pominięcie legislacyjne ma miejsce wówczas, gdy:

– po pierwsze – występuje jakościowa tożsamość (a przynajmniej daleko idące podobieństwo) materii pominiętej w zaskarżonym przepisie i materii w nim uwzględnionej;

– po drugie – na poziomie Konstytucji istnieje „norma o treści odpowiadającej normie pominiętej w ustawie kontrolowanej” (postanowienie TK z 1 marca 2010 r., sygn. SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29), czyli w danym obszarze obowiązuje konstytucyjny nakaz uregulowania kwestii pominiętych w określony sposób (w sposób wskazany przez inicjatora postępowania przed Trybunałem);

– po trzecie – decyzja ustawodawcy co do pominięcia w zaskarżonym przepisie materii wskazanej przez inicjatora postępowania przed Trybunałem ma charakter przypadkowy (jest wynikiem bezrefleksyjności ustawodawcy; okoliczność ta nie może jednak samoistnie przesądzać o dopuszczalności wydania wyroku).

W praktyce określenie granicy między zaniechaniem a pominięciem może budzić wątpliwości. Jednym z pomocnych kryteriów jest ustalenie ratio legis kwestionowanego przepisu, które może wskazywać, czy zarzucany brak określonej regulacji nie stanowi zamierzonego działania ustawodawcy, chcącego pozostawić określone zagadnienie poza regulacją prawną (zob. postanowienie TK z 22 marca 2022 r., sygn. SK 31/18, OTK ZU A/2022, poz. 20 i powołane tam orzecznictwo). Jednocześnie Trybunał zwraca uwagę, że ze względu na wyjątkowy charakter jego kompetencji w zakresie badania pominięć legislacyjnych, ewentualne wątpliwości co do zakwalifikowania konkretnych sytuacji należy zawsze rozstrzygać na rzecz zaniechań ustawodawczych. Z tego powodu inicjator postępowania przed Trybunałem kwestionujący pominięcie legislacyjne musi wykazać się wyjątkową starannością i zaangażowaniem, gdyż „postawione zarzuty muszą być precyzyjne i nie mogą polegać na wskazaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę” (wyrok z 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251).

4.2.2. W ocenie Trybunału skarżący w uzasadnieniu zarzutu sformułowanego względem art. 7 § 1 k.k.w. w ogóle nie odniósł się do powyższej kwestii i nie podjął nawet próby wykazania, że konstytucyjnym obowiązkiem ustawodawcy było uregulowanie w zakwestionowanym przepisie materii wskazanej przez skarżącego; oznacza to zatem, że jego zarzut dotyczy pominięcia legislacyjnego.

4.2.3. Niezależnie od powyższej konkluzji Trybunał samodzielnie przeprowadził analizę zmierzającą do ustalenia, czy w sprawie mamy do czynienia z pominięciem, czy z zaniechaniem ustawodawczym. Niezbędne było w tym celu przedstawienie istoty instytucji skargi na decyzje organów postępowania wykonawczego, uregulowanej w art. 7 k.k.w.

