1. W skardze konstytucyjnej z 1 marca 2024 r. K.C. (dalej: skarżąca) wystąpiła o stwierdzenie niezgodności art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm.; dalej: u.ś.r.), w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., w zakresie, w jakim „wyłączają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (…) wobec osoby wprawdzie formalnie pozostającej w stosunku pracy, lecz przebywającej na urlopie wychowawczym i sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem”, z art. 18 w związku z art. 47 w związku z art. 32 ust. 1, art. 18 w związku z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1, art. 18 w związku z art. 71 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą:

Skarżąca zwróciła się do prezydenta miasta o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem. Organ odmówił przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdziwszy, że nie spełniła ona podstawowego warunku wskazanego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. – nie zrezygnowała z zatrudnienia (pozostawała na urlopie wychowawczym). Samorządowe kolegium odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego, zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił jej skargę kasacyjną, wskazawszy, że osoba korzystająca z urlopu wychowawczego, chociaż nie świadczy pracy i nie otrzymuje wynagrodzenia, pozostaje jednak w stosunku pracy, gdyż korzystanie z urlopu wychowawczego nie powoduje przerwania tego stosunku.

Wyrok ten skarżąca wskazała jako ostateczne rozstrzygnięcie o jej wolnościach i prawach.

1.2. Zdaniem skarżącej, kwestionowana regulacja – w zakresie, w jakim wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wobec osoby wprawdzie pozostającej formalnie w stosunku pracy, lecz przebywającej na urlopie wychowawczym i sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem – narusza prawo do opieki i ochrony życia rodzinnego (art. 18 w związku z art. 47 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji), prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych dla rodziny (art. 18 w związku z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji), prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych dla matki po urodzeniu dziecka (art. 18 w związku z art. 71 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji), prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także wolność pracy (art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa do opieki i ochrony życia rodzinnego, skarżąca wskazała, że zaskarżona norma, „wymuszając[a] na matce dziecka rozwiązanie stosunku pracy uderza w poczucie bezpieczeństwa i stabilizacji życia rodzinnego, które jest szczególnie potrzebne w niepewnej sytuacji zdrowotnej dziecka i konieczności skupienia całej swojej uwagi na bezpośredniej, całodobowej opiece nad dzieckiem” (skarga, s. 9). Podkreśliła, że „bezpieczeństwo emocjonalne matki i jej stabilizacja zawodowa, w tym zagwarantowanie swobody decyzji co do sposobu kształtowania relacji rodzinnych są tymi czynnikami, które wpływają na jej więź z dzieckiem” (ibidem). Zdaniem skarżącej, „ustawodawca pominął te aspekty życia rodzinnego, dopuszczając się niezasadnej ingerencji w sferę życia rodzinnego matek przebywających na urlopach wychowawczych oraz do pozbawienia ich opieki i ochrony (…) więzi z potrzebującym dzieckiem” (ibidem).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych dla rodziny oraz dla matki po urodzeniu dziecka, skarżąca stwierdziła, że sprawowanie przez nią opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem powoduje trudną sytuację materialną i społeczną całej rodziny. To zaś aktualizuje jej uprawnienie do korzystania z prawa wynikającego z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, polegającego na oczekiwaniu od władz publicznych zapewnienia szczególnej ochrony, to znaczy wykraczającej poza normalny standard. Wzgląd na taki charakter ochrony nakazuje zapewnić również w taki sposób ochronę matce korzystającej z urlopu wychowawczego, którego cele są w pełni zbieżne z celami świadczenia pielęgnacyjnego. Skorzystanie z niego, zamiast rozwiązania stosunku pracy, w żaden sposób nie pozbawia takiej sytuacji charakteru uzasadniającego objęcie wyróżniającym się poziomem ochrony. Wobec tego, uzależnienie przez ustawodawcę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dodatkowego wymogu ustania stosunku pracy podczas urlopu wychowawczego pozostaje, w ocenie skarżącej, w sprzeczności z wymogiem szczególnej ochrony.

