1. W dwóch pismach z 7 października 2024 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Wnioskodawca lub Prezydent lub głowa
państwa) skierował do Trybunału Konstytucyjnego dwa wnioski w trybie kontroli prewencyjnej (art. 122 ust. 3 Konstytucji) dotyczące:
– ustawy z dnia 13 września 2024 r. o Trybunale Konstytucyjnym (dalej: u.TK), odpowiedni wniosek zarejestrowany został jako
sprawa o sygn. Kp 3/24;
– ustawy z dnia 13 września 2024 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Trybunale Konstytucyjnym (dalej: ustawa wprowadzająca
albo u.w.), odpowiedni wniosek zarejestrowany został jako sprawa o sygn. Kp 4/24.
9 października 2024 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego wydał zarządzenie o dołączeniu sprawy o sygn. Kp 4/24 do sprawy o
sygn. Kp 3/24 ze względu na nierozerwalny związek przedmiotów kontroli w obu sprawach. Trybunał stwierdził, że przedmiotem
kontroli jest zespół reguł dotyczących sędziów Trybunału Konstytucyjnego, ich powoływania i statusu, organizacji i trybu postępowania
przed Trybunałem Konstytucyjnym zredagowany wprawdzie w dwóch aktach, lecz stanowiący faktycznie jedną całość normatywną wzajemnie
ze sobą powiązaną i od siebie zależną. Trybunał postanowił rozpoznać zatem obie sprawy łącznie, w jednym postępowaniu.
1.2. Prezydent podniósł, że celem u.TK było nowe ukształtowanie ustroju oraz trybu funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego.
U.TK zastąpić miała dwie obowiązujące ustawy z dnia 30 listopada 2016 r.: o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem
Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) oraz o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. z
2018 r. poz. 1422). Uzasadnienie procedowanych zmian zasadniczo sprowadzało się do stwierdzenia, że zaistniał kryzys związany
z Trybunałem Konstytucyjnym, który u.TK miała rozwiązać. Prezydent uznał, że – z racji pozycji ustrojowej polskiego sądu konstytucyjnego
– u.TK reguluje tak istotną materię, iż wszelkie wątpliwości powinny zostać wyjaśnione przez Trybunał Konstytucyjny. Ingerencje
w kształt i tryb funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego muszą mieć realne i istotne uzasadnienie, które nie może sprowadzać
się do tego, że stwierdza się, iż występuje kryzys, którego efektem jest „gorsze” orzecznictwo czy mniejsza liczba rozstrzygnięć.
W ocenie głowy państwa, o istnieniu kryzysu nie przesądza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które w jego opinii spełnia
standardy normalnie funkcjonującego organu kontrolującego hierarchiczną zgodność prawa. Prezydent nie stwierdził także nieprawidłowości
w powołaniu trójki sędziów Trybunału Konstytucyjnego pod koniec 2015 r., a także zwrócił uwagę, że w swojej linii orzeczniczej
Trybunał Konstytucyjny nigdy nie uwzględnił wniosku o wyłączenie sędziego z powodu trybu jego powołania. Tym samym zarzuty
projektodawców u.TK dotyczące kryzysu Trybunału Konstytucyjnego mają charakter pozorny.
Wnioskodawca wskazał także na podobieństwa i związki normatywne pomiędzy uzasadnieniem u.TK a uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej z dnia 6 marca 2024 r. w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego lat 2015-2023 w kontekście działalności
Trybunału Konstytucyjnego (M. P. poz. 198; dalej: uchwała Sejmu). Prezydent zwrócił uwagę, że uchwała Sejmu została uznana
w całości za niezgodną z Konstytucją w wyroku z 28 maja 2024 r. o sygn. U 5/24. W wyroku tym uchwała Sejmu została uznana
za niezgodną z art. 7 (zasada legalizmu) w związku z art. 87 ust. 1 (konstytucyjne źródła prawa), art. 10 (zasada podziału
i równowagi władz) w związku z art. 173 (niezależność sądów i trybunałów) i art. 190 ust. 1 (moc powszechnie obowiązująca
wyroków Trybunału Konstytucyjnego) Konstytucji.
Uzasadniając poszczególne zarzuty wniosku Prezydent, przedstawił następującą argumentację.
Przepisy zaskarżone w ramach pierwszego zarzutu przewidują powierzenie Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów Trybunału (dalej: Zgromadzenie
Ogólne) kompetencji do wyboru składów orzekających Trybunału oraz dokonywania w nich zmian. Wnioskodawca wyjaśnił, że przepisy
te nie są zgodne z zasadą sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych wynikających z preambuły Konstytucji,
co z kolei „w aspekcie jednej z podstawowych funkcji Trybunału Konstytucyjnego, jako gwaranta istnienia realnych praw i wolności
obywateli” (wniosek, s. 8-9) wpływa na realizację zasady zaufania obywateli do państwa wynikającej z art. 2 Konstytucji. Zaskarżona
ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych rozwiązań na wypadek: „a) braku wniosku Prezesa TK o wyznaczenie sędziów do składu
orzekającego Trybunału, w tym przewodniczącego i sędziego sprawozdawcy, b) niemożności skutecznego zebrania się Zgromadzenia
Ogólnego, lub c) braku ustawowego kworum do podjęcia uchwały w sprawie wyznaczenia składów orzekających lub zmian w tych składach”
(wniosek, s. 9).
Prezydent przywołał orzecznictwo TK oraz poglądy przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego, z których wynika treść zasady
rzetelności i sprawności. Wskazał również, że ustawodawca powinien zagwarantować sprawność, rzetelność i efektywność działania
Trybunału, uchwalając ustawę, o której mówi art. 197 Konstytucji.
Według głowy państwa zaskarżone przepisy stwarzają ryzyko powstania sytuacji, w której obywatele i organy państwowe pozbawione
zostaną konstytucyjnej gwarancji wydania przez Trybunał orzeczenia, jeśli zajdą długotrwałe przeszkody w zebraniu się Zgromadzenia
Ogólnego lub jeśli zabraknie kworum dla podjęcia uchwały. Zaskarżona ustawa, według Wnioskodawcy, nie zawiera regulacji, która
by przeciwdziałała takim sytuacjom. Ponadto, Wnioskodawca zarzucił, że kwestionowane przepisy naruszają kryterium efektywności,
gdyż mogą prowadzić do poważnego i nieuzasadnionego wydłużenia postępowania w sprawach wymagających orzekania przez Trybunał
bez zbędnej zwłoki. Art. 197 Konstytucji nakazuje ustawodawcy określenie organizacji i trybu postępowania przed Trybunałem
w drodze ustawy. Ustawa ta musi jednak spełniać zasady poprawnej legislacji oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego
przez nie prawa, a także powinna być sformułowana w sposób zapewniający sprawne, rzetelne i efektywne działanie Trybunału.
Ponadto, zaskarżony mechanizm wyznaczania składów orzekających lub dokonywania w nich zmian stanowi pułapkę dla ochrony interesów
obywateli, czym narusza przewidzianą w art. 2 Konstytucji zasadę zaufania obywateli do państwa, a także uniemożliwia Trybunałowi
wykonywanie kompetencji przewidzianych w art. 188 Konstytucji bez zbędnej zwłoki.
Wnioskodawca zarzucił również, że art. 16 ust. 2 u.TK stanowiący, iż sędzia Trybunału po upływie kadencji pełni funkcję do czasu wyboru następcy, jest niezgodny
z art. 194 ust. 1 w związku z art. 2 i w związku z art. 7 Konstytucji. Zdaniem Wnioskodawcy, rozwiązanie to wprowadza regułę
niespotykaną w dotychczasowych ustawach regulujących Trybunał Konstytucyjny po 1997 r., „w świetle której sędzia Trybunału
może wykonywać urząd również po upływie dziewięcioletniej kadencji – do czasu wyboru przez Sejm jego następcy” (wniosek, s.
15).
Prezydent zwrócił uwagę, że regulacja ta nie została w żaden sposób wyjaśniona przez autorów – nie została wykazana jej potrzeba,
cel oraz przewidywane skutki. Zdaniem Wnioskodawcy, jest ona sprzeczna z dobrymi obyczajami, a także z jednoznacznie brzmiącym
art. 194 ust. 1 Konstytucji, który określa, że długość kadencji sędziego Trybunału wynosi 9 lat. Jako źródło zasady kadencyjności
sędziów Trybunału wskazane zostały art. 2 i art. 7 Konstytucji. Przewidziana w art. 7 Konstytucji zasada legalizmu formalnego,
której cechy materialne wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji, nakazuje organom
władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach obowiązujących norm prawnych. Zaskarżony przepis narusza tę zasadę,
gdyż pozwala działać sędziemu Trybunału bez zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej, co wynika z faktu, że ustawa nie może
modyfikować kadencji sędziego Trybunału, gdy nie pozwalają na to przepisy Konstytucji. Prezydent zauważył również, że zmiana
długości kadencji sędziego TK nie jest dopuszczalna bez zmiany Konstytucji.
Zdaniem Wnioskodawcy art. 17 ust. 2 u.TK w zakresie, w jakim w stosunku do osoby, która sprawowała urząd Prezydenta RP, przewiduje
zakaz kandydowania na stanowisko sędziego Trybunału przed upływem 4 lat od zakończenia sprawowania tego urzędu, jest niezgodny
z art. 126 ust. 1 i 2 oraz z art. 127 ust. 1 i 3 Konstytucji. Uznanie Prezydenta za postać „zaangażowaną politycznie” analogicznie
do stanowisk zajmowanych w centralnej administracji rządowej koliduje z koncepcją funkcji i zadań Prezydenta RP określoną
w art. 126 Konstytucji oraz z modelem jego wyboru określonym w art. 127 Konstytucji. Mianowicie, pełnienie konstytucyjnej
funkcji najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej i gwaranta ciągłości władzy państwowej (art. 126 ust. 1 Konstytucji)
oraz wykonywanie ustrojowych zadań Prezydenta jako strażnika Konstytucji i atrybutów suwerenności, bezpieczeństwa i integralności
terytorialnej państwa polskiego (art. 126 ust. 2 Konstytucji) nie stoi w sprzeczności z zadaniami stawianymi Trybunałowi i
jego sędziom, ale jest wprost kompatybilne ustrojowo (wniosek, s. 25 i 26). Ponadto, zgodnie z wymogami określonymi w art.
127 Konstytucji, Prezydentem może zostać także osoba nawet bezpośrednio po zakończeniu kadencji sędziego Trybunału czy też
osoba, która zrezygnowała z tej funkcji i ubiegała się o urząd Prezydenta, bez żadnej karencji temporalnej. Zdaniem Wnioskodawcy,
nie ma przeszkód natury prawnej, aksjologicznej czy funkcjonalnej, szczególnie związanych z zasadą niezależności Trybunału
i niezawisłości jego sędziów, które by przemawiały za odwrotną regułą przewidzianą w zaskarżonym przepisie u.TK.
Prezydent wskazał także, że art. 19 ust. 5 w związku z art. 16 ust. 1 u.TK, regulujący procedurę wybierania sędziów Trybunału,
jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji stanowiącym, że Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie
przez Sejm na 9 lat. Mechanizm przewidziany w zaskarżonych przepisach, przyjmujący niedookreślone ramy czasowe „niezwłocznego”
działania podmiotów uczestniczących w procedurze opiniowania kandydatów i wyboru sędziów Trybunału, a także przewidujący,
że sędzia Trybunału po upływie kadencji pełni funkcje do czasu wyboru następcy, może w praktyce prowadzić do przedłużania
kadencji sędziowskiej w Trybunale w nieskończoność. Nie gwarantuje on zatem wykonania konstytucyjnego nakazu permanentnego
zapewnienia przez Sejm 15-osobowej obsady sędziowskiej Trybunału.
Wnioskodawca zauważył, że art. 20 ust. 2 u.TK w zakresie, w jakim ustanawia Prezydentowi termin „nie później niż 14 dnia (…)
od dnia wyboru przez Sejm [sędziego Trybunału]” do umożliwienia sędziemu Trybunału uroczystego złożenia ślubowania, jest niezgodny
z art. 126 ust. 2 i 3 w związku z preambułą i art. 2 Konstytucji. Prezydent powinien mieć możliwość wstrzymania się z odebraniem
ślubowania, jeśli wystąpią wątpliwości dotyczące prawidłowości wyboru sędziego Trybunału. Takie wstrzymanie się przez Prezydenta
z odebraniem ślubowania jest jedyną dopuszczalną metodą rozwiązania wątpliwości dotyczących różnych aspektów wyboru, a działanie
Prezydenta w tym zakresie ma na celu ochronę wartości konstytucyjnych i wynika z art. 126 ust. 2 Konstytucji. Wnioskodawca
zarzucił też, że projektowane rozwiązanie stanowi precedens w polskim systemie prawnym, zmierzający do faktycznego ograniczenia
pełnienia przez Prezydenta jego roli i funkcji oraz narzucenia mu bezwarunkowego sposobu wykonywania swoich kompetencji (wniosek,
s. 32). Ponadto, jak zauważył Wnioskodawca, mogą zachodzić okoliczności, które w sposób obiektywny będą nakazywały Prezydentowi
chronić wyższą wartość konstytucyjną, jaką stanowi nadrzędność Konstytucji, niż umożliwienie sędziemu ślubowania w terminie
nie później niż 14 dni od dnia wyboru. Obowiązek ten nie pozwala Prezydentowi na realizację ustrojowych zadań czuwania nad
przestrzeganiem Konstytucji, jeśli Prezydent poweźmie uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wyboru sędziego (wniosek,
s. 33).
W ocenie Wnioskodawcy, norma przewidziana w zaskarżonym przepisie jest także niezgodna z zasadą sprawności i rzetelności działania
instytucji publicznych, wynikającą z preambuły Konstytucji. Wykonanie ustawowej kompetencji do terminowego odebrania ślubowania
może mianowicie kolidować z wykonywaniem przez Prezydenta innych kompetencji przewidzianych w Konstytucji. Mogą także wystąpić
nadzwyczajne okoliczności mające wpływ na odebranie ślubowania, a także może zaktualizować się obowiązek ochrony przez Prezydenta
wyższej wartości konstytucyjnej, której nie będzie mógł chronić bez naruszenia obowiązku wynikającego z art. 20 ust. 2 u.TK.
Zdaniem Wnioskodawcy, wspomniana regulacja jest również niezgodna z zasadą proporcjonalności i zasadą poprawnej legislacji
wynikającą z art. 2 Konstytucji, ponieważ z uwagi na możliwość realizacji przez Prezydenta innych kompetencji, szczególnie
poza granicami kraju, może w istocie nakładać na niego obowiązek niemożliwy do zrealizowania. Nie uwzględnia też czasu koniecznego
do uzyskania przez Prezydenta w sposób niebudzący wątpliwości dowodów koniecznych do wykonania normy z art. 20 ust. 2 u.TK.
Prezydent zakwestionował zgodność art. 20 ust. 3 u.TK z art. 7 oraz art. 126 ust. 3 Konstytucji. Kwestionowany przepis stanowi,
że sędzia Trybunału, po upływie co najmniej 14 dni, ale nie później niż 30 dni od dnia jego wyboru przez Sejm, może złożyć
ślubowanie w formie pisemnej z podpisem notarialnie poświadczonym i przekazać je Marszałkowi Sejmu. Dokument zawierający rotę
ślubowania sędziego Trybunału z jego podpisem notarialnie poświadczonym Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje Prezesowi
Trybunału. Wnioskodawca wskazał, że wspomniana norma zawiera nieuprawnione założenie o niewykonaniu przez Prezydenta obowiązku
z art. 20 ust. 2 u.TK warunkującego objęcie i sprawowanie urzędu sędziego oraz tym samym zakłada możliwość popełnienia przez
Prezydenta deliktu konstytucyjnego i proponuje usunięcie jego skutków przez czynność w postaci alternatywnej formy ślubowania.
Zdaniem Wnioskodawcy, narusza to przewidzianą w art. 7 Konstytucji zasadę legalizmu, w tym zasadę legalizmu działania Prezydenta
wynikającą z art. 126 ust. 3 Konstytucji.
Wnioskodawca zarzucił, że art. 34 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 3 u.TK w zakresie, w jakim do inicjowania
prowadzenia postępowania dyscyplinarnego oraz orzekania o odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów TK uprawnia sędziów TK
w stanie spoczynku, jest niezgodny z art. 194 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 173 Konstytucji. Wnioskodawca zaznaczył,
że zarzut niekonstytucyjności dotyczy rozwiązań zakładających, że sędziowie Trybunału w stanie spoczynku mieliby prawo inicjować
postępowanie dyscyplinarne, a nawet oskarżać i orzekać w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału. Zarzut
niekonstytucyjności polega, zdaniem Wnioskodawcy, na tym, że sędziom Trybunału w stanie spoczynku przyznano istotne uprawnienia
po zakończeniu 9-letniej kadencji, określonej konstytucyjnie. Jak zaznaczył Wnioskodawca, Trybunał opiera się na zindywidualizowanej,
jednokrotnej, trwającej określony czas kadencji sędziów wchodzących w jego skład, a kompetencje wykonywane przez sędziów obecnie
zasiadających w składzie Trybunału nie mogą być wykonywane przez sędziów w stanie spoczynku – ich sytuacja prawna określona
jest jako pozostawanie w stosunku służbowym z zachowaniem statusu sędziego, lecz bez możliwości sprawowania urzędu, w tym
czynnego udziału w orzekaniu (wniosek, s. 39).
Prezydent podniósł, że przepisy zaskarżone w ramach niniejszego zarzutu są niezgodne z zasadą podziału i równowagi władz przewidzianą
w art. 10 ust. 1 i 2, a także niezależności sądów i trybunałów wynikającą z art. 173 Konstytucji. Dla Wnioskodawcy nie jest
do zaakceptowania sytuacja, w której w ustalaniu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału oraz w wymierzaniu sankcji,
w tym najsurowszych, biorą udział osoby, pełniące przeszłości urząd sędziego Trybunału (s. 39 wniosku).
Wnioskodawca zwrócił także uwagę, że w razie uznania przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją art. 34 ust. 1 i 2 u.TK, nie
będzie możliwe wykonanie zapisu z art. 35 ust. 3 u.TK. „Wyłączenie” obwinionego sędziego, 2 sędziów funkcyjnych (Prezesa i
sędziego pełniącego funkcję rzecznika dyscyplinarnego), 5 sędziów orzekających w pierwszej instancji, czyli 8 sędziów, spowoduje,
że do dyspozycji pozostanie 7 sędziów, czyli tyle, ile ma liczyć skład orzekający w drugiej instancji. Oznacza to, że nie
będzie spośród kogo losować składu orzekającego w instancji odwoławczej. Rozwiązanie takie będzie stanowiło naruszenie zasad
przyzwoitej regulacji wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego, gdyż będzie ono pozbawione waloru regulacyjnego.
1.2. We wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 13 września 2024 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Trybunale
Konstytucyjnym wnioskodawca w całości zaskarżył jej art. 10, zarzucając, że przepis ten jest niezgodny z art. 190 ust. 1 Konstytucji,
w świetle którego orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Prezydent wyjaśnił, że ostateczność
orzeczeń Trybunału uniemożliwia ich formalne podważenie, a zmiana w tym zakresie wymaga zmiany regulacji na poziomie konstytucyjnym,
gdyż ustawodawca nie posiada kompetencji do ingerowania w zagwarantowaną na szczeblu konstytucyjnym ostateczność orzeczeń
Trybunału.
Zdaniem głowy państwa, art. 10 u.w. budzi także wątpliwości co do zgodności z art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji. Mianowicie,
ingerencja władzy ustawodawczej w minimum kompetencyjne Trybunału, czyli działalność orzeczniczą w zakresie przewidzianym
w Konstytucji, pozbawia ten organ odrębności i niezależności. Powołując się na opinie wyrażone przez przedstawicieli doktryny,
Prezydent zaznaczył, że podział władzy między władzą ustawodawczą i wykonawczą oraz sądowniczą powinien być rozumiany przede
wszystkim jako separacja władzy, co wyraża art. 173 Konstytucji, stwierdzając, że sądy i trybunały są odrębne i niezależne
od innych władz. Zatem nie jest dopuszczalna jakakolwiek ingerencja innych władz w sprawy objęte monopolem sądów i trybunałów.
W tym kontekście Wnioskodawca przywołał również orzecznictwo Trybunału, z którego wynika, że istota wymiaru sprawiedliwości
polega na tym, iż jest on sprawowany wyłącznie przez sądy, a pozostałe władze nie mogą ingerować w tę dziedzinę, co wynika
ze szczególnego powiązania władzy sądowniczej z ochroną praw i wolności jednostek. Odrębność władzy sądowniczej należy też
zawsze rozumieć w kontekście art. 10 Konstytucji, który formułuje zasadę podziału władzy, a art. 173 Konstytucji stanowi jego
rozwinięcie. Zgodnie z art. 10 Konstytucji, ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej,
wykonawczej i sądowniczej. Wymóg rozdzielenia władz polega przede wszystkim na zakazie ingerencji w istotę danej władzy, a
zasada równoważenia na tworzeniu mechanizmów zapobiegających koncentracji i nadużywaniu władzy państwowej. Zgodnie z art.
10 Konstytucji, inne władze nie mogą ingerować w powierzone Trybunałowi kompetencje do ostatecznego rozstrzygania spraw leżących
w jego kompetencji, a wkroczenie przez władzę ustawodawczą w sferę władzy sądowniczej, której częścią jest Trybunał Konstytucyjny,
stanowi ingerencję w minimum kompetencyjne tej władzy (wniosek, s. 12).
Konsekwencją art. 7 Konstytucji, w myśl którego organy władzy publicznej winny działać „na podstawie i w granicach prawa”,
jest to, że przepisy prawa powinny jednoznacznie i precyzyjnie określać kompetencje organów władzy publicznej, a działania
tych organów mają się opierać na podstawie zawartej w tychże przepisach oraz na zakazie domniemania kompetencji organów władzy
publicznej. Art. 10 u.w. opiera się jednakże na założeniu, że parlamentowi przysługuje kompetencja do kontroli legalności
orzeczeń Trybunału. Skoro jednak wszystkie kompetencje organu władzy publicznej muszą mieć podstawę w przepisach prawa, a
kompetencji organów nie wolno domniemywać, to wykluczona jest konstytucyjna dopuszczalność tego rodzaju kontroli. Zatem uznanie
przez parlament wyroków Trybunału za akty nieistniejące narusza zasadę legalizmu oraz tworzy niebezpieczny precedens na przyszłość,
który mogą wykorzystywać koniunkturalnie różne opcje polityczne zasiadające w parlamencie.
Wnioskodawca zarzucił też niezgodność art. 10, art. 11 i art. 12 u.w. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji. Wyjaśnił, że art.
11 i art. 12 u.w. są konsekwencją wielostopniowej konstrukcji prawnej „wygaszania orzeczeń” Trybunału zawartej w art. 10 ustawy
wprowadzającej. Stanowią one regulacje uzupełniające i przejściowe. Zdaniem Wnioskodawcy, przepisy zaskarżone w ramach drugiego
zarzutu, umożliwiając układanie na nowo, z mocą wsteczną, stanu prawnego ukształtowanego ostatecznymi orzeczeniami Trybunału,
wprowadzą chaos, i to w skali, jakiej nie da się dziś przewidzieć. Wnioskodawca wyjaśnił także, że ostateczność orzeczeń polega
na tym, iż niedopuszczalne jest tworzenie procedur prowadzących do ich kwestionowania czy badania ich prawidłowości, a także
na tym, że są one niewzruszalne, czyli niedopuszczalne jest anulowanie lub zmiana orzeczenia czy to przez Trybunał, czy inny
podmiot. Zakwestionowanie zasady ostateczności orzeczeń wywoła, zdaniem Wnioskodawcy, skutki prawne trudne do przewidzenia
oraz poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa obrotu prawnego. Spowoduje to również negatywne konsekwencje dla obywateli, którzy
w istocie dopuszczą się złamania prawa, gdy działając w zaufaniu do państwa, podporządkują się aktowi następnie uznanemu przez
ustawodawcę za nieistniejący.
Ponadto, „wygaszenie” wyroku, w którym uznano daną normę za niekonstytucyjną, sprawi, że taka norma „odżyje” w systemie prawnym,
co z kolei stanowić będzie powrót do stanu niezgodnego z Konstytucją. Jest to nie do zaakceptowania w systemie prawa, w którym
Konstytucja, w myśl art. 8 Konstytucji, stanowi powszechnie obowiązujący akt normatywny oraz swoisty rdzeń całego systemu
prawnego (wniosek, s. 17). Poza tym, ewentualne uznanie wyroków zmierzających do ochrony praw jednostki za nieważne może wywołać
efekt niepożądany z punktu widzenia statusu jednostki i jej bezpieczeństwa prawnego. Natomiast samo zróżnicowanie skutków
prawnych wyroków TK, które miałyby zostać uznane za nieważne, może przyczynić się do naruszenia zasady pewności prawa. Wnioskodawca
omówił także przykładowe wyroki mające korzystne skutki z punktu widzenia ochrony wolności i praw jednostek oraz skutki wyroków
wydanych w trybie kontroli prewencyjnej, które obejmowałyby cofnięcie zamkniętej procedury legislacyjnej lub uznanie podpisu
złożonego przez Prezydenta pod ustawą za nieskuteczny, a zmiany wprowadzone ustawą za niebyłe (wniosek, s. 19-22). Zgodnie
z regulacją zawartą w ustawie, skutki tych wyroków nie będą pozostawały w mocy, co zagraża stabilizacji prawnej i rodzi niekorzystne
skutki dla podmiotów uprawnionych, których sytuację kształtował kontrolowany przepis. Wnioskodawca nakreślił negatywne skutki
prawne dla obywateli związane z kwestionowaną konstrukcją prawną (wniosek, s. 24).
Kwestionowana regulacja, zdaniem Wnioskodawcy, narusza art. 2 Konstytucji, którego komponentem jest zasada bezpieczeństwa
prawnego i powiązane z nią zasady szczegółowe, tj. ochrona praw nabytych i interesów w toku. Zasady te skierowane są do prawodawcy,
nakładają na niego obowiązek stanowienia prawa w sposób gwarantujący adresatom przewidywalność własnych zachowań. Zaskarżone
rozwiązanie, zdaniem Wnioskodawcy, pociąga za sobą daleko idące zagrożenia wynikające z przywrócenia do życia, i to z mocą
wsteczną, wielu unormowań niekorzystnych z punktu widzenia wolności i praw jednostki, a w niektórych wypadkach – jednoznacznie
sprzecznych z Konstytucją. Wnioskodawca wskazał, że wprowadzenie przez ustawodawcę kwestionowanej konstrukcji prawnej, która
de facto prowadzi do pozbawienia orzeczeń Trybunału cechy ostateczności oraz mocy powszechnie obowiązującej, narusza również zasadę
legalizmu oraz podziału władzy.
Prezydent zarzucił także niezgodność art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 2, art. 15 ust. 2 u.w. w zakresie, w jakim posługują się pojęciem
„osoba nieuprawniona do orzekania”, z art. 194 ust. 1 oraz art. 195 ust. 1 w związku z art. 10 Konstytucji. Wnioskodawca zauważył,
że kwestionowane regulacje wprowadzają nową kategorię sędziego TK, nieznaną polskiej ustawie zasadniczej, a także budzą wątpliwości
w zakresie zgodności z przywołanymi wzorcami kontroli, które określają status prawny sędziego. Ustawodawca, decydując, który
sędzia jest uprawniony do orzekania, a który nie, podważa w rzeczywistości jego status oraz autorytet, a co za tym, idzie
niezawisłość będącą konstytucyjną gwarancją niezależności orzekania i niezależności od innych organów i władz. Podważa tym
samym decyzję Sejmu o wyborze danego kandydata na sędziego, podczas gdy jedynym organem mogącym decydować o wyborze danego
kandydata na stanowisko sędziego Trybunału jest Sejm. Jednak, jak zauważył Wnioskodawca, nawet Sejm nie ma kompetencji, by
w jakikolwiek sposób ingerować w status sędziego TK i pozbawiać go możliwości pełnienia funkcji sędziowskich przed upływem
jego kadencji. Zatem wprowadzenie do ustawy pojęcia „osoby nieuprawnionej do orzekania” stanowi arbitralną i nieuprawnioną
ingerencję w konstytucyjny status sędziego Trybunału.
Wnioskodawca zakwestionował także zgodność art. 14 ust. 1 u.w. z art. 2, art. 7, art. 10, art. 173 oraz art. 194 ust. 2 w
związku z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji.
Kwestionowany przepis stanowi, że „[o]d dnia wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, obowiązki Prezesa Trybunału wykonuje
sędzia o najdłuższym stażu sędziowskim w Trybunale”, co oznacza, że celem ustawodawcy jest przerwanie obecnie trwającej kadencji
Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. Kadencja Prezesa Trybunału, powołanego zgodnie z wymogami Konstytucji, ma umocowanie konstytucyjne,
a więc nie może podlegać modyfikacjom w drodze ustawowej. Nie ma zatem podstaw, by wprowadzać regulacje zmierzające do skrócenia
kadencji organu konstytucyjnego, jakim jest Prezes Trybunału. Wnioskodawca zauważył również, że Sejm nie posiada kompetencji
do wiążącego ustalenia statusu prawnego osoby pełniącej funkcję Prezesa Trybunału. Zatem norma wynikająca z kwestionowanego
przepisu stanowi nieuprawnioną ingerencję ustawodawcy w sferę władzy sądowniczej i narusza zasadę trójpodziału władzy przewidzianą
w art. 10 Konstytucji.
Wnioskodawca wyjaśnił ponadto, że zagadnienie kadencyjności funkcji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału jest ściśle powiązane
z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz niezależności Trybunału, a ustawodawca ma obowiązek szanować reguły demokratycznego
państwa prawnego także, kiedy wprowadza w życie nowe rozwiązania normatywne. Zdaniem Wnioskodawcy, kwestionowany przepis stanowi
więc nieuprawnioną ingerencję ustawodawcy w sferę niezależności Trybunału i zasad demokratycznego państwa prawnego, co jest
sprzeczne z art. 2 i art. 10 Konstytucji.
Według głowy państwa ustawodawcy nie przysługuje nieograniczona swoboda przy wprowadzaniu regulacji dotyczących zasad pełnienia
funkcji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału – musi on respektować zasady wynikające z art. 173 Konstytucji oraz ściśle powiązaną
z nimi zasadę niezawisłości sędziów Trybunału przewidzianą w art. 195 Konstytucji. Zatem, regulując kwestię kadencyjności
wspomnianych organów, musi zagwarantować, że rozwiązania wprowadzane przez niego nie wpłyną na sposób realizacji kompetencji
przez Trybunał, a szczególnie, że władza ustawodawcza oraz wykonawcza nie będą wywierały wpływu na realizację jego kompetencji.
Ustawodawca nie może więc w dowolny sposób ingerować w długość okresu sprawowania urzędu przez Prezesa i Wiceprezesa Trybunału.
Z tego względu zaskarżona norma bezpośrednio narusza zasadę odrębności i niezależności Trybunału od innych władz, wynikającą
bezpośrednio z art. 173 Konstytucji.
Ponadto, rozwiązanie przewidziane w art. 14 ust. 1 u.w. należy, zdaniem Wnioskodawcy, ocenić jako nieuzasadnioną i nieproporcjonalną
ingerencję w ukształtowany konstytucyjnie system wyłaniania i funkcjonowania Prezesa Trybunału. Nawet dopuszczalna zmiana
mechanizmów regulacyjnych wymaga bowiem szczególnego uzasadnienia i winna być dokonywana z rozwagą, gdyż brak stabilizacji
prawa stanowi o potencjalnym naruszeniu zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji.