Zgodnie z art. 7 § 1 k.k.w., skazany może zaskarżyć do sądu decyzję organu wymienionego w art. 2 pkt 3-6 i 10 (to jest: prezesa sądu lub upoważnionego sędziego; sędziego penitencjarnego; dyrektora zakładu karnego, aresztu śledczego, a także dyrektora okręgowego i Dyrektora Generalnej Służby Więziennej albo osoby kierującej innym zakładem przewidzianym w przepisach prawa karnego wykonawczego oraz komisji penitencjarnej; sądowego kuratora zawodowego oraz kierownika zespołu kuratorskiej służby sądowej, innego organu uprawnionego przez ustawę do wykonywania orzeczeń) z powodu jej niezgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Artykuł 7 k.k.w. stanowi przejaw realizacji zasady sądowej kontroli pozasądowych decyzji wydawanych w postępowaniu wykonawczym na podstawie przepisów regulujących to postępowanie. Mechanizm kontroli przewidziany w tym przepisie jest wynikiem znacznego rozbudowania kompetencji o charakterze decyzyjnym organów mających niejednokrotnie charakter administracyjny. W tej sytuacji niezwykle ważne jest wyposażenie skazanego w prawo do weryfikowania decyzji tych organów. Przez „decyzję”, zgodnie z art. 7 § 1 k.k.w., należy rozumieć każdy akt prawny o charakterze indywidualnym i konkretnym, rozstrzygający sprawę w całości lub w części albo w inny sposób kończący sprawę. Jego forma prawna (i nazwa) nie ma znaczenia. Skargę może wnieść wyłącznie skazany (jego obrońca, jeżeli został ustanowiony lub wyznaczony w postępowaniu wykonawczym) w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji (art. 7 § 3 k.k.w.). Jeśli skazany jest nieletni lub ubezwłasnowolniony, również jego przedstawiciel ustawowy lub osoba, pod której pieczą skazany pozostaje, mogą wnieść skargę.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, skarga, o której mowa w art. 7 § 1 k.k.w., nie należy do kategorii środków odwoławczych, lecz stanowi swoisty i właściwy postępowaniu wykonawczemu środek zaskarżenia, który opiera się na jednej tylko przyczynie odwoławczej – niezgodności z prawem decyzji organów postępowania wykonawczego wskazanych w tym przepisie (zob. postanowienie SA w Lublinie z 13 kwietnia 2005 r., sygn. akt II AKzw 179/05, OSA nr 9/2007, poz. 42). Sąd Najwyższy w postanowieniu z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I KZP 3/20 (OSNKW nr 7/2020, poz. 25), wskazał, że niezgodność z prawem w rozumieniu art. 7 § 1 k.k.w. to sprzeczność z przepisami k.k.w. lub innej ustawy będącej podstawą decyzji, ale też samowykonalnymi przepisami ratyfikowanych umów międzynarodowych, stosowanymi bezpośrednio przepisami Konstytucji, a także aktami prawnymi o charakterze wykonawczym, przy czym przedmiotem kontroli sądowej może być obraza zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Należy zatem przyjąć, że o niezgodności decyzji z prawem można mówić w każdym przypadku, kiedy pozostaje ona w sprzeczności z jakimkolwiek aktem prawnym, o charakterze powszechnie wiążącym, określonym w art. 87 ust. 1 Konstytucji. Rozwinięcie tezy zawartej w powołanym postanowieniu Sądu Apelacyjnego w Lublinie nastąpiło w postanowieniu Sądu Najwyższego z 11 stycznia 2006 r., sygn. akt I KZP 56/05 (OSNKW nr 2/2006, poz. 14), w którym podkreślono, że postępowanie skargowe ma swoją specyfikę, która odróżnia je wyraźnie od postępowania odwoławczego. Przede wszystkim jego wszczęcie następuje przez złożenie skargi, a więc środka zaskarżenia, który nie mieści się w pojęciu środka odwoławczego funkcjonującego w postępowaniu karnym (apelacja, zażalenie) i wykonawczym (zażalenie). Skarga przysługuje nie od orzeczeń, ewentualnie od zarządzeń w wypadkach wskazanych w ustawie, jak to uregulowano w postępowaniu odwoławczym, lecz od decyzji organów wymienionych w art. 2 pkt 3-6 i 10 k.k.w., tj. podmiotów niemających statusu sądu w postępowaniu wykonawczym. Uprawnienie do złożenia skargi ustawodawca nadał tylko skazanemu i zawęził, w porównaniu ze środkiem odwoławczym (por. art. 438 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego, Dz. U. z 2026 r. poz. 490, ze zm.), podstawę zaskarżenia, stanowiąc że skarga może być wniesiona wyłącznie z powodu niezgodności decyzji z prawem. Podejmowanie decyzji przez podmioty wymienione w art. 7 § 1 k.k.w. nie zostało ukształtowane jako procedura dwuinstancyjna, a skazanemu przyznano jedynie uprawnienie do poddania decyzji kontroli sądowej według kryterium zgodności z prawem. W powołanym postanowieniu Sąd Najwyższy podkreślił, że tak ukształtowany model postępowania skargowego nie pozwala na przyjęcie, iż sąd rozpoznający skargę jest sądem odwoławczym. Potwierdzeniem tego wniosku jest art. 7 § 5 k.k.w., zgodnie z którym na postanowienie sądu wydane na skutek rozpoznania skargi zażalenie nie przysługuje. Nikt zatem nie może zaskarżyć postanowienia sądu środkiem, którego wniesienie uruchomiłoby dopiero postępowanie odwoławcze. Sąd Najwyższy zwrócił także uwagę, że w art. 7 k.k.w. nie zamieszczono odesłania do jakichkolwiek innych przepisów w kwestiach nieuregulowanych, co znaczy, iż postępowanie skargowe, o którym mowa w tym przepisie, zostało unormowane kompleksowo i w sposób wyczerpujący.