Naruszenie prawa do równego traktowania przez władze publiczne polega, zdaniem skarżącej, na nieuzasadnionym, odmiennym potraktowaniu matek niepełnosprawnych dzieci, które rozwiązały stosunek pracy oraz takich, które przebywają na urlopach wychowawczych. W ocenie skarżącej, „[j]akkolwiek nie są to sytuacje identyczne, tak z punktu widzenia celów świadczenia pielęgnacyjnego mogą być uznane za podobne. Urlop wychowawczy powoduje brak prawa do wynagrodzenia z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem w analogiczny sposób jak przy definitywnym rozwiązaniu stosunku pracy” (skarga, s. 16). W tym świetle, według skarżącej, brak jest racji, które dopuszczałyby odstępstwo od zasady równości. Brak obowiązku świadczenia pracy podczas urlopu wychowawczego w oczywisty sposób pozwoli na osobistą i stałą opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, samo zaś istnienie stosunku pracy nie może być uznane za argument dostatecznie przemawiający za zróżnicowaniem sytuacji matki przebywającej na urlopie od sytuacji matki, która rozwiązała stosunek pracy.

Zarzut nadmiernego ograniczenia wolności pracy, pociągającego za sobą naruszenie istoty tej wolności, skarżąca poprzedziła przedstawieniem jej treści w ujęciu konstytucyjnym. Wskazała, że „wymóg całkowitego rozwiązania stosunku pracy przez osobę[,] która zamierza skorzystać z urlopu wychowawczego w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, [pozwala] mówić o naruszeniu wolności wyboru i wykonywania pracy w ujęciu pozytywnym, zarówno w aspekcie kwalifikatywnym [możliwość wyboru rodzaju pracy] , podmiotowym, jak i przestrzennym” (skarga, s. 19). Owo naruszenie nie spełnia przy tym testu proporcjonalności, gdyż wymóg rozwiązania stosunku pracy nie jest niezbędny do ochrony celów świadczenia pielęgnacyjnego (częściowa rekompensata utraconych dochodów i zapewnienie należytej opieki niepełnosprawnemu dziecku), a jego efekty nie pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Wymóg definitywnego rozwiązania stosunku pracy nie ma również uzasadnienia w żadnej z konstytucyjnych wartości. „Trudno jest znaleźć cel, którego osiągnięciu [służyłby] obligatoryjny nakaz rozwiązania stosunku pracy, a przede wszystkim taki cel, którego nie można by osiągnąć innymi środkami, i który byłby na tyle ważny, aby w takim stopniu ograniczyć zasadę wolności pracy” (skarga, s. 23).

2. W postanowieniu z 17 września 2025 r., sygn. Ts 43/24 (OTK ZU B/2025, poz. 316), Trybunał Konstytucyjny postanowił nadać skardze konstytucyjnej dalszy bieg.

3. W piśmie z 28 października 2025 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu.

4. Do dnia wydania niniejszego orzeczenia Prokurator Generalny nie zajął stanowiska w sprawie, pomimo prawidłowego zawiadomienia o tym obowiązku.

5. Do dnia wydania niniejszego orzeczenia Sejm Rzeczypospolitej Polskiej nie zajął stanowiska w sprawie, pomimo prawidłowego zawiadomienia o tym obowiązku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną na każdym etapie – aż do wydania orzeczenia kończącego postępowanie – Trybunał Konstytucyjny bada, czy nie zachodzi którakolwiek z ujemnych przesłanek procesowych, pociągająca za sobą obligatoryjne umorzenie postępowania. Dotyczy to wszelkich kwestii wstępnych, jak również przesłanek formalnych, wspólnych dla kontroli inicjowanej w trybie skargi konstytucyjnej, wniosku lub pytania prawnego. Merytoryczne rozpoznanie zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej jest uzależnione od spełnienia wszystkich warunków jej dopuszczalności (zob. np. postanowienie TK z 1 marca 2010 r., sygn. SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29 i powołane tam orzecznictwo). Podkreślić również należy, że Trybunał nie jest związany postanowieniem o nadaniu skardze dalszego biegu wydanym na etapie wstępnej kontroli (zob. np. wyrok pełnego składu TK z 25 września 2019 r., sygn. SK 31/16, OTK ZU A/2019, poz. 53 oraz postanowienie TK z 17 października 2023 r., sygn. SK 27/22, OTK ZU A/2023, poz. 77 i powołane tam orzecznictwo).

Mając powyższe na uwadze, Trybunał rozpoczął analizę skargi konstytucyjnej K.C. (dalej: skarżąca) od zbadania, czy nie zachodzą przeszkody w jej merytorycznym rozpoznaniu.

2. Przedmiotem kontroli skarżąca uczyniła art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 1208; dalej: u.ś.r.), w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., w zakresie, w jakim „wyłączają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (…) wobec osoby wprawdzie formalnie pozostającej w stosunku pracy, lecz przebywającej na urlopie wychowawczym i sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem”.