Wnioskodawca zaznaczył, że zmiana ustroju Trybunału i sytuacji prawnej Prezesa Trybunału mogłaby być wprowadzona w życie dopiero
po zakończeniu trwającej kadencji Prezesa Trybunału. Byłoby to zgodne z nakazem dochowania odpowiedniego okresu dostosowawczego
i uwzględniałoby to zasadę kadencyjności organów.
Przerwanie funkcjonowania organu konstytucyjnego, a więc de iure i de facto usunięcie z urzędu Prezesa Trybunału narusza, zdaniem Wnioskodawcy, zasadę legalizmu przewidzianą w art. 7 Konstytucji, gdyż
parlament nie może dokonać takiej czynności. Zgodnie ze wspomnianą zasadą, organy władzy publicznej działają na podstawie
i granicach prawa, a niedopuszczalne jest działanie bez tejże podstawy czy działanie wykraczające poza jej granice. Wprowadzenie
regulacji przewidzianej w art. 14 ust. 1 ustawy wprowadzającej stanowi wkroczenie w nieuprawniony sposób w zakres działania
innych konstytucyjnych organów i tym samym narusza zasady wynikające z art. 7 Konstytucji.
Kwestionowana regulacja sprzeczna jest również, zdaniem Wnioskodawcy, z zagwarantowanymi konstytucyjnie kompetencjami Prezydenta
RP przewidzianymi w art. 194 ust. 2 Konstytucji, dotyczącymi powołania Prezesa i Wiceprezesa Trybunału spośród kandydatów
przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne oraz z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji, zgodnie z którym wspomniane uprawnienie
Prezydenta nie wymaga dla swej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów. Procedura powołania Prezesa i Wiceprezesa Trybunału
nie może podlegać kontroli w żadnym trybie, a zatem kwestionowana regulacja wkracza w zakres kompetencji Prezydenta, a tym
samym narusza konstytucyjne przepisy dotyczące prerogatyw Prezydenta i ingeruje w zasadę podziału i równowagi władzy.
2. W piśmie z dnia 8 listopada 2024 r. Krajowa Rada Sądownictwa (dalej: KRS) zajęła stanowisko popierające wnioski Prezydenta
i przedłożyła uchwałę o przystąpieniu do postępowania. Zarządzeniem z 13 listopada 2024 r. przewodniczący składu orzekającego
na podstawie art. 72 pkt 4 u.o.t.p.TK postanowił wezwać KRS do udziału w postępowaniu.
KRS wskazała dodatkową argumentację w granicach wskazanych przez Prezydenta zarzutów, tj.:
– wadliwość procedury stanowienia kontrolowanych ustaw przez brak ich konsultacji z KRS,
– niezgodność art. 16 ust. 2 u.TK z art. 194 ust. 1 w związku z art. 2 i w związku z art. 7 Konstytucji,
– niezgodność art. 20 ust. 2 u.TK w zakresie, w jakim ustanawia Prezydentowi termin nie później niż 14 dni od dnia wyboru
przez Sejm sędziego Trybunału do umożliwienia sędziemu Trybunału uroczystego złożenia ślubowania, z art. 126 ust. 2 i 3 w
związku z preambułą Konstytucji oraz art. 2 Konstytucji,
– niezgodność art. 10 u.w. z art. 190 ust. 1 oraz art. 173 w związku z art. 10 oraz art. 7 Konstytucji.
W odniesieniu do pierwszego zarzutu, KRS zauważyła, że zasada kontynuacji pełnienia funkcji sędziego Trybunału aż do wyboru
następcy jest sprzeczna z konstytucyjnie określonym czasem trwania kadencji, wynoszącym 9 lat, przewidzianym w art. 194 ust.
1 Konstytucji. Krajowa Rada Sądownictwa przywołała wyrok Trybunału o sygn. K 20/20, w którym podobne rozwiązanie dotyczące
przedłużenia kadencji Rzecznika Praw Obywatelskich zostało uznane za niekonstytucyjne. Ponadto, w wyroku tym Trybunał stwierdził,
że przepisy określające długość kadencji poszczególnych organów konstytucyjnych sformułowane są wprost w Konstytucji lub ich
określenie powierzone zostało ustawodawcy zwykłemu, jednak bez względu na to, jakiej rangi przepisy są źródłem długości kadencji
danego organu, podstawę reguł kadencyjności stanowią łącznie art. 2 i art. 7 Konstytucji, tj. zasada demokratycznego państwa
prawnego i legalizmu. Z zasady legalizmu wynika ograniczenie organów władzy, których działanie powinno opierać się na maksymie
„co nie jest nakazane, jest zabronione”. Z kolei, z zasady bezpieczeństwa prawnego wynika nakaz stanowienia prawa, które pozwoli
obywatelom zrozumieć własną sytuację prawną i da im możliwość planowania swoich działań w zaufaniu do państwa i stanowionego
przez nie prawa (pismo KRS, s. 5-6).
W odniesieniu do drugiego zarzutu, KRS zaznaczyła, że kwestia dopuszczalności wyznaczenia terminu wykonania czynności przez
konstytucyjny organ RP – Prezydenta – w świetle przywołanego wzorca była przedmiotem analizy w orzecznictwie Trybunału. KRS
podziela stanowisko Trybunału zawarte w wyroku o sygn. K 18/09 (pismo KRS, s. 6). Ponadto, KRS wyjaśniła, że w myśl art. 126
ust. 2 Konstytucji, Prezydent współdziała z innymi organami, w tym z Sejmem, w realizacji swojej roli jako najwyższego strażnika
porządku konstytucyjnego. Jednakże inne organy nie mogą ograniczać Prezydenta w realizacji tej roli, „a tym bardziej zakreślać
ram czasowych do wykonania tej kompetencji” (pismo KRS, s. 6-7). Czynności Prezydenta w procedurze powołania sędziego Trybunału
nie mogą być traktowane jako bierne, o charakterze wtórnym, a prawidłowe ich realizowanie musi uwzględniać przede wszystkim
unormowania konstytucyjne, rolę najwyższego strażnika Konstytucji, a nie oczekiwania związane z umożliwieniem niezwłocznego
złożenia ślubowania, co jest obowiązkiem nałożonym ustawowo. KRS zauważyła, że taka regulacja stanowiłaby precedensowe rozwiązanie
w polskim systemie prawnym, które zmierzałoby do sparaliżowania wykonywania funkcji Prezydenta i narzucenia mu sposobu wykonywania
jego zadań oraz pozbawiałaby Prezydenta możliwości reagowania na wybór sędziego Trybunału, gdyby wybór sędziów naruszał wartości
chronione konstytucyjnie, co miało miejsce w 2015 r. (wybór sędziów „na zapas”).
W odniesieniu do zarzutu trzeciego, KRS wyjaśniła, że próba wprowadzenia uznaniowej oceny poprawności lub braku poprawności
powołania na stanowisko sędziego Trybunału narusza zasadę niezawisłości sędziowskiej i stanowi ingerencję w konstytucyjną
zasadę kadencyjności przewidzianą w art. 194 ust. 1 Konstytucji (pismo KRS, s. 10). Art. 10 u.w. jest niezgodny ze wspomnianym
wzorcem, gdyż zgodnie z art. 190 ust. 1, wyroki Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a Konstytucja
nie przewiduje możliwości ich podważenia. KRS zwróciła również uwagę, że wprowadzenie procedury umożliwiającej eliminację
z porządku prawnego orzeczeń Trybunału wymagałoby zmiany na szczeblu konstytucyjnym oraz wskazania trybu postępowania w tym
przedmiocie (pismo KRS, s. 7-8).
KRS wyjaśniła także, iż konstrukcja prawna zakładająca, że skład osobowy Trybunału jest niezgodny ze standardami praworządności,
nie ma uzasadnienia w obowiązującym porządku konstytucyjnym. Nie można wyłączyć całkowicie lub w pewnym zakresie czy samoistnie
ograniczyć konstytucyjnej zasady ostateczności orzeczeń Trybunału bez wyraźnego upoważnienia konstytucyjnego.
Zdaniem KRS, wadliwe jest również przyjęcie konstrukcji „osoby nieuprawnionej do orzekania”, gdyż obecne przepisy nie przewidują
procedury unieważnienia lub wznowienia postępowania w sprawie wyboru sędziego Trybunału. Regulacja zmierzająca do przerwania
kadencji sędziego Trybunału wymagałaby zmiany regulacji na poziomie konstytucyjnym. KRS zauważyła też, że w obowiązującym
prawie brakuje przepisów upoważniających jakikolwiek organ władzy publicznej do stwierdzenia nieważności wyboru sędziego Trybunału.
KRS zarzuciła również, że projektowana ustawa wzrusza ostateczne orzeczenia sędziego Trybunału i wprowadza niejasny status
bliżej nieoznaczonej części jego składu, ani nie precyzuje, w jakim trybie ma być sporządzona lista nieważnych orzeczeń, a
także nie wskazuje, jaki status mają posiadać sędziowie Trybunału uznani za osoby nieuprawnione do orzekania. Stanowi to próbę
arbitralnego wyrugowania niektórych wyroków Trybunału również ze względów politycznych, a także odsunięcia od orzekania sędziów
Trybunału per facta concludentia, bez konstytucyjnej podstawy skrócenia ich kadencji. Narusza to nie tylko art. 194 ust. 1 Konstytucji, ale także zasadę zaufania
obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, gdyż prowadzi do unieważnienia ostatecznych
wyroków sądu konstytucyjnego mających charakter powszechnie obowiązujący i kształtujący prawa i obowiązki obywateli Rzeczypospolitej
Polskiej. Stanowi również ewidentną presję na sędziów Trybunału. To, że Trybunał jest niezależny, co wynika z art. 173 Konstytucji,
jest ściśle związane z zasadą niezawisłości sędziów Trybunału. Zgodnie z art. 195 ust. 1 Konstytucji sędziowie Trybunału są
niezawiśli, podlegają tylko Konstytucji, co wyklucza wszelkie formy oddziaływania na działalność orzeczniczą Trybunału ze
strony organów władzy czy innych podmiotów. Niezawisłość sędziów opiera się na braku uzależnienia sędziów w ich działalności
orzeczniczej od czynników innych niż tylko wymagania wynikające z prawa.
3. Prokurator Generalny nie zajął stanowiska. W pismach z 17 listopada 2024 r. oraz 30 listopada 2024 r. poinformował, że
nie weźmie udziału w rozprawie.
4. Sejm nie zajął stanowiska w sprawie.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1.1. Sądownictwo konstytucyjne w europejskiej kulturze prawnej.
Fundamentalnym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest niezależność sądownictwa konstytucyjnego w państwie
prawa. Powoływanie sądów konstytucyjnych i sędziów tych sądów w różnych europejskich państwach głównie przez egzekutywę i
legislatywę nie podważa zasady niezależności instytucjonalnej oraz niezawisłości personalnej tych organów. Wręcz przeciwnie
– nakłada na nich prawny, ale też i moralny obowiązek bycia niezależnymi organami i niezawisłymi sędziami. Sposób wyłonienia
sędziów konstytucyjnych lub innych członków odpowiednich organów orzekających o zgodności działania władz z narodowymi aktami
zasadniczymi należy do suwerennej decyzji państw. Idzie wszak o ustanowienie takich reprezentantów i takich procedur, które
zapewnią równowagę konstytucyjną z poszanowaniem narodowej tożsamości i kultury. Niezależność będzie zawsze najlepszym gwarantem
obiektywnego zbadania zgodności aktów normatywnych z Konstytucją. Odrębność instytucjonalna ma taką niezależność zapewniać.
Jedną z podstawowych gwarancji niezawisłości jest nieusuwalność sędziów. Po wyborze, złożeniu ślubowania i objęciu stanowiska
przez sędziego jego relacja z władzami wykonawczymi i ustawodawczymi wygasa i zostaje zastąpiona sędziowską niezawisłością.
Taki też model przyjęto w polskiej Konstytucji uchwalonej w szczególnej procedurze przez Zgromadzenie Narodowe, zaakceptowanej
w referendum przez Naród. Rdzeniem obecnej polskiej Konstytucji jest zasada państwa będącego dobrem wszystkich obywateli (art.
1), państwa demokratycznego i prawnego (art. 2) oraz wynikająca z niej zasada legalizmu (art. 7). Powyższe zasady art. 8 Konstytucji
podnosi do rangi najwyższego prawa w Rzeczypospolitej. Art. 10 Konstytucji statuuje rozdział władzy sądowniczej i innych władz,
a jednocześnie wprowadza zasadę ich współdziałania. Trybunał Konstytucyjny jako organ władzy sądowniczej ma zapewniać najwyższą
moc prawną Konstytucji. Aby mógł to czynić, został przez ustrojodawcę wyposażony w przymioty nieusuwalności sędziów przed
upływem ich kadencji, powszechnej mocy obowiązującej jego orzeczeń, niezależności instytucjonalnej i personalnej oraz niezawisłości
składów orzekających.
Powyższe gwarancje, w które Konstytucja wyposaża Trybunał Konstytucyjny, są mechanizmem nomokracji (rządów prawa), która ma
być komplementarna z demokracją (rządami ludu). Stosownie do art. 2 Konstytucji, zarówno nomokracja (rządy prawa), jak i demokracja
(władza ludu) wzajemnie się uzupełniają i uzasadniają. Demokracja urzeczywistnia wolność, a nomokracja zabezpiecza wolność
przed dyktaturą większości, czyli brakiem wolności. Stąd też zabezpieczenie nomokracji jest jednocześnie zabezpieczeniem demokracji,
ponieważ pozwala chronić suwerenne państwo zarówno przed destabilizacją, jak i przed dyktaturą.
1.2. Niezależność Trybunału Konstytucyjnego oraz niezawisłość orzekających w nim sędziów.
1.2.1. Zgodnie z art. 10 ust. 2 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej. W wyroku z 3 grudnia
2015 r., sygn. K 34/15 (OTK ZU 11A/2015, poz. 185), Trybunał podkreślił, że zasada podziału władzy (art. 10 ust. 1 Konstytucji)
oraz art. 173 Konstytucji, stanowiący, iż sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz, skutkują odseparowaniem
władzy sądowniczej od pozostałych. Wskazywał również, że „[w] ten sposób ustrojowe wyodrębnienie władzy sądowniczej, związane
z jej szczególnymi kompetencjami oraz sposobem usytuowania jej organów, odnosi się również w pełni do Trybunału Konstytucyjnego.
Wyznacza przez to kierunek wszelkich ocen dokonywanych w odniesieniu do unormowań ustawowych określających sposób organizacji
Trybunału oraz warunki wykonywania jego ustrojowych zadań” (wyrok z 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15, OTK ZU 11A/2015, poz.
186; podobnie w wyroku o sygn. K 34/15). Trybunał wskazał także, iż „[o]ddzielenie organów władzy sądowniczej od innych władz
zapewniać ma sądom i trybunałom pełną samodzielność w zakresie rozpoznawania spraw i orzekania. W odniesieniu do Trybunału
Konstytucyjnego chodzi o umożliwienie niezależnego i samodzielnego wykonywania jego konstytucyjnie określonych funkcji. Ma
to szczególne znaczenie, biorąc pod uwagę, że Trybunał Konstytucyjny jest jedynym organem władzy sądowniczej, uprawnionym
do orzekania w sprawach zgodności ustaw i ratyfikowanych umów międzynarodowych z Konstytucją, w sprawie konstytucyjności celów
lub działalności partii politycznych, rozstrzygania sporów między centralnymi, konstytucyjnymi organami państwa oraz tymczasowej
przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta (art. 131 ust. 1, art. 188 i art. 189 Konstytucji). W ten sposób niezależność
Trybunału, stwarzająca warunki do niezawisłego dokonywania kontroli konstytucyjności, staje się jednocześnie zasadą, która
służy bezpośrednio ochronie samej Konstytucji” (wyrok o sygn. K 35/15, podobnie w wyroku o sygn. K 34/15).
1.2.2. Zasada niezależności Trybunału Konstytucyjnego (art. 173 Konstytucji) jest ściśle powiązana z zasadą niezawisłości
sędziów Trybunału (art. 195 ust. 1 Konstytucji). Zasady te wykluczają wszelkie formy wywierania wpływu na orzecznictwo Trybunału
przez inne organy władzy publicznej (por. wyrok TK z 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41 oraz wyroki
TK o sygn. K 34/15 i K 35/15). Władza ustawodawcza i wykonawcza nie mogą bowiem wkraczać w dziedziny, w których sędziowie
są niezawiśli (zob. wyrok TK o sygn. K 35/15; zob. też wyroki TK z: 19 lipca 2005 r., sygn. K 28/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz.
81 i 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 119). W szczególności władza ustawodawcza nie może naruszać
„jądra kompetencyjnego” władzy sądowniczej w postaci orzekania. „[M]echanizm hamowania i równowagi, zakładający możliwość
ingerencji w zakres władzy sądowniczej nie może dotykać niezawisłości sędziowskiej w zakresie sprawowania urzędu” (wyrok TK
z 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8).
Podstawowym przepisem dotyczącym statusu sędziego Trybunału Konstytucyjnego jest art. 195 ust. 1 Konstytucji, stanowiący,
że sędziowie Trybunału w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji. Przepis ten jest wyłącznym
źródłem niezawisłości sędziego polskiego sądu konstytucyjnego. Jego konstrukcja legislacyjna i treść normatywna są podobne
do art. 178 ust. 1 Konstytucji, który dotyczy sędziów sprawujących wymiar sprawiedliwości. Niemniej odmiennie od sędziów sądów
powszechnych, sądów administracyjnych, sądów wojskowych oraz Sądu Najwyższego, którzy w sprawowaniu swojego urzędu podlegają
„tylko Konstytucji oraz ustawom” (i członków Trybunału Stanu, którzy „w sprawowaniu funkcji sędziego Trybunału Stanu są niezawiśli
i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom” – zob. art. 199 ust. 3 Konstytucji), ustrojodawca przewidział podległość sędziego
Trybunału Konstytucyjnego „tylko Konstytucji”. Odmienność ta nie jest przypadkowa. Uwidacznia ona zasadniczą różnicę między
statusem sędziów sprawujących wymiar sprawiedliwości a statusem sędziów sądu konstytucyjnego (będącego organem władzy sądowniczej,
lecz niewymierzającego sprawiedliwości w rozumieniu rozstrzygania spraw o charakterze cywilnym, karnym lub administracyjnym).
Podleganie sędziego Trybunału „tylko Konstytucji” oznacza, że tylko ustawa zasadnicza, jako „najwyższe prawo Rzeczypospolitej
Polskiej”, zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji, może być wzorcem odniesienia podczas rozstrzygania w ramach realizowania kompetencji
Trybunału przez sędziego (zob. A. Mączyński, J. Podkowik, komentarz do art. 195, [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, Legalis, Nb 24).
1.3.1. Konstytucyjnym zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest kontrola hierarchicznej zgodności aktów prawnych z Konstytucją,
w szczególności ustaw. Przedmiotem kontroli może być każda ustawa niezależnie od tego, co jest przez nią regulowane. Badane
mogą być zarówno same normy, jak i procedura ich stanowienia, tj. proces legislacyjny, w tym rzeczywisty cel tego procesu.
Tym samym dopuszczalne jest badanie przez Trybunał Konstytucyjny aktów, które regulują status Trybunału Konstytucyjnego. Obejmuje
to również normy dotyczące niezależności instytucjonalnej oraz niezawisłości personalnej Trybunału Konstytucyjnego, który
z racji art. 188 Konstytucji nie jest wyłączony z badania takich regulacji (wyrok z 8 listopada 2023 r., sygn. K 1/23, OTK
ZU A/2023, poz. 80). Podobnie orzekał Trybunał o różnych zagadnieniach siebie dotyczących w wyroku z 11 maja 2005 r., sygn.
K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49 (pytania prejudycjalne), czy też w wyroku z 9 listopada 2005 r., sygn. Kp 2/05 OTK ZU
nr 10/A/2005, poz. 114 (autonomiczność budżetu).
W polskim systemie prawnym występuje model tzw. scentralizowanej kontroli konstytucyjności powszechnie obowiązującego prawa.
Inaczej mówiąc, tylko jeden organ w państwie może badać ze skutkiem prawnym zgodność m.in. ustaw z Konstytucją. Organem tym
jest Trybunał Konstytucyjny. Kompetencja Prezydenta do inicjowania prewencyjnej kontroli ustaw na gruncie art. 122 ust. 3
Konstytucji nie przewiduje ograniczeń, które zabraniałyby Prezydentowi zaskarżania w tym trybie konkretnych ustaw z uwagi
na rodzaj materii przez nie regulowanych. Prezydent w postępowaniu przed Trybunałem dysponuje nieograniczoną legitymacją do
inicjowania abstrakcyjnej kontroli każdej ustawy, w tym tej dotyczącej ustroju Trybunału, procedury sądowokonstytucyjnej oraz
statusu sędziów Trybunału. Odmienny pogląd skutkowałby ograniczeniem legitymacji wnioskowej Prezydenta. Konstytucja nie przewiduje
wyłączenia z właściwości Trybunału aktów normatywnych dotyczących jego ustroju, procedury sądowokonstytucyjnej oraz statusu
sędziów TK. Inaczej mówiąc, ustrojodawca nie przekazał tego rodzaju spraw do właściwości innego organu. Dopuszczalność badania
zgodności z Konstytucją regulacji dotyczących Trybunału potwierdzono wielokrotnie w orzecznictwie samego Trybunału Konstytucyjnego.
Jako przykład działalności orzeczniczej w tym obszarze wskazać należy: wyrok z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15, w którym
Trybunał dokonał kontroli regulacji ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej:
ustawa o TK z 2015 r.); wyrok z 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15, w którym Trybunał dokonał kontroli ustawy z dnia 19 listopada
2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1928); wyrok z 24 października 2017 r., sygn. K 1/17 (OTK
ZU A/2017, poz. 79), w którym Trybunał dokonał kontroli regulacji ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające
ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego
(Dz. U. z 2018 r. poz. 1422; dalej: u.s.s.TK) oraz ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego
(Dz. U. poz. 2073); wyrok z 8 listopada 2023 r., sygn. K 1/23 (OTK ZU A/2023, poz. 80), w którym Trybunał dokonał kontroli
przepisu ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.
U. poz. 2666, ze zm.) dotyczącego problematyki kształtowania wynagrodzeń sędziów Trybunału. Trybunał orzekał także o konstytucyjności
norm prawnych ukształtowanych w drodze działalności orzeczniczej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a dotyczących polskiego
sądu konstytucyjnego – patrz wyrok z 24 listopada 2021 r., sygn. K 6/21 (OTK ZU A/2022, poz. 9). W wyroku z 28 maja 2024 r.,
sygn. U 5/24 (OTK ZU A/2024, poz. 65), Trybunał dokonał kontroli uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 marca 2024
r. w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego lat 2015-2023 w kontekście działalności Trybunału Konstytucyjnego (M.
P. poz. 198; dalej: uchwała z 6 marca 2024 r.). Regulacje dotyczące ustroju oraz postępowania przed Trybunałem, a także statusu
sędziów Trybunału stanowiły przedmiot rozważań również w sprawach o sygn. K 47/15 (9 marca 2016 r., OTK ZU A/2018, poz. 31)
, K 39/16 (11 sierpnia 2016 r., OTK ZU A/2018, poz. 32), K 44/16 (7 listopada 2016 r., OTK ZU A/2018, poz. 33), przy czym
rozstrzygnięcia wydane w tych sprawach z udziałem niektórych sędziów Trybunału zapadły z naruszeniem ówcześnie obowiązującego
prawa, tj. przepisów ustawy z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym oraz dotyczyły aktów normatywnych, które utraciły
moc obowiązującą.
Podsumowując, na gruncie prawa polskiego nie istnieje generalna przeszkoda uniemożliwiająca Trybunałowi Konstytucyjnemu orzekanie
w sprawie zgodności aktów normatywnych dotyczących Trybunału. O ile w sprawie nie występują konkretne przeszkody procesowe
implikujące konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 59 lub art. 95 ust. 1 in fine ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r.
poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) Trybunał może orzekać również w sprawie tego rodzaju aktów normatywnych.
1.3.2. Trybunał Konstytucyjny poddał dodatkowej analizie swoją kognicję także pod kątem zasady nemo iudex in causa sua, uznawanej powszechnie za standard sędziowskiej bezstronności. W przepisach proceduralnych stosowanych od lat w Polsce w
postępowaniach administracyjnych, cywilnych i karnych zasada ta przyjmuje postać iudex inhabilis – sędzia podlega wyłączeniu od orzekania z mocy ustawy, gdy sprawa dotyczy go osobiście. Jednak w postępowaniu przed Trybunałem
Konstytucyjnym, który nie jest sądem faktów, lecz sądem prawa, nie są rozstrzygane sprawy o charakterze indywidualnym i osobistym,
lecz zgodność aktów normatywnych z Konstytucją. Zatem z istoty rzeczy żadna sprawa rozpatrywana w trybie kontroli abstrakcyjnej
nie rozstrzyga o osobistych interesach sędziego TK, chociaż normy, o jakich Trybunał rozstrzyga, zazwyczaj dotyczą również
sędziów jako obywateli, a przez to adresatów norm. „Rozstrzyganie w sprawie zgodności przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym
nie jest równoznaczne z orzekaniem przez sędziego w jego własnej sprawie. Trybunał ma orzec o zgodności bądź niezgodności
ustawy o TK z Konstytucją, a zatem o normach prawnych dotyczących Trybunału jako organu państwa, a nie indywidualnym interesie
któregokolwiek sędziego” (wyrok z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15). Podobnie orzekał Trybunał w wyrokach z 9 marca 2016 r.,
sygn. K 47/15 i 11 sierpnia 2016 r., sygn. K 39/16. Formułując termin „osoba nieuprawniona do orzekania”, ustawodawca wprawdzie
nie wskazał konkretnych adresatów normy, wszak można rozumieć, że chodzi o dwóch znanych z imienia i nazwiska urzędujących
sędziów Trybunału Konstytucyjnego, których kadencja trwa. Wszelako problemem konstytucyjnym jest w tym wypadku zagadnienie,
czy ustawodawca jest uprawniony do określenia nieznanych Konstytucji kryteriów, według których wybór indywidualnie stygmatyzowanych
tymi kryteriami sędziów mógłby zostać unieważniony ex tunc. Innymi słowy, przedmiotem trybunalskiej kontroli nie są wprost indywidualne interesy poszczególnych sędziów, lecz zgodność
z Konstytucją aktu znoszącego ex tunc nominację sędziego Trybunału Konstytucyjnego niezależnie od tego, którego z sędziów, jakich kryteriów oraz jakiej liczby
sędziów miałoby to dotyczyć, a także czy i jakie indywidualne interesy sędziego miałyby być z takim rozstrzygnięciem związane.
Mówiąc inaczej przedmiotem rozstrzygnięcia jest to, czy Sejm władny jest zwykłą ustawą skracać kadencję sędziów Trybunału
Konstytucyjnego w perspektywie zasady równowagi władz, kreując w ten sposób dla siebie narzędzie wpływu na orzecznictwo Trybunału
Konstytucyjnego. Z tych samych względów nie podlegają wyłączeniu od orzekania indywidualni sędziowie, do których miałyby odnosić
się inne kontrolowane regulacje, dotyczące np. skrócenia kadencji czy też objęcia tymczasowo funkcji w Trybunale. Przedmiotem
trybunalskiego rozstrzygnięcia nie są bowiem bezpośrednio indywidualne prawa i obowiązki, chociaż tak jak w wypadku wielu
innych orzeczeń dotyczących norm abstrakcyjnych mogą one w rezultacie trybunalskiego orzeczenia pociągać za sobą skutki dla
konkretnych osób.
1.4. Specyfika kontroli prewencyjnej.
Kontrola prewencyjna ustawy dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny posiada własną specyfikę. W dotychczasowym orzecznictwie
Trybunał wielokrotnie podkreślał, że prewencyjna kontrola norm ma charakter wyjątkowy i odróżnia się od kontroli następczej
zarówno co do przedmiotu, formy, jak i skutków rozstrzygnięcia (zob. m.in.: uchwała z 5 września 1995 r., sygn. W 1/95, OTK
w 1995 r., poz. 43; orzeczenie z 20 listopada 1995 r., sygn. K 23/95, OTK w 1995 r., poz. 33; wyroki z: 7 lutego 2001 r.,
sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29; 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112).
Stosownie do art. 2 Konstytucji, wyrażającego zasadę demokratycznego państwa prawnego, swoboda ustawodawcy przy tworzeniu
prawa nie jest bezwzględna i nieograniczona. W orzecznictwie Trybunału zarysował się pogląd, że „zasady wynikające z art.
2 Konstytucji powinny być przestrzegane szczególnie restryktywnie, gdy chodzi o akty prawne odnoszące się do fundamentalnych
wartości chronionych przez Konstytucję” (wyrok z 21 kwietnia 2009 r., sygn. K 50/07, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 51).
„Swoboda ustawodawcy nie może być absolutna i nie może przekształcić się w dowolność” oraz „podejmowane działania prawodawcze
muszą być zgodne z zasadami, normami i wartościami konstytucyjnymi” (zob. postanowienie z 15 lipca 2021 r., sygn. SK 3/18,
OTK ZU A/2021, poz. 60 oraz wyrok z 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 136; por. również wyroki z:
15 kwietnia 2021 r., sygn. K 20/20, OTK ZU A/2021, poz. 31; 11 grudnia 2019 r., sygn. P 13/18, OTK ZU A/2019, poz. 68; 4 listopada
2015 r., sygn. K 1/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 163; 21 października 2015 r., sygn. P 32/12, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 148;
3 marca 2015 r., sygn. K 39/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 27; 5 listopada 2013 r., sygn. K 40/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz.
120; 18 stycznia 2012 r., sygn. Kp 5/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 5 oraz postanowienie z 28 czerwca 2022 r., sygn. P 8/19,
OTK ZU A/2022, poz. 43).
Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie dotyczy fundamentalnej wartości chronionej przez Konstytucję oraz podstawy ustrojowej
Rzeczypospolitej Polskiej, czyli niezależności Trybunału Konstytucyjnego. Zatem kontrola prewencyjna zaskarżonej legislacji
jest uzasadniona i konieczna.
2. Analiza formalna wniosku o kontrolę prewencyjną u.TK.
2.1. Trybunał Konstytucyjny – w każdym stadium postępowania, aż do wydania orzeczenia kończącego postępowanie – zobowiązany
jest kontrolować czy w sprawie nie zaistniała żadna przesłanka procesowa implikująca konieczność umorzenia postępowania (por.
postanowienia TK z: 20 listopada 2019 r., sygn. K 2/18, OTK ZU A/2019, poz. 63; 9 listopada 2022 r., sygn. K 26/20, OTK ZU
A/2022, poz. 70 oraz wyroki TK z: 19 czerwca 2024 r., sygn. K 7/24, OTK ZU A/2024, poz. 60 i 26 listopada 2024 r., sygn. K
14/24, OTK ZU A/2024, poz. 121).
Trybunał z urzędu bada także, czy pismo inicjujące postępowanie spełnia wymogi formalne określone w art. 47 u.o.t.p.TK. W
przeszłości Trybunał trafnie stwierdził, że „[w]niosek Prezydenta złożony w trybie kontroli prewencyjnej musi spełniać takie
same wymogi formalne jak wniosek złożony w trybie kontroli następczej przez każdy podmiot posiadający tzw. generalną legitymację
do inicjowania postępowania przed Trybunałem. W szczególności musi więc zawierać uzasadnienie, w którym będzie sformułowany
zarzut niezgodności z Konstytucją ze wskazaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie (…). W świetle orzecznictwa Trybunału,
zadaniem podmiotu inicjującego kontrolę hierarchicznej zgodności norm jest przedstawienie stosownej argumentacji uprawdopodobniającej
stawiane zarzuty (zob. postanowienia z: 2 lutego 2012 r., sygn. SK 14/09, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 17; 8 lipca 2013 r., sygn.
P 11/11, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 91; wyroki z: 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78; 23 października
2012 r., sygn. SK 11/12, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 107)” – wyrok TK z 25 listopada 2021 r., sygn. Kp 2/19, OTK ZU A/2022, poz.
6.
2.2. W toku analizy formalnej Trybunał nie zidentyfikował przeszkód procesowych uniemożliwiających wydanie wyroku w sprawie
z trzema zastrzeżeniami.
Po pierwsze, jako niedopuszczalne należało uznać orzekanie oceny zgodności art. 17 ust. 2 u.TK w zakresie, w jakim w stosunku
do osoby, która sprawowała urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, przewiduje zakaz kandydowania na stanowisko sędziego
Trybunału Konstytucyjnego przed upływem 4 lat od zakończenia sprawowania tego urzędu, z art. 126 ust. 1 i 2 oraz art. 127
ust. 1 i 3 Konstytucji.
Zgodnie z art. 126 ust. 1 Konstytucji „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej
Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej”, stosownie zaś do ustępu drugiego tegoż artykułu „Prezydent Rzeczypospolitej
czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności
jego terytorium”. Zacytowane przepisy określają ustrojową pozycję Prezydenta oraz jego najważniejsze zadania (zob. postanowienie
TK z 20 maja 2009 r., sygn. Kpt 2/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 78). Z kolei art. 127 Konstytucji określa zasady i tryb wyboru
Prezydenta, przewidując w ustępie pierwszym, że jest on wybierany przez Naród w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich
i w głosowaniu tajnym. Stosownie zaś do art. 127 ust. 3 Konstytucji „[n]a Prezydenta Rzeczypospolitej może być wybrany obywatel
polski, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 35 lat i korzysta z pełni praw wyborczych do Sejmu. Kandydata zgłasza co najmniej
100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu”.
Żaden z przywołanych przepisów Konstytucji nie może stanowić adekwatnego wzorca kontroli art. 17 ust. 2 u.TK. Powołane jako
wzorce przepisy dotyczą sytuacji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy te nie kształtują sytuacji prawnej byłego
Prezydenta, tymczasem art. 17 ust. 2 u.TK in principio traktuje o „osobie, która sprawowała urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej”, inaczej mówiąc dotyczy on byłego Prezydenta,
którego z kolei nie dotyczą już art. 126 ust. 1 i 2 oraz art. 127 ust. 1 i 3 Konstytucji. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie
legislacyjne przewidujące tzw. karencję dla byłego Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie może być zatem kontrolowane co
do zgodności z regulacjami konstytucyjnymi dotyczącymi pozycji ustrojowej Prezydenta, jego głównych zadań oraz zasad i trybu
wyboru. Przepisy regulujące powyższe kwestie, w ocenie Trybunału są, irrelewantne dla oceny konstytucyjności normy przewidującej,
że określony obywatel (niegdyś piastun urzędu Prezydenta) przez jakiś czas pozbawiony jest biernego prawa wyborczego w procedurze
obsadzania wakatów sędziowskich w Trybunale Konstytucyjnym. Inaczej mówiąc, kontrolowanej regulacji nie sposób uznać ani za
zgodną, ani za niezgodną ze wskazanymi przepisami konstytucyjnymi. W ocenie Trybunału, z przywołanych jako wzorce regulacji
konstytucyjnych nie sposób wyprowadzić normy, która dotyczyłaby problematyki ograniczeń byłych prezydentów w możliwości ubiegania
się przez nich o określone stanowiska publiczne, w tym o urząd sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Postępowanie w tym zakresie
podlegało zatem umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. Na marginesie Trybunał Konstytucyjny zwrócił jedynie
uwagę, że ustanawianie reguł wyborczych obejmujących pozakonstytucyjne kryteria nie tylko dla byłego Prezydenta RP, lecz dla
wszystkich kandydatów na sędziów Trybunału Konstytucyjnego w drodze właściwej dla procesu legislacyjnego, zatem z udziałem
także Senatu, Prezydenta oraz pośrednio Trybunału Konstytucyjnego może budzić wątpliwości co do zgodności z art. 194 ust.
1 Konstytucji, który wybór sędziów TK powierza explicite samodzielnie Sejmowi. Wybór ten winien być zatem dokonywany w trybie aktu kreacyjnego Sejmu niepodlegającego kontroli.
Po drugie, orzekanie w zakresie art. 19 ust. 5 w związku z art. 16 ust. 1 u.TK Trybunał uznał za niedopuszczalne i postępowanie
w tym zakresie umorzył. Uzasadniając ten zarzut, Wnioskodawca stwierdził, że „[m]echanizm przyjęty w art. 19 ust. 5 u.TK,
operujący niedookreślonymi nakazami «niezwłocznego» działania, bez wskazania konkretnych ram czasowych, nie zapewnia sprawności
postępowania ani Marszałka Sejmu i Sejmu, ani innych podmiotów zaangażowanych w proces opiniowania kandydatów, czyli Krajowej
Rady Sądownictwa i nieprecyzyjnie określonych «organizacji społecznych», a w efekcie nie gwarantuje wykonania konstytucyjnego
nakazu dokonywania i permanentnego zapewnienia przez Sejm pełnej 15- osobowej obsady sędziowskiej Trybunału Konstytucyjnego.
Unormowanie to, w powiązaniu z regułami zawartymi w art. 16 ust. 1 u.TK, tj. wymogiem wyboru sędziów Trybunału przez Sejm
na 9-letnią kadencję większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, oraz art. 16 ust. 2, zgodnie
z którym sędzia Trybunału po upływie kadencji pełni funkcję do czasu wyboru następcy, może w praktyce wywoływać ryzyko faktycznego
przedłużania kadencji sędziowskiej w Trybunale Konstytucyjnym w nieskończoność” (s. 27 wniosku).
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Wnioskodawca trafnie zdefiniował ryzyko, jakie może zaistnieć w związku z nowatorskim
trybem wyboru sędziów TK wprowadzonym przez kontrolowaną ustawę. Wszakże źródłem tego ryzyka nie jest posłużenie się klauzulą
generalną „niezwłocznie”, lecz tym, że Sejm zdecydował się uregulować akt kreacyjny, o którym mowa w art. 194 ust. 1 Konstytucji,
w formie ustawy, a tym samym związać się wynikającymi stąd konsekwencjami.
Wybór sędziów TK przez Sejm będzie zawsze procesem par excellence politycznym, wynikiem kompromisów lub przesileń, od których zależeć będzie skuteczność aktu głosowania.
Wymóg „niezwłocznego” działania nie pozostaje zatem w bezpośrednim związku przyczynowym z zapewnieniem lub niezapewnieniem
permanentnej obsady 15 sędziów TK. Sama klauzula generalna „niezwłocznie” znana jest w systemie polskiego prawa jako wymóg
działania bez zbędnej zwłoki w określonych okolicznościach, co w przełożeniu na polityczny proces wyboru sędziów należy raczej
tłumaczyć w ten sposób, że wybór nastąpi wówczas, gdy okaże się to politycznie osiągalne. Z tych wszystkich względów Trybunał
Konstytucyjny uznał, że orzekanie w przedmiocie punktu czwartego wniosku jest niedopuszczalne z powodu nieadekwatności wzorca
kontroli.
Po trzecie, Trybunał dostrzegł potrzebę rekonstrukcji przedmiotu kontroli wskazanego przez Prezydenta w punkcie 5 i 6 wniosku,
tj. art. 20 ust. 2 oraz art. 20 ust. 3 u.TK przewidujących wyznaczenie Prezydentowi RP terminu 14 dni od dnia wyboru sędziego
przez Sejm do przyjęcia ślubowania oraz możliwość złożenia ślubowania w formie notarialnej.
W istocie oba przepisy wypełniają jedną syntaktycznie złożoną normę prawną. Hipoteza tej normy określona jest w art. 20 ust.
2 u.TK w postaci terminu dokonania czynności konwencjonalnej. Natomiast dyspozycja w postaci możliwości złożenia ślubowania
przed notariuszem w konsekwencji niedokonania czynności konwencjonalnej w terminie określona jest w art. 20 ust. 3 u.TK. Trybunał
Konstytucyjny stwierdził zatem, że wobec trafnie wskazanych wzorców kontroli z art. 7, art. 126 ust. 2 i 3 Konstytucji, oba
wskazane przez Wnioskodawcę przepisy art. 20 u.TK powinny podlegać łącznej ocenie, gdyż są one ze sobą powiązane, stanowiąc
faktycznie jedną całość normatywną.
3. Opinia Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo.
3.1. Przed przystąpieniem do kontroli ad meritum Trybunał Konstytucyjny zapoznał się z opinią Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo, zwaną również Komisją Wenecką,
będącą organem doradczym Rady Europy, przyjętą podczas 141. sesji plenarnej w dniach 6-7 grudnia 2024 r. (CDL-AD(2024)035).
Opinia została wydana na wniosek Ministra Sprawiedliwości , który w piśmie z 3 września 2024 r. zwrócił się do Komisji Weneckiej
o zajęcie stanowiska odnośnie projektu ustawy o zmianie Konstytucji, projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz projektu
ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Trybunale Konstytucyjnym.
Komisja Wenecka przeanalizowała przedstawione jej propozycje zmian prawnych przede wszystkim jako środek służący wykonaniu
rezolucji tymczasowej Komitetu Ministrów Rady Europy z 7 czerwca 2023 r. wydanej w konsekwencji wyroków Europejskiego Trybunału
Praw Człowieka (dalej: ETPC), tj. z 7 maja 2021 r. w sprawie Xero Flor przeciwko Polsce (skarga nr 4907/18) oraz z 14 grudnia
2023 r. w sprawie M.L. przeciwko Polsce (skarga nr 40119/21). ETPC orzekł bowiem, że Polska naruszyła art. 6 ust. 1 Konwencji
o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami
nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284; dalej: Konwencja). Zdaniem ETPC, art. 6 ust.
1 Konwencji w zakresie, w jakim przewiduje prawo do sądu ustanowionego ustawą (court established by law) upoważnia trybunał strasburski do kontroli sposobu powołania sędziów Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie ETPC, wybór trzech
sędziów Trybunału Konstytucyjnego 2 grudnia 2015 r. był dotknięty wadą, co w konsekwencji przekładać się miało na odmówienie
skarżącym prawa do „sądu ustanowionego ustawą”.
W decyzji z 10 czerwca 2022 r., a także w rezolucji tymczasowej z 7 czerwca 2023 r., dotyczących wyroku ETPC w sprawie Xero
Flor przeciwko Polsce, Komitet Ministrów Rady Europy wskazał, że Polska powinna zapewnić, iż: 1) w składzie Trybunału Konstytucyjnego
zasiadają sędziowie wybrani zgodnie z prawem; 2) zajmie się statusem orzeczeń zapadłych w sprawach ze skarg konstytucyjnych,
w których wydaniu uczestniczył nieprawidłowo wybrany sędzia; 3) podejmie środki służące zapobieżeniu niewłaściwemu zewnętrznemu
wpływowi na wybór sędziów w przyszłości.
Opinia Komisja Weneckiej przejęła zatem – jako punkt wyjścia do dalszej analizy – założenie, iż sędziowie wybrani przez Sejm
2 grudnia 2015 r. zostali powołani nieprawidłowo (irregulary appointed judges). Stosownie do takiego założenia, w ocenie Komisji Weneckiej, trzech „nieprawidłowo wybranych” sędziów należy odsunąć od
orzekania w sprawach w toku (zarówno jako sędziów sprawozdawców, jak i sędziów uzupełniających skład orzekający), a także
zaniechać przydzielania im nowych spraw.
3.2. Odnosząc się do projektu ustawy o zmianie Konstytucji: Komisja Wenecka wskazała, że środki wybrane przez polski rząd
muszą respektować europejskie standardy oraz praworządność, na które składa się zasada nieusuwalności sędziów („prawidłowo
wybranych”), wywodzona z zasady niezależności sędziowskiej. Zdaniem Komisji Weneckiej lepszym rozwiązaniem jest stopniowe
uzupełnianie wakatów sędziowskich, niż jednorazowa wymiana całego składu Trybunału Konstytucyjnego, twierdzenie zaś, że nieusuwalność
aktualnie urzędujących sędziów paraliżuje niezbędne wysiłki reformatorskie, jest nieuprawnione.
W sprawie statusu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego Komisja Wenecka stwierdziła, że ustawa wprowadzająca zawiera najdalej
idące unormowania, przewidujące unieważnienie orzeczeń wydanych z udziałem „nieprawidłowo wybranych” sędziów. Planowane regulacje
odmawiają stosowania do nich art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, co wiąże się z możliwością wznawiania postępowań lub rozpoczynania
od nowa postępowań w toku. Komisja Wenecka zauważyła, że może to prowadzić do przywrócenia – nawet w sposób retroaktywny –
wcześniej derogowanych norm prawnych, jak również wiązać się z przywróceniem tych norm prawnych, które naruszały prawa człowieka.
Zdaniem Komisji Weneckiej, znalezienie idealnego rozwiązania, służącego wykonaniu wyroku ETPC w sprawie Xero Flor przeciwko
Polsce, jest niemożliwe. Przyjęte rozwiązania powinny respektować zasadę proporcjonalności. Co istotne, w opinii wyrażono
pogląd, iż cel, jakim jest zapewnienie poszanowania konwencyjnego prawa do uczciwego procesu, może zostać osiągnięty za pomocą
bardziej powściągliwych środków, niż unieważnienie ex tunc i ex lege wszystkich orzeczeń, w których wydaniu brali udział „nieprawidłowo wybrani” sędziowie. Stąd też Komisja Wenecka nie popiera
unieważnienia ex lege orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, lecz preferuje bardziej dopasowane rozwiązania, sprowadzające się do umożliwienia wznowienia
postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym – pod pewnymi warunkami i w ograniczonym terminie (np. do 3 miesięcy od ogłoszenia
wykazu relewantnych orzeczeń). Takie rozwiązanie służyć ma – jak podkreśliła dalej Komisja Wenecka – zapewnieniu ważności
innych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, a zatem służyć pewności prawa, ograniczeniu prawnego zamieszania i potencjalnych
naruszeń praw człowieka, które mogą się wiązać z unieważnieniem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego ex lege.
Przewidziana w ustawie wprowadzającej możliwość wcześniejszego przejścia sędziów Trybunału Konstytucyjnego w stan spoczynku
jest dopuszczalna, jeżeli przejście w stan spoczynku nie ma na celu wywierania wpływu na wynik spraw w toku, czyli stanowi
zupełnie dobrowolne uprawnienie sędziego.
Komisja Wenecka stwierdziła, że wiele z proponowanych unormowań wymaga poprawek. Przykładowo delikty dyscyplinarne powinny
być precyzyjnie zdefiniowane, tak aby sędzia Trybunału Konstytucyjnego był w stanie dokładnie przewidzieć, które zachowania
mogą prowadzić do ponoszenia odpowiedzialności dyscyplinarnej. Ponadto należy wskazać, jakie sankcje dyscyplinarne są przewidziane
z tytułu popełnienia określonego typu deliktu dyscyplinarnego, przy czym istotna jest ich proporcjonalność do stopnia naruszenia.
Wątpliwości budzi również sankcja usunięcia sędziego z urzędu, albowiem nieusuwalność sędziów jest zagwarantowana konstytucyjnie.
Powinna być ona stosowana jedynie jako ultima ratio. Jakkolwiek Komisja Wenecka stwierdziła, że udział sędziów Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku jako członków składów
orzekających w postępowaniach dyscyplinarnych może być uzasadniony, to jednak wiążą się z tym pewne zagrożenia, albowiem może
to prowadzić do istotnego zróżnicowania orzecznictwa. Pojawia się również ryzyko nadużywania postępowań dyscyplinarnych –
czy też wytworzenia o tym przeświadczenia – w celu zmiany składu Trybunału Konstytucyjnego.
Komisja Wenecka wskazała, iż jednoznacznie pożądanym rozwiązaniem byłoby przyjęcie, że ogłoszenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego
nie powinno wymagać jakiegokolwiek działania premiera, rządu ani innego organu politycznego. Odwołała się do swojego wcześniejszego
stanowiska, stanowczo krytykującego odmowę ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez poprzedni rząd. Komisja Wenecka
wskazała, że obecny rząd, ponownie, w podobny sposób, w następstwie przyjęcia uchwały z 6 marca 2024 r. odmawia ogłaszania
jakichkolwiek orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W opinii Komisji Weneckiej, jeżeli orzeczenia były wydane przy udziale „nieprawidłowo
wybranych” sędziów, to można zaznaczyć, że tych orzeczeń dotyczy możliwość wznowienia postępowania. Niemniej jednak wszystkie
inne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego muszą być ogłaszane bez jakiejkolwiek ingerencji rządu. Robienie czegokolwiek inaczej
i pozwolenie rządowi na kontrolowanie mocy prawnej orzeczenia „rażąco naruszy niezależność sądu i rządy prawa”. Innymi słowy,
w świetle opinii Komisji Weneckiej wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego muszą zostać ogłoszone. Również te, odnośnie
do których podnosi się zarzuty nieprawidłowej obsady składu sędziowskiego.
Komisja Wenecka zauważyła, że obecny kryzys wokół Trybunału Konstytucyjnego może skłaniać do podejmowania dalszych kroków
służących paraliżowaniu Trybunału Konstytucyjnego. Komisja Wenecka wprost jako przykład podała scenariusz, w którym Sejm nie
będzie wybierał sędziów Trybunału Konstytucyjnego do momentu, aż będzie można wybrać wystarczającą liczbę sędziów w celu zmiany
kierunku działania Trybunału czy też osiągnięcia większości konstytucyjnej. Komisja Wenecka wprost wskazała, że niezależnie
od tego, jakie można mieć poglądy na Trybunał Konstytucyjny, to jego dalsze paraliżowanie niewiele zdziała dla rozwiązania
kryzysu konstytucyjnego i jedynie dostarczy w przyszłości innym większościom rządzącym argumenty, aby czynić tak samo. „Polskim
obywatelom nie służy próżnia konstytucyjna”. Komisja Wenecka odwołała się do zasady podziału i równoważenia władz, która wzywa
wszystkie organy państwa do kierowania się zasadą lojalnej współpracy między instytucjami: „poszanowanie zasady praworządności
zakłada wolę przestrzegania zasad gry, bez względu na poziom konfliktu, aby pracować w ramach systemu konstytucyjnego w celu
jego zmiany od wewnątrz”.
Komisja Wenecka wskazała, że nie jest dopuszczalne, aby ustawodawca zwykły unieważniał orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego
ustawą zwykłą. Komisja Wenecka wskazała, że to nie polski legislator, lecz ETPC uznał, iż orzeczenie, w którego wydaniu brał
udział „nieprawidłowo wybrany” sędzia, nie może zostać uznane za orzeczenie wydane przez „niezależny i niezwisły sąd ustanowiony
przez prawo”. Jakiekolwiek działanie odnośnie do statusu takich orzeczeń musi być proporcjonalne. Zdaniem Komisji Weneckiej,
wykonaniu wyroków ETPC służą bardziej umiarkowane rozwiązania, takie jak wznowienie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym,
nie zaś unieważnianie orzeczeń ex lege.
3.3. Opinia Komisji Weneckiej nie ma dla polskiego legislatora charakteru wiążącego. Jej znaczenie polega na tym, że została
przyjęta przez organizację upoważnioną do wypowiedzi w przedmiocie rozumienia rządów prawa (rule of law) przez Radę Europy i cieszy się pod tym względem dużym autorytetem. Trybunał Konstytucyjny uznaje taką rolę Komisji Weneckiej
i traktuje jej oceny z należytą uwagą. Wszelako Trybunał Konstytucyjny nie może podzielić opinii Komisji Weneckiej w tej części,
w której opiera się ona na założeniach nieuprawnionych i nieprawdziwych.
W wyroku z 24 listopada 2021 r., sygn. K 6/21, Trybunał orzekł, że art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze Konwencji w zakresie, w jakim
przyznaje ETPC kompetencję do oceny legalności wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, jest niezgodny z Konstytucją. Trybunał
wskazał, że nie istnieją jakiekolwiek podstawy prawne ani faktyczne pozwalające na kwestionowanie statusu któregokolwiek z
sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto, jeśli w polskim systemie prawnym nie istnieją żadne mechanizmy, które pozwalałyby
na weryfikację prawidłowości ich wyboru, to tym bardziej niedopuszczalne jest dokonywanie takiej oceny przez organ międzynarodowy.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że ETPC w wyroku Xero Flor przeciwko Polsce działał ultra vires, czyli w sposób nieuprawniony wykroczył poza swoją właściwość przez dokonanie oceny legalności ukształtowania składu Trybunału
Konstytucyjnego, co stanowiło bezprecedensowe wkroczenie w kompetencje konstytucyjnych organów władzy Rzeczypospolitej – Sejmu,
który dokonuje wyboru sędziego oraz Prezydenta, wobec którego wybrany sędzia składa ślubowanie.
Trafny jest pogląd wyrażony w opinii odrębnej sędziów ETPC Wojtyczka i Paczolaya, iż konwencyjne kryteria sądu w rozumieniu
art. 6 Konwencji musi spełniać sąd rozstrzygający o prawach obywatelskich lub zarzutach karnych. Wymóg ten nie ma natomiast
zastosowania przy abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności prawa pierwotnego albo praw nieobjętych art. 6 Konwencji.
W części opinii Komisji Weneckiej dotyczącej jej fundamentalnych ustaleń wyjściowych błędnie stwierdzono, że Trybunał Konstytucyjny
wyrokami z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15 i 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15, orzekł, iż wybór dwóch sędziów przez Sejm
VII kadencji oraz trzech sędziów przez Sejm VIII kadencji był niekonstytucyjny. W sentencjach powołanych wyroków Trybunału
Konstytucyjnego nie ma jednak takich fragmentów. Należy zdawać sobie sprawę z oczywistej kwestii, że ustrojową rolą Trybunału
Konstytucyjnego jest orzekanie o hierarchicznej zgodności norm prawnych, nie zaś o konstytucyjności konkretnych czynności
konwencjonalnych. Trybunał Konstytucyjny nigdy nie wypowiedział się – w sentencji wyroku – o prawidłowości wyboru sędziów
Trybunału Konstytucyjnego, gdyż jest sądem prawa, a nie faktu. W wyrokach o sygn. K 34/15, jak i K 35/15 Trybunał Konstytucyjny
nie oceniał konstytucyjności norm, które stanowiły podstawę wyboru jego sędziów w grudniu 2015 r. Innymi słowy, Trybunał ówcześnie
orzekł tylko odnośnie do konstytucyjności norm prawnych, które nie miały zastosowania w procedurze wyboru sędziów 2 grudnia
2015 r. (ale miały zastosowanie w październiku 2015 r.). Choć uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego mają doniosłe
walory motywacyjne, to nie można z samej treści uzasadnień wspomnianych dwóch wyroków wywodzić norm prawnych powszechnie obowiązujących,
a tym bardziej stwierdzać, w dosyć arbitralny i całkowicie nieuzasadniony sposób, że indywidualne akty wyboru sędziów Trybunału
Konstytucyjnego z 2 grudnia 2015 r. rzekomo naruszały art. 7 i art. 194 ust. 1 Konstytucji. Obszerną analizę w tym zakresie,
którą należy cytować in extenso, przedstawił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. U 5/24.
Podobnie w opinii Komisji Weneckiej błędnie stwierdzono, że Julia Przyłębska została wybrana Prezesem Trybunału Konstytucyjnego
bez stosownej uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału. Taka uchwała została podjęta, co jest faktem notoryjnym. Błędne
ustalenia Komisji Weneckiej, a także innych organów międzynarodowych, w tym ETPC, wynikają z fałszywego obrazu stanu faktycznego
i prawnego prezentowanego przez środowiska kierujące się partykularnymi interesami, nie zaś dobrem wspólnym. Wskutek nieustannego
powtarzania nieprawd od schyłku 2015 r., czego szczególnym wyrazem była niekonstytucyjna uchwała z 6 marca 2024 r., wykreowano
nie tylko fałszywą narrację w opinii publicznej, która przynosi niepowetowane szkody Rzeczypospolitej Polskiej i jej obywatelom,
lecz także błędne założenia zaburzające istotnie dyskurs w środowiskach prawniczych. Wszelkie sugestie Komisji Weneckiej dotyczące
odpowiedniego zastosowania do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego przepisów dotyczących wznowienia postępowania są oderwane
od polskiego porządku prawnego, gdyż zgodnie z polską Konstytucją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne i powszechnie
obowiązujące, co implikuje niemożliwość stosowania wznawiania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Błędne ustalenia faktyczne i prawne, a także błędne rozumienie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z 3 i 9 grudnia 2015 r.
przełożyły się na wadliwość analizy odnośnie statusu sędziów Trybunału Konstytucyjnego, jak i jego orzeczeń. Przede wszystkim
jednak Trybunał Konstytucyjny, szanując poglądy Komisji Weneckiej, zmuszony jest stwierdzić, że ostatnie słowo w przedmiocie
statusu aktualnie urzędujących sędziów Trybunału, a także charakteru prawnego i warunków przyjęcia przez Prezydenta sędziowskich
ślubowań oraz wypełniania przez Prezydenta funkcji strażnika Konstytucji, jako część ustroju konstytucyjnego suwerennego Państwa
Polskiego, należy do Trybunału Konstytucyjnego. Odnośnie do ograniczenia terminu odebrania ślubowania wypowiedział się już
wcześniej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 czerwca 2012 r., sygn. K 18/09 (OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 63), w którym orzekł,
że niekonstytucyjne jest ograniczenie w ustawie terminu wykonania czynności powołania sędziów przez Prezydenta. Przy wyborze
sędziów Trybunału Konstytucyjnego Prezydent jest oczywiście obowiązany współdziałać z Sejmem, realizując zasadę rzetelności
i sprawności działania państwa.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny uznał za zaskakującą i osobliwą aprobatę Komisji Weneckiej dla włączenia sędziów w stanie spoczynku
do postępowań dyscyplinarnych w charakterze oskarżycielskim i orzeczniczym. Wprowadzenie tak nowatorskiej zmiany w okresie
niezwykłego napięcia społecznego w Polsce prowadzić może tylko do nadużyć. Trybunałowi Konstytucyjnemu nie jest znana formuła
orzekania przez sędziów w stanie spoczynku w postępowaniach dyscyplinarnych dotyczących sędziów urzędujących w jakimkolwiek
z cywilizowanych systemów wymiaru sprawiedliwości.
Mając na względzie powyższe zastrzeżenia, Trybunał Konstytucyjny w dalszej części analizy konstytucyjności przedmiotu kontroli
wziął pod uwagę opinię Komisji Weneckiej w tym zakresie, w jakim mógł to uczynić w ramach zasady nadrzędności polskiej Konstytucji
wynikającej z art. 8 Konstytucji oraz zasady poszanowania prawa międzynarodowego wysłowionej w art. 9 Konstytucji.
4. Przedmiot kontroli i problematyka konstytucyjna.
4.1. Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym
Przepisy u.TK wskazane przez Wnioskodawcę jako przedmiot kontroli mają następujące brzmienie.
4.1.1. Zgromadzenie Ogólne Sędziów jako organ wyznaczający składy sędziowskie.
Art. 7 ust. 2 pkt 10: „Do kompetencji Zgromadzenia Ogólnego należy: (…) wyznaczanie składów orzekających, o których mowa w
art. 53, oraz dokonywanie zmian w tych składach (…)”.
Art. 54 ust. 1: „Zgromadzenie Ogólne wyznacza, na wniosek Prezesa Trybunału, sędziów do składu orzekającego Trybunału, w tym
przewodniczącego i sędziego sprawozdawcę, według kolejności alfabetycznej, z uwzględnieniem kolejności wpływu spraw”.
Art. 54 ust. 2: „Zgromadzenie Ogólne dokonuje, na wniosek Prezesa Trybunału lub przewodniczącego, zmian w składach orzekających.
Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio”.
Cytowane wyżej przepisy wprowadzają istotną nowość w organizacji pracy Trybunału Konstytucyjnego polegającą na tym, że wyznaczanie
składów orzekających zostaje powierzone Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów Trybunału, zamiast Prezesowi Trybunału, jak przewidywały
wszystkie dotychczasowe ustawy o TK. Problemem konstytucyjnym jest rozstrzygnięcie, czy obarczenie organu kolegialnego, jakim
jest Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK obradujące w określonych okolicznościach i pod określonymi warunkami, zadaniem o charakterze
organizacyjnym, warunkującym rozpoznanie sprawy przed TK, odpowiada zasadzie sprawności i rzetelności działania instytucji
publicznych wynikającej z preambuły Konstytucji, a także zasady demokratycznego państwa prawa.
4.1.2. Możliwość wydłużenia kadencji Sędziego TK.
Art. 16 ust. 2 „Sędzia Trybunału po upływie kadencji pełni funkcję do czasu wyboru następcy”.
Art. 16 ust. 2 u.TK modyfikuje konstytucyjną długość kadencji sędziego Trybunału Konstytucyjnego określoną cyfrowo w art.
194 ust. 1 Konstytucji. Mimo upływu kadencji sędzia Trybunału Konstytucyjnego będzie pełnić swoją funkcję dłużej niż 9 lat,
jeżeli w tym terminie parlament nie dokona wyboru nowego sędziego. Problemem konstytucyjnym jest zgodność takiej regulacji
z zasadą praworządności i legalizmu, albowiem art. 194 ust. 1 Konstytucji stanowi wyraźnie i jednoznacznie, że kadencja sędziego
wynosi lat 9.
4.1.3. Termin ślubowania i ślubowanie przed notariuszem.
Art. 20 ust. 2: „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej umożliwia sędziemu Trybunału uroczyste złożenie ślubowania, o którym
mowa w ust. 1, nie później niż 14 dni od dnia jego wyboru przez Sejm”.
Art. 20 ust. 3: „Sędzia Trybunału, po upływie co najmniej 14 dni, ale nie później niż 30. dnia od dnia jego wyboru przez Sejm,
może złożyć ślubowanie w formie pisemnej z podpisem notarialnie poświadczonym i przekazać je Marszałkowi Sejmu. Dokument zawierający
rotę ślubowania sędziego Trybunału z jego podpisem notarialnie poświadczonym Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje Prezesowi
Trybunału”.
Oba cytowane wyżej przepisy są wzajemnie powiązane. Pierwszy z nich jest normą sankcjonowaną, drugi zaś normą sankcjonującą.
Można też postrzegać oba przepisy jako jedną normę syntaktycznie złożoną, w której art. 20 ust. 2 pełni funkcję hipotezy,
art. 20 ust. 3 zaś – dyspozycji. Problemem konstytucyjnym wynikającym z wyżej cytowanych przepisów jest po pierwsze – możliwość
wyznaczania Prezydentowi terminów zawitych wykonania czynności konwencjonalnych przewidzianych w Konstytucji przez ustawodawcę
zwykłego. Po drugie – doniosłym problemem konstytucyjnym jest ustalenie roli, jaką odgrywa Prezydent w procedurze inwestytury
sędziego TK, w perspektywie konstytucyjnie wyznaczonej prerogatywy przyjęcia ślubowania od sędziego TK oraz zadania czuwania
nad przestrzeganiem Konstytucji.
4.1.4. Orzekanie i oskarżanie przez sędziów w stanie spoczynku w postępowaniach dyscyplinarnych.
Art. 34 ust. 1: „Wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego Trybunału składa się Prezesowi Trybunału.
Wniosek ten może złożyć sędzia Trybunału lub sędzia Trybunału w stanie spoczynku”.