4.2.4. Poszerzenie zakresu kontroli, o której mowa w art. 7 § 1 k.k.w., przekształciłoby ujętą w tym przepisie skargę, będącą swoistym środkiem zaskarżenia w postępowaniu karnym wykonawczym, w środek odwoławczy, którego rolę w tym postępowaniu pełni zażalenie. Uwzględnienie de facto postulatu legislacyjnego skarżącego prowadziłoby zatem do przekształcenia skargi określonej w art. 7 k.k.w. w zażalenie, co byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, który na gruncie postępowania wykonawczego wyraźnie odróżnił oba te środki. Wziąwszy pod uwagę wypracowane w orzecznictwie Trybunału kryteria pomocne w odróżnieniu zaniechania ustawodawczego i pominięcia legislacyjnego, należy stwierdzić, że decyzja ustawodawcy o ograniczeniu podstawy skargi wyłącznie do niezgodności z prawem, jest działaniem celowym i świadomym, zgodnym z ratio legis art. 7 k.k.w. Wyraźne rozróżnienie w postępowaniu karnym wykonawczym skargi i zażalenia przesądza zaś o braku tożsamości między materią uregulowaną w zakwestionowanym przepisie a materią, której wprowadzenia do art. 7 § 1 k.k.w. domaga się skarżący.

Trybunał zwraca również uwagę, że postępowanie wykonawcze istotnie różni się od poprzedzających je stadiów procesu karnego – postępowania przygotowawczego i postępowania jurysdykcyjnego, których określone przez ustawodawcę cele materializują się w orzeczeniu kończącym postępowanie. Jak bowiem wskazał Trybunał w postanowieniu z 15 lutego 2024 r., sygn. SK 103/20 (OTK ZU A/2024, poz. 24), „[i]naczej jest w przypadku postępowania wykonawczego, którego celem, naturalnym do tego stopnia, że niezwerbalizowanym przez ustawodawcę w konkretnej jednostce redakcyjnej k.k.w., jest egzekucja, czyli doprowadzenie do wykonania tego wszystkiego, co wynika z wyroku karnego. Wykonawcze stadium procesu karnego, skodyfikowane przez ustawodawcę w odrębnej ustawie – k.k.w., nie jest więc ani dalszą częścią postępowania karnego sensu stricto, ani odrębnym procesem, którego przedmiotem miałoby być wykonanie orzeczenia kończącego to postępowanie”. Oznacza to zatem, że określone instytucje w postępowaniu karnym wykonawczym, w tym środki zaskarżenia, mogą być uregulowane odmiennie niż w poprzedzających je stadiach procesu karnego, a z Konstytucji nie wynika obowiązek ustawodawcy zapewnienia środka odwoławczego (zażalenia) w odniesieniu do każdego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu wykonawczym wobec skazanego. Skarżący zaś za pomocą kontroli konstytucyjności prawa chciał zrealizować swoje postulaty de lege ferenda, które stanowią odmienną koncepcję normatywną od przyjętej przez ustawodawcę. Tymczasem dążenie do uzupełnienia przepisów aktu normatywnego o nowe treści wychodzi poza zakres określony instytucją skargi konstytucyjnej.

W tym stanie rzeczy należało – na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) – postanowić, jak w sentencji.