Zakwestionowany przepis, na co zwróciła uwagę sama skarżąca w petitum, zmienił brzmienie w związku z wejściem w życie 1 stycznia 2024 r. ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429, ze zm.; dalej: u.ś.w.; zob. art. 43 pkt 4 lit. b u.ś.w.). Jedna z zasadniczych zmian polegała na usunięciu z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jako warunku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co miało istotne znaczenie wobec treści zarzutu sformułowanego przez skarżącą. W pierwszej kolejności Trybunał zbadał zatem, czy w sprawie nie zaszła przesłanka umorzenia postępowania określona w art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), zgodnie z którą Trybunał na posiedzeniu niejawnym wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał.

Przypomnieć należy, że w odniesieniu do postępowań zainicjowanych skargą konstytucyjną ustawodawca uczynił jednak wyjątek, stanowiąc w art. 59 ust. 3 u.o.t.p.TK, że Trybunał nie umarza postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 59 ust. 1 pkt 4 u.o.t.p.TK, jeżeli wydanie orzeczenia jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności skarżącego. Trybunał w obecnym składzie przychyla się do poglądu wyrażonego przez Trybunał w wyroku z 21 czerwca 2017 r., sygn. SK 35/15 (OTK ZU A/2017, poz. 51), zgodnie z którym „nie jest tak, iżby zainicjowanie postępowania w sprawie kontroli konstytucyjnej w trybie skargi konstytucyjnej w odniesieniu do przepisu, który przed wydaniem wyroku Trybunału utracił moc obowiązującą (został zmieniony albo uchylony) było równoznaczne z zaistnieniem sytuacji, o której jest mowa w art. 59 ust. 3 u.o.t.p.TK. W kontekście art. 59 ust. 3 u.o.t.p.TK podkreślenia wymaga, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego – utrwalonym na gruncie art. 39 ust. 3 ustawy [z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.], stanowiącego odpowiednik obowiązującej regulacji – przesłanką uzasadniającą kontrolę konstytucyjności przepisu jest ustalenie, że zachodzi związek pomiędzy kwestionowanym uregulowaniem a ochroną konstytucyjnych praw i wolności. Związek ten zachodzi wówczas, gdy spełnione są trzy przesłanki: – po pierwsze – przepis będący przedmiotem oceny zawiera treści normatywne odnoszące się do sfery praw i wolności konstytucyjnie chronionych; – po drugie – nie istnieje żaden alternatywny instrument prawny (poza ewentualnym uznaniem przepisu za niekonstytucyjny), który mógłby spowodować zmianę sytuacji prawnej ukształtowanej definitywnie, zanim ów przepis utracił moc obowiązującą; – po trzecie – ewentualna eliminacja danego przepisu z systemu prawnego stanowić będzie skuteczny środek przywrócenia ochrony praw naruszonych obowiązywaniem kwestionowanej regulacji prawnej” (zob. także wyrok TK z 29 kwietnia 2020 r., sygn. SK 24/19, OTK ZU A/2020, poz. 19).

W niniejszej sprawie Trybunał ocenił, że zostały spełnione warunki, o których stanowi art. 59 ust. 3 u.o.t.p.TK, pozwalające na kontynuację postępowania w przedmiocie kontroli zgodności z Konstytucją art. 17 ust. 1 u.ś.r., pomimo utraty mocy obowiązującej jego dotychczasowego brzmienia, zakwestionowanego w skardze. Zaskarżona regulacja dotyczy bowiem konstytucyjnych praw i wolności skarżącej, a jej uchylenie nie wpłynęło na zmianę sytuacji prawnej skarżącej. Ponadto, na mocy art. 63 ust. 1 u.ś.w., w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Z treści przepisu przejściowego wynika zatem, że norma wywiedziona z zaskarżonego art. 17 ust. 1 u.ś.r., na podstawie której odmówiono skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na pozostawanie na urlopie wychowawczym, może być nadal stosowana, co znaczy, że nie utraciła ona mocy obowiązującej w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie Trybunału i jako taka może być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu.

3. Analizując skargę, Trybunał stwierdził, że ta sama skarżąca wniosła do Trybunału jeszcze dwie skargi konstytucyjne (sygn. SK 50/22 i SK 87/22), w których przedmiotem kontroli uczyniła art. 17 ust. 1 u.ś.r. w tożsamym zakresie, jak w niniejszej sprawie.

W sprawie o sygn. SK 50/22, w wyroku z 4 grudnia 2025 r. (OTK ZU A/2025, poz. 125), Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., w zakresie, w jakim wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wobec osoby przebywającej na urlopie wychowawczym i sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W zakresie art. 3 pkt 22 u.ś.r., powołanego jako przedmiot kontroli w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz pozostałych wzorców kontroli Trybunał umorzył postępowanie.

W powołanym wyroku Trybunał po analizie orzecznictwa sądów administracyjnych ustalił, że zastosowana w sprawie skarżącej i kwestionowana w skardze konstytucyjnej interpretacja jednej z przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z którą korzystanie z urlopu wychowawczego nie jest równoznaczne z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest powszechna i dominująca. Uznał tym samym dopuszczalność jej merytorycznej kontroli.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, Trybunał podzielił argumentację, zgodnie z którą uzależnienie przez ustawodawcę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dodatkowego wymogu ustania stosunku pracy i brak przyznania ochrony matce opiekującej się niepełnosprawnym dzieckiem podczas urlopu wychowawczego pozostaje w sprzeczności z wymogiem szczególnej pomocy ze strony władz publicznych wobec rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, statuowanym w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Trybunał uznał również, że „[z]różnicowanie sytuacji matki, która przebywa na urlopie wychowawczym oraz matki, która rozwiązała umowę o pracę, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie” (uzasadnienie wyroku o sygn. SK 50/22, III cz., pkt 5.2), w związku z czym „[d]ochodzi (…) do obarczenia rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką oraz pozbawienia w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, mimo to, że w sytuacji skorzystania przez matkę z urlopu wychowawczego cele świadczenia pielęgnacyjnego w istocie zostaną spełnione” (ibidem).

Wskutek wyroku o sygn. SK 50/22 utraciła zatem moc obowiązującą norma tożsama z normą zakwestionowaną w niniejszej sprawie. Uznanie art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zakresie, w jakim wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wobec osoby przebywającej na urlopie wychowawczym i sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, za niezgodny z Konstytucją otworzyło zaś możliwość wznowienia na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji postępowań, w których zastosowana była zakwestionowana norma.

4. Uprzednie rozpoznanie sprawy zgodności z Konstytucją określonego przepisu prawnego z punktu widzenia tych samych zarzutów nie może być uznane w postępowaniu przed Trybunałem za prawnie obojętne. W związku z tym w celu zapewnienia stabilizacji sytuacji powstałych w wyniku orzeczenia ostatecznego jako formalnie prawomocnego w orzecznictwie Trybunału wykształciły się dwie instytucje prawne: zasada res iudicata oraz zasada ne bis in idem. W sytuacji, gdy zaskarżony przepis był już wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału oraz gdy postępowanie zostało zainicjowane przez ten sam podmiot, zachodzi niedopuszczalność wydania orzeczenia ze względu na powagę rzeczy osądzonej (zasadę res iudicata; zob. np. postanowienie TK z 18 lipca 2011 r., sygn. SK 5/11, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 66). Jeżeli natomiast ten sam przepis został już wcześniej zakwestionowany przez inny podmiot w oparciu o te same zarzuty niezgodności z Konstytucją (a zatem w sytuacji wyłącznie tożsamości przedmiotowej), znajduje zastosowanie zasada ne bis in idem, czyli zakaz ponownego orzekania o tym samym (w tej samej sprawie, zob. np. postanowienie TK z 4 grudnia 2025 r., sygn. SK 47/25, OTK ZU A/2025, poz. 122).

W niniejszej sprawie zaszła pierwsza z omawianych sytuacji, znacznie rzadziej występująca w praktyce trybunalskiej. Inicjując postępowanie w sprawie o sygn. SK 50/22 i uzyskując korzystny dla siebie wyrok, skarżąca skutecznie zrealizowała również cel skargi w niniejszej sprawie. W związku z powyższym zaktualizowała się ujemna przesłanka procesowa w postaci res iudicata, która zobligowała Trybunał do umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK). Na zaistnienie tej przesłanki nie miało przy tym wpływu częściowe umorzenie postępowania przez Trybunał w sprawie o sygn. SK 50/22 ani okoliczność, że w niniejszej sprawie skarżąca wskazała jako wzorzec kontroli także art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, formułując dodatkowo zarzut nieproporcjonalnego ograniczenia wolności pracy. Jak już bowiem Trybunał wskazał, cel zainicjowanej przez skarżącą kontroli został osiągnięty w postępowaniu zakończonym wyrokiem o sygn. SK 50/22, na podstawie którego derogowana została norma wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skarżąca uzyskała w związku z tym możliwość wznowienia każdego postępowania, w którym zastosowana była wobec niej norma uznana przez Trybunał za niezgodną z Konstytucją.