Art. 34 ust. 4: „Sędziego pełniącego funkcję rzecznika dyscyplinarnego wyznacza się w drodze losowania, które przeprowadza
Prezes Trybunału, spośród sędziów Trybunału w stanie spoczynku, o ile wyrażą na to zgodę, oraz sędziów Trybunału”.
Art. 35 ust. 2: „Sędziów do składów orzekających sądu dyscyplinarnego wyznacza się w drodze losowania, które przeprowadza
Prezes Trybunału, spośród sędziów Trybunału oraz sędziów Trybunału w stanie spoczynku”.
Art. 35 ust. 3: „Z losowania składu sądu dyscyplinarnego pierwszej instancji wyłączeni są: obwiniony sędzia Trybunału, Prezes
Trybunału oraz sędzia pełniący funkcję rzecznika dyscyplinarnego. Z losowania składu sądu dyscyplinarnego drugiej instancji
dodatkowo wyłącza się sędziów orzekających w składzie sądu dyscyplinarnego pierwszej instancji”.
Przytoczona wyżej regulacja stanowi zespół norm odnoszących się do orzekania i oskarżania przez sędziów w stanie spoczynku
w postępowaniach dyscyplinarnych urzędujących sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Termin „sędzia TK w stanie spoczynku” oznacza
osobę, która była sędzią, ale nim nie jest, a przez to nie może orzekać. Problem konstytucyjny stąd wynikający dotyczy rozstrzygnięcia
czy wykonywanie czynności oskarżycielskich i orzeczniczych w postępowaniach dyscyplinarnych wobec sędziów TK przez osoby niebędące
sędziami zgodne jest z konstytucyjnymi zasadami niezawisłości sędziów TK oraz niezależności TK, jak również z zasadą rozdziału,
współdziałania i równoważenia się władz publicznych w demokratycznym państwie prawa.
4.2. Ustawa wprowadzająca.
Brzmienie zaskarżonych przez wnioskodawcę przepisów ustawy wprowadzającej jest następujące.
4.2.1. Retroaktywne zniesienie orzeczeń i unieważnienie wyboru sędziów.
Art. 10 ust. 1: „Wyroki Trybunału Konstytucyjnego, zwanego dalej «Trybunałem», wydane w składzie orzekającym, w którym zasiadała
osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. z 2016 r. poz. 293 oraz z 2018 r. poz. 1077) oraz wyroków Trybunału z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt K 34/15 (Dz.
U. poz. 2129) i z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt K 35/15 (Dz. U. poz. 2147), a także osoba wybrana na jej miejsce, zwane
dalej «osobami nieuprawnionymi do orzekania», są nieważne i nie wywierają skutków określonych w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji”.
Art. 10 ust. 2: „Postanowienia, o których mowa w art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy uchylanej w art. 9 pkt 1, wydane w składzie
orzekającym, w którym zasiadała osoba nieuprawniona do orzekania, są nieważne i nie wywołują skutków prawnych”.
Art. 10 ust. 3: „Czynności procesowe dokonane w postępowaniach przed Trybunałem zakończonych orzeczeniami, o których mowa
w ust. 1 i 2, wymagają powtórzenia”.
Art. 10 ust. 4: „Orzeczenia sądowe i ostateczne decyzje administracyjne, prawomocne w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy,
wydane w sprawach indywidualnych na podstawie stanu prawnego ukształtowanego wyrokami, o których mowa w ust. 1, pozostają
w mocy”.
Art. 10 ust. 5: „W terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy Trybunał sporządza i podaje do wiadomości
publicznej listę wyroków i postanowień nieważnych na mocy ust. 1 i 2. Lista podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym «Monitor
Polski»”.
Art. 15 ust. 2: „Przepisu ust. 1 nie stosuje się do osób nieuprawnionych do orzekania”.
Cytowany wyżej zespół norm zakłada po pierwsze, retroaktywne zniesienie ex lege i ex tunc trybunalskich orzeczeń. Oznacza de facto unieważnienie wyboru sędziów ex tunc. W dalszej kolejności kontrolowane przepisy odnoszą się fragmentarycznie do skutków takiej regulacji. Oczywistym problemem
konstytucyjnym w tym przedmiocie jest jej zgodność z konstytucyjnymi zasadami ostateczności i powszechnego obowiązywania orzeczeń
Trybunału Konstytucyjnego, a także zasadami: niezależności władzy sądowniczej, rozdziału, współdziałania i równoważenia się
władz oraz zasadą legalizmu. Po drugie – kontrolowane normy wprowadzają nieznany prawu polskiemu termin „osoby nieuprawnionej
do orzekania”. Termin ten odnosi się do oznaczonych indywidualnie sędziów. Z kontekstu całej regulacji można wnioskować, że
obejmuje on sędziów nieuprawnionych do orzekania, czyli sędziów, których pozbawiono podstawowego atrybutu władzy sędziowskiej.
Problemem konstytucyjnym jest w tym wypadku zgodność takiej regulacji nie tylko z zasadą rozdziału, współdziałania i równoważenia
się władz publicznych, lecz także z zasadami niezawisłości i niezależności sędziów TK, ich kadencyjności i podleganiu wyłącznie
Konstytucji.
4.2.2. Względna nieważność orzeczeń.
Art. 11 ust. 1: „Postanowienia Trybunału wydane na podstawie art. 59 i art. 61 ustawy uchylanej w art. 9 pkt 1 w składzie
orzekającym, w którym zasiadała osoba nieuprawniona do orzekania, pozostają w mocy”.
Art. 11 ust. 2: „Jeżeli postanowienie, o którym mowa w ust. 1, dotyczyło sprawy wszczętej skargą konstytucyjną, skarżący może
ponownie wnieść skargę konstytucyjną w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy”.
Art. 12 ust. 1: „Do postępowań przed Trybunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, o której
mowa w art. 1, stosuje się przepisy dotychczasowe”.
Art. 12 ust. 2: „Do postępowań przed Trybunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, o której
mowa w art. 1, w których w składzie orzekającym zasiadała osoba nieuprawniona do orzekania, stosuje się przepisy tej ustawy”.
Art. 12 ust. 3: „Czynności procesowe dokonane w postępowaniach, o których mowa w ust. 2, wymagają powtórzenia”.
Przytoczony wyżej zespół norm proceduralnych modyfikuje skutki postępowań, w których brali udział sędziowie określeni przez
kontrolowaną ustawę jako „osoby nieuprawnione do orzekania”. Stanowi jednocześnie kryterium determinującym rozróżnianie orzeczeń
Trybunału Konstytucyjnego na: 1) obowiązujące – w ich wydaniu nie brała udziału „osoba nieuprawniona do orzekania” w rozumieniu
ustawy wprowadzającej; 2) względnie obowiązujące – w ich wydaniu brała udział „osoba nieuprawniona do orzekania” w rozumieniu
ustawy wprowadzającej, ale sprawa rozstrzygana dotyczyła spraw indywidualnych; 3) bezwarunkowo nieważne – w ich wydaniu brała
udział „osoba nieuprawniona do orzekania” w rozumieniu ustawy wprowadzającej, ale sprawa nie dotyczyła indywidualnych wolności
i praw.
Problemem konstytucyjnym jest zgodność takiej regulacji z zasadami pewności prawa i zaufania do prawa wywodzonymi z art. 2
Konstytucji oraz z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) w odniesieniu do podstawy prawnej modelowania przez ustawodawcę zwykłego
skutków prawomocnych i ostatecznych orzeczeń organów.
4.2.3. Wygaszenie kadencji urzędującego Prezesa TK.
Art. 14 ust. 1 „Od dnia wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, obowiązki Prezesa Trybunału wykonuje sędzia o najdłuższym
stażu sędziowskim w Trybunale”.
Przepis ten, powierzając obowiązki Prezesa Trybunału Konstytucyjnego sędziemu o najdłuższym stażu sędziowskim w Trybunale
Konstytucyjnym, powoduje jednocześnie wygaszenie kadencji aktualnie urzędującego Prezesa Trybunału Konstytucyjnego.
Problemem konstytucyjnym jest zgodność takiej regulacji z zasadą państwa prawa, zasadą legalizmu, zasadą rozdziału, współdziałania
i równoważenia się władz, zasadą niezależności Trybunału oraz prezydencką prerogatywą powoływania Prezesa TK.
4.2.4. Analiza formalna (częściowe umorzenie postępowania).
Podobnie jak w wypadku u.TK Trybunał rozpoczął kontrolę ustawy wprowadzającej od analizy formalnej z zastosowaniem reguł i
kryteriów przedstawionych wyżej (cz. III, pkt 2). W rezultacie tej analizy Trybunał stwierdził, że art. 12 ust. 1 u.w. z uwagi
na to, że określa, które przepisy (stare czy implementowane ustawą wprowadzającą) należy stosować w postępowaniach wszczętych,
lecz niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, nie mógł zostać oceniony w perspektywie
wskazanych wzorców, które należało uznać za nieadekwatne. Dlatego postępowanie w odniesieniu do tego przepisu umorzono na
podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. Przepis ten nie dotyczy bowiem badanej problematyki stwierdzenia nieważności wybranych
orzeczeń Trybunału, spowodowanej uznaniem ustawodawcy, iż zostały wydane z udziałem osoby nieuprawnionej do orzekania.
5.1. Zasada rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych wyrażona w preambule Konstytucji.
„Zasada sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych wynika ze wstępu do Konstytucji. Odwołując się do domniemania
normatywności poszczególnych zdań Preambuły, Trybunał nadał jej materialną treść. Zatem uczynił ją jednym z dopuszczalnych
wzorców kontroli konstytucyjności w postępowaniu przed TK (…). Zasada ta jest istotna, choć w orzecznictwie przywoływana jest
znacznie rzadziej niż zasada demokratycznego państwa prawnego czy zakaz dyskryminacji, z punktu widzenia funkcjonowania państwa.
Ustrojodwca uczynił ją jednym z celów uchwalenia ustawy zasadniczej jako „praw podstawowych dla państwa, opartych m.in. na
współdziałaniu władz» (…). W jednym ze swoich orzeczeń Trybunał stwierdził, że zasada ta adresowana jest do ustawodawcy i
wyznacza granice swobody kształtowania przepisów dotyczących ustroju i funkcjonowania instytucji publicznych w ten sposób,
by mogły one wykonywać powierzone im zadania i realizować wynikające z tego uprawnienia (wyrok o sygn. K 14/03, OTK ZU nr
A/2018, poz. 32). (…) Sprawność, która jest pierwszym z tych elementów, rozumieć należy jako «zdolność instytucji publicznej
do realizacji przyznanych jej prawem kompetencji. Przejawia się ona w jednoznacznej i spójnej regulacji ustawowych kompetencji
oraz procedury działania danej instytucji. Konstytucyjnego kryterium sprawności nie spełnia ustawa zarówno wyłączająca wprost
konstytucyjną kompetencję organu władzy publicznej, jak i regulująca ją w sposób niespójny, nakazując organowi: a) dokonanie
czynności, które są ze sobą sprzeczne; b) dokonanie w tym samym czasie dwóch lub więcej czynności, których nie można dokonać
równocześnie; c) dokonanie dwóch czynności, z których jedna czynność niweczy skutek drugiej czynności» (zob. wyrok TK z 11
sierpnia 2016 r., sygn. K 39/16). Drugim elementem omawianej zasady jest rzetelność, która powinna być rozumiana jako «zdolność
działania instytucji publicznej w sposób wiarygodny dla podmiotów prawa. Rzetelność związana jest z przewidywalnością przesłanek
oraz konsekwencji działania instytucji publicznych, a ponadto wymaga, by działaniom tym nadano właściwą formę oraz je udokumentowano»
(tamże). Ostatnim, trzecim elementem zasady rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych jest efektywność. Trybunał
uznał, że należy ją interpretować «jako zdolność działania instytucji publicznej: a) niezwłocznie, gdy przepisy konstytucyjne
tak stanowią (np. art. 190 ust. 2 Konstytucji), b) w terminach konstytucyjnie wyznaczonych (np. art. 122 ust. 2 Konstytucji)
albo c) bez nieuzasadnionej zwłoki, gdy przepisy konstytucyjne nie przewidują ani obowiązku niezwłocznego działania, ani nie
stanowią o terminach wprost (np. art. 45 ust. 1 Konstytucji). Efektywność zależy zatem od czynnika czasu w działalności instytucji
publicznych i jego znaczenia dla kształtowania się stosunków prawnych» (tamże)” – postanowienie z 30 listopada 2023 r., sygn.
K 16/20, OTK ZU A/2023, poz. 99 i przytoczone tam orzecznictwo.
„Art. 2 Konstytucji wyraża ustrojową zasadę demokratycznego państwa prawnego. (…) Z art. 2 Konstytucji wynika m.in. zasada
praworządności, która przejawia się w m.in. w sferze formalnej. W takim ujęciu sfera formalna – podobnie jak w wypadku art.
10 ust. 1 Konstytucji – dotyczy działania w swojej przestrzeni kompetencyjnej i nienaruszanie bezpodstawnie uprawnień innych
władz. Działalność organów państwa w tym ujęciu musi mieć generalną i abstrakcyjną podstawę prawną, która upoważnia te organy
do danej aktywności oraz określa jej granice. Prawidłowo rozumiana zasada praworządności w kontekście sądownictwa ma na celu
zabezpieczenie demokratycznego państwa prawnego przed arbitralnością władzy, przekraczaniem kompetencji oraz koncentracji
władzy państwowej w jednym ośrodku. (…) Z art. 2 Konstytucji wywodzi się również zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego
przez nie prawa, która – w kontekście prawa do sądu – ogniskuje się wokół procedury sądowej oraz ukształtowania organów rozstrzygających.
Obejmują one m.in. taką redakcję przepisów, która będzie umożliwiała rekonstrukcję norm prawnych bez ryzyka chaosu oraz niestabilności
prawnej, tak aby jednostka mogła w sposób uprawdopodobniony określić swoją obecną sytuację oraz przyszłe konsekwencje własnych
działań. (…) Z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa związana jest zasada stabilności prawomocnych
orzeczeń sądowych” (wyrok z 11 grudnia 2023 r., sygn. Kp 1/23, OTK ZU A/2024, poz. 52 i przytoczone tam orzecznictwo).
„Art. 7 Konstytucji zawiera zasadę legalizmu, stanowiącą uszczegółowienie zasady państwa prawa lub też jej formalny wymiar,
według której «[o]rgany władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa». (…) [z]asada legalizmu stanowi jądro
zasady państwa prawnego, w którym kompetencje organów władzy publicznej powinny zostać jednoznacznie i precyzyjnie określone
w przepisach prawa, zaś wszelkie działania tych organów powinny mieć podstawę w takich przepisach, a w razie wątpliwości interpretacyjnych,
kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać (…). Przez władze publiczne należy przy tym rozumieć każdy z rodzajów
władzy wskazany w Konstytucji, tj. władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, których organy nie mogą podejmować działań
bez podstawy prawnej. Reguła ta nie przewiduje żadnych wyjątków (…). A zatem organ władzy publicznej nie może przypisywać
sobie kompetencji, które konstytucyjnie są zastrzeżone dla innych organów. Zobowiązany jest więc do przestrzegania wszystkich
przepisów określających jego uprawnienia lub obowiązki, niezależnie od usytuowania ich w systemie źródeł prawa. Organy władzy
publicznej muszą zatem znać przepisy prawa materialnego, proceduralnego i ustrojowego regulujące ich kompetencje i stosować
się do wynikających z nich nakazów i zakazów. Przede wszystkim chodzi o niestosowanie przez organy władzy publicznej zasady,
że – co nie jest zakazane, jest im dozwolone, lecz stosowanie przez nie zasady odwrotnej – co nie jest im dozwolone – jest
zakazane (…). Adresatami zasady legalizmu są wszystkie organy państwowe bez względu na ich klasyfikację: władza ustawodawcza,
wykonawcza lub sądownicza czy [organy] pozosta[jące] poza [klasycznie rozumianym] trójpodziałem władz” (wyrok z 7 października
2021 r., sygn. K 3/21, OTK ZU A/2022, poz. 65 i przytoczone tam orzecznictwo).
5.4. Art. 10 Konstytucji.
„Art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji wyraża zasadę podziału i równowagi władz, która stanowi jeden z fundamentów państwa demokratycznego.
Zasada zawiera w sobie zakres podmiotowy i przedmiotowy. Część przedmiotowa wskazuje rodzaje władzy publicznej Rzeczypospolitej,
tj. ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Element podmiotowy wskazuje, że władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę
wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały. Warto zauważyć, że podział z
art. 10 ust. 2 Konstytucji ma charakter nie do końca wyczerpujący, ponieważ nie wymienia innych organów władzy publicznej,
które nie mieszczą się w ramach klasycznie rozumianego podziału władzy. Zasadę tę w kontekście władzy sądowniczej uszczegóławiają
art. 173 i art. 175 ust. 1 Konstytucji, wedle których wyłącznie sądy – będące władzą odrębną – mają monopol na sprawowanie
wymiaru sprawiedliwości” (wyrok z 17 października 2024 r., sygn. P 3/23, OTK ZU A/2024, poz. 90 i przytoczone tam orzecznictwo).
Niedopuszczalna jest sytuacja, w której orzeczenia sądowe kontroluje organ władzy wykonawczej. Podział i równowaga władz rzeczywiście
opierają się na wzajemnej kontroli, ale ta kontrola nie może polegać na przypisywaniu sobie kompetencji innej władzy i zastępowania
jej. Taka koncentracja uprawnień w ramach jednej władzy prowadzi do naruszenia kompetencji innej.
5.5. Art. 126 Konstytucji.
„Zgodnie z art. 126 ust. 1 Konstytucji, Prezydent jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości
władzy państwowej. Z kolei art. 126 ust. 2 ustawy zasadniczej stanowi, że Prezydent czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji,
stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności jego terytorium. W uzasadnieniu postanowienia pełnego
składu z 20 maja 2009 r. o sygn. Kpt 2/08 (OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 78) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 126 ust. 2
Konstytucji wyznacza zakres zadań, jakie Konstytucja stawia przed głową państwa, i określa w ten sposób granice oraz charakter
jego funkcji ustrojowych sprecyzowanych w art. 126 ust. 1 ustawy zasadniczej. Zadania i cele określone w art. 126 ust. 2 Konstytucji
nie mogą być realizowane przez Prezydenta w sposób dowolny; realizując te zadania, Prezydent może bowiem korzystać jedynie
z kompetencji określonych w Konstytucji i ustawach. Do art. 126 ust. 1 i 2 Konstytucji nawiązuje art. 126 ust. 3 Konstytucji,
zgodnie z którym Prezydent wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Z powyższego
wynika, że Prezydent, jako najwyższy przedstawiciel państwa oraz gwarant ciągłości władzy państwowej, powinien czuwać nad
przestrzeganiem Konstytucji, stać na straży suwerenności, bezpieczeństwa państwa, nienaruszalności jego terytorium i niepodzielności
tego terytorium, posługując się w celu realizacji tych zadań kompetencjami określonymi w Konstytucji i ustawach (…). Czuwanie
nad przestrzeganiem Konstytucji wpisuje się w funkcję prezydenckiego arbitrażu, a realizacja tego zadania oznacza, że głowa
państwa ma być gwarantem konstytucyjnej aksjologii. Podobnie jak w wypadku gwarantowania ciągłości władzy, czuwanie nad przestrzeganiem
Konstytucji ma aspekt pozytywny i negatywny. W pierwszym wypadku analiza sposobu funkcjonowania państwa może uzasadniać skorzystanie
przez Prezydenta z inicjatywy ustawodawczej lub złożenie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie hierarchicznej kontroli
norm” (wyrok z 17 lipca 2019 r., sygn. Kp 2/18, OTK ZU A/2019, poz. 39 i przytoczone tam orzecznictwo).
5.6. Art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji.
Art. 144 ust. 3 pkt 21 uściśla wskazane w art. 194 ust. 2 Konstytucji normy wskazujące, kto powołuje Prezesa i Wiceprezesa
Trybunału Konstytucyjnego. Art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji umieszcza powoływanie Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego
przez Prezydenta w katalogu prerogatyw, czyli aktów, które nie wymagają kontrasygnaty. Prerogatywy są wykonywane w formie
całkowicie dowolnej przez Prezydenta i nie podlegają żadnej kontroli ze strony innych władz publicznych (zob. wyrok z 11 września
2017 r., sygn. K 10/17, OTK ZU A/2017, poz. 64).
Niedopuszczalne jest kontrolowanie wykonywania prerogatyw Prezydenta nawet aktem ustawy, ponieważ Konstytucja normująca te
uprawnienia posiada wyższą moc prawną. Próba ustawowego wygaszenia prerogatywy Prezydenta ex definitione zawsze będzie mieć charakter obejścia najwyższej mocy Konstytucji, co – biorąc pod uwagę ustrój państwa – jest zabronione.
Usunięcie lub kontrola prerogatywy Prezydenta musi mieć charakter zmiany ustawy zasadniczej w trybie art. 235 Konstytucji
i nie może być dokonana aktem podkonstytucyjnym lub orzeczeniem sądowym (zob. postanowienie w sporze kompetencyjnym z 2 czerwca
2023 r., sygn. Kpt 1/17, OTK ZU A/2023, poz. 103 oraz postanowienie z 3 grudnia 2020 r., sygn. K 2/20, OTK ZU A/2021, poz.
8).
5.7. Art. 173 Konstytucji.
Art. 173 Konstytucji jest konkretyzacją zasady podziału i równowagi władz, o której mowa w art. 10. Przepis ten obejmuje ustanowienie
niezależności i odrębności władzy sądowniczej od innych władz, w celu zagwarantowania monopolu sądów i trybunałów w sprawowaniu
wymiaru sprawiedliwości (art. 175) oraz zabezpieczeniu niezawisłości sędziowskiej (art. 178 ust. 1 i art. 195 ust. 1 Konstytucji).
Jakiekolwiek regulacje ustawowe muszą spełniać ustanowione Konstytucją warunki gwarantujące niezależność i niezawisłość władzy
sądowniczej (zob. wyrok z 16 maja 2024 r., sygn. U 1/24, OTK ZU A/2024, poz. 47).
W utrwalonym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego stwierdza się, że „[p]odstawą ustroju i niezależności polskich sądów
jest art. 173 Konstytucji, który stanowi, że sądy są władzą odrębną i niezależną od innych władz, oraz art. 10 ust. 1 Konstytucji,
który określa zasadę podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Odrębność i niezależność sądów
od pozostałych władz oznacza, że przyznane im uprawnienia i kompetencje nie mogą być wykonywane przez inne podmioty. Niedopuszczalna
jest jakakolwiek ingerencja innych władz w sprawy objęte monopolem sądów w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości, a
także niestanowiących wymiaru sprawiedliwości, ale przekazanych do jurysdykcji tych sądów” (wyrok z 14 lipca 2021 r., sygn.
P 7/20, OTK ZU A/2021, poz. 49 oraz przytoczone tam orzecznictwo).
Regulacje, których celem jest osłabienie władzy sądowniczej na rzecz wzmocnienia innych władz, są niedopuszczalne. Swoboda
ustawodawcy w kształtowaniu ustroju sądów i trybunałów jest więc ograniczona sferami niezawisłości sędziów (element personalny)
oraz niezależności sądów i trybunałów (element instytucjonalny). Żaden organ – w tym międzynarodowy – nie może prowadzić do
sytuacji, w której powyższe gwarancje konstytucyjne zostaną naruszone. Obejmuje to również kompetencje w przedmiocie orzekania,
które są zarezerwowane wyłącznie dla władzy sądowniczej (zob. wyrok z 10 marca 2022 r., sygn. K 7/21, OTK ZU A/2022, poz.
24).
Biorąc pod uwagę powyższe, niedopuszczalna jest sytuacja, w której inne organy będą dokonywać kontroli wykonywania kompetencji
władzy sądowniczej, w tym trybunałów. Bezsprzecznie obejmuje to także wprowadzanie quasi-instancji nad sądami i trybunałami, które należałyby do innych władz, w szczególności ustawodawczej i wykonawczej. Taka regulacja
jest sprzeczna zarówno w treścią art. 173 Konstytucji, jak i powyższym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego.
5.8. Art. 188 Konstytucji.
Zwraca się uwagę wśród przedstawicieli doktryny nauki prawa, że „[w]ykształcenie się mechanizmów sądowej kontroli konstytucyjności
prawa było – najogólniej rzecz ujmując – związane z dostrzeżeniem, że sama deklaracja nadrzędnej pozycji Konstytucji, a nawet
zakaz wydawania przepisów sprzecznych z nią, nie wystarczy do zapewnienia konstytucyjności prawa. Sądownictwo konstytucyjne
powstało po to, by kontrolować korzystanie przez legislatywę ze swobody stanowienia norm prawnych, a dzięki temu stwarzać
realną gwarancję wolności i praw człowieka i obywatela” (por. A. Mączyński, J. Podkowik, komentarz do art. 188, op. cit.).
Art. 188 Konstytucji określa podstawowe – ale nie jedyne – kompetencje Trybunału Konstytucyjnego, które zasadniczo sprowadzają
się do kontroli hierarchicznej zgodności aktów prawnych. Orzekanie to obejmuje w szczególności ustawy oraz ratyfikowane umowy
międzynarodowe, a także akty wydane przez centralne organy państwa. Orzekanie o hierarchicznej zgodności wyklucza porównywanie
treści aktów o takiej samej mocy prawnej, przy czym istnieje możliwość badania ich treści pod względem komunikatywności i
racjonalności danego unormowania (zob. wyrok z 11 grudnia 2023 r., sygn. K 8/21, OTK ZU A/2024, poz. 58).
„Jego [TK] podstawowym zadaniem jest kontrola hierarchicznej zgodności norm prawnych, a więc rozstrzyganie o tym, czy normy
prawne niższego rzędu są zgodne z normami prawnymi wyższego rzędu, w szczególności z Konstytucją, i w miarę potrzeby eliminowanie
norm z nimi niezgodnych z systemu obowiązującego prawa (L. Garlicki, op. cit.). Ze względu na tę kompetencję Trybunał bywa określany mianem negatywnego ustawodawcy. Odróżnia go ona od sądów powszechnych,
które mają obowiązek stosowania obowiązującego prawa, w sposób niepozostawiający wątpliwości. Trybunał Konstytucyjny nie rozstrzyga
bowiem, w odróżnieniu od sądów powszechnych, indywidualnych spraw, lecz jest «sądem prawa», który bada istnienie relacji zgodności
norm prawnych różnej rangi i – co do zasady – nie zajmuje się oceną faktów. Z punktu widzenia ustrojowego działalność Trybunału
ma zatem dwojaki charakter. «Z jednej strony TK działa w podobnym trybie i na podobnych zasadach jak sądy, lecz efekty jego
działań – w zakresie obejmującym badanie hierarchicznej zgodności norm – realizują się w tej samej sferze, co działania władzy
ustawodawczej (polegają one na dokonywaniu zmian w systemie prawa). Z drugiej natomiast strony, jego działalność polega na
kontroli efektów działalności organów tworzących prawo oraz na ochronie wolności i praw człowieka i obywatela, czyli działalności
typowej dla organów ochrony prawa, przy czym nie jest on – według systematyki konstytucyjnej – organem kontroli państwowej
i ochrony prawa» (A. Mączyński, J. Podkowik, komentarz do art. 188 Konstytucji, [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, Legalis, Nb 22)” – wyrok z 24 listopada 2021 r. sygn. K 6/21.
5.9. Art. 190 ust. 1 Konstytucji.
W sposób wyczerpujący Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się o zasadzie powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału
w wyroku o sygn. U 5/24: „Art. 190 ust. 1 Konstytucji stanowi, że «[o]rzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie
obowiązującą i są ostateczne». Podstawową konsekwencją wskazanego przepisu Konstytucji jest niewzruszalność orzeczeń TK, które
nie mogą być zmieniane i kwestionowane przez jakikolwiek organ władzy publicznej. (…) Moc powszechnie obowiązująca i ostateczny
charakter orzeczeń TK skutkują oczywistym i bezdyskusyjnym obowiązkiem respektowania, stosowania i wykonywania orzeczeń Trybunału
Konstytucyjnego przez wszystkie organy władzy państwowej. Brak respektowania orzeczeń Trybunału wyrażony w treści aktu normatywnego
stanowi naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji (…). Sądy powszechne, administracyjne, wojskowe i Sąd Najwyższy nie posiadają
kompetencji do odmowy stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z jakiejkolwiek przyczyny, zwłaszcza uzasadnianej oceną
składu orzekającego Trybunału Konstytucyjnego, a tym samym do stwierdzania, że określone orzeczenie TK nie ma cech ostateczności
i mocy powszechnie obowiązującej. Takie działanie sądów stanowi rażące pogwałcenie art. 190 ust. 1 Konstytucji (…). Podważania
ostatecznego charakteru orzeczeń TK i kwestionowania ich mocy powszechnie obowiązującej nie mogą dokonywać również organy
międzynarodowe. (…). Z art. 190 ust. 1 Konstytucji wynikają skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego, czyli konsekwencje ostateczności
i mocy powszechnie obowiązującej wyroków i postanowień TK. «[S]kutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności
norm prawnych jest utrata przez te normy mocy obowiązującej, rozumiana jako zdarzenie prawne powodujące ustanie obowiązku
stosowania norm prawnych ciążącego na jego adresatach. W polskim modelu kontroli konstytucyjności przyjęto model unieważnialności
aktu normatywnego, co można wywieść z art. 190 ust. 3 Konstytucji. Ustrojodawca nie różnicuje przy tym skutków swoich orzeczeń
w zależności od tego, czy kryterium kontroli stanowiła treść normy, czy sposób jej ukształtowania, czy chodziło o kompetencję
jej ustanowienia. Art. 190 ust. 3 Konstytucji wskazuje na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w tym wyroku o niekonstytucyjności.
Polega to na tym, że z dniem ogłoszenia orzeczenia w odpowiednim dzienniku urzędowym lub z nadejściem terminu wskazanego przez
Trybunał Konstytucyjny i pod warunkiem niedokonania zmian przez prawodawcę w okresie odroczenia, niekonstytucyjna norma jest
eliminowana z systemu źródeł prawa. W ten sposób ustrojodawca realizuje zasadę stabilizacji stosunków prawnych ukształtowanych
pod rządami przepisów uznanych za niekonstytucyjne. Jednocześnie w art. 190 ust. 4 Konstytucji, ustrojodawca dopuszcza pod
pewnymi warunkami możliwość wyeliminowania aktów stosowania prawa wydanych na podstawie niekonstytucyjnych norm. Przepis ten
stanowi bowiem, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu
normatywnego, na podstawie którego zostały wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie
w innych sprawach, jest podstawą do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w
trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania» (wyrok TK o sygn. K 7/21). W wyroku o sygn. K 3/21 Trybunał
przypomniał ponownie, że utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, którego niezgodność z konstytucyjnym wzorcem kontroli
stwierdził TK (art. 190 ust. 3 Konstytucji), stanowiąca konsekwencję ostatecznego charakteru i mocy powszechnie obowiązującej
orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, jest «[i]stotą wskazanej regulacji konstytucyjnej (…), a zasada powyższa nie przewiduje
wyjątku (…)»” (wyrok z 28 maja 2024 r., sygn. U 5/24 oraz przytoczone tam orzecznictwo).
5.10. Art. 194 Konstytucji.
„Zgodnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm
na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. Ponowny wybór do składu Trybunału jest niedopuszczalny. Ustrojodawca
przesądził zatem, że Trybunał jest organem, w skład którego wchodzą sędziowie (a nie członkowie, jak w wypadku Trybunału Stanu;
zob. art. 199 Konstytucji), a więc podkreślił jego przynależność do organów władzy sądowniczej oraz związaną z tym jego odrębność
i niezależność od innych władz. Zagwarantował także w ten sposób status ustrojowy sędziego Trybunału w kontekście ogólnych
gwarancji przysługujących sędziom sądów sprawujących wymiar sprawiedliwości, w szczególności nieusuwalność ze stanu sędziowskiego.
(…) Również procedura obsadzania stanowisk sędziowskich w Trybunale ma charakter odrębny od powoływania sędziów sądów powszechnych.
Ustrojodawca przewidział bowiem w tym zakresie wyłączność (monopol) Sejmu, jednak nie określił szczegółowo zasad ani trybu
wyborów sędziów Trybunału, pozostawiając to ustawodawcy. Wymogiem konstytucyjnym jest, aby kandydat na sędziego wyróżniał
się wiedzą prawniczą. (…) Uchwała Sejmu w sprawie wyboru sędziego zapada bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej
połowy ogólnej liczby posłów. Uchwała ta nie podlega zewnętrznej kontroli, w szczególności kontroli sądowej. Należy podkreślić,
iż, mimo że to Sejm ma wyłączną funkcję kreacyjną sędziów Trybunału, to z Konstytucji nie wynika przyznanie Sejmowi dalszych
kompetencji odnoszących się do statusu sędziego, a zwłaszcza takich, które wiązałyby się z zakończeniem pełnienia funkcji
przez sędziego przed upływem kadencji, w szczególności możliwości odwołania sędziego lub wygaszenia mandatu. Rola Sejmu została
ustrojowo ograniczona do wyboru sędziów Trybunału (…). Elementem wieńczącym procedurę wyboru jest złożenie przez sędziego
Trybunału ślubowania wobec Prezydenta. Odmowa jego złożenia jest równoznaczna ze zrzeczeniem się stanowiska sędziego Trybunału
(art. 4 ustawy o statusie sędziów TK). Ślubowanie, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, «nie stanowi wyłącznie podniosłej uroczystości
o charakterze symbolicznym, nawiązującej do tradycyjnej inauguracji okresu urzędowania. Wydarzenie to pełni dwie istotne funkcje.
Po pierwsze, jest publicznym przyrzeczeniem sędziego do zachowania się zgodnie z rotą składanego ślubowania. W ten sposób
sędzia deklaruje osobistą odpowiedzialność za bezstronne i staranne wykonywanie swoich obowiązków zgodnie z własnym sumieniem
oraz poszanowaniem godności sprawowanego urzędu. Po drugie, złożenie ślubowania pozwala sędziemu rozpocząć urzędowanie, czyli
wykonywanie powierzonego mu mandatu. Te dwa istotne aspekty ślubowania świadczą o tym, że nie jest to wyłącznie podniosła
uroczystość, lecz zdarzenie wywołujące konkretne skutki prawne» (wyrok w sprawie o sygn. K 34/15). Na podstawie art. 5 ustawy
o statusie sędziów TK stosunek służbowy sędziego Trybunału nawiązuje się po złożeniu ślubowania. Sędzia po złożeniu ślubowania
stawia się niezwłocznie w Trybunale w celu podjęcia obowiązków, a Prezes Trybunału przydziela mu sprawy i stwarza warunki
umożliwiające wypełnianie obowiązków sędziego. (…) Zgromadzenie Ogólne tworzą urzędujący sędziowie Trybunału, którzy złożyli
ślubowanie wobec Prezydenta. Sędzią jest zatem osoba wybrana przez Sejm, która złożyła ślubowanie wobec Prezydenta. (…) Z
powyższej analizy niewątpliwie wynika, że Konstytucja ustanawia wysoki standard wyboru sędziów Trybunału. W myśl Konstytucji
sędziów Trybunału wybiera Sejm, a ślubowanie odbiera Prezydent. Oba te organy – jako że są wybierane w wyborach powszechnych
– dysponują niekwestionowaną demokratyczną legitymacją. Zatem, uczestnicząc w procedurze kreacji sędziów Trybunału, zapewniają
im niezbędną demokratyczną legitymizację. Urzeczywistnia się w ten sposób podstawowa zasada ustroju Rzeczypospolitej, wynikająca
z art. 2 Konstytucji – zasada demokratyzmu. W świetle Konstytucji władza sądzenia w imieniu Rzeczypospolitej wymaga demokratycznej
legitymizacji i trwałego uzasadnienia w woli suwerena (art. 4 Konstytucji)” (wyrok z 24 listopada 2021 r., sygn. K 6/21).
„Art. 194 ust. 2 Konstytucji jest adresowany do Prezydenta oraz do Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK. Konstytucja w drodze
wyjątku dopuszcza wpływ władzy wykonawczej na jedną ze sfer funkcjonowania władzy sądowniczej, w tym wypadku sferę organizacji.
«To, że działanie Prezydenta przewidziane w art. 194 ust. 2 Konstytucji jest także – z uwagi na treść art. 144 ust. 3 pkt
21 Konstytucji – jedną z prerogatyw, oznacza li tylko, że kwestia obsady stanowisk Prezesa lub Wiceprezesa TK została wyraźnie
wyłączona poza zakres oddziaływania innego – poza Prezydentem – organu władzy wykonawczej, a więc Rady Ministrów. Potwierdza
to jednocześnie, że procedura, w której Prezydent bierze udział, powołując Prezesa i Wiceprezesa TK, ma charakter szczególny
i nie wiąże się z prowadzeniem polityki wewnętrznej, stanowiącej podstawowe zadanie Rady Ministrów (art. 146 ust. 1 Konstytucji).
Określenia aktu powołania Prezesa i Wiceprezesa TK jako uprawnienia osobistego (prerogatywy) głowy państwa nie można zatem
rozumieć jako przyznania Prezydentowi swobody decydowania o obsadzie tych stanowisk. Co więcej, powołanie jednej ze wskazanych
głowie państwa osób na stanowisko Prezesa oraz Wiceprezesa TK stanowi konstytucyjny obowiązek Prezydenta. Na gruncie Konstytucji
nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że Prezydent zobowiązany jest uczynić użytek ze swojej kompetencji, a wskazanie osoby Prezesa
i Wiceprezesa TK spośród wąskiego grona kandydatów nie jest pozostawione do jego swobodnego uznania. Trybunał Konstytucyjny
stwierdził, że wyłączenie aktu urzędowego Prezydenta, o którym mowa w art. 194 ust. 2 Konstytucji, z wymogu uzyskania – dla
swej ważności – podpisu Prezesa Rady Ministrów, nie podważa konstytucyjności art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o TK. Ustawodawca dokonał
w tym wypadku uszczegółowienia jednego z elementów procedury przewidzianej w art. 194 ust. 2 Konstytucji, zachowując wszystkie
konstytucyjne elementy procedury zmierzającej do obsadzenia stanowisk Prezesa i Wiceprezesa TK» (wyrok w sprawie K 34/15,
pkt III.4.3; wyrok w sprawie K 39/16, pkt III.3.4). (…) Art. 194 ust. 2 Konstytucji przesądził o konstytucjonalizacji organu
wewnętrznego Trybunału Konstytucyjnego określając go nazwą «Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego» (zob. mutatis mutandis wyrok TK z 4 grudnia 2012 r. w sprawie U 3/11). Ze swej istoty organ ten nie jest ograniczony terytorialnie i nie ma charakteru
lokalnego. Jego utworzenie jest obligatoryjne. Konstytucja określa także wyczerpująco jego skład oraz w sposób pośredni granice
kompetencji – przez sformułowanie kompetencji samego Trybunału oraz kompetencji Prezydenta. Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK
jest przy tym upoważnione by normami generalnymi i abstrakcyjnymi uregulować swą działalność w sposób zgodny z przepisami
konstytucyjnymi i ustawowymi. Ustawodawca może przyznać Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów TK – explicite albo implicite – swobodę określenia procedury, w której dochodzi do wyłonienia kandydatów, bądź uregulować ją samodzielnie – działając na
podstawie art. 197 Konstytucji i w konstytucyjnie wyznaczonych granicach” (wyrok z 7 listopada 2016 r., sygn. K 44/16).
5.11. Art. 195 ust. 1 Konstytucji.
„Podstawowym przepisem dotyczącym statusu sędziego Trybunału Konstytucyjnego jest art. 195 ust. 1 Konstytucji, stanowiący,
że sędziowie Trybunału w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji. Przepis ten jest wyłącznym
źródłem niezawisłości sędziego polskiego sądu konstytucyjnego. Jego konstrukcja legislacyjna i treść normatywna jest podobna
do art. 178 ust. 1 Konstytucji, który dotyczy sędziów sprawujących wymiar sprawiedliwości. Podobieństwo to stanowi konsekwencję
przynależności Trybunału do organów władzy sądowniczej i unifikacji wszystkich sędziów w państwie (…). Jednakże, odmiennie
od sędziów sądów powszechnych, którzy w sprawowaniu swojego urzędu podlegają «tylko Konstytucji oraz ustawom» (i członków
Trybunału Stanu – por. art. 199 ust. 3 Konstytucji), ustrojodawca przewidział podległość sędziego Trybunału Konstytucyjnego
«tylko Konstytucji». Odmienność ta nie jest przypadkowa. Uwidacznia ona zasadniczą różnicę między statusem sędziów sądów powszechnych
(sprawujących wymiar sprawiedliwości) a statusem sędziów sądu konstytucyjnego (będącego organem władzy sądowniczej, lecz niewymierzającego
sprawiedliwości w rozumieniu rozstrzygania sporów o charakterze cywilnym lub karnym). Podleganie sędziego Trybunału «tylko
Konstytucji» oznacza, że tylko ustawa zasadnicza, jako «najwyższe prawo Rzeczypospolitej Polskiej», zgodnie z art. 8 ust.
1 Konstytucji, może być wzorcem odniesienia podczas rozstrzygania w ramach realizowania kompetencji Trybunału przez sędziego
(…)” (wyrok z 24 listopada 2021 r., sygn. K 6/21).
„Powiązania funkcjonalne między Trybunałem (czy szerzej – władzą sądowniczą) a organami pozostałych władz mają swoje granice.
Nie mogą naruszać ich «jądra kompetencyjnego». To znaczy, że inne władze nie mogą wkraczać w sferę sędziowskiego orzekania.
Rozstrzygnięcia w konkretnych sprawach, w których Konstytucja powierza władztwo Trybunałowi, muszą pozostawać w wyłącznej
kompetencji TK. (…) Zasada niezależności Trybunału Konstytucyjnego (art. 173 Konstytucji) jest ściśle powiązana z zasadą niezawisłości
sędziów Trybunału. Stosownie do art. 195 ust. 1 Konstytucji, sędziowie Trybunału są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji.
Obie te zasady wykluczają wszelkie formy oddziaływania na działalność orzeczniczą Trybunału zarówno innych organów władzy
publicznej, jak i innych podmiotów (…). W pojęciu niezawisłości sędziów nacisk jest położony na brak uzależniania sędziów
w ich działalności orzeczniczej od czynników innych niż tylko wymagania wynikające z prawa. (…) Niezawisłość sędziowska, w
tym niezawisłość sędziów Trybunału, obejmuje wiele elementów, a mianowicie: 1) bezstronność w stosunku do uczestników postępowania;
2) niezależność od organów (instytucji) pozasądowych; 3) samodzielność sędziego w relacji do władz i innych organów sądowych;
4) niezależność od czynników politycznych; 5) wewnętrzną niezależność sędziego” (wyrok z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15).
5.12. Art. 197 Konstytucji.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że „[z]godnie z art. 197 Konstytucji ustawa ma określać organizację
Trybunału oraz tryb postępowania przed Trybunałem. Zadaniem ustawodawcy jest, w razie potrzeby, doprecyzowanie konstytucyjnych
zasad regulujących, w miarę dokładnie, status Trybunału Konstytucyjnego. Ustawodawca zwykły nie może natomiast modyfikować
postanowień konstytucyjnych” (wyrok z 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15).
„Ustrojodawca ustanowił zatem wymaganie wprowadzenia formy ustawowej dla określenia organizacji sądu konstytucyjnego i procedury
rozpoznawania przezeń spraw. (…) W myśl [art. 197 Konstytucji], ustawodawca ma prawo, a zarazem obowiązek, ukształtowania
organizacji i trybu postępowania przed Trybunałem na poziomie ustawowym w taki sposób, aby Trybunał mógł efektywnie wykonywać
kompetencje określone w art. 188 i art. 131 ust. 1 Konstytucji. Art. 197 Konstytucji nie zawiera upoważnienia do wydania ustawy
określającej organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed nim, bo byłoby to zbędne wobec ogólnej kompetencji
ustawodawczej Sejmu i Senatu. Wyraża natomiast normę zobowiązującą ustawodawcę do uregulowania wskazanych w niej materii.
Zarazem omawiany przepis ogranicza zakres regulacyjnej swobody ustawodawcy. Ustawa, o której mowa w art. 197 Konstytucji,
musi mianowicie tak określać organizację Trybunału i tryb postępowania przed nim, aby Trybunał był zdolny sprawnie realizować
wszystkie wyznaczone mu Konstytucją zadania. Nie może przy tym wykraczać poza ten zakres regulacji, zwłaszcza w taki sposób,
aby wyłączać lub ograniczać zdolności orzecznicze Trybunału. Uregulowanie, które tego warunku nie spełnia, jest naruszeniem
art. 197 Konstytucji. Należy przy tym przyjąć, że przepis ten nie zawiera wyczerpującego katalogu spraw wymagających regulacji
ustawowej, lecz wskazuje jedynie jej elementy konieczne, które nie wynikają z innych przepisów Konstytucji” (wyrok z 9 marca
2016 r., sygn. K 47/15).
6. Ocena zgodności ustawy o TK z Konstytucją.
6.1. Art. 7 ust. 2 pkt 10 w związku art. 54 ust. 1 i 2 u.TK.
Uwzględniając kontekst systemowy zaskarżonych regulacji, należy wskazać art. 53 u.TK, który wymienia rodzaje składów Trybunału
(skład pełny, skład pięciu sędziów, skład trzech sędziów, skład jednego sędziego) oraz określa właściwość poszczególnych składów
do rozpoznania konkretnych spraw (ust. 1). W efekcie tych regulacji po wejściu w życie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym Zgromadzenie
Ogólne uzyskałoby kompetencje do kreowania składów orzekających we wszystkich rozpoznawanych przez Trybunał postępowaniach,
poczynając do dokonywanej w składach jednoosobowych kontroli wstępnej, skończywszy na sprawach rozpoznawanych w pełnych składach.
Zgromadzenie Ogólne (dalej także jako: ZO) obraduje na posiedzeniach (art. 8 ust. 1 u.TK). Stosownie do art. 8 ust. 2 u.TK
posiedzenie Zgromadzenia Ogólnego zwołuje Prezes Trybunału co najmniej raz na miesiąc, z własnej inicjatywy lub na wniosek
co najmniej trzech sędziów Trybunału. Prezes Trybunału ustala porządek posiedzenia ZO oraz przewodniczy obradom. Nadto zgodnie
z art. 9 ust. 2 u.TK, ZO podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej 2/3 ogólnej liczby sędziów Trybunału,
w tym Prezesa lub Wiceprezesa. O terminie i porządku posiedzenia ZO Prezes Trybunału zawiadamia sędziów najpóźniej 7 dni przed
posiedzeniem (art. 8 ust. 3 u.TK), przy czym jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach Prezes Trybunału może odstąpić
od dochowania tego terminu (art. 8 ust. 4 u.TK).
Kontrolowane rozwiązania normatywne stanowią novum procedury przed polskim sądem konstytucyjnym. Odstępują od utrwalonego modelu, w którym to do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego
należy kompetencja wyznaczania składów orzekających, w tym wyznaczania przewodniczącego oraz sprawozdawcy, a także dokonywania
koniecznych zmian w składach już wyznaczonych (zob. art. 38 ust. 1 u.o.t.p.TK; zob. także nieobowiązujące regulacje: art.
26 ust. 3 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. poz. 1157; art. 45 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r.,
Dz. U. poz. 1064, ze zm.; art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz.
643, ze zm.; art. 6 ust. 2 uchwały Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego
trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 39, poz. 184 oraz art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985
r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 22, poz. 98).
Na marginesie należy wskazać, że przyjęte rozwiązanie legislacyjne zakładające przyznanie wskazanych kompetencji organowi
kolegialnemu, tj. Zgromadzeniu Ogólnemu, nie ma odpowiednika na gruncie regulacji dotyczących postępowania przed innymi organami
władzy sądowniczej Rzeczypospolitej Polskiej, zwłaszcza najwyższymi instancjami sądowymi, tj. Sądem Najwyższym oraz Naczelnym
Sądem Administracyjnym. Stosownie do art. 80 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2024 r. poz.
622) przydziału spraw i wyznaczenia składu dokonuje Prezes Sądu Najwyższego kierujący pracą danej izby. Kompetencję Prezesa
Sądu Najwyższego kierującego pracą danej izby do wyznaczania składu potwierdza także § 80 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej z dnia 14 lipca 2022 r. – Regulamin Sądu Najwyższego (Dz. U. z 2024 r. poz. 806), przy czym w § 81 przewidziano w
określonej kategorii spraw szczególny sposób wyznaczania składów, tj. w drodze losowania. Stosownie zaś do art. 17 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) „[w]yznaczanie
składu orzekającego do rozpoznania sprawy na rozprawie lub na posiedzeniu niejawnym określają regulaminy wewnętrznego urzędowania
sądów administracyjnych, wydane na podstawie odrębnej ustawy”. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
4 lipca 2020 r. – Regulamin Naczelnego Sądu Administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 805) przewiduje udział przewodniczącego
wydziału, który przydziela sędziom sprawy w drodze losowania – zob. § 25a i n. Wyznaczanie składów sędziowskich przez zgromadzenia
sędziów nie jest znane europejskiej kulturze prawnej, ani na poziomie krajowym, ani w europejskich trybunałach. Składy sędziowskie
ETPC wyznaczane są przez Prezesa ETPC albo Prezesa ETPC po konsultacji z Przewodniczącym Sekcji – art. 26, art. 27 i art.
27A Regulaminu ETPC (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284/1) natomiast składy sędziowskie TSUE wyznaczane są na podstawie mechanizmu
rotacyjnego – art. 27 i art. 28 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości (Dz. Urz. UE. L z 2012 r. Nr 265
z 29.09.2012, s. 1, ze zm.), przy czym sędziego sprawozdawcę wyznacza Prezes TSUE – art. 15.
Jak wyłożono wyżej (cz. III, pkt 5.1.) z preambuły – poprzedzającej artykułową część ustawy zasadniczej – wynika zasada sprawności
i rzetelności działania instytucji publicznych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że preambuła ma charakter
normatywny (a przynajmniej niektóre jej fragmenty), a w konsekwencji może stanowić wzorzec kontroli (zarówno samodzielny,
jak i związkowy) w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. „[C]harakter normatywny preambuły przejawia się w różnych
aspektach. Po pierwsze, ma on wymiar interpretacyjny, polegający na wskazaniu sposobu rozumienia zarówno pozostałych przepisów
konstytucyjnych, jak też całokształtu przepisów składających się na system polskiego prawa (…). Po drugie, normatywność postanowień
preambuły wiąże się z ich wykorzystywaniem w procesie budowania norm konstytucyjnych, przez wydobywanie z nich treściowych
elementów dla konstruowanej normy (tzw. «sytuacja współstosowania») (…). Po trzecie, znaczenie normatywne wstępu do Konstytucji
może polegać na samodzielnym wyrażaniu zasady konstytucyjnej o charakterze normatywnym, co możliwe jest tylko w sytuacji,
gdy brakuje innych przepisów konstytucyjnych dotyczących tej samej kwestii (…) Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie powoływał
się na postanowienia preambuły w swym orzecznictwie, w szczególności kontrolując zgodność określonych przepisów z jej postanowieniami
w zakresie wynikających z preambuły zasad: suwerenności Narodu Polskiego, współdziałania władz i dialogu społecznego, pomocniczości
oraz rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych (zob. w szczególności wyroki TK: sygn. K 18/04; z 18 lipca
2006 r., sygn. U 5/04, OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 80; z 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147; z
12 marca 2007 r., sygn. K 54/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 25 oraz M. Stefaniuk, Preambuła do Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, „Annales UMCS” 2003/2004 i cytowane tam orzeczenia TK)” – wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., sygn. Kp 5/08, OTK ZU nr 11/A/2009,
poz. 170.
Przechodząc do charakterystyki wskazanej zasady, należy zauważyć, że rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych,
zwłaszcza tych, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości
mających rangę konstytucyjną. Wynika to jasno z tekstu preambuły do Konstytucji, w której jako dwa główne cele ustanowienia
Konstytucji wymieniono: zagwarantowanie praw obywatelskich oraz zapewnienie rzetelności i sprawności działania instytucji
publicznych. Wprawdzie badanie tej działalności nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, może on jednak, w ramach
kompetencji określonej w art. 188 Konstytucji, oceniać, czy przepisy normujące działalność tych instytucji zostały ukształtowane
w sposób umożliwiający ich rzetelne i sprawne działanie. Przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania
instytucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych, stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest
ich uznanie za niezgodne z Konstytucją (zob. wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., sygn. K 14/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 1).
Wątpliwości co do zgodności kontrolowanej regulacji z zasadą sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych – uwzględniwszy
jedną z podstawowych funkcji Trybunału jako gwaranta istnienia realnych praw i wolności obywateli – wpływają również na realizację
wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady zaufania obywateli do państwa. Stosownie do art. 2 Konstytucji „Rzeczpospolita Polska
jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Z przytoczonego przepisu w orzecznictwie
trybunalskim wyprowadzono wiele zasad, w tym zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, która zgodnie
z intencją Wnioskodawcy ma istotne znaczenia dla zbadania konstytucyjności kontrolowanej regulacji ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Omawiana zasada stanowiła wielokrotnie przedmiot wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego; w orzecznictwie tym bywa adekwatnie
nazywana także zasadą lojalności państwa wobec obywateli (zob. wyroki z: 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00; 21 grudnia 2005
r., sygn. K 45/05, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 140). Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera
się na pewności prawa, czyli takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jego adresatom bezpieczeństwo prawne;
umożliwiają im decydowanie o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwowych oraz
konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą (zob. m.in. wyroki TK z: 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12,
OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 134; 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 62). Zasada ta wskazuje, z jednej
strony, na pokrewieństwo z zasadą dotrzymywania umów (przez państwo, jego organy i jednostki organizacyjne), która jest oparciem
całego prawa prywatnego z jego autonomią osoby, z drugiej zaś strony, w ustrojach demokratycznych stanowi wykładnik roli państwa
i oparcie dla wszystkich stosunków między nim a obywatelami (zob. m.in. wyrok TK z 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08, OTK
ZU nr 9/A/2008, poz. 157 oraz wyroki TK z: 8 grudnia 2011 r., sygn. P 31/10, OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 114; 28 lutego 2012
r., sygn. K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16; 13 czerwca 2013 r., sygn. K 17/11, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 58).
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca odstąpił od utrwalonego historycznie i powszechnie akceptowanego modelu,
w którym Prezes Trybunału jako organ kierujący jego pracami dysponuje kompetencją kształtowania składów orzekających. Odstąpienie
przez ustawodawcę od dotychczasowych rozwiązań legislacyjnych obowiązujących w omawianej materii i wprowadzenie novum normatywnego samo w sobie nie może zostać uznane jako naruszające standard konstytucyjny, albowiem Konstytucja nie reguluje
wprost komentowanej problematyki, tj. nie określa sposobu kształtowania składów Trybunału ani organu, który dokonuje takiej
czynności. Tym samym ustawodawca regulujący wskazaną problematykę ma znaczną swobodę, przy czym – co oczywiste – wprowadzane
rozwiązania legislacyjne nie mogą naruszać norm o wyższej mocy prawnej, w tym zasady sprawności i rzetelności działania instytucji
publicznych wynikającej z preambuły Konstytucji oraz wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasady ochrony zaufania do państwa i
stanowionego przez nie prawa.
W ocenie Trybunału, kontrolowane rozwiązanie legislacyjne prowadzi do naruszenia wskazanych wzorców kontroli. Kształt kontrolowanej
regulacji oraz jej „otoczenie” normatywne czyni bardzo realnym ryzyko występowania poważnych trudności w kreowaniu składów
po ewentualnym wejściu w życie tych przepisów. Trybunał w pełni podzielił ocenę Prezydenta, że kontrolowane rozwiązanie legislacyjne
nie przewiduje procedury „awaryjnej”, stosowanej w sytuacji, w której wyznaczenie składu lub dokonanie w składzie już wyznaczonym
koniecznych zmian nie może zostać dokonane w sposób określony przez kontrolowane przepisy (na zasadach ogólnych). Niemożność
wyznaczenia składu lub dokonania zmian w składzie już wyznaczonym może zostać spowodowana: brakiem wniosku Prezesa Trybunału,
o którym mowa w art. 54 ust. 1 i 2 u.TK; brakiem możliwości zebrania się Zgromadzenia Ogólnego; brakiem wymaganego przez art.
9 ust. 2 u.TK quorum lub nieuzyskaniem wymaganej większości głosów na posiedzeniu ZO. Ustawodawca, wprowadzając kontrolowane rozwiązanie, nie uwzględnił
– zdaniem Trybunału – w dostateczny sposób realiów funkcjonowania kolegialnego organu, jakim jest Zgromadzenie Ogólne, w tym
okoliczności natury faktycznej, których zaistnienie może uniemożliwić zebranie się ZO i wyznaczenie składu orzekającego lub
dokonanie zmian w składzie już wyznaczonym.
Trybunał ocenił, że model normatywny wyznaczania składów oraz dokonywania koniecznych zmian w składach już wyznaczonych zawarty
w kontrolowanych przepisach stanowi pułapkę dla samego Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji wejścia w życie art. 7 ust.
2 pkt 10 u.TK Trybunał może utracić zdolność orzekania, wobec niemożności wyznaczenia składów. Badany przepis może także negatywnie
wpływać na ochronę interesów podmiotów, które wystąpiły do Trybunału z określonymi żądaniami przeprowadzenia kontroli regulacji
normatywnych, zwłaszcza osób fizycznych zainteresowanych sprawnym rozpoznaniem przedłożonych skarg konstytucyjnych dotyczących
istotnych spraw jednostki, co w konsekwencji stanowi naruszenie wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasady ochrony zaufania do
państwa i stanowionego przez nie prawa.
W efekcie, kumulacja opisanych powyżej okoliczności tworzy realne zagrożenie, że Zgromadzenie Ogólne po ewentualnym wejściu
w życie kontrolowanych przepisów nie byłoby w stanie wykonywać kompetencji kreowania składów orzekających, co przełożyłoby
się na działalność całego Trybunału. Wobec tego Trybunał uznał, że przedmiot kontroli nie gwarantuje rzetelności oraz sprawności
działania instytucji publicznej, jaką jest Trybunał Konstytucyjny, który z woli ustrojodawcy powołany został w celu urzeczywistniania
zasady konstytucjonalizmu, a zatem także dla ochrony zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, również zasady ochrony zaufania
do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tych względów Trybunał orzekł, że art. 7 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 54 ust.
1 i 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym są niezgodne z art. 2 w związku z art. 188 Konstytucji oraz z wynikającą z preambuły
Konstytucji zasadą sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych w związku z art. 197 Konstytucji.
6.2. Art. 16 ust. 2 u.TK.
Podobnie jak regulacje dotyczące sposobu wyznaczania składów orzekających, również art. 16 ust. 2 u.TK stanowi novum normatywne, nieznajdujące odpowiednika tak w obowiązującej procedurze przed Trybunałem, jak również w regulacjach obowiązujących
przed wejściem w życie ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Zgodnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji, „Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm
na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. Ponowny wybór do składu Trybunału jest niedopuszczalny”. W przytoczonym
przepisie ustrojodawca przesądził, że: 1) Trybunał składa z konkretnej liczby sędziów, których ma być piętnastu, 2) sędziowie
wybierani są indywidualnie przez Sejm, 3) kadencja sędziego trwa 9 lat, 4) na sędziego wybrana może zostać osoba o wyróżniającej
się wiedzy prawniczej, 5) reelekcja do składu Trybunału jest niemożliwa.
Z punktu widzenia rozpoznania zarzutu Wnioskodawcy istotne jest, że ustrojodawca określił czas trwania kadencji sędziego na
9 lat. Jest to najdłuższa spośród konstytucyjnie określonych kadencji, ponad dwukrotnie dłuższa od czteroletniej kadencji
Sejmu, który dokonuje wyboru sędziów Trybunału, co ma służyć ochronie niezawisłości sędziów Trybunału oraz niezależności Trybunału
Konstytucyjnego od organu kreacyjnego.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 kwietnia 2021 r., sygn. K 20/20 (OTK ZU A/2021, poz. 31) orzekł, że przepis przewidujący,
iż dotychczasowy Rzecznik Praw Obywatelskich pełni swoje obowiązki do czasu objęcia stanowiska przez nowego Rzecznika, jest
niezgodny z art. 209 ust. 1 Konstytucji (przewidującym pięcioletnią kadencję RPO) w związku z art. 2, w związku z art. 7 Konstytucji.
Art. 2 Konstytucji stanowił wzorzec związkowy w kontekście bezpieczeństwa prawnego obywateli, którzy mają prawo działać w
zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa. W kontekście art. 2 i art. 7 Konstytucji Trybunał zauważył, że „[p]rzepisy
konkretyzujące długość kadencji poszczególnych organów konstytucyjnych ustrojodawca sformułował wprost w Konstytucji, albo
za pomocą delegacji ustawowej, powierzył je ustawodawcy zwykłemu. Bez względu jednak na to, jakiej rangi przepisy są źródłem
długości kadencji konkretnego organu, dla reguły kadencyjności podstawą jest art. 2 i art. 7 Konstytucji. Zarówno zasada demokratycznego
państwa prawnego, jak i legalizmu wspólnie stanowią jej źródło. Z jednej bowiem strony, art. 7 Konstytucji stanowi ograniczenie
organów władzy publicznej, zezwalając im na działanie w zgodzie z maksymą «co nie jest nakazane, jest zabronione», z drugiej
zaś, z zasady bezpieczeństwa prawnego wynika nakaz takiego stanowienia prawa, który pozwoli obywatelom rozumieć własną sytuację
prawną i da im możliwość planowania swoich działań w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa”.
Trybunał, orzekając w tamtej sprawie, podzielił zarzut wnioskodawcy, że kwestionowany przepis, pozwalając na faktyczne przedłużenie
kadencji RPO określonej konstytucyjnie, naruszył wzorce kontroli. Uzasadniając przyjęty kierunek orzeczenia, Trybunał wyjaśnił
m.in. znaczenie kadencji jako „ściśle określon[ego] czas[u], którego przekroczenie nie jest dopuszczalne. Ma być ona gwarancją
daną zarówno danemu organowi, jak i jego otoczeniu zewnętrznemu. Dla organu oznacza, że może on korzystać swobodnie ze swoich
pełnomocnictw w granicach pewnych ram czasowych, dla jego otoczenia zaś jest to pewność, że dany organ te pełnomocnictwa posiada,
skoro nie upłynął czas, na który zostały mu one przydzielone”. W konkluzjach Trybunał stwierdził, że „przepis pozwalający
Rzecznikowi pełnić swe obowiązki do czasu objęcia stanowiska przez nowo powołanego RPO jest formą wydłużenia kadencji Rzecznika,
określonej wprost w art. 209 ust. 1 Konstytucji. Pozostaje on w sprzeczności z wyrażoną w nim określoną liczbowo długością
kadencji zaplanowaną na pięć lat. Co więcej, rozwiązanie przyjęte w zaskarżonym przepisie uRPO godzi także w ratio legis art. 209 ust. 1 Konstytucji, który służyć ma uniezależnieniu funkcji RPO od określonych okoliczności politycznych. Skutkiem
jego stosowania może być sytuacja, gdy w wyniku niepowołania następcy dany Rzecznik będzie pełnił swe obowiązki przez wiele
lat. Trybunał dostrzegł możliwość występowania problemów z powołaniem nowego RPO, jednak brak terminu, w jakim bezwzględnie
należy tego dokonać, nie tylko stwarza sposobność do manipulowania długością kadencji, ale ma też charakter demobilizujący
dla władz odpowiedzialnych za to powołanie” (wyrok o sygn. K 20/20).
Uwzględniwszy podobieństwo problemu konstytucyjnego rozstrzygniętego w sprawie o sygn. K 20/20 do zagadnienia występującego
w niniejszej sprawie, czy dopuszczalne konstytucyjnie jest rozwiązanie polegające na umożliwieniu Sędziemu Trybunału pełnienia
funkcji po upływie konstytucyjnie określonej kadencji do czasu wyboru następcy, Trybunał za niesporną uznał możliwość powołania
w niniejszej sprawie jako wzorców związkowych względem art. 194 ust. 1 Konstytucji, art. 2 oraz art. 7 Konstytucji.
Oprócz sprawy o sygn. K 20/20, w swoim orzecznictwie Trybunał kilkakrotnie badał konstytucyjność przepisów dotyczących długości
kadencji. W sposób obszerny omówił ten problem w wyroku w sprawie dotyczącej członków Rady Polityki Pieniężnej (zob. wyrok
z 24 listopada 2003 r., sygn. K 26/03, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 95). Jako aktualne należało ocenić uzasadnienie odnoszące
się do wykładni pojęć wyrażonych liczbowo. Trybunał przypomniał wówczas, że „[p]rzy dokonywaniu wykładni przepisu w pierwszym
rzędzie posługiwać należy się wykładnią językową. Reguła ta musi znajdować swe rygorystyczne zastosowanie zwłaszcza wtedy,
gdy wykładane pojęcie oznacza zarazem kategorię matematyczną (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 13 lutego 1996 r.,
sygn. W. 1/96, OTK w 1996 r., cz. I, s. 189 i nast.). Nie oznacza to, jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe
znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Jednak do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne
odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych, np. w wypadku, gdy zastosowanie pozajęzykowych metod wykładni,
w tym wykładni funkcjonalnej, czy też – będącej szczególnym rodzajem tej ostatniej – wykładni celowościowej, będzie prowadziło
do przyjęcia różnego od językowego znaczenia tekstu prawnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., K. 25/99,
OTK ZU nr 5/2000, poz. 141)”.
W niniejszej sprawie głównym wzorcem dla zbadania konstytucyjności art. 16 ust. 2 u.TK jest art. 194 ust. 1 Konstytucji, którego
treścią jest kategoria liczbowa, określająca długość kadencji sędziego TK. W związku z tym właściwie nie podlega on interpretacji.
Ustrojodawca wyznaczył bowiem kadencję sędziego Trybunału Konstytucyjnego na dziewięć lat, z czego wynika, że kadencja ta
nie może trwać dłużej, tj, nie może być prolongowana na podstawie ustawy.
Trybunał raz jeszcze podkreśla, art. 16 ust. 2 u.TK pozwalający sędziemu konstytucyjnemu pełnić swoją funkcję do czasu wyboru
następcy stanowi formę wydłużenia kadencji sędziego, określonej explicite w art. 194 ust. 1 Konstytucji. Tym samym kontrolowany przepis pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną liczbowo długością
kadencji zaplanowaną konstytucyjnie na dziewięć lat.
Ewentualne wejście w życie kontrolowanego rozwiązania może skutkować długotrwałym pełnieniem funkcji sędziego po zakończeniu
konstytucyjnej kadencji. Uwagę zwraca okoliczność, że ustawodawca nie wprowadził żadnego ograniczenia temporalnego stosowania
art. 16 ust. 2 u.TK. Ryzyko wystąpienia problemów z wyborem sędziów Trybunału, a tym samym długotrwałym pełnieniem funkcji
przez sędziego po upływie kadencji, zwiększa nieobjęta wnioskiem regulacja art. 16 ust. 1 u.TK przewidująca, że sędziów Trybunału
Sejm wybierać ma kwalifikowaną większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, a więc w drodze
konsensusu większości sejmowej i opozycji parlamentarnej. Tym samym, uwzględniając znaczącą polaryzację polskiej klasy politycznej,
należy stwierdzić, że uzyskanie większości kwalifikowanej wskazanej w art. 16 ust. 1 u.TK będzie bardzo trudne, co z pełnością
przełoży się na długość procedury obsadzania wakatów w Trybunale, a w konsekwencji na podstawie art. 16 ust. 2 u.TK skutkować
może długotrwałym pełnieniem funkcji przez sędziego po upływie jego kadencji. Stan taki prowadziłby do nieprawidłowej obsady
Trybunału, w którym oprócz sędziów, których konstytucyjna kadencja nie upłynęła, orzekaliby także de iure byli sędziowie Trybunału, tj. osoby, których kadencja upłynęła. Rodzi to ryzyko podejmowania prób podważania orzeczeń wydanych
w składzie utworzonym z udziałem osoby, której sędziowska kadencja minęła. Stan taki może przekładać się także na sytuację
podmiotów inicjujących postępowania przed Trybunałem, zwłaszcza osób fizycznych wnoszących skargi konstytucyjne, podmiotów,
którym wyrok Trybunału przyznał określone prawa, przez obniżenie poziomu bezpieczeństwa prawnego, co godzi w art. 2 Konstytucji,
a także na podważenie pewności prawa przez wygenerowanie sytuacji, w której istnieją daleko idące wątpliwości, czy orzeczenie
wydane z udziałem osoby, której konstytucyjna kadencja już upłynęła, stanowi orzeczenie Trybunału w rozumieniu konstytucyjnym
oraz czy wywołuje skutki określone w art. 190 Konstytucji. Tym samym art. 16 ust. 2 u.TK po ewentualnym wejściu w życie skutkowałby
wprowadzeniem do postępowania przed Trybunałem stanu niepewności prawnej.
Trybunał, jak każdy organ władzy publicznej, zobowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji).
Tym samym sąd konstytucyjny nie może działać na podstawie art. 16 ust. 2 u.TK, który narusza dosłowne brzmienie przepisu o
wyższej mocy prawnej, tj. art. 194 ust. 1 Konstytucji. Działanie w granicach prawa oznacza bowiem konstytucyjny obowiązek
organów władzy publicznej, aby w swojej działalności ściśle przestrzegały nie tylko norm wyznaczających ich zadania i kompetencje
(by nie przekraczały swych kompetencji), lecz także by nie naruszały żadnych innych obowiązujących norm (zob. wyrok TK z 16
marca 2011 r., sygn. K 35/08, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 11).
Na marginesie Trybunał zauważył, że możliwość wydłużenia konstytucyjnej kadencji sędziego TK w drodze ustawy wykluczył swego
czasu ówczesny Rzecznik Praw Obywatelskich, a do niedawna Minister Sprawiedliwości, Prokurator Generalny odmawiający udziału
w niniejszym postępowaniu, mimo że jest jego ustawowym uczestnikiem. W czasie rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie
o sygn. K 20/20, 13 kwietnia 2021 r., na pytanie sędziego TK J. Piskorskiego „[c]zy Pan widzi możliwość przedłużenia ustawowego
okresu pełnienia obowiązków przez sędziego Trybunału Konstytucyjnego po upływie jego kadencji, na podstawie ustawy ustrojowej?
A jeżeli nie to dlaczego?”, odpowiedział „[u]ważam, że to są zupełnie dwie różne sytuacje, ponieważ mamy do czynienia z organem
kolegialnym, a tu mamy organ jednoosobowy [Rzecznika Praw Obywatelskich] i wydaje mi się, że to ma przesądzający wpływ. Zresztą
to było przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 26/03 o ile mnie pamięć nie myli. To była ta sprawa, która
dotyczyła… Tak, dokładnie mówię. Tak, K 26/03, wyrok Trybunału z dnia 24 listopada 2003 roku. Sprawa dotyczyła kwestii powoływania
na pełną kadencję członków Rady Polityki Pieniężnej”. Orzekając w niniejszej sprawie, Trybunał podziela trafny pogląd ówczesnego
RPO co do braku możliwości wydłużenia kadencji sędziego Trybunału w drodze ustawy zwykłej.
Z wszystkich przedstawionych wyżej względów Trybunał uznał, że art. 16 ust. 2 u.TK jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji,
określającym długość kadencji sędziego TK na 9 lat, w związku z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa
prawnego, gdyż odbiera obywatelom pewność odnośnie do statusu osoby zasiadającej w składzie Trybunału Konstytucyjnego po upływie,
określonej w Konstytucji, dziewięcioletniej kadencji. Zaskarżony przepis jest też związkowo sprzeczny z art. 7 Konstytucji,
gdyż pozwalałby działać Trybunału (konkretny składom obsadzonym z udziałem osoby, której konstytucyjna kadencja już minęła)
bez zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej.
6.3. Art. 20 ust. 2 i 3 u.TK.
W uzasadnieniu poselskiego projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym podniesiono, że „[z]godnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji
RP sędziów Trybunału wybiera Sejm. W świetle Konstytucji Prezydent nie posiada kompetencji do odmowy przyjęcia ślubowania
od sędziego wybranego przez Sejm. Biorąc pod uwagę negatywną praktykę ostatnich lat, związaną z odmową przyjęcia ślubowania
od wybranych przez Sejm sędziów Trybunału, w projekcie dodano przepis, zgodnie z którym Prezydent RP zobowiązany jest do przyjęcia
ślubowania od sędziego w terminie 14 dni od dnia wyboru sędziego Trybunału przez Sejm” (uzasadnienie, druk sejmowy nr 253/X
kadencja, s. 42).
Jak zauważono wyżej w (cz. III, pkt 4.1), problematyka konstytucyjności kontrolowanego przepisu sprowadza się po pierwsze
do rozstrzygnięcia, czy ustawodawca zwykły może w zgodzie z Konstytucją wyznaczać Prezydentowi RP stosunkowo krótki termin
wykonania czynności konwencjonalnej przewidzianej i opisanej w Konstytucji. Drugim zaś doniosłym problemem konstytucyjnym
jest określenie roli, jaką odgrywa Prezydent RP w procedurze inwestytury sędziego Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza w perspektywie
konstytucyjnej prerogatywy odbioru ślubowania oraz zadania czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji.
Z zasady racjonalnego prawodawcy wynika, że określając zadanie i związaną z nim czynność, może on również wyznaczyć termin
wykonania takiej czynności, jeżeli uzna to za właściwe. W wypadku konstytucyjnych zadań Prezydenta RP terminy ich wykonania
są określone w Konstytucji (np. art. 98 ust. 2 i 5, art. 109 ust. 2, art. 122 ust. 2 i 5, art. 154 ust. 1, art. 155 ust. 1,
art. 225, art. 235 ust. 7). Jeżeli zaś Konstytucja nie wyznacza głowie państwa terminu wykonania czynności, którą sama na
Prezydenta nakłada, to wyznaczanie takiego terminu przez ustawodawcę zwykłego wymaga szczególnej powściągliwości, aby w świetle
zasady rozdziału i współdziałania władz nie stanowiło to arbitralnego i nieuprawnionego uzupełnienia Konstytucji. Milczenie
ustrojodawcy w przedmiocie terminu wykonania czynności, którą Konstytucja przewiduje należy bowiem rozumieć jako zamierzone
i celowe, aby termin wykonania zadania pozostał nieokreślony. Ustawa zwykła nie może prowadzić do sytuacji wymuszania na jakimkolwiek
organie konstytucyjnym wykonania czynności konwencjonalnych przewidzianych Konstytucją, którym Konstytucja terminów nie wyznacza.
Kompetencje Sejmu w kształtowaniu statusu sędziów Trybunału Konstytucyjnego ustrojodawca ograniczył do wyboru sędziów (art.
194 ust. 1 Konstytucji) oraz do określania trybu postępowania i organizacji Trybunału Konstytucyjnego (art. 197 Konstytucji).
Innych kompetencji Sejm nie może sobie przypisywać w drodze ustawy zwykłej. Ustanowienie w art. 20 ust. 2 u.TK terminu wykonania
przez Prezydenta RP czynności, o której mowa w art. 194 ust. 1 Konstytucji, narusza zatem zasadę legalizmu wyrażoną w art.
7 w związku z art. 126 ust. 2 i 3 Konstytucji.
Niezależnie od powyższego wyznaczenie głowie państwa ustawą zwykłą stosunkowo krótkiego terminu przyjęcia ślubowania sędziego
TK narusza zasadę rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych. Zobligowanie Prezydenta do odebrania ślubowania
w relatywnie krótkim terminie 14 dni od dnia wyboru sędziego przez Sejm może w praktyce utrudniać realizowanie przez Prezydenta
innych obowiązków wynikających z Konstytucji oraz ustaw. Ustanawiając wskazany termin, ustawodawca nie uwzględnił w należytym
stopniu liczby oraz intensywności obowiązków, jakie ciążą na Prezydencie Rzeczypospolitej Polskiej – zwłaszcza wynikających
z pozycji Prezydenta jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej oraz reprezentanta Państwa w stosunkach zewnętrznych,
co łączy się z częstą nieobecnością głowy państwa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazanie przez ustawodawcę w art.
20 ust. 2 u.TK konkretnego terminu może skutkować koniecznością ograniczenia innych działalności Prezydenta, tak aby czynność
odebrania ślubowania nastąpiła terminowo. Tym samym kontrolowane rozwiązanie może zaburzyć działalność głowy państwa, a taki
stan nie jest pożądany w perspektywie zasady zapewnienia sprawności i rzetelności działania Prezydenta. W tym kontekście Trybunał
uznał, że zakreślenie relatywnie krótkiego terminu w art. 20 ust. 2 u.TK stanowi również pogwałcenie zasady sprawności i rzetelności
działania instytucji publicznych oraz zasady współdziałania instytucji publicznych wyrażonych w preambule Konstytucji.
Art. 20 ust. 3 u.TK przewidujący możliwość złożenia przez osobę wybraną przez Sejm na stanowisko sędziego TK ślubowania przed
notariuszem w wypadku nieprzyjęcia ślubowania przez Prezydenta RP w terminie przewidzianym w art. 20 ust. 2 u.TK traci w zasadzie
swoje znaczenie po stwierdzeniu niekonstytucyjności art. 20 ust. 2 u.TK. Na gruncie logiki stwierdzenie niekonstytucyjności
części normy określającej hipotezę (normy sankcjonowanej) powoduje w zasadzie usunięcie związanej z nią innej części, jaką
jest dyspozycja (normy sankcjonującej). Niezależnie od powyższego, Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne zbadać również
konstytucyjność art. 20 ust. 3 u.TK ze względu na doniosłość problematyki konstytucyjnej wiążącej się z tą nowatorską regulacją.
W założeniu art. 20 ust. 3 u.TK tkwi bowiem teza, że na gruncie Konstytucji głowa państwa nie może odmówić odebrania ślubowania
od osoby wybranej przez Sejm na stanowisko sędziego, co sprowadza akt przyjęcia ślubowania do uroczystości o znaczeniu wyłącznie
ceremonialnym.
Nie ulega wątpliwości, że kwestia udziału Prezydenta w procedurze obsadzania urzędu sędziego Trybunału Konstytucyjnego nie
została explicite uregulowana w ustawie zasadniczej. Zgodnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji, sędziów Trybunału wybiera Sejm. Nie oznacza to
jednak, że wybór sędziego przez Sejm jest równoznaczny z objęciem urzędu, które umożliwia rozpoczęcie działalności orzeczniczej.
W obowiązującym wciąż stanie prawnym osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału składa wobec Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej ślubowanie, a odmowa złożenia ślubowania jest równoznaczna ze zrzeczeniem się stanowiska sędziego Trybunału (zob.
art. 4 u.s.s.TK). Stosownie do art. 5 u.s.s.TK, „[s]tosunek służbowy sędziego Trybunału nawiązuje się po złożeniu ślubowania.
Sędzia po złożeniu ślubowania stawia się niezwłocznie w Trybunale w celu podjęcia obowiązków, a Prezes Trybunału przydziela
mu sprawy i stwarza warunki umożliwiające wypełnianie obowiązków sędziego”. Analiza przytoczonych regulacji prowadzi do wniosku,
że ślubowanie nie ma charakteru czynności czysto ceremonialnej. Jak zauważył Sejm w swoim stanowisku w sprawie o sygn. K 1/17,
„[u]chwała w sprawie wyboru sędziego TK skutkuje jedynie uzyskaniem mandatu przez osobę wybraną do sprawowania funkcji sędziego
TK. Nie jest to jednak równoznaczne z rozpoczęciem kadencji. Osoba wybrana na stanowisko sędziego TK ma mandat do jego sprawowania,
ale nie jest formalnie sędzią Trybunału. Dopiero złożenie ślubowania powoduje, że osoba ta staje się sędzią Trybunału”.
Do podobnych wniosków – na gruncie poprzednio obowiązujących regulacji ustawowych – doszedł Trybunał, stwierdzając, że „[ś]lubowanie
składane wobec Prezydenta zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o TK [ustawa z 2015 r.] nie stanowi wyłącznie podniosłej uroczystości
o charakterze symbolicznym, nawiązującej do tradycyjnej inauguracji okresu urzędowania. Wydarzenie to pełni dwie istotne funkcje.
Po pierwsze, jest publicznym przyrzeczeniem sędziego do zachowania się zgodnie z rotą składanego ślubowania. W ten sposób
sędzia deklaruje osobistą odpowiedzialność za bezstronne i staranne wykonywanie swoich obowiązków zgodnie z własnym sumieniem
oraz poszanowaniem godności sprawowanego urzędu. Po drugie, złożenie ślubowania pozwala sędziemu rozpocząć urzędowanie, czyli
wykonywanie powierzonego mu mandatu. Te dwa istotne aspekty ślubowania świadczą o tym, że nie jest to wyłącznie podniosła
uroczystość, lecz zdarzenie wywołujące konkretne skutki prawne. Z tego względu włączenie Prezydenta w odbieranie ślubowania
od wybranych przez Sejm sędziów TK należy ulokować w sferze realizacji kompetencji głowy państwa” (wyrok o sygn. K 34/15).
Orzekając w niniejszej sprawie, Trybunał Konstytucyjny również doszedł do wniosku, że na gruncie obowiązującej Konstytucji
w procedurze obsadzania urzędu sędziego Trybunału występują dwa organy: organ wybierający, czyli Sejm oraz organ przyjmujący
ślubowanie, czyli Prezydent.
Konstytucyjnym zadaniem Prezydenta jest czuwanie nad przestrzeganiem ustawy zasadniczej (art. 126 ust. 2 Konstytucji). Do
Trybunału Konstytucyjnego należy natomiast kontrola hierarchicznej zgodności norm prawnych, rozstrzyganie sporów kompetencyjnych
pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa, uznawanie przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta
i powierzanie Marszałkowi Sejmu tymczasowego wykonywania obowiązków Prezydenta. Mając na względzie moc powszechnie obowiązującą
i ostateczność jego orzeczeń, Trybunał Konstytucyjny jest zatem kluczowym organem zapewnianiającym, że Konstytucja jest najwyższym
prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji).
Głowie państwa przyznano w najszerszym zakresie prawo inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. art. 122
ust. 3, art. 191 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 188, art. 192 w związku z art. 189 Konstytucji). Prawidłowe funkcjonowanie
Trybunału Konstytucyjnego stanowi przy tym warunek sine qua non skutecznego realizowania przez Prezydenta jego podstawowego zadania, o jakim mowa w art. 126 ust. 2 Konstytucji. Zapewnienie,
że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga rzetelnego i sprawnego współdziałania działania instytucji
publicznych, w szczególności organów konstytucyjnych. Prezydent ma zatem obowiązek podejmowania wszelkich działań, których
celem jest umożliwienie Trybunałowi Konstytucyjnemu wykonywania jego konstytucyjnych zadań w realiach zgodnych z konstytucyjnym
standardem funkcjonowania tego organu władzy sądowniczej.
Prezydent posiada najsilniejszą legitymację demokratyczną z organów władz publicznych (art. 127 Konstytucji). To do Narodu
należy władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 4 ust. 1 Konstytucji), który sprawuje ją zwłaszcza przez jego
przedstawiciela, jakim jest Prezydent (art. 4 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 Konstytucji). Udział Prezydenta, jako najwyższego
przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej i gwaranta ciągłości władzy państwowej (art. 126 ust. 1 Konstytucji), w ramach procedury
wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego służy zatem zagwarantowaniu również demokratycznej legitymacji takiemu sędziemu
i w konsekwencji samemu Trybunałowi. Choć indywidualny akt wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego Konstytucja powierza
Sejmowi (art. 194 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji), który także posiada mandat demokratyczny, to niewątpliwym celem ustrojodawcy
jest łączne działanie najważniejszego organu władzy ustawodawczej (Sejmu) z najważniejszym organem władzy wykonawczej (Prezydentem)
w obsadzeniu najważniejszego organu władzy sądowniczej (Trybunału Konstytucyjnego).
Z aktem złożenia ślubowania sędziego TK przed głową państwa wiąże się sama istota sprawowania urzędu sędziego, albowiem jest
to uroczyste zobowiązanie do służenia wiernie Narodowi, stania na straży Konstytucji, bezstronnego wypełniania powierzonych
obowiązków przy dochowaniu najwyższej staranności. Rota ślubowania odnosi się zatem do tak doniosłych wartości i tak wysokiego
standardu prawnego, a zarazem etycznego sędziego Trybunału Konstytucyjnego, że w perspektywie zadań i pozycji wyznaczanych
organom Państwa przez Konstytucję tylko Prezydent jawi się organem właściwym do odbioru takiego ślubowania. Powierzenie ślubowania
sędziego TK formie oświadczenia składanego przed notariuszem wypacza konstytucyjny cel i sens tego aktu.
Jak zauważono w orzecznictwie Trybunału, będąc świadkiem i uczestnikiem aktu ślubowania osoby wybranej na sędziego Trybunału,
Prezydent „jest jednocześnie gwarantem praworządności wyboru” (postanowienie TK z 12 marca 2020 r., sygn. U 1/17, OTK ZU A/2020,
poz. 11). Nie sposób zatem przyjąć, że Prezydent jako strażnik Konstytucji mógłby „odebrać” ślubowanie od osoby wybranej na
sędziego Trybunału w sytuacji, która nie gwarantuje praworządności wyboru. W takiej sytuacji właściwą postawą strażnika Konstytucji
jest właśnie wstrzymanie odebrania ślubowania do czasu wyjaśnienia wątpliwości. Tymczasem w świetle kontrolowanego rozwiązania
Prezydent zobligowany będzie, nawet w sytuacji występowania obiektywnych wątpliwości co do okoliczności towarzyszących wyborowi,
do „odebrania” ślubowania, z uwagi na ustawowy obowiązek dotrzymania arbitralnie określonego przez ustawodawcę terminu. W
praktyce funkcjonowania państwa nie można wykluczyć zaistnienia sytuacji skrajnych, ekstraordynaryjnych, które obiektywnie
zobowiązują Prezydenta do ochrony fundamentalnych wartości konstytucyjnych, takich jak zasada demokratyzmu, zasada państwa
prawa, zasada legalizmu, trójpodział władzy, niezależność Trybunału Konstytucyjnego, niezawisłość jego sędziów oraz prawidłowa
obsada składu Trybunału przez wstrzymanie się z odbiorem ślubowania.
Rozpatrując rolę głowy państwa w procedurze inwestytury sędziów TK, Trybunał Konstytucyjny zważył również na „odrębności związane
ze specyfiką funkcji sędziego TK i wykonywanych przez niego zadań, co wyraża się zwłaszcza w podległości sędziego TK «tylko
Konstytucji», podczas gdy wszyscy pozostali sędziowie oraz członkowie TS podlegają «Konstytucji oraz ustawom». (…) Podleganie
sędziego «tylko Konstytucji» oznacza, że tylko «najwyższe prawo Rzeczypospolitej Polskiej» (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP)
może być wzorcem odniesienia podczas rozstrzygania w ramach realizowania kompetencji TK przez sędziego” (A. Mączyński, J.
Podkowik, komentarz do art. 195, op. cit.). Z zasady podlegania sędziów TK jedynie Konstytucji, a także z zakresu zadań, jakie Konstytucja powierza sędziom Trybunału,
płynie logiczny i znajdujący uzasadnienie w konstytucyjnym systemie organów państwa wniosek, że tylko Prezydent RP, jako jedyny
organ może w zgodzie z Konstytucją obejmować kontrolę inwestytury sędziów Trybunału Konstytucyjnego przez przyjęcie lub nieprzyjęcie
ślubowania. Wniosek taki wypływa również z ukształtowanej przez dziesięciolecia i niekwestionowanej praktyki, że akt złożenia
ślubowania przed Prezydentem oznacza również rozpoczęcie biegu konstytucyjnej kadencji sędziego i wyznacza jednocześnie datę
zakończenia tej indywidualnej kadencji.
Kontrolowane rozwiązanie, przejęte przez ustawodawcę w art. 20 ust. 3 u.TK nie ma odpowiednika w systemie prawnym. Trybunał
nie zna analogicznego rozwiązania, które dopuszczałoby możliwość zastąpienia złożenia ślubowania wobec organów państwowych
ślubowaniem w formie „notarialnej”. W ocenie Trybunału, uchwalenie również i tego przepisu wynikało z błędnego osądu ustawodawcy
zakładającego, że Prezydent Andrzej Duda w pierwszym roku swojego urzędowania odebrał ślubowanie od niewłaściwych osób 3 grudnia
2015 r., odmówił zaś odebrania ślubowania od „legalnych” sędziów wybranych 8 października 2015 r. Założenie to jest nietrafne,
co wywiódł szczegółowo Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. U 5/24 , i co zostało dodatkowo wyłożone niżej w cz. III, pkt
8.4.2.
Należało zatem orzec, że art. 20 ust. 2 i 3 u.TK jest niezgodny z art. 7 w związku z art. 126 ust. 2 i 3 oraz z zasadą sprawności
i rzetelności działania instytucji publicznych wynikającą z preambuły Konstytucji.
6.4. Art. 34 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 3 u.TK.
Kontrolowane regulacje przewidują, że: 1) sędzia w stanie spoczynku może złożyć wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego
wobec „czynnego” sędziego TK, 2) sędzia w stanie spoczynku może pełnić funkcję rzecznika dyscyplinarnego w takim postępowaniu,
3) skład sądu dyscyplinarnego może być obsadzony z udziałem sędziego w stanie spoczynku.
Przyjęte rozwiązanie legislacyjne jest odstępstwem od obowiązujących regulacji sądownictwa dyscyplinarnego dla sędziów Trybunału
Konstytucyjnego, które nie przewidują czynnego udziału w postępowaniu dyscyplinarnym sędziów w stanie spoczynku. Obecnie sędzia
w stanie spoczynku może być jedynie stroną bierną postępowania dyscyplinarnego, tj. postępowanie może toczyć się przeciw niemu
(art. 34 u.s.s.TK).
Zgodnie z art. 10 Konstytucji „ [u]strój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej,
władzy wykonawczej i władzy sądowniczej” (ust. 1), „[w]ładzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent
Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały” (ust. 2). Przytoczone przepisy wyrażają
zasadę podziału i równoważenia trzech władz, a także określają, jakie organy tworzą poszczególne typy władz. Trybunał Konstytucyjny
jest organem władzy sądowniczej w rozumieniu art. 10 ust. 2 Konstytucji, przy czym nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości w
rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji, tj. nie rozstrzyga indywidualnych spraw karnych, cywilnych czy administracyjnych.
Wyłączną kompetencję w tym zakresie posiadają: Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe, sprawujące
w Rzeczypospolitej Polskiej wymiar sprawiedliwości. Odrębny charakter Trybunału wynika z systematyki Konstytucji, która w
rozdziale VIII wyróżnia sądy i trybunały, przyznając tym ostatnim swoiste kompetencje, różne od kompetencji sądów powszechnych.
W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, „[u]strojodawca wyraźnie (…) rozróżnia sądy i trybunały (art. 10 i art.
173 Konstytucji), jak również enumeratywnie wymienia organy będące sądami, zaliczając do nich SN, sądy powszechne, sądy administracyjne,
sądy wojskowe oraz sąd doraźny (art. 175 Konstytucji). To oznacza, że TK nie jest sądem w rozumieniu art. 175 Konstytucji,
choć niewątpliwie jest organem władzy sądowniczej będącej władzą odrębną i niezależną od innych władz” (wyrok o sygn. K 35/15).
W ocenie Trybunału, możliwość inicjowania postępowania dyscyplinarnego na wniosek sędziów w stanie spoczynku, a tym bardziej
możliwość oskarżania (pełnienia przez nich funkcji rzecznika dyscyplinarnego), zwłaszcza orzekania w składzie sądu dyscyplinarnego
w sprawach dotyczących „czynnych” sędziów Trybunału nie jest do pogodzenia z porządkiem konstytucyjnym Rzeczypospolitej Polskiej.
Przyznanie sędziom Trybunału w stanie spoczynku (zatem de facto byłym sędziom Trybunału, którzy zakończyli już konstytucyjną kadencję i pobierają z tego tytułu z Trybunału jedynie uposażenie)
istotnych uprawnień w toku postępowania dyscyplinarnego prowadzonego wobec „czynnych” sędziów Trybunału (włącznie z prawem
orzekania w składzie sądu dyscyplinarnego, który może wymierzać „czynnym” sędziom Trybunału kary dyscyplinarne, włącznie z
usunięciem ze stanowiska sędziego TK – zob. art. 37 u.TK) nie jest do pogodzenia z art. 194 ust. 1 Konstytucji, albowiem osoba,
która zakończyła kadencję sędziego Trybunału, nie ma żadnych konstytucyjnych uprawnień pozwalających jej uczestniczyć w działalności
orzeczniczej, w której stroną bierną postępowania dyscyplinarnego byliby „czynni” sędziowie TK.
Włączenie sędziów w stanie spoczynku, a zatem byłych sędziów Trybunału Konstytucyjnego (osób znajdujących się poza strukturą
władzy sądowniczej, nietworzących już Trybunału Konstytucyjnego w rozumieniu art. 194 ust. 1 Konstytucji) do postępowań dyscyplinarnych
urzędujących sędziów Trybunału Konstytucyjnego stanowi niedopuszczalną ingerencję w niezależność Trybunału oraz niezawisłość
jego sędziów, a w konsekwencji do zachwiana podziału władzy. Dopuszczenie sędziów w stanie spoczynku do postępowania dyscyplinarnego,
zwłaszcza do udziału w obsadzie składu sądu dyscyplinarnego mogącego orzekać wobec urzędującego sędziego Trybunału kary dyscyplinarne,
w tym najsurowszą, jaką jest usunięcie ze stanowiska sędziego Trybunału Konstytucyjnego, prowadzi do naruszenia art. 194 ust.
1 Konstytucji, albowiem Trybunałem Konstytucyjnym w rozumieniu tego przepisu są wyłącznie sędziowie w służbie czynnej, realizujący
indywidualne kadencje. Tylko tacy sędziowie mogą uczestniczyć w postępowaniu dyscyplinarnym innych aktywnych sędziów Trybunału.
W przeciwnym razie sędzia Trybunału Konstytucyjnego mógłby odpowiadać dyscyplinarnie przed sądem dyscyplinarnym, w którym
nie orzekają sędziowie w rozumieniu Konstytucji, lecz osoby, które kiedyś sędziami TK były. Rozwiązanie takie nie gwarantuje
rzetelnego rozpoznania sprawy dyscyplinarnej. Rację ma Wnioskodawca, podnosząc, że „[n]ie jest bowiem akceptowalne, aby w
ustalaniu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału oraz w orzekaniu przewidzianych sankcji, w tym najsurowszych,
jakie stanowią: kara dyscyplinarna usunięcia ze stanowiska sędziego Trybunału i kara dyscyplinarna pozbawienia statusu sędziego
Trybunału w stanie spoczynku (…) mogły brać udział osoby, w dowolnym czasie w przeszłości pełniące urząd sędziego Trybunału
Konstytucyjnego. Zważywszy, że Trybunał Konstytucyjny w swojej działalności niejednokrotnie rozstrzygał spory prawne o wyraźnym
podłożu politycznym, bądź światopoglądowym i moralnym, a jego orzeczenia rodziły często istotne skutki nie tylko dla radykalnie
zmieniającego się systemu prawnego, ale też bardzo poważne konsekwencje ekonomiczne i społeczne, wpływając nieraz na sytuację
milionów obywateli, będących adresatami unormowań prawnych kontrolowanych przez Trybunał, bez trudu można sobie wyobrazić,
że tym sposobem mogłoby dochodzić do konfrontacji pomiędzy byłymi sędziami Trybunału, a aktualnymi sędziami Trybunału, związanymi
zasadą apolityczności (art. 195 ust. 3 Konstytucji). Kwestionowane unormowanie ustawowe pozostaje zatem także w sprzeczności
z zasadami ustrojowymi, wyrażonymi w art. 10 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 173 Konstytucji” (wniosek, s. 39).
Dokonując krytyki wskazanych regulacji, należało także uwzględnić okoliczność, że ich stosowanie w postępowaniu dyscyplinarnym
mogło skutkować tym, iż sądy dyscyplinarne byłyby obsadzone w większości przez sędziów w stanie spoczynku (są grupą liczniejszą
od grupy czynnych sędziów), co rodziłoby ryzyko przekształcenia instytucji sądownictwa dyscyplinarnego w mechanizm służący
„odwołaniu” większości składu obecnego Trybunału, pod pozorem wymierzania sprawiedliwości w sprawach dyscyplinarnych przez
byłych sędziów Trybunału, których – nierzadko bardzo krytyczne – oceny działalności Trybunału oraz obecnych sędziów Trybunału
są związane z zaangażowaniem w politycznych sporach.
Dlatego należało orzec, że przepisy te są niezgodne z art. 194 ust. 1, art. 10 oraz art. 173 Konstytucji.
7. Związek kontrolowanych przepisów u.TK z całą ustawą.
7.1. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że niezgodność z Konstytucją przepisów integralnie związanych z całością
ustawy stanowi podstawę uznania ustawy w całości za niezgodną z Konstytucją (zob. wyrok z 18 listopada 2014 r., K 23/12, OTK
ZU nr 10/A/2014, poz. 113). Przepisem integralnie związanym z całością ustawy jest przepis, którego wyeliminowanie z ustawy
czyniłoby ten akt prawny niemożliwym do stosowania w podstawowym celu, w którym został uchwalony. Stan taki ma miejsce w szczególności
w wypadku, gdy w wyniku orzeczenia o niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją powstaje luka, która nie może być wypełniona
w drodze zastosowania przyjętych technik wykładni prawa.
„O tym, czy zachodzi nierozerwalny związek między zaskarżonymi przepisami ustawy a całą ustawą, orzeka Trybunał Konstytucyjny
na tle konkretnej sprawy. Przepisy konstytucyjne nie wyjaśnią jednak, na czym ów «nierozerwalny związek» polega. Trybunał
Konstytucyjny w wyroku z 28 kwietnia 1999 r., sygn. K 3/99 (OTK ZU nr 4/1999, poz. 73), stwierdził, iż pojęcie nierozerwalnego
związku «trzeba wyjaśniać w dwóch płaszczyznach. W płaszczyźnie techniczno-legislacyjnej o nierozerwalnym związku należy mówić
w sytuacji, gdy bez przepisu, uznanego za niekonstytucyjny, niemożliwe jest stosowanie pozostałych przepisów ustawy, gdyż
w ustawie powstaje luka niemożliwa do wypełnienia w drodze dopuszczalnych technik wykładniczych. W płaszczyźnie aksjologicznej
o nierozerwalnym związku należy mówić w sytuacji, gdy stosowanie pozostałych przepisów ustawy jest wprawdzie technicznie możliwe,
ale wyprowadzenie z ustawy przepisu uznanego za niekonstytucyjny doprowadza do oczywistej zmiany zakresu stosowania, celu
bądź sensu pozostałych przepisów, przekształcając tak okrojoną ustawę w akt oderwany od intencji jej twórców i nabierający
nowego znaczenia, którego nie mógłby nabrać, gdyby pozostały w nim usunięte przepisy
Z kolei doktrynie nauki związek w płaszczyźnie aksjologicznej postrzegany jest jako związek w znaczeniu merytorycznym i wskazuje
się, że zachodzi w sytuacji, jeżeli „brak przepisu dotkniętego wadą zmienia zakres lub sens ustawy lub prowadzi do nieuzasadnionego
zróżnicowania statusu adresatów ustawy» (J. Ciemniewski, Badanie zgodności ustaw z Konstytucją w procesie legislacyjnym, „Przegląd Legislacyjny” nr 1/2004, s. 51)” – wyrok z 11 grudnia 2023 r., sygn. Kp 1/23 oraz podobnie por. wyrok z 25 listopada
2021 r., sygn. Kp 2/19, OTK ZU A/2022, poz. 6.
7.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 7 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 54 ust. 1 i 2 u.TK jest przepisem integralnie
związanym z całą ustawą w rozumieniu przyjętym w trybunalskim orzecznictwie. Przywołany przepis określa sposób wyznaczania
przez Trybunał Konstytucyjny składów sędziowskich w rozpoznawanych przez Trybunał sprawach. Ewentualna eliminacja tego przepisu
spowoduje, że w ustawie zabraknie trybu wyznaczania składów sędziowskich ze względu na brak wskazania organu Trybunału właściwego
do ich określania. Brak ten ma charakter istotny, albowiem bez jasnej i niebudzącej wątpliwości podstawy kompetencyjnej kierowania
spraw do określonych imiennie składów sędziowskich cała działalność orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego może być kwestionowana.
Sposób wyznaczania określonych imiennie składów sędziowskich jest podstawowym kryterium bezstronności i niezależności sądu.
Ewentualne przyjęcie, że w takim wypadku w ustawie powstaje luka prawna, której wyeliminowanie możliwe będzie przez rozszerzającą
wykładnię kompetencji Prezesa Trybunału Konstytucyjnego pociągnie za sobą nieusuwalne wątpliwości. Po pierwsze, w wypadku
zawarcia w ustawie konkretnego przepisu dotyczącego sposobu wyznaczania składów, w szczególności przez wskazanie organu upoważnionego
do ich wskazywania, wolą ustawodawcy wydaje się być określenie tej kwestii wprost na poziomie ustawowym. Po drugie, według
przeważającej opinii doktryny nauki prawa tworzenie sobie przez organ dokonujący wykładni prawa w ramach przyznanych kompetencji
dodatkowych kompetencji jest niedopuszczalne.
Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 7 ust. 2 pkt 10 i art. 54 ust. 1 i 2 u.TK
uznane w części I pkt 1 sentencji niniejszego wyroku za niekonstytucyjne są nierozerwalnie związane z całą ustawą.
7.3. Kolejnymi przepisami, których niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny w części I punkcie 4 sentencji
niniejszego wyroku i które zostały przez Trybunał Konstytucyjny uznane za nierozerwalnie związane z całą ustawa są art. 34
ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 3 u.TK. Przepisy te statuują udział sędziów w stanie spoczynku w różnych
rolach w postępowaniu dyscyplinarnym. Stwierdzając niekonstytucyjność takiej regulacji (por. wyżej cz. III, pkt 6.4), Trybunał
Konstytucyjny zauważył, że wyeliminowanie tych przepisów z przestrzeni prawnej powoduje dysfunkcjonalność regulacji dotyczących
liczebności składów orzekających w postępowaniach dyscyplinarnych w pierwszej i drugiej instancji. W myśl art. 35 ust. 1 u.TK,
„[w] postępowaniu dyscyplinarnym orzeka sąd dyscyplinarny: 1) w pierwszej instancji – w składzie pięciu sędziów; 2) w drugiej
instancji – w składzie siedmiu sędziów”. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest praktyczna niezdolność prowadzenia postępowań
dyscyplinarnych. Nierozerwalny związek przepisów uznanych za niekonstytucyjne z całą ustawą ma zatem charakter zarówno technicznolegislacyjny,
jak i aksjologiczny. Z punktu widzenia techniki legislacyjnej jest bowiem niedopuszczalne, aby w ustawie istniały przepisy,
które z powodów praktycznych nie mogą być wykonywane. Natomiast związek aksjologiczny polega na tym, że niewątpliwą wolą i
intencją ustawodawcy, kontynuowaną zresztą w poprzednio obowiązującej legislacji dotyczącej Trybunału Konstytucyjnego, było
objęcie sędziów Trybunału szczególnym postępowaniem dyscyplinarnym na wzór postępowań przewidzianych w stosunku do innych
sędziów. Zatem brak odpowiedniej regulacji dającej się zastosować kontrolowanej ustawie wypacza jej sens w istotnej części.
8. Ocena zgodności ustawy wprowadzającej z Konstytucją.
8.1. Trybunał Konstytucyjny zmuszony był już na początku zauważyć, że kontrolowane przepisy ustawy wprowadzającej w zakresie,
w jakim unieważniają ex tunc trybunalskie orzeczenia i mogą być rozumiane jako usuwające de facto z urzędu sędziów TK w trakcie ich kadencji, rujnują podstawy konstytucyjnej konstrukcji Trybunału Konstytucyjnego jako niezależnego
organu władzy sądowniczej. W drodze takiej regulacji ustawodawca zwykły kreuje dla siebie prawo znoszenia konstytucyjnej zasady
równowagi władz. Przyznanie ustawodawcy zwykłemu władzy skracania kadencji sędziów Trybunału Konstytucyjnego oznaczałoby kres
niezależności Trybunału Konstytucyjnego.
Ingerencja ustawodawcy zwykłego jest na tyle rozległa, że dla swojej ważności wymagałaby zmiany Konstytucji. Natomiast ad meritum kontrolowane zmiany stanowią regulację bezprecedensową. Trybunałowi Konstytucyjnemu nie są znane podobne rozwiązania legislacyjne
ani w Polsce, ani w innych państwach cywilizowanej kultury prawnej.
8.2. Art. 10 ustawy wprowadzającej.
Trzonem pakietu zmian przewidzianych w kontrolowanej ustawie jest art. 10 ustawy wprowadzającej. Przepis ten wprowadza do
polskiego porządku prawnego nieznane Konstytucji pojęcie „osoby nieuprawnionej do orzekania” w Trybunale Konstytucyjnym oraz
przewiduje nieważność ex tunc orzeczeń trybunalskich wydanych w składzie, w którym uczestniczył taki sędzia. Regulacja ta rażąco narusza polską Konstytucję
zasadniczo na czterech, wzajemnie ze sobą powiązanych i przenikających się równoważnych płaszczyznach.
Po pierwsze – jest pogwałceniem niezależności Trybunału Konstytucyjnego i niezawisłości sędziów TK przez niedopuszczalną ingerencję
władzy ustawodawczej w minimum kompetencyjne władzy sądowniczej.
Po drugie – jest złamaniem reguły ostateczności i powszechnego obowiązywania trybunalskich orzeczeń.
Po trzecie – stanowi naruszenie zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, w szczególności zasady przyzwoitej legislacji, określoności
prawa, pewności prawa, zaufania do prawa.
Po czwarte – jest naruszeniem zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji przez kreatywne wkroczenie ustawodawcy zwykłego
w materię konstytucyjną, bez podstawy prawnej, podczas gdy wprowadzane zmiany wymagają zachowania trybu z art. 235 Konstytucji.
8.2.1. Niedopuszczalność ingerencji.
Niezależność Trybunału Konstytucyjnego oraz niezawisłość sędziów TK zapewniają art. 10, art. 173 i art. 195 ust 1 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny wskazywał wielokrotnie, że wymóg „rozdzielenia władz” oznacza m.in., że każdej z trzech władz powinny
przypadać kompetencje materialnie odpowiadające ich istocie, co oznacza, że każda z tych władz powinna zachować pewne minimum
kompetencyjne stanowiące o zachowaniu tej istoty, ustawodawca zaś nie może naruszyć „istotnego zakresu danej władzy” (wyrok
z 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04). Rozdzielenie władz oznacza przede wszystkim zakaz ingerencji w istotę danej władzy.
Ingerencja władzy ustawodawczej w minimum kompetencyjne polskiego sądu konstytucyjnego, czyli w działalność orzeczniczą w
zakresie przewidzianym w ustawie zasadniczej pozbawia Trybunał Konstytucyjny odrębności i niezależności. Do istoty wymiaru
sprawiedliwości należy to, że jest on sprawowany wyłącznie przez sądy, a pozostałe władze nie mogą ingerować w tę dziedzinę
(zob. orzeczenie 21 listopada 1994 r., sygn. K 6/94, OTK w 1994 r., poz. 39 oraz wyroki z: 27 marca 2013 r., sygn. K 27/12,
OTK ZU 3A/2013, poz. 29; 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12). W wyroku o sygn. U 5/24 Trybunał stwierdził, że próba uchylenia
skutków wyboru sędziów, od których w rezultacie wyboru Prezydent przyjął ślubowanie, narusza w sposób oczywisty zasadę podziału
władz przewidzianą w art. 10 w związku z art. 173 Konstytucji.
Niezależność sądów i trybunałów może być zasadniczo rozważana w kontekście relacji z innymi organami władzy na co najmniej
dwóch płaszczyznach. Pierwszą z nich jest płaszczyzna organizacyjna, a drugą – funkcjonalna. Niezależność organizacyjna trybunałów
i sądów przejawia się w Konstytucji przez ich samodzielność i odseparowanie od innych organów władzy publicznej, w szczególności
od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Z kolei niezależność funkcjonalna opiera się na wyraźnym wyodrębnieniu działalności
sądów i trybunałów od sfery aktywności innych władz. Niezależność polega m.in. na tym, że żadna inna władza, o ile nie przewiduje
tego Konstytucja, nie może rościć sobie prawa do wykonywania zadań władzy sądowniczej. Towarzyszy temu zakaz przejmowania
przez legislatywę i egzekutywę kontroli nad działalnością orzeczniczą sądów i trybunałów. Konstytucja zalicza Trybunał Konstytucyjny
do organów sprawujących władzę sądowniczą jako jedną z trzech władz podzielonych i równoważnych (art. 10). Jednocześnie przesądza,
że Trybunał należy do władzy odrębnej i niezależnej od innych władz (art. 173), a sędziowie TK w sprawowaniu swojego urzędu
są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji (art. 195 ust. 1). Konstytucja wyklucza możliwość modyfikowania przez ustawodawcę
kompetencji Trybunału lub jego pozycji w systemie organów państwa. Art. 197 Konstytucji przewiduje jedynie, że organizację
Trybunału oraz tryb postępowania przed nim określa ustawa, która powinna być wszakże zgodna z wymogami rzetelności i sprawności
działania instytucji publicznych, jak to zostało zapisane w preambule Konstytucji.
Podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wyznaczającymi pozycję TK w systemie organów państwa są zasada rozdziału i równowagi
władz (art. 10 Konstytucji) oraz zasada niezależności i odrębności władzy sądowniczej (art. 173 Konstytucji). Zasada rozdziału
władzy uzupełniona jest formułą „równoważenia się” władz, co oznacza ich wzajemne oddziaływanie i uzupełnianie funkcji. Jednocześnie
władze są zobowiązane do współdziałania „w celu zapewnienia rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych” (wyrok
o sygn. K 34/15; podobnie – wyrok z 14 października 2015 r., sygn. Kp 1/15 OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 147). Jednak współdziałanie
to musi odbywać się z poszanowaniem szczególnej pozycji władzy sądowniczej. O ile w wypadku władzy ustawodawczej lub wykonawczej
występuje zjawisko przecinania się kompetencji, o tyle władza sądownicza jest zasadniczo odseparowana od pozostałych władz
(zob. orzeczenia z: 21 listopada 1994 r., sygn. K 6/94; 22 listopada 1995 r., sygn. K 19/95, OTK w 1995 r., poz. 35; wyroki
z: 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99 i 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04).
Niezależność Trybunału, eksponowana w Konstytucji, wymaga szczególnej ochrony, ponieważ zapewnia Trybunałowi swobodę w kontroli
działalności prawodawczej parlamentu i innych organów władzy pod kątem zgodności z Konstytucją, a także gwarantuje skuteczną
ochronę praw i wolności jednostek przez orzekanie o niekonstytucyjności przepisów, które owe prawa i wolności naruszają (zob.
wyrok o sygn. K 47/15).
8.2.2. Ostateczność i powszechne obowiązywanie orzeczeń TK.
„Ustrojodawca, powierzając Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencję do kontroli hierarchicznej zgodności norm, nadał orzeczeniom
charakter ostateczny i moc powszechnie obowiązującą (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Orzeczenia te wiążą zarówno obywateli,
jak i wszystkie organy władzy publicznej, w szczególności organy zobowiązane do czuwania nad jej przestrzeganiem. Jak wyjaśnił
TK, nie można «bez wyraźnego (…) upoważnienia konstytucyjnego, a takie nie zostało w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. wyrażone
– wyłączyć całkowicie, wyłączyć w pewnym zakresie, czy też samoistnie ograniczyć konstytucyjną zasadę (atrybut) ostateczności
orzeczeń (wyroków) Trybunału Konstytucyjnego, bądź niektóre jej konsekwencje prawne wynikające ze sformułowania art. 190 ust.
1 Konstytucji» (zob. postanowienie pełnego składu TK z 17 lipca 2003 r., sygn. K 13/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 72). Rozwiązanie
to należy widzieć jako potwierdzenie i zabezpieczenie nadrzędności Konstytucji” (wyrok z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15).
Przymiot „ostateczności” orzeczeń TK oznacza także, że nie jest konstytucyjnie dopuszczalne tworzenie procedur, które umożliwiałyby
innym podmiotom (zarówno należącym do organów władzy publicznej, jak i spoza niej) oddziaływanie w jakikolwiek sposób na byt
prawny orzeczenia, jak np. ocena określonego ciała fachowego lub politycznego czy też weryfikacja w drodze postępowań sądowych
lub sądowoadministracyjnych (zob. A. Mączyński, J. Podkowik, komentarz do art. 190 Konstytucji, op. cit., s. 1192).
Orzeczenia TK mają dwojaki charakter prawny. Łączą w sobie cechy klasycznego orzeczenia sądowego, gdyż mają formę i wydawane
są w trybie właściwym dla orzeczeń sądowych, z aktami prawotwórczymi. Przez eliminację norm naruszających porządek hierarchiczny
wprowadzają zmianę w systemie prawnym, faktycznie kształtując nowy stan prawny. Ustrojodawca przypisał orzeczeniom TK atrybuty
właściwe dla aktów prawotwórczych, gdyż mają one „moc powszechnie obowiązującą” i „wchodzą w życie z dniem ogłoszenia”. Uzasadnia
to traktowanie ich jako swego rodzaju „decyzji prawotwórczych”.
Żaden organ państwa nie ma kompetencji do oceny, czy orzeczenie zostało wydane we właściwym składzie i z zachowaniem określonej
w przepisach prawa procedury, a tym samym – czy można mu przypisać walor ostateczności i mocy powszechnie obowiązującej. Wobec
jednoznacznie brzmiącej normy konstytucyjnej wyrażonej w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, przyznanie takiej kompetencji nie
jest możliwe bez zmiany ustawy zasadniczej. W obowiązującym stanie prawnym o tym, co jest orzeczeniem, przesądza Trybunał
(sędziowie TK tworzący skład orzekający i podpisujący orzeczenie), a zewnętrzny wyraz temu daje Prezes TK, zarządzając publikację
orzeczenia we właściwym organie urzędowym. Należy zaznaczyć, że nawet jeżeli w procedurze ogłaszania orzeczeń dopuszcza się
czynności innych organów państwa, to ich zaniechanie nie pozbawia orzeczenia cechy ostateczności i mocy powszechnie obowiązującej.
Tak byłoby tylko, gdyby dany organ miał przyznaną wprost przez szczegółowy przepis Konstytucji kompetencję do tego, aby własnym
działaniem lub zaniechaniem zapobiec wejściu w życie orzeczenia i wywołaniu przez nie określonych skutków prawnych przewidzianych
w Konstytucji.
8.2.3. Naruszenie praworządności formalnej.
Niezależnie od argumentacji przedstawionej wyżej (por. cz. III, 4.2.1.-4.2.2), art. 10 ustawy wprowadzającej stanowi oczywiste
naruszenie praworządności formalnej, albowiem ustawodawca zwykły zdecydowanie wykroczył poza swoje kompetencje.
Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że konsekwencją praworządności formalnej jest obowiązek jednoznacznego i precyzyjnego
określenia w przepisach prawa kompetencji organów władzy publicznej, oparcia działania tych organów na podstawie zawartej
w takich przepisach oraz zakaz domniemania kompetencji organów władzy publicznej w razie wątpliwości interpretacyjnych (zob.
wyrok TK z 14 czerwca 2006 r., sygn. K 53/05, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 66). Nie ulega wątpliwości, że przez władze publiczne
należy rozumieć wszystkie władze w sensie konstytucyjnym – ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą (zob. wyrok TK z 4 grudnia
2001 r., sygn. SK 18/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 256). Art. 7 Konstytucji wyklucza zatem podejmowanie aktywności organów władzy
publicznej bez podstawy prawnej (zob. wyrok TK z 21 lutego 2001 r., sygn. P 12/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 47). Tym bardziej
organ władzy publicznej nie może przypisywać sobie kompetencji, które konstytucyjnie są zastrzeżone dla innych organów.
Stosownie do art. 7 Konstytucji: „[o]rgany władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Zacytowany przepis
– kreujący zasadę legalizmu – jest adresowany zarówno do wszystkich organów władzy publicznej (ustawodawczej, wykonawczej
oraz sądowniczej), jak i do organów jednostek samorządu terytorialnego. Istotę zasady legalizmu oddaje stwierdzenie, że organ
władzy publicznej może czynić wyłącznie to, na co prawo mu pozwala. Jednostka z kolei może czynić wszystko, czego prawo jej
nie zabrania.
W odniesieniu do art. 7 Konstytucji Trybunał wskazał, że legalizm działania organów władzy publicznej to stan, w którym organy
te są tworzone w drodze prawnej oraz działają na podstawie i w granicach prawa, które określa ich zadania i kompetencje oraz
tryb postępowania. Prowadzi to do wydania rozstrzygnięcia w przepisanej przez prawo formie, opartego na należytej podstawie
prawnej i w zgodności z wiążącymi konkretny organ przepisami prawa materialnego. „Działanie na podstawie prawa” oznacza wymóg
legitymacji prawnej (podstawy kompetencyjnej) dla wszelkiej działalności polegającej na sprawowaniu władzy publicznej. Kompetencji
tej nie wolno domniemywać – musi być określona jasno i precyzyjnie w przepisie prawa. Z kolei pojęcie „w granicach prawa”
oznacza konstytucyjny obowiązek organów władzy publicznej, aby w swojej działalności ściśle przestrzegały nie tylko norm wyznaczających
ich zadania i kompetencje (by nie przekraczały swych kompetencji), lecz także aby nie naruszały żadnych innych obowiązujących
norm (zob. wyrok TK z 16 marca 2011 r., sygn. K 35/08).
Zauważano również, że działanie na podstawie i w granicach prawa oznacza m.in., iż „kompetencje organów władzy publicznej
powinny zostać jednoznacznie i precyzyjnie określone w przepisach prawa, wszelkie działania tych organów powinny mieć podstawę
w takich przepisach, a – w razie wątpliwości interpretacyjnych – kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać”
(wyrok TK z 14 czerwca 2006 r., sygn. K 53/05).
Instytucja z art. 10 u.w., dotycząca usunięcia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz wprowadzenia kategorii „osób nieuprawnionych
do orzekania”, nie tylko nie posiada podstaw w ustawie zasadniczej, lecz jest wręcz dosłownie sprzeczna z normami konstytucyjnymi.
W polskim porządku prawnym nigdy nie funkcjonowało określenie „osoba nieuprawniona do orzekania” w odniesieniu do sędziego
jakiegokolwiek sądu. Jest to rozwiązanie nieznane polskiej tradycji ustrojowej, którego celem jest obejście formalno-prawnych
barier gwarantujących niezależność sądów i trybunałów. Stąd też treść art. 10 u.w., wkraczając w materię konstytucyjną, nie
ma żadnego oparcia w Konstytucji.
8.3. Modelowanie skutków ostatecznych orzeczeń.
Artykuły 10, art. 11 i art. 12 u.w., przełamując regułę ostateczności i powszechnej obowiązywalności orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego,
modelują skutki tych orzeczeń oraz poprzedzających je postępowań. Niezależnie od całej argumentacji odnoszącej się do tak
bezprecedensowej regulacji ustawodawcy zwykłego (por. wyżej cz. III, pkt 4.2.), Trybunał Konstytucyjny zauważył, że stanowi
ona naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 2 i rozwiniętej w art. 7 Konstytucji (zasada praworządności formalnej).
Stosownie do pkt 4.2.2. i pkt 4.2.3. cz. III niniejszego orzeczenia, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że wprowadzenie
podziału orzeczeń na obowiązujące, względnie obowiązujące i bezwarunkowo nieważne wyłącznie w oparciu o skład orzekający Trybunału
oraz możliwość weryfikacji jego orzeczeń stanowi nie tylko naruszenie art. 7 Konstytucji, lecz także fundamentalną, ukształtowaną
w czasach starożytnych zasadę res iudicata. Z punktu widzenia praworządności formalnej Konstytucji niedopuszczalne jest wprowadzanie domniemania kompetencji do wyłączania
norm w zakresie orzecznictwa i obsady składu Trybunału.
Podporządkowanie się orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego oznacza zarazem zakaz podejmowania przez kogokolwiek aktów i działań
sprzecznych z jego treścią. Naruszenie tego zakazu oznacza złamanie norm konstytucyjnych, skutkujące stosowną odpowiedzialnością
organów i osób urzędowych. Konstytucyjny atrybut ostateczności orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza natomiast ich niepodważalność,
niezaskarżalność oraz niewzruszalność przez jakikolwiek inny organ państwa.
Żaden organ państwa nie ma kompetencji do oceny, czy orzeczenie zostało wydane z zachowaniem wymogów formalnych (właściwy
skład, prawidłowa procedura), a tym samym – czy można mu przypisać walory wskazane w art. 190 ust. 1 Konstytucji. Kompetencja
ta jest wyłącznym atrybutem Trybunału.
Moc powszechnie obowiązująca i ostateczny charakter orzeczeń Trybunału skutkują oczywistym i bezdyskusyjnym obowiązkiem respektowania,
stosowania i wykonywania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego przez wszystkie organy władzy państwowej. Brak respektowania orzeczeń
Trybunału wyrażony w treści aktu normatywnego stanowi naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK o sygn. U 1/24
w kontekście ignorowania w treści aktu normatywnego wyroków TK z: 25 marca 2019 r., sygn. K 12/18, OTK ZU A/2019, poz. 17
oraz 4 marca 2020 r., sygn. P 22/19, OTK ZU A/2020, poz. 31). Art. 190 ust. 1 Konstytucji powinien być stosowany – zgodnie
z dyspozycją art. 8 ust. 2 Konstytucji – bezpośrednio, gdyż Konstytucja nie przewiduje innego jego stosowania.
Nie ulega wątpliwości, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są niewzruszalne. Żaden organ władzy publicznej nie może stwierdzić
nieważności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Sądy powszechne, administracyjne, wojskowe i Sąd Najwyższy nie posiadają
kompetencji do odmowy stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z jakiejkolwiek przyczyny, zwłaszcza uzasadnianej oceną
składu orzekającego Trybunału Konstytucyjnego, a tym samym do stwierdzania, że określone orzeczenie TK nie ma cech ostateczności
i mocy powszechnie obowiązującej. Takie działanie sądów stanowi rażące pogwałcenie art. 190 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok
TK z 10 marca 2022 r., sygn. K 7/21). Trybunał Konstytucyjny, w wydanym w pełnym składzie wyroku o sygn. K 3/21, przypomniał
ponownie, w związku z zaistniałą koniecznością, oczywisty wniosek wynikający z treści art. 190 ust. 1 Konstytucji i wielokrotnie
wyrażany we wcześniejszym orzecznictwie TK, że „«[s]ądy nie są (…) wyłączone spod wyrażonej w art. 190 ust. 1 konstytucji
zasady, w myśl której orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego przysługuje moc powszechnie obowiązująca» (wyrok TK z 31 stycznia
2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5; por. wyroki TK z: 8 grudnia 1999 r., sygn. SK 19/99, OTK ZU nr 7/1999, poz.
161; 10 października 2000 r., sygn. P 8/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 190; postanowienia TK z: 24 czerwca 1998 r., sygn. U 4/97,
OTK ZU nr 4/1998, poz. 54 i 22 marca 2000 r., sygn. P 12/98, OTK ZU nr 2/2000, poz. 67)”. Kompetencji takiej nie posiada również
sam Trybunał, który co najwyżej rozpoznając sprawę może odstąpić od poglądu prawnego wyrażonego w orzeczeniu wydanym w przeszłości
(zob. art. 37 ust. 1 pkt 1 lit. e in fine u.o.t.p.TK).
Procedura stwierdzenia nieważności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, z uwagi na okoliczność, że atrybuty wyroku polegające
na jego ostateczności i powszechnej mocy obowiązującej zostały określone w Konstytucji, również musiałaby mieć umocowanie
Konstytucyjne, tj. musiałaby zostać wprowadzona do systemu prawnego przez zmianę Konstytucji w procedurze określonej w jej
rozdziale XII. Stwierdzenie nieważności nie może zatem nastąpić w drodze ustawy, albowiem stan taki pozostaje niezgodny z
literalnym brzmieniem art. 190 ust. 1 Konstytucji. Już wiele lat temu Trybunał trafnie wyjaśnił „[z]asada (atrybut) ostateczności
orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, wypowiedziana przez ustrojodawcę konstytucyjnego expressis verbis i w sposób kategoryczny, a przy tym – bezwyjątkowy, rodzi ten skutek prawny, iż na po[d]stawie jednoznacznie ujętej wypowiedzi
normatywnej ustrojodawcy konstytucyjnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego traktowane być winny jako niewzruszalne, zarówno
w postępowaniu przed tymże Trybunałem, jak i w każdym innym poddanym uregulowaniu w drodze (formie) ustawy zwykłej. Ustawa
bowiem, w tym ustawa o Trybunale Konstytucyjnym – jako akt o niższej niż Konstytucja mocy prawnej – nie może bez wyraźnego
(«pozytywnego») upoważnienia konstytucyjnego, a takie nie zostało w Konstytucji (…) wyrażone – wyłączyć całkowicie, wyłączyć
w pewnym zakresie, czy też samoistnie ograniczyć konstytucyjną zasadę (atrybut) ostateczności orzeczeń (wyroków) Trybunału
Konstytucyjnego, bądź niektóre jej konsekwencje prawne wynikające ze sformułowania art. 190 ust. 1 Konstytucji” (postanowienie
z 17 lipca 2003 r., sygn. K 13/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 72). Trybunał uznał wtedy, że merytoryczne rozpoznanie skargi
o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2003 r. w sprawie o sygn. K 13/02,
wniesionej przez wnioskodawcę w oparciu o odpowiednio stosowane przepisy kodeksu postępowania cywilnego, nie jest dopuszczalne,
a postępowanie w tego typu sprawie podlega umorzeniu.
Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że art. 10 u.w. jest w całości niezgodny z art. 190 ust. 1 Konstytucji.
8.4. Termin „osoba nieuprawniona do orzekania” a konstytucyjny status sędziów Trybunału.
8.4.1. Wykreowanie przez ustawodawcę zwykłego w art. 10 ust. 1 u.w. – oraz powtórzenie tego terminu w różnych kontekstach
normatywnych w art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 2 i 3 oraz w art. 15 ust. 2 u.w. – szczególnej kategorii sędziów nazwanych „osobami
nieuprawnionymi do orzekania” stanowi de facto próbę retroaktywnego zniesienia inwestytury sędziego, pociągającą za sobą także uchylenie ex tunc jego statusu orzeczniczego oraz pozbawienie go uprawnień materialnych i socjalnych.
Wyprowadzanie powyższych skutków z orzeczeń ETPC czy wcześniejszych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest nadużyciem. Ani
orzeczenie w indywidualnej sprawie, że sąd nie był ustanowiony na podstawie ustawy, ani orzeczenie o wadliwości przepisów,
na podstawie których zgłaszano kandydatów na sędziów, nie upoważnia do retroaktywnego stwierdzenia nieważności sędziowskiej
inwestytury, a w konsekwencji pozbawienia sędziego praw nabytych pod rządami przepisów obowiązujących w czasie objęcia urzędu
sędziowskiego.
Ustawodawca zwykły nie dysponuje kompetencją do dokonywania ze skutkiem prawnym oceny prawidłowości objęcia urzędu przez sędziego
Trybunału Konstytucyjnego. Próba podważenia wyboru niektórych sędziów Trybunału Konstytucyjnego godzi zatem w fundamenty demokratycznego
państwa prawnego oraz rudymentarne zasady porządku konstytucyjnego (art. 7, art. 10, art. 173, czy art. 195 ust. 1 Konstytucji).
Opisane działanie ustawodawcy stanowi zagrożenie dla stabilności systemu prawnego współkształtowanego przez orzecznictwo Trybunału
Konstytucyjnego oraz podważa bezpieczeństwo prawne jednostek, zwłaszcza tych, które na podstawie wyroków Trybunału wydanych
z udziałem sędziów uznanych za osoby nieuprawnione do orzekania uzyskali określone uprawnienia, czy zaciągnęli zobowiązania.
Próba ustawodawcy uchylenia skutków objęcia urzędów przez niektórych sędziów godzi także w pozycję ustrojową Prezydenta, który
jako głowa państwa, będąc strażnikiem Konstytucji, odebrał od nich przewidziane prawem ślubowanie, czym potwierdził praworządność
wyboru.
Przyznanie ustawodawcy, a także innym organom kompetencji do weryfikacji legalności wyboru sędziego Trybunału musiałoby mieć
umocowanie konstytucyjne oraz wiązałoby się z koniecznością przedefiniowania konstytucyjnych relacji pomiędzy władzą ustawodawczą,
wykonawczą oraz sądowniczą. Stworzenie zaś możliwości weryfikacji legalności objęcia urzędu sędziego Trybunału bez zmiany
Konstytucji prowadziłoby do naruszenia kompetencji Sejmu (jako organu wybierającego) oraz Prezydenta (jako organu odbierającego
ślubowanie) wynikających z zasady podziału i równoważenia władz, znajdującej umocowanie bezpośrednio w art. 10 Konstytucji
(zob. postanowienie TK z 12 marca 2020, sygn. U 1/17).
Jedną z podstaw, na której opiera się niezawisłość sędziego Trybunału Konstytucyjnego, jest to, że żaden organ władzy wykonawczej
ani ustawodawczej nie może wygasić ani przerwać, ani wydłużyć przewidzianego konstytucyjnego okresu kadencji. Zatem ustawodawca,
stwarzając możliwość przerwania i wygaszenia kadencji sędziego w trakcie jej trwania, narusza rażąco regułę wysłowioną w art.
194 ust. 1 Konstytucji.
8.4.2. W tym miejscu, w ślad za wyrokiem w sprawie o sygn. U 5/24, Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne powtórzyć, że
założenie ustawodawcy o rzekomej wadliwości wyboru sędziów nie ma oparcia ani w obowiązującym stanie prawnym, ani rzeczywistości.
Wbrew twierdzeniom ustawodawcy status żadnego z sędziów określonych jako osoby nieuprawnione do orzekania nie został skutecznie
podważony w żadnym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności stwierdzenia takiego próżno szukać we wskazanych
przez ustawodawcę expressis verbis w art. 10 ust. 1 u.w. orzeczeniach o sygn. K 34/15 oraz K 35/15. Wydany w sprawie o sygn. K 34/15 wyrok z 3 grudnia 2015
r. nie jest wyrokiem o prawidłowości wyboru któregokolwiek z sędziów, lecz jest wyrokiem o prawie, tj. o zgodności bądź niezgodności
z Konstytucją zaskarżonych przepisów ustawy o TK z 2015 r.
W punkcie 8 sentencji wyroku w sprawie o sygn. K 34/15 Trybunał orzekł, że art. 137 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale
Konstytucyjnym: „a) jest zgodny z art. 112 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 62 ust. 1 i art. 197 Konstytucji, b)
w zakresie, w jakim dotyczy sędziów Trybunału, których kadencja upływa 6 listopada 2015 r., jest zgodny z art. 194 ust. 1
Konstytucji, c) w zakresie, w jakim dotyczy sędziów Trybunału, których kadencja upływa odpowiednio 2 i 8 grudnia 2015 r.,
jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji”. Przepis ten dotyczył terminu zgłaszania kandydatów na sędziów Trybunału w swoistej
sytuacji intertemporalnej, związanej z wejściem w życie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 2015 r. i w okolicznościach, gdy
w danym roku upływała kadencja 5 sędziów. Tym samym Trybunał wypowiedział się o normach prawnych (i to w zakresie, w jakim
dotyczyły sędziów Trybunału, których kadencje kończyły się w 2015 r., a nie rozpoczynały), a nie o legalności wyboru konkretnych
sędziów do Trybunału.
Jak trafnie skonstatował Trybunał w uzasadnieniu postanowienia z 12 marca 2020 r., sygn. U 1/17: „[z]atem w wyroku o sygn.
K 34/15 Trybunał wypowiedział się jedynie o podstawie prawnej pierwszego etapu procedury wyboru sędziów Trybunału, czyli o
normie umożliwiającej składanie wniosków z nazwiskami kandydatów w szczególnej sytuacji intertemporalnej. I jest to wypowiedź
w kontekście sędziów kończących kadencję. Warto przy tym zauważyć, że sposób sformułowania sentencji dotyczącej art. 137 ustawy
o TK z 2015 r. w wyroku o sygn. K 34/15 miał raczej formułę orzekania o sprawach indywidualno-konkretnych, a to znaczy, że
Trybunał wykroczył poza swoją kompetencję, gdyż w trybie zainicjowanym wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności prawa
z Konstytucją, o faktach ze sfery stosowania prawa orzekać nie mógł”.
Z kolei w uzasadnieniu wyroku z 24 października 2017 r. (sygn. K 1/17) Trybunał stwierdził, że „ani w sentencji, ani w uzasadnieniu
wyroku Trybunału z 3 grudnia 2015 r. o sygn. K 34/15, Trybunał nie uwzględnił dokonanego przez Sejm VIII kadencji 2 grudnia
2015 r. wyboru pięciu osób na stanowiska sędziów TK i złożenia przez nich ślubowania wobec Prezydenta. Od 3 grudnia 2015 r.
Trybunał składał się z 15 sędziów. Sejm uznał, że wybór dokonany 8 października 2015 r. nie miał mocy prawnej. Kwestia konstytucyjności
art. 137 ustawy o TK z 2015 r. nie miała znaczenia podczas wyboru sędziów 2 grudnia 2015 r., gdyż nie stanowiła podstawy oceny
przez Sejm VIII kadencji wyboru dokonanego 8 października 2015 r. Trybunał nie odniósł się też w wyrokach o sygn. K 34/15
i sygn. K 35/15 do tego, które z uchwał Sejmu o wyborze sędziów TK są prawidłowe, i co za tym idzie, kto jest prawidłowo wybrany
na urząd sędziego TK”. W tym samym uzasadnieniu Trybunał odniósł się także do argumentu, że niektórzy sędziowie zostali wybrani
na miejsca rzekomo już zajęte, oceniając, iż „[g]dyby przyjąć rozumowanie wnioskodawcy, należałoby uznać, że większość sędziów
Trybunału została wybrana na miejsca już zajęte, bo wybór odbył się w trakcie trwania kadencji urzędującego sędziego, na którego
miejsce wybór został dokonany. Dopiero ślubowanie wobec Prezydenta RP jest aktem, który decyduje o możliwości podjęcia czynności
sędziowskich i jako taki decyduje o procedurze zakończenia kreowania danej osoby na stanowisku sędziego TK. Sędzia, który
nie złożył ślubowania, nie może podjąć swoich obowiązków”.
Błędnej tezie o rzekomym wypowiedzeniu się przez Trybunał w wyroku z 3 grudnia 2015 r. (sygn. K 34/15) w sprawie wadliwości
wyboru sędziów dokonanego 2 grudnia 2015 r. sprzeciwia się także fakt, że wniosek grupy posłów na Sejm inicjujący postępowanie
w tej sprawie pochodził z 17 listopada 2015 r., zatem został złożony na dwa tygodnie przed dokonaniem przez Sejm wyboru 2
grudnia 2015 r. Wnioskodawca nie rozszerzył go o kontrolę uchwał Sejmu z 25 listopada 2015 r. w sprawie stwierdzenia braku
mocy prawnej 5 uchwał Sejmu z 8 października 2015 r. dotyczących wyboru sędziów ani o kontrolę pięciu uchwał z 2 grudnia 2015
r. o wyborze sędziów.
Uwzględniwszy powyższe, nie ulega wątpliwości, że Trybunał nie orzekał o wyborze nowych sędziów dokonanym uchwałami Sejmu
z 2 grudnia 2015 r., lecz o zgodności z Konstytucją zaskarżonego przepisu u.TK z 2015 r. w zakresie, w jakim dotyczył sędziów,
którzy kończyli swoje kadencje odpowiednio w dniach: 6 listopada, 2 oraz 8 grudnia 2015 r., a nie sędziów, którzy kadencje
mieli rozpoczynać w 2015 r. W tym miejscu należy przypomnieć, że każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wiążący wyłącznie
w zakresie sentencji, jego uzasadnienie zaś (będące osobnym dokumentem) ma doniosłość jedynie motywacyjną, o ile nie wykracza
poza ramy wyznaczone sentencją.
Wyrok o sygn. K 34/15 błędnie oceniany jako podważający legalność wyboru sędziów 2 grudnia 2015 r. zapadł już po ich wyborze
i już po złożeniu przez nich ślubowań wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Również z przytoczonej chronologii zdarzeń
(pomijając kwestię rzeczywistej zawartości i znaczenia sentencji) wynika, że wyrok Trybunału z 3 grudnia 2015 r. nie mógł
zmienić i nie zmienił statusu prawnego wybranych sędziów Trybunału. Należy także zauważyć, że skontrolowany w tym wyroku art.
137 u.TK z 2015 r. nie stanowił podstawy prawnej wyboru. Przepis ten był jedynie podstawą prawną do zgłaszania Marszałkowi
Sejmu kandydatów na sędziów Trybunału. Podstawą wyboru był natomiast art. 194 ust. 1 Konstytucji i obowiązujący wówczas art.
17 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 2015 r. Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w grudniu 2015 r., sędzią TK
była osoba, która została wybrana przez Sejm na podstawie art. 194 ust. 1 Konstytucji i art. 17 ust. 2 u.TK r. oraz złożyła,
stosownie do art. 21 ust. 1 tej ustawy, ślubowanie wobec Prezydenta. Czynność konwencjonalna została zatem ustanowiona w formie
koniunkcji wyboru przez Sejm i ślubowania wobec Prezydenta.
Polski system prawny nie przewiduje organów ani mechanizmów, które umożliwiałyby weryfikację legalności wyboru sędziów Trybunału.
Za niewłaściwy do przeprowadzania owej weryfikacji uznał się sam Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. U 8/15. Postępowanie
dotyczące kontroli konstytucyjności pięciu uchwał Sejmu z 25 listopada 2015 r. stwierdzających brak mocy prawnej uchwał Sejmu
z 8 października 2015 r. w sprawie wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego oraz pięciu uchwał Sejmu z 2 grudnia 2015 r. w
sprawie wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, zostało umorzone postanowieniem z 7 stycznia 2016 r. (OTK ZU A/2016, poz.
1). Trybunał uznał brak swojej kognicji do kontroli konstytucyjności uchwał tego typu. Trybunał nie mógł postanowić inaczej,
albowiem ustrojodawca nie stworzył narzędzia kontroli kreacyjnej kompetencji Sejmu, a więc nie wprowadził procedury umożliwiającej
dokonywanie przez którąkolwiek z dwóch pozostałych władz – sądowniczą i wykonawczą – wzruszenia uchwał o wyborze sędziów Trybunału
Konstytucyjnego; nie dał też takiej możliwości samemu Trybunałowi Konstytucyjnemu. Ocenę o braku właściwości do zbadania konstytucyjności
uchwały Sejmu Trybunał podtrzymał także w sprawie o sygn. U 1/17, zakończonej postanowieniem umarzającym postępowanie.
Trybunał orzekając, w obecnym pełnym składzie w pełni podzielił pogląd wyrażony w toku rozpatrywania kwestii wpadkowej dotyczącej
wyłączenia sędziego w sprawie o sygn. P 7/20, że „każda próba podważenia statusu sędziów Trybunału Konstytucyjnego, zarówno
przez organy krajowe, jak i międzynarodowe, jest istotnym naruszeniem uprawnień Sejmu i Prezydenta oraz godzi w konstytucyjną
zasadę podziału i równoważenia się władz. Skład Trybunału Konstytucyjnego w każdej rozpoznawanej przez niego sprawie jest
obsadzany prawidłowo, a wszyscy zasiadający w nim sędziowie są wybrani legalnie” (postanowienie z 15 czerwca 2021 r., OTK
ZU A/2021, poz. 30).
Szerzej w przedmiocie dopuszczalności badania legalności wyboru sędziów polskiego sądu konstytucyjnego Trybunał wypowiedział
się w sprawie o sygn. K 6/21, w której ocenił konstytucyjność normy prawnej ukształtowanej w orzecznictwie ETPC. Wyrokiem
z 24 listopada 2021 r. Trybunał orzekł, że art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze w zakresie, w jakim przyznaje Europejskiemu Trybunałowi
Praw Człowieka kompetencję do oceny legalności wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, jest niezgodny z art. 194 ust. 1
w związku z art. 8 ust. 1 Konstytucji. W zaprezentowanym uzasadnieniu Trybunał wskazał m.in., że: Europejski Trybunał, dokonując
oceny legalności wyboru sędziów polskiego sądu konstytucyjnego, wkroczył w sferę objętą wyłączną kompetencją konstytucyjnych
organów krajowych (Sejmu i Prezydenta), mających monopol w zakresie powoływania sędziów TK; nie istnieją organy ani mechanizmy,
które umożliwiałyby weryfikację legalności wyboru sędziów Trybunału; w Trybunale nie orzekają sędziowie, których status budzi
wątpliwości.
Skoro w wyniku uchwał Sejmu o wyborze osoby spełniające formalne wymogi do sprawowania urzędu sędziego Trybunału Konstytucyjnego
złożyły wobec Prezydenta przewidziane prawem ślubowania oraz stawiły się w Trybunale celem wykonywania urzędu, nie można twierdzić,
że nie są (nie były) sędziami Trybunału Konstytucyjnego. Natomiast osoby, które warunków tych nie wypełniły, nigdy nie objęły
urzędów sędziów Trybunału Konstytucyjnego. O ile Sejm VII kadencji 8 października 2015 r. rzeczywiście podjął stosowne uchwały
o wyborze wskazanych osób na sędziów, to jednak Sejm VIII kadencji uchwałami z 25 listopada 2015 r. stwierdził brak mocy prawnej
uchwał z 8 października 2015 r. W konsekwencji wskazane osoby nie złożyły przewidzianych prawem ślubowań wobec Prezydenta,
a także nie stawiły się w Trybunale w celu podjęcia działalności orzeczniczej.
Uzasadniając orzeczoną niekonstytucyjność uchwały Sejmu z 6 marca 2024 r. w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego
lat 2015-2023 w kontekście działalności Trybunału Konstytucyjnego, która nota bene stanowiła pierwsze z działań legislacyjnych Sejmu X kadencji podjętych w celu podważania statusu ustrojowego polskiego sądu
konstytucyjnego, Trybunał trafnie zauważył, że „[u]chwały z 8 października 2015 r. nie domknęły procesu wyboru sędziów TK.
Skutek taki wywołało dopiero przyjęcie 3 i 9 grudnia 2015 r. ślubowań od sędziów TK przez Prezydenta. Należy bowiem pamiętać,
że w ramach całej procedury wyboru sędziego TK jej włodarzem, aż do chwili złożenia ślubowania przez wybraną osobę wobec Prezydenta,
jest Sejm. W granicach temporalnych tej procedury Sejm może z tego względu konwalidować podjęte przez niego czynności, zaś
żaden inny organ władzy publicznej nie posiada kompetencji do władczej ingerencji w ten proces. Z kolei domknięcie procedury
wyboru sędziego TK, wiążące się ze złożeniem przez wybraną przez Sejm osobę ślubowania wobec Prezydenta, wywołujące skutek
prawny, jakim jest uzyskanie uprawnienia do objęcia urzędu i orzekania, sprawia, że Sejm traci wskazaną kompetencję do konwalidacji,
wiążącej się ze stwierdzeniem braku mocy prawnej i skuteczności aktu dotyczącego wyboru osoby, która uzyskała, zgodnie z opisaną
procedurą, status sędziego TK. Tym bardziej dotyczy to uchylenia, zniesienia, stwierdzenia nieważności czy nieistnienia takiego
aktu przez Sejm. Z tego względu stwierdzenie przez Sejm w uchwale, że dziesięć wskazanych w niej uchwał Sejmu jest „pozbawionych
mocy prawnej i nie wywołało skutków w nich przewidzianych, jest pozbawione jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Innymi słowy,
uchwała nie wywołała żadnego skutku prawnego, w odniesieniu do statusu sędziów TK, osób [, które wybrane zostały przez Sejm
oraz również złożyły ślubowania]” (wyrok z 28 maja 2024 r., sygn. U 5/24).
Inaczej mówiąc, odebranie ślubowań od wskazanych sędziów wywołało nieodwracalne skutki prawne polegające na objęciu przez
nich urzędów. Możliwość sprawowania urzędu zabezpiecza konstytucyjnie określona kadencja oraz inne przepisy przewidujące gwarancje
niezawisłości oraz nieusuwalności. Tym samym ustawodawca nie może stworzyć zgodnych z Konstytucją regulacji, które pozwalałyby
na ocenę prawidłowości wyboru sędziego Trybunału już po rozpoczęciu przez niego kadencji (a tym bardziej po jej zakończeniu).
Uwzględniając powyższe, należy podkreślić, że o ile Sejm stosownie do art. 194 ust. 1 Konstytucji dysponuje wyłącznym prawem
wyboru sędziów Trybunału, o tyle powołany przepis jak i inne regulacje Konstytucji nie stanowią dla ustawodawcy podstawy do
dokonywania ze skutkiem prawnym oceny, czy sędzia Trybunału jest osobą uprawnioną do orzekania. Orzekanie stanowi istotę misji
sędziego. Każdy sędzia, który został wybrany przez Sejm, a następnie złożył przewidziane prawem ślubowanie wobec Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej, z mocy samej Konstytucji jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany do orzekania w składach Trybunału.
Wyroki oraz postanowienia wydane z ich udziałem nie mogą być uznawane przez ustawę za nieważne. Orzeczenia wydawane przez
sędziów TK mogą być podważane wyłącznie na podstawie procedury wprowadzonej do Konstytucji. Do czasu zmiany ustawy zasadniczej
stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji są niewzruszalne jako wydane przez Trybunał obsadzony sędziami wybranymi na podstawie
art. 194 ust. 1 Konstytucji.
Przyjęte rozwiązania legislacyjne stwierdzające nieważność określonych orzeczeń Trybunału wydanych z udziałem sędziów zakwalifikowanych
przez ustawodawcę jako rzekomo nieuprawnionych do orzekania (nota bene jest to kategoria zupełnie obca Konstytucji) nie dają się także pogodzić z konstytucyjną zasadą podziału i równoważenia władz.
Trybunał Konstytucyjny jako organ władzy sądowniczej jest niezależny od innych władz, a orzekający w nim sędziowie są niezawiśli
i podlegają wyłącznie Konstytucji. Oznacza to, że nie można w drodze ustawy dokonywać ważności orzeczeń wydawanych przez Trybunał
oraz dokonywać legalności wyboru niektórych sędziów, przez wprowadzenie instytucji osoby nieuprawnionej do orzekania. Co prawda
Konstytucja przewiduje delegację do ustawowego określenia organizacji Trybunału Konstytucyjnego oraz trybu postępowania przed
nim (art. 197 Konstytucji), jednak upoważnienie to nie obejmuje stwierdzania ważności (legalności) albo nieważności (nielegalności)
ostatecznych i powszechnie obowiązujących orzeczeń, których wydawanie stanowi efekt działalności Trybunału w obszarze przyznanych
mu konstytucyjnie kompetencji, realizowanych przez Trybunał na zasadzie monopolu jurysdykcyjnego. Delegacja ta nie upoważnia
także do dokonywania oceny legalności objęcia urzędu sędziego Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ godziłoby to w kompetencje
Sejmu (organu wybierającego sędziego) oraz Prezydenta (organu odbierającego ślubowanie od sędziego).
Tym samym kontrolowane regulacje ustawy wprowadzającej, posługujące się nieznaną Konstytucji kategorią osób nieuprawnionych
do orzekania, przewidujące: stwierdzenie nieważności orzeczeń Trybunału wydanych z udziałem konkretnych sędziów; powtarzanie
czynności procesowych dokonanych z udziałem konkretnych sędziów; sporządzanie listy nieważnych orzeczeń, podlegającej promulgacji
w organie urzędowym; ponowne wnoszenie skarg konstytucyjnych, w których rozpoznaniu brali udział konkretni sędziowie, a postępowanie
zakończyło się bez merytorycznego rozpoznania sprawy; przewidujące konieczność powtórzenia wszystkich czynności procesowych
w sprawach niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym; a także pozbawiające konkretnych
sędziów prawa przejścia w stan spoczynku na zasadach określonych w art. 15 ust. 1 u.w., rażąco naruszają porządek konstytucyjny
i są niezgodne z art. 190 ust. 1, art. 194 ust. 1 oraz art. 10 Konstytucji.
8.5. Art. 14 ust. 1 ustawy wprowadzającej.
8.5.1. Przerwanie kadencyjności urzędującego Prezesa TK przewidziane w art. 14 ust. 1 u.w. jest nieuprawnioną ingerencją w
niezależność Trybunału Konstytucyjnego, a także zawłaszczeniem przez parlament kompetencji Prezydenta i Zgromadzenia Ogólnego
Sędziów TK. Co do zasady zmiana długości kadencji organów państwa przez ustawodawcę zwykłego nie jest niemożliwa, ale musi
się odbywać z poszanowaniem prawa. Zarówno wydłużanie kadencyjności, jak i jej skracanie (wygaszanie) musi spełniać adekwatne
konstytucyjne standardy, które w swoim dorobku wypracował Trybunał Konstytucyjny.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że „[z]asada kadencyjności wymaga w każdym razie precyzyjnego wyznaczenia
maksymalnego czasu trwania kadencji danego organu, przy czym czas ten powinien być ustalony przed wyborem danego organu i
nie powinien w zasadzie być zmieniany w odniesieniu do organu już wybranego. Ewentualne zmiany długości kadencji powinny wywoływać
skutki pro futuro, w odniesieniu do organów, które dopiero zostaną wybrane w przyszłości. Nie dotyczy to sytuacji szczególnych, o których mowa
w art. 228 konstytucji, których nie można było przewidzieć. Analizowana zasada nie wyklucza wprowadzenia regulacji prawnych
umożliwiających skrócenie kadencji danego organu. Regulacje prawne określające zasady skrócenia kadencji powinny również być
ustanowione przed rozpoczęciem kadencji danego organu i nie powinny w zasadzie być zmieniane w odniesieniu do organu urzędującego”
(wyrok z 26 maja 1998 r., sygn. K 17/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 48).
W późniejszych latach zasadniczo powyższe orzecznictwo zostało podtrzymane. W sprawie skrócenia kadencji organów Prezesa i
Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego stwierdzano w orzecznictwie, że „prawodawca, wprowadzając kadencyjność funkcji Prezesa
i Wiceprezesa TK, był uprawniony do odrębnego uregulowania sytuacji prawnej osób dotychczas piastujących te funkcje i de facto do skrócenia ich okresu urzędowania w drodze ustawy, czy też wprowadzenie przez niego zasady kadencyjności mogło wywołać
jedynie skutek pro futuro. (…) Prezydent, podejmując decyzję o powołaniu danego sędziego TK do sprawowania funkcji Prezesa i Wiceprezesa, de facto współwyznaczał aktem powołania długość sprawowania tej funkcji. Ponadto, skoro na płaszczyźnie konstytucyjnej ustrojodawca
przesądził, że tryb obsadzania omawianych stanowisk opiera się na rozdzieleniu kompetencji między Zgromadzenie Ogólne Sędziów
TK (wyłączność inicjatywy) i Prezydenta RP (wyłączność decyzji), to ustawodawca w drodze aktu normatywnego nie może niweczyć
skutków wykonania tych kompetencji i niejako z mocą wsteczną ingerować w prezydencki akt powołania. Ustawodawca powinien uszanować
wolę dwóch współdziałających ze sobą organów, które w wykonaniu przyznanych im przez ustrojodawcę kompetencji doprowadziły
do obsadzenia stanowisk Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego i wprowadzając zasadę kadencyjności, poprzestać na
rozwiązaniu działającym pro futuro” (wyrok z 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15).
8.5.2. Powołanie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego determinowane jest przez art. 194 ust. 2 w związku z art. 144 ust. 3 pkt
21 Konstytucji. Normy zawarte w tych przepisach wskazują procedurę inwestytury Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. Art. 194
ust. 2 Konstytucji wskazuje wyłącznie dwa upoważnione podmioty do uczestnictwa w procedurze inwestytury Prezesa TK. Ich kompetencje
są niekontrolowalne i nie mogą być poddane nadzorowi jakiegokolwiek innego organu (zob. wyrok z 24 listopada 2021 r., sygn.
K 6/21). Powołanie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego następuje w trybie art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji, czyli w formie
prerogatywy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że „[a]rt. 144 ust. 3 Konstytucji, który określa instytucję
prerogatyw, jest jednym z głównych przepisów kształtujących ustrojową pozycję Prezydenta Rzeczypospolitej w systemie konstytucyjnych
organów państwa. Trybunał przypomniał, że przepis ten wyznacza zakres uprawnień Prezydenta realizowanych poza systemem kontroli
politycznej Sejmu. Akty wydawane w ramach prerogatyw Prezydenta mają charakter władczy” (wyrok z 26 czerwca 2019 r., sygn.
K 8/17, OTK ZU A/2019, poz. 34 oraz przytoczone tam orzecznictwo). Z powyższego wynika, że „[w] polskim ustawodawstwie nie
ma, wskutek zakazu konstytucyjnego, procedury umożliwiającej wzruszenie czy kontrolowanie aktów wydanych w ramach wykonywania
przez Prezydenta jego prerogatyw” (postanowienie w sporze kompetencyjnym z 2 czerwca 2023 r., sygn. Kpt 1/17 oraz przytoczone
tam orzecznictwo).
Ustawowe wygaszenie – z pominięciem zasady pro futuro – kadencji Prezesa Trybunału Konstytucyjnego narusza zatem art. 194 ust. 2 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 2 Konstytucji,
ponieważ de facto z mocą wsteczną (por. uzasadnienie projektu ustawy wprowadzającej, druk sejmowy 254/X kadencji) neguje skorzystanie przez
Zgromadzenie Ogólne z uprawnienia do przedstawienia kandydata na Prezesa Trybunału Konstytucyjnego oraz prerogatywę Prezydenta
do powołania tej osoby. Ponadto narusza art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji, ponieważ bezpodstawnie ingeruje w dyskrecjonalną
władzę Prezydenta do powołania Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, czym narusza zasadę podziału władz. Przez nadmierną ingerencję
władzy ustawodawczej we władzę sądowniczą, przez samą próbę usunięcia Prezesa Trybunału Konstytucyjnego narusza także zasadę
niezależności instytucjonalnej władzy sądowniczej od innych organów i w konsekwencji zasadę podziału władz.
Biorąc pod uwagę powyższe Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 14 ust. 1 u.w. jest niezgodny z art. 7, art. 10, art.
173 oraz z art. 194 ust. 2 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji.
9. Związek kontrolowanych przepisów ustawy wprowadzającej z całą ustawą.
Ustalenia dotyczące integralnego związku kontrolowanych przepisów ustawy wprowadzającej z całą ustawą Trybunał Konstytucyjny
oparł na założeniach przedstawionych w cz. III, pkt 7.3 niniejszego uzasadnienia, z uwzględnieniem szczególnego charakteru
ustawy wprowadzającej.
Treść normatywna ustawy wprowadzającej daleko wykracza poza regulacje opisane w § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa
Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Już wstępna
analiza obu kontrolowanych ustaw prowadzi do wniosku, że to przepisy ustawy wprowadzającej zaskarżone przez wnioskodawcę w
pkt 1, 2, 3 wniosku obok przepisów o charakterze przejściowym i wprowadzającym zawierają także rozwiązania bezprecedensowe,
stanowiące oś kontrolowanej legislacji, jak w szczególności retroaktywne zniesienie trybunalskich orzeczeń oraz unieważnienie
ex tunc wyboru sędziów TK, a także wygaszenie biegnącej kadencji Prezesa Trybunłu. Regulacje te, idąc zdecydowanie dalej niż przepisy
u.TK, nadają tej ustawie charakter autonomiczny, wkraczający przy tym w materię konstytucyjną.
Pozostałe przepisy mają charakter intertemporalny i dostosowawczy. Na gruncie czystej logiki stwierdzenie niekonstytucyjności
zaskarżonych regulacji o charakterze autonomicznym nie musi samo przez się prowadzić do powstania nieusuwalnej luki czy też
dysfunkcji przepisów typowo międzyczasowych lub niektórych przepisów dostosowawczych. Jednakże stwierdzenie niekonstytucyjności
całej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w efekcie orzeczenia o nierozerwalnym związku kontrolowanych przepisów z całą ustawą
(por. wyżej cz. III, pkt 7) powoduje, że upada sens i cel ustawy wprowadzającej określony w art. 1 u.w. i rozwinięty w jej
pozostałych przepisach. Wyraźnym zamiarem ustawodawcy wynikającym z art. 1 ustawy wprowadzającej jest bowiem wprowadzenie
w życie nowej regulacji dotyczącej Trybunału Konstytucyjnego dopiero po wejściu w życie autonomicznych regulacji ustawy wprowadzającej
m.in. takich, jakie Trybunał niniejszym wyrokiem uznał za niekonstytucyjne. Zachodzi zatem niewątpliwy aksjologiczny związek
między kontrolowanymi przepisami a całą ustawą wprowadzającą, której jedynym sensem poza wyeliminowanymi z obiegu prawnego
przepisami byłoby wprowadzenie w życie ustawy uznanej za niekonstytucyjną.
Skutkiem niniejszego wyroku jest uznanie ustawy wprowadzającej oraz ustawy o Trybunale Konstytucyjnym za niezgodne z Konstytucją.
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 122 ust. 4 Konstytucji ma obowiązek odmówić podpisania obydwu kontrolowanych
ustaw.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.