Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Problem konstytucyjny.
W niniejszej sprawie skarżący zakwestionował przyjętą wykładnię art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z
2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), która uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność organu administracyjnego,
jeżeli doszło do wydania aktu administracyjnego (decyzji lub innego rozstrzygnięcia) – nawet w sytuacji, w której doszło wprawdzie
do wydania aktu, ale pomiędzy jego wydaniem a doręczeniem (wejściem do obrotu) wniesiono skargę na bezczynność. Przyjęta wykładnia
w znacznym stopniu ogranicza prawo jednostki do kontroli zachowania organu w toku postępowania, a w konsekwencji – także do
uzyskania odszkodowania za ewentualne szkody poniesione wskutek opieszałego załatwienia sprawy (wyłączenie możliwości uzyskania
prejudykatu).
W sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania bada, czy nie zachodzi któraś
z ujemnych przesłanek procesowych, skutkująca umorzeniem postępowania. Dotyczy to wszelkich kwestii wstępnych, jak również
przesłanek formalnych, wspólnych dla kontroli inicjowanej w trybie skargi konstytucyjnej, wniosku lub pytania prawnego. Merytoryczne
rozpoznanie zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej jest uzależnione od spełnienia wszystkich warunków jej dopuszczalności.
Podkreślić również należy, że składu rozpoznającego sprawę in merito nie wiąże stanowisko zajęte w postanowieniu o nadaniu skardze konstytucyjnej dalszego biegu lub postanowieniu o uwzględnieniu
zażalenia skarżącego na postanowienie w przedmiocie odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej (zob. m.in. wyrok
pełnego składu TK z 25 września 2019 r., sygn. SK 31/16, OTK ZU A/2019, poz. 53 oraz powołane tam orzecznictwo).
2.2. Zaskarżony przepis oraz umorzenie postępowania w odniesieniu do części przedmiotu kontroli.
2.2.1. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uczyniono art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w następującym brzmieniu:
„Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art.
3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania”.
2.2.2. Skarżący zakwestionował konstytucyjność trzech wariantów normatywnych wskazanego przepisu, a mianowicie:
– w zakresie, w jakim tamuje on możliwość merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność bądź przewlekłość postępowania,
złożonej po wydaniu przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej, z uwagi na zamknięcie drogi sądowej dochodzenia
naruszonych praw – zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) w zakresie przestrzegania określonego w art. 35 § 3 ustawy z
dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; obowiązujący tekst jednolity:
Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) bądź w przepisach szczególnych ustawowego terminu do zakończenia sprawy administracyjnej;
– w zakresie, w jakim uzależnia prawo wszczęcia postępowania sądowego od postawy organu administracji publicznej, z uwagi
na pozbawienie postępowania sądowoadministracyjnego, a przez to również i sądu administracyjnego, przymiotu niezależności;
– w zakresie, w jakim zamyka drogę sądowego dochodzenia naruszonych praw, o których mowa w tirecie pierwszym, z uwagi na pozbawienie
możliwości uzyskania prejudykatu warunkującego możliwość dochodzenia roszczenia o wynagrodzenie za szkodę, jaka została wyrządzona
przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.
2.2.3. W świetle okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy skarżącego, nie budzi wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego, że
istota rozpatrywanej skargi konstytucyjnej sprowadza się do podważenia rozumienia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przyjętego w
oparciu o uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (ONSAiWSA nr 6/2020, poz. 79).
We wskazanym judykacie – do którego nota bene zgłoszono dwa zdania odrębne – Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że „[w]niesienie skargi na bezczynność po zakończeniu
przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym
rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi”.
W uzasadnieniu do tej uchwały podniesiono w szczególności następujące argumenty:
– po pierwsze – „Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, nie dyskutując z samym określeniem wydanego na podstawie
art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. wyroku jako mającego deklaratoryjny charakter stwierdza, iż treść tego przepisu nie uprawnia
do wniosku, że dopuszczalne jest merytoryczne orzekanie przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność, złożonej w dacie, gdy
kwestionowane postępowanie zostało zakończone, zaś z samego «deklaratoryjnego» charakteru wydanego na tej podstawie orzeczenia
nie można wyprowadzać żadnych innych wniosków, niż wynikające z analizy treści przepisu, na podstawie którego orzeczenie zastało
wydane. Stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia
skargi na bezczynność, której przedmiot, jak już była o tym wcześniej mowa, określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt
1) k.p.a. stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu należy
przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (…)”;
– po drugie – „[p]ogląd (…) sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia
sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego,
nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje
ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności”;
– po trzecie – „[n]ie można się (…) zgodzić z argumentacją na rzecz poglądu o dopuszczalności nieograniczonego w czasie orzekania
w przedmiocie bezczynności ze względu na zawarowane art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo każdego do
sądu i potrzebę uzyskania prejudykatu, bowiem prawo to, w wyniku nowelizacji omówionych już przepisów k.p.a. i p.p.s.a. zostało
podwójnie zabezpieczone przez przyznanie stronie środków obrony przed bezczynnością na drodze postępowania administracyjnego
i sądowoadministracyjnego, przy czym uruchomienie kontroli sądowej nie zostało w żaden sposób ograniczone czasowo przez wpadkowe
postępowanie administracyjne. Stronie, której sprawa jest prowadzona w sposób naruszający art. 12 § 1 i § 2 oraz art. 35 k.p.a.
przysługują w istocie równolegle dwa środki kontroli takiego stanu (ponaglenie i skarga do sądu administracyjnego), a każdy
z nich może skutkować stwierdzeniem bezczynności – również z rażącym naruszeniem prawa, w efekcie może przyspieszyć załatwienie
sprawy i zakończenie tym samym postępowania, w dalszej zaś kolejności umożliwić stronie dochodzenie odszkodowania na drodze
cywilnej”;
– po czwarte – „[w] kontekście argumentacji dotyczącej konieczności uzyskania przez stronę wadliwie prowadzonego postępowania
prejudykatu dla celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 1 [ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.; dalej: k.c.)] stwierdzić należy,
iż prejudykat taki stanowi nie tylko orzeczenie sądu wydane na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. lecz również wydane,
na podstawie art. 37 § 6 pkt 1) k.p.a., w wyniku złożonego ponaglenia postanowienie, przy czym nie ulega wątpliwości, że przepis
art. 37 § 8 k.p.a. określa sposób załatwienia ponaglenia warunkowany uprzednim stwierdzeniem bezczynności (…). W obu przypadkach
rozstrzygnięć stanowią one «stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji»,
o czym stanowi wskazany przepis k.c.”;
– po piąte – „nie sposób przyjąć, że skarga na bezczynność może być wnoszona także po zakończeniu postępowania administracyjnego.
W ten sposób strony tego postępowania byłyby w znacznie lepszej sytuacji procesowej niż strony postępowania karnego, cywilnego,
czy też sądowoadministracyjnego. W tych bowiem postępowaniach sądowych zakreślono nieprzekraczalne ramy czasowe w zakresie
możliwości uzyskania prejudykatu, uprawniającego do dochodzenia przez uprawniony podmiot odszkodowania. Wyniki wykładni systemowej
zewnętrznej przemawiają więc przeciwko możliwości braku ograniczeń czasowych w zakresie wnoszenia skargi na bezczynność organu
administracji publicznej. Nie można bowiem podzielić stanowiska, że konieczność uzyskania prejudykatu do dochodzenia odszkodowania
w trybie przewidzianym w art. 4171 § 3 k.c. przemawia za przyjęciem wykładni umożliwiającej wnoszenie skarg na bezczynność bez żadnych ograniczeń czasowych,
po zakończeniu postępowania”;
– po szóste – „zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony
do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast tylko celem
wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. Stąd też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność
wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu
zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego,
a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu”.
W oparciu o to stanowisko, orzekający w sprawie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał w postanowieniu z 4 listopada
2020 r. (sygn. akt […]), że skarga na bezczynność organu odwoławczego jest niedopuszczalna, mimo że została wniesiona zanim
skarżącemu doręczono decyzję, a zatem zanim rozstrzygnięcie administracyjne weszło do obrotu prawnego. Pogląd tego Sądu zaaprobował
Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 29 września 2021 r. (sygn. akt […]), w który stwierdził, co następuje:
„W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących pominięcia faktu, że złożenie skargi na bezczynność nastąpiło przed
doręczeniem skarżącym decyzji z dnia 29 lipca 2020 r., należy wskazać, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy
do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania
decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem
także na okres między wydaniem decyzji, a jej doręczeniem. Przyjęcie innego stanowiska, pozbawiałoby logicznego sensu art.
110 k.p.a.”.
2.2.4. W związku z powyższym nie można zarzucić rozpatrywanej skardze konstytucyjnej, że dotyczy ona kwestii stosowania prawa.
Po pierwsze bowiem – mamy tu do czynienia z rozumieniem zaskarżonego przepisu, przyjętym przez sądy administracyjne obu instancji
w oparciu o autorytatywne stanowisko powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Po drugie – i niezależnie od powyższego – w wyroku z 22 maja 2019 r., sygn. SK 22/16 (OTK ZU A/2019, poz. 48) Trybunał Konstytucyjny
stwierdził, że „[i]nstytucja skargi konstytucyjnej immanentnie jest (…) związana z określonym stanem faktycznym i ostatecznym
orzeczeniem, rozstrzygającym konkretną sprawę skarżącego. Umorzenie postępowania z powodu niejednolitości orzecznictwa albo
możliwości prokonstytucyjnej wykładni zaskarżonego przepisu czyni skargę konstytucyjną w znacznym zakresie instytucją dysfunkcjonalną.
Nawet jeżeli wykładnia zaskarżonego przepisu jest niejednolita, istnieją co najmniej dwa równorzędne nurty jego interpretacji
albo nawet jeżeli przepis można interpretować prokonstytucyjnie, to punktem wyjścia dla oceny zgodności przepisu z Konstytucją
powinien być ten przepis w ujęciu ostatecznego orzeczenia rozstrzygającego sprawę skarżącego. Co więcej, należy tak przyjmować
także wtedy, gdy ostateczne orzeczenie w sprawie prezentuje nową, zupełnie nieznaną interpretację przepisu, odbiegającą od
utrwalonej i jednolitej wykładni. Konstatacja, że sąd mógł przyjąć za swoją powszechnie akceptowaną wykładnię, a w związku
z tym postępowanie należy umorzyć, daje skarżącemu co najwyżej satysfakcję w sferze symbolicznej. Skarga konstytucyjna z założenia
ma być natomiast instytucją gwarantującą wymierną ochronę praw i wolności konstytucyjnych. Wykładnia przepisu, nawet powszechnie
akceptowana i jednolita, w zasadzie nigdy nie jest jedyną możliwą. Syntetyczna redakcja przepisów prawa daje interpretatorowi
często znaczną swobodę w określaniu ich znaczenia. Trybunał nie kontroluje wykładni przepisów, ale same przepisy, których
potencjał znaczeniowy może wykraczać poza ustalone w judykaturze i doktrynie kanony. Kontroli zgodności z Konstytucją wszczętej
skargą konstytucyjną, w konkretnej sprawie, rozstrzygniętej konkretnym orzeczeniem, podlega, z natury skargi konstytucyjnej,
przepis w rozumieniu przedstawionym w ostatecznym orzeczeniu”. Pogląd ten został podzielony w wyrokach TK z: 15 grudnia 2020
r., sygn. SK 12/20 (OTK ZU A/2021, poz. 3), 30 czerwca 2021 r., sygn. SK 37/19 (OTK ZU A/2021, poz. 54), 7 czerwca 2022 r.,
sygn. SK 68/19 (OTK ZU A/2022, poz. 34), 22 czerwca 2022 r., sygn. SK 3/20 (OTK ZU A/2022, poz. 46) oraz 23 października 2024
r., sygn. SK 58/22 (OTK ZU A/2024, poz. 96).
W tym kontekście, zważywszy na treść i funkcję art. 79 ust. 1 Konstytucji, można uznać, że dopuszczalna jest skarga konstytucyjna,
w której zarzuty kieruje się choćby wprost wobec zastosowanej wykładni zaskarżonego przedmiotu kontroli, a także wobec zarówno
jednej z kilku równorzędnych, jak i odosobnionej interpretacji przepisu. Taka skarga jest bowiem w istocie skargą na przepis
w określonym, zarzucanym znaczeniu.
2.2.5. W tym stanie rzeczy – kierując się zasadą falsa demonstratio non nocet – Trybunał stwierdza, że:
– po pierwsze – przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie powinien być art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., rozumiany w ten sposób,
że uniemożliwia rozpoznanie merytoryczne przez sąd administracyjny skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji
publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji lub innego przewidzianego prawem rozstrzygnięcia, mimo że skarga
na bezczynność została wniesiona zanim stronie doręczono decyzję lub inne rozstrzygnięcie;
– po drugie – postępowanie odnośnie do badania konstytucyjności art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w niniejszej sprawie w innych
konfiguracjach normatywnych (zakresach) podlega umorzeniu na zasadzie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016
r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK).
W świetle konstytucyjnych oraz ustawowych przesłanek skargi konstytucyjnej, należy rozważyć dopuszczalność badania rozpatrywanej
skargi pod kątem wskazanych przez skarżącego wzorców kontroli (por. np. wyroki TK z: 18 listopada 2014 r., sygn. SK 7/11,
OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 112; 21 czerwca 2017 r., sygn. SK 35/15, OTK ZU A/2017, poz. 51 oraz 23 kwietnia 2020 r., sygn.
SK 66/19, OTK ZU A/2020, poz. 13).
2.3.2. Powołanie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji jako wzorców kontroli.
2.3.2.1. Artykuł 45 ust. 1 Konstytucji ma następujące brzmienie:
„Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny
i niezawisły sąd”.
Z kolei art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej stanowi, co następuje:
„Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw”.
2.3.2.2. W wyroku z 3 lipca 2019 r., sygn. SK 14/18 (OTK ZU A/2019, poz. 35) Trybunał Konstytucyjny odnośnie do wskazanych wyżej przepisów
przyjął następujące stanowisko:
„Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres
spraw; z art. 77 ust. 2 Konstytucji płynie zaś dyrektywa interpretacyjna zakazująca zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych
wolności lub praw. Innymi słowy, obowiązująca Konstytucja wprowadza domniemanie drogi sądowej. W przypadku kolizji prawa do
sądu z inną normą konstytucyjną poddającą pod ochronę wartości o równym lub nawet większym znaczeniu dla funkcjonowania państwa
lub rozwoju jednostki i konieczności uwzględnienia obu norm konstytucyjnych, dojść może do wprowadzenia pewnych ograniczeń
zakresu przedmiotowego prawa do sądu. Ograniczenia takie jednak są dopuszczalne w absolutnie niezbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie
danej wartości konstytucyjnej nie jest możliwe w inny sposób. Trybunał Konstytucyjny zwrócił na to uwagę w wyroku z 9 czerwca
1998 r. o sygn. K 28/97 (OTK ZU nr 4/1998, poz. 50). Ograniczenia te mogą zostać ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy,
gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia
i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji); nie mogą też naruszać istoty tych wolności
i praw, które ograniczają. Ograniczenia (wskazane w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej), które faktycznie zamykałyby obywatelowi
drogę do sądu, należy uznać za niekonstytucyjne (por. wyrok TK z 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz.
36).
Z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału wynika, że pomiędzy art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji zachodzi «ścisły związek»
polegający na tym, że pierwszy z nich stanowi dopełnienie i gwarancję prawa zagwarantowanego w drugim (por. wyroki TK z: 10
maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109; 8 grudnia 2009 r., sygn. SK 34/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 165
oraz 12 stycznia 2010 r., sygn. SK 2/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 1). W konsekwencji art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej pełni
rolę środka ochrony przed ingerencją w konstytucyjne prawo podmiotowe do sądu, jest jego gwarancją oraz wiąże się ze wszystkimi
elementami prawa do sądu (por. wyroki TK z: 14 czerwca 1999 r., sygn. K 11/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 97 oraz 12 stycznia
2010 r., sygn. SK 2/09). Niemniej art. 77 ust. 2 Konstytucji ma także samodzielne znaczenie normatywne i nie stanowi tylko
powtórzenia, które wzmacnia treść art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej. Przepis ten gwarantuje bowiem konstytucyjne prawo podmiotowe,
dotyczące sytuacji, jaką jest całkowite, bezpośrednie lub pośrednie, pozbawienie możliwości rozpoznania sprawy przez sąd w
postępowaniu sądowym (por. wyroki TK z 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14 oraz z 12 stycznia 2010
r., sygn. SK 2/09)”.
2.3.2.3. W związku z powyższym Trybunał stwierdza że skarżący w sposób prawidłowy powołał art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji
jako wzorce kontroli dla zaskarżonej regulacji. Tym samym nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania we wskazanym zakresie
na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK.
2.3.3. Powołanie art. 77 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli.
2.3.3.1. Artykuł 77 ust. 1 Konstytucji ma następujące brzmienie:
„Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej”.
2.3.3.2. W wyroku z 27 października 2015 r., sygn. SK 9/13 (OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 151) Trybunał Konstytucyjny odnośnie do wskazanego
wyżej przepisu wyjaśnił, że art. 77 ust. 1 Konstytucji łączy obowiązek naprawienia szkody jedynie z takim działaniem organu
władzy publicznej, które jest „niezgodne z prawem”. Pojęcie „działanie niezgodne z prawem” ma ugruntowane znaczenie. W kontekście
regulacji konstytucyjnej należy je rozumieć jako zaprzeczenie zachowania uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z normy
prawnej. „Niezgodność z prawem” w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji musi być rozumiana ściśle, zgodnie z konstytucyjnym ujęciem
źródeł prawa (art. 87-94 Konstytucji). Pojęcie to jest więc węższe niż tradycyjne ujęcie bezprawności na gruncie prawa cywilnego,
które obejmuje obok naruszenia przepisów prawa również naruszenie norm moralnych i obyczajowych, określanych terminem „zasad
współżycia społecznego” lub „dobrych obyczajów”. Należy jednak podkreślić, że nie ma przeszkód konstytucyjnych dla związania
w ramach ustawodawstwa zwykłego konstrukcji odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej z tradycyjną koncepcją bezprawności
ustaloną w płaszczyźnie prawa cywilnego.
Ponadto Trybunał zwrócił uwagę, że pojęcie niezgodności z prawem, o którym mowa w art. 77 ust. 1 Konstytucji, ma charakter
autonomiczny i jednolity na poziomie konstytucyjnym dla wszystkich wypadków wyrządzenia szkód przez niezgodne z prawem działanie
organów władzy publicznej. Oznacza zaprzeczenie zachowaniu nakazanemu albo zakazanemu przez normy prawne dekodowane z aktów
tworzących konstytucyjny system źródeł prawa (art. 87-94 Konstytucji).
2.3.3.3. W ocenie Trybunału art. 77 ust. 1 ustawy zasadniczej może być elementem wzorca kontroli w niniejszej sprawie. Rozpatrywana
skarga konstytucyjna dotyczy bowiem dwóch kwestii, jakie wiążą się z wykładnią art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tj. zamknięcia
drogi sądowej (odrzucenie skargi na bezczynność organu administracyjnego) oraz z tego tytułu pozbawienia jednostki możliwości
uzyskania prejudykatu, który jest konieczny do wytoczenia powództwa w trybie art. 4171 § 3 k.c.
Wydane w sprawie skarżącego postanowienie o odrzuceniu skargi na bezczynność opierało się na stanowisku składu powiększonego
Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjętym w uchwale składu siedmiu sędziów w sprawie o sygn. II OPS 5/19. Uchwała ta wyraźnie
wyłączyła możliwość rozpoznania skargi na bezczynność w pewnych sytuacjach czasowych, tak jak u skarżącego. Co istotne, Naczelny
Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojej uchwały wprost odnosił się do znaczenia wyroku sądu administracyjnego stwierdzającego
bezczynność organu administracyjnego jako prejudykatu w rozumieniu art. 4171 § 3 k.c. Nota bene przedstawiający składowi powiększonemu pytanie prawne skład zwykły tego Sądu w postanowieniu z 8 października 2019 r., sygn.
akt II OSK 1117/19 (Legalis) tę kwestię uczynił osią swoich rozważań w kontekście zamknięcia prawa do sądu. Innymi słowy,
skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważał możliwość ograniczenia czasowego odnośnie do skutecznego wniesienia
skargi na bezczynność w kontekście prejudycjalnego znaczenia wyroku stwierdzającego tę bezczynność dla późniejszej cywilnej
sprawy odszkodowawczej.
Trybunał zwraca również uwagę, że w zdaniach odrębnych do powołanej uchwały wprost zarzucono przyjętej w tymże judykacie zawężającej
wykładni art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. odebranie jednostce prawa do wytoczenia ewentualnego powództwa odszkodowawczego; sędzia
NSA Zygmunt Zgierski wskazał, że „wniesienie skargi na bezczynność organu po wydaniu przez tenże organ ostatecznej decyzji
administracyjnej pozbawia stronę niezbędnego prejudykatu, w postaci orzeczenia sądu administracyjnego, do dochodzenia odszkodowania”,
natomiast sędzia NSA Wojciech Mazur podkreślił, iż „nie budzi (…) wątpliwości, że wyrok sądu administracyjnego, stwierdzający
na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ administracji dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stanowi tzw.
prejudykat warunkujący możliwość dochodzenia naprawienia szkody spowodowanej przez obie wymienione formy opieszałości organu”.
Odnotować również należy stanowisko zajęte w literaturze, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. II
OPS 5/19 – poprzez zawężenie możliwości czasowej wniesienia skargi na bezczynność organu administracyjnego – powoduje, iż
strona tego postępowania w sytuacji, w której merytoryczne rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny po zakończeniu postępowania
administracyjnego (mimo że skarga została wniesiona przed wejściem aktu administracyjnego do obrotu) stało się niemożliwe,
traci podstawę do wniesienia powództwa odszkodowawczego, albowiem nie spełnia wówczas hipotezy art. 4171 § 3 k.c. (zob.: A. Kurzawa, Glosa do Uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, „Przegląd Sejmowy” nr 3/2021, s. 119 i n.; R. Suwaj, Dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność po wydaniu decyzji przez organ. Glosa do uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020
r., II OPS 5/19, „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” nr 3/2020, s. 82 i n.; J. Wegner, Skarga na bezczynność po zakończeniu postępowania administracyjnego. Glosa do uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS
5/19, „Glosa” nr 1/2021, s. 110 i n.; J. Forystek Nowelizacja administracyjnego postępowania nieważnościowego a kwestia dochodzenia odszkodowania za bezprawie władzy państwowej, „Palestra” nr 5/2022, s. 7 i n.).
W ocenie Trybunału nie byłoby też właściwe uznanie, że art. 77 ust. 1 Konstytucji jest wzorcem nieadekwatnym (gdyż „zbyt dalekim”)
odnośnie do sprawy, która legła u podstaw rozpatrywanej skargi konstytucyjnej w kontekście wyroku TK z 18 kwietnia 2019 r.,
sygn. SK 21/17 (OTK ZU A/2019, poz. 19). W orzeczeniu tym uznano bowiem, że „[a]rt. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982
r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908) w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej
decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej”. W sprawie o sygn. SK 21/17 Trybunał zwrócił uwagę, że niemożność wydania decyzji o stwierdzeniu
naruszenia prawa przy wydaniu decyzji scaleniowej zamykała jednostce drogę do wytoczenia powództwa odszkodowawczego w trybie
art. 4171 § 2 k.c. Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny dopuścił – w oparciu o konstytucyjne prawo do sądu – kontrolę przepisów administracyjnego
prawa procesowego pod kątem ich wpływu na dopuszczalność uruchomienia cywilnego postępowania odszkodowawczego, to tym bardziej
– ex argumentum a fortiori – dopuszczalna jest kontrola przepisu procedury sądowoadministracyjnej (jego przyjętej wykładni) w zakresie, w jakim przekłada
się na ewentualne postępowanie przed sądem cywilnym w przedmiocie odszkodowania za bezczynność organu administracyjnego (in casu: kwestia uzyskania prejudykatu potrzebnego do wytoczenia powództwa w trybie art. 4171 § 3 k.c.).
W związku z powyższym Trybunał stwierdza że w sprawie nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania we wskazanym zakresie
na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK.
2.3.4. Ujęcie powołanych przez skarżącego wzorców konstytucyjnych.
W rozpatrywanej skardze skarżący powołał art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji w trzech konfiguracjach, uwarunkowanych
zakresem zaskarżenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a mianowicie: art. 77 ust. 2 (w odniesieniu do pierwszego zakresu), art.
45 ust. 1 (w odniesieniu do drugiego zakresu) oraz art. 77 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 (w odniesieniu do trzeciego zakresu).
Zważywszy na ustalenia poczynione w punkcie 2.2 tej części niniejszego uzasadnienia co do przedmiotu kontroli, a także wziąwszy
pod uwagę problem konstytucyjny wynikający z wykładni art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przyjętej w sprawie skarżącego, Trybunał
– kierując się zasadą falsa demonstratio non nocet – stwierdza, że konstytucyjnym punktem odniesienia dla badanego unormowania będzie norma konstytucyjna wywodzona z art. 45
ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 1 ustawy zasadniczej.
2.4. Uzasadnienie skargi konstytucyjnej.
Odnosząc się do uzasadnienia skargi konstytucyjnej, należy przypomnieć, że w wyroku z 15 grudnia 2020 r. o sygn. SK 12/20
Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż „o dopuszczalności orzekania merytorycznego w sprawie zainicjowanej skargą konstytucyjną
nie decyduje objętość jej uzasadnienia, lecz zasadność (trafność) poruszonego przez skarżącego problemu (…). Trybunał Konstytucyjny jest zaś obowiązany samodzielnie uzasadnić określone rozstrzygnięcie, nie ograniczając się do
weryfikacji stanowisk uczestników postępowania, co wynika z niekwestionowanej na gruncie naszej kultury prawnej zasady iura novit curia oraz normy wyrażonej w art. 69 ust. 1 uotpTK, nakazującej Trybunałowi w toku postępowania zbadać wszystkie istotne okoliczności
w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy”. Stanowisko to zostało podzielone w wyrokach z 7 czerwca 2022 r. o sygn. SK 68/19,
22 czerwca 2022 r. o sygn. SK 3/20 oraz 13 grudnia 2023 r. o sygn. SK 109/20 (OTK ZU A/2024, poz. 25).
Skład orzekający w niniejszej sprawie – aprobując to stanowisko – stwierdza, że uzasadnienie rozpatrywanej skargi konstytucyjnej
wraz z argumentacją przedstawioną w uzupełniającym skargę piśmie procesowym z 1 sierpnia 2022 r. spełnia wymóg z art. 53 ust.
1 pkt 3 u.o.t.p.TK.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie rozpatrywać będzie problem zgodności art. 149
§ 1 pkt 3 p.p.s.a., rozumianego w ten sposób, że uniemożliwia rozpoznanie merytoryczne przez sąd administracyjny skargi na
bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji lub innego
przewidzianego prawem rozstrzygnięcia, mimo że skarga na bezczynność została wniesiona zanim stronie doręczono decyzję lub
inne rozstrzygnięcie, z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji.
3. Ocena konstytucyjności badanego unormowania.
3.1. Prawo do sądu oznacza dla ustawodawcy obowiązek ustanowienia regulacji prawnej, która zapewni rozpatrzenie sprawy przez sąd,
na żądanie zainteresowanego. Należy też wskazać, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki i jedną z fundamentalnych
gwarancji praworządności (por. np. wyroki TK z 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15, OTK ZU A/2017, poz. 90; 23 maja 2018 r.,
sygn. SK 15/15, OTK ZU A/2018, poz. 35 oraz 15 grudnia 2012 r., sygn. SK 12/20).
Na gruncie przepisów konstytucyjnych z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36, ze zm.), w brzmieniu ustalonym
ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75, poz. 444), w orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego prawo do sądu wyprowadzano z ich art. 1 i art. 56 ust. 1, tj. z zasady demokratycznego państwa prawnego
oraz z przepisu stanowiącego, iż wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne
i sądy szczególne (zob. np.: orzeczenia pełnego składu TK z 7 stycznia 1992 r., sygn. K 8/91, OTK w 1992 r. cz. I, poz. 5
oraz 25 lutego 1992 r., sygn. K 3/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 1, a także orzeczenie TK z 8 kwietnia 1997 r., sygn. K 14/96,
OTK ZU nr 2/1997, poz. 16). W obowiązującej Konstytucji z 1997 r. prawo do sądu zostało wyrażone expressis verbis przez ustrojodawcę w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2.
W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. m.in. wyroki z: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97; 6
grudnia 2004 r., sygn. SK 29/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 114; 14 marca 2006 r., sygn. SK 4/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz.
29; 19 września 2007 r., sygn. SK 4/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 98; 31 marca 2009 r., sygn. SK 19/08, OTK ZU nr 3/A/2009,
poz. 29; 13 stycznia 2015 r., sygn. SK 34/12, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 1 oraz 22 października 2015 r., sygn. SK 28/14, OTK
ZU nr 9/A/2015, poz. 149, a także wyrok pełnego składu TK z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz.
108) na konstytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności:
– po pierwsze – prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce
(niezależnym, bezstronnym i niezawisłym);
– po drugie – prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;
– po trzecie – prawo do orzeczenia sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd, w rozsądnym
terminie;
– po czwarte – prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy.
Podmiotem konstytucyjnego prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1, jest „każdy”, tzn. każda jednostka, a także osoby prawne
prawa prywatnego. Z brzmienia przywołanego przepisu konstytucyjnego wynika, że prawo do sądu obejmuje „sprawy” dotyczące jednostki
i innych podmiotów tego prawa.
Zgodnie z dominującym poglądem doktryny do istoty wymiaru sprawiedliwości należy rozstrzyganie sporów prawnych – sporów ze
stosunków prawnych (zob. np.: S. Włodyka, Ustrój organów ochrony prawnej, Warszawa 1968, s. 16; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. 10, Warszawa 2006, s. 342). Prawo do sądu należy zatem odnieść przede wszystkim do sporów prawnych między osobami fizycznymi
lub prawnymi. Prawo do sądu nie obejmuje natomiast sporów, w które nie jest uwikłany choćby jeden podmiot prawa prywatnego.
Dotyczy to w szczególności sporów wewnątrz aparatu państwowego, a więc m.in. spraw ze stosunków nadrzędności i podporządkowania
między organami państwowymi oraz spraw podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w organach państwowych. Zakres
przedmiotowy prawa do sądu obejmuje spory ze stosunków cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych oraz rozstrzyganie o zasadności
zarzutów karnych. Prawo do sądu przysługuje przy tym niezależnie od tego, czy podmioty toczące spór są powiązane rzeczywiście
stosunkiem materialnoprawnym, czy też – wbrew twierdzeniom jednej ze stron sporu – żaden stosunek materialnoprawny w danym
przypadku nie istnieje (por. wyroki TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97 oraz 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15).
Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw.
Co więcej, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa
do sądu (zob.: orzeczenie pełnego składu TK z 7 stycznia 1992 r., sygn. K 8/91, orzeczenie TK z 8 kwietnia 1997 r., sygn.
K 14/96, a także wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97; 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15 oraz 15 grudnia 2020 r.,
sygn. SK 12/20).
Konstytucja wprowadza domniemanie drogi sądowej, co jednak nie oznacza, że jakiekolwiek ograniczenia sądowej ochrony interesów
jednostki są niedopuszczalne. Ograniczenia mogą bowiem wynikać z innych przepisów ustawy zasadniczej. W szczególnych (wyjątkowych)
warunkach może dojść do kolizji prawa do sądu z inną normą konstytucyjną, poddającą pod ochronę wartości o równym lub nawet
większym znaczeniu dla funkcjonowania państwa lub rozwoju jednostki. Konieczność uwzględnienia obu norm konstytucyjnych może
przemawiać za wprowadzeniem pewnych ograniczeń zakresu przedmiotowego prawa do sądu. Ograniczenia takie są dopuszczalne w
absolutnie niezbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie danej wartości konstytucyjnej nie jest możliwe w inny sposób. Muszą
one spełniać warunki określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Mogą one zostać ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy
są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia
i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Nie mogą przy tym naruszać istoty tych wolności i praw, które ograniczają
(por. wyroki TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97; 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15 oraz 15 grudnia 2020 r., sygn. SK 12/20).
Konstytucyjne prawo do sądu obejmuje zarówno prawo do wymiaru sprawiedliwości, czyli merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawach
z zakresu praw jednostki, jak i prawo do sądowej kontroli aktów, czynności oraz zaniechań władz publicznych, które godzą w
konstytucyjne prawa i wolności jednostki. W tym ostatnim przypadku sąd realizuje czynności z zakresu ochrony prawnej, chroniąc
jednostkę przed arbitralnością działań lub zaniechań podmiotu sprawującego władztwo publiczne (por. wyroki TK z: 13 stycznia
2015 r., sygn. SK 34/12; 22 października 2015 r., sygn. SK 28/14; 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15; 3 lipca 2019 r., sygn.
SK 14/18 oraz 15 grudnia 2020 r., sygn. SK 12/20).
Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza ponadto art. 77 ust. 2 Konstytucji. Jego znaczenie polega na wyłączeniu
możliwości zamknięcia przez ustawę drogi sądowej w zakresie dochodzenia przez jednostkę jej konstytucyjnych wolności lub praw.
W tym miejscu Trybunał zaznacza, że chodzi tu zarówno o literalne brzmienie przepisu zawierającego taką normę, jak i o normę
wyprowadzoną wskutek przyjętej wykładni przepisu w orzecznictwie sądowym (por. wyroki TK z 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15
oraz 15 grudnia 2020 r., sygn. SK 12/20).
Należy zauważyć, że pewne ograniczenia prawa do sądu dopuszczają również wiążące Rzeczpospolitą Polską regulacje prawa międzynarodowego,
tj.:
– art. 14 ust. 1 zdanie drugie Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku
dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167 – zał.):
„Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd, ustanowiony
przez ustawę, przy orzekaniu co do zasadności oskarżenia przeciw niemu w sprawach karnych bądź co do jego praw i obowiązków
w sprawach cywilnych”;
– art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4
listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61,
poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja rzymska):
„Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny
sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia
w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej”.
Zakres przedmiotowy prawa do sądu obejmuje sprawy „cywilne” i „karne” w rozumieniu tych aktów prawa międzynarodowego. Poza
jego zakresem pozostają natomiast różnego rodzaju sprawy dotyczące praw o typowo publicznoprawnym charakterze. Na gruncie
prawnomiędzynarodowym – w porównaniu do przytoczonych regulacji – szersze gwarancje zapewnia Karta praw podstawowych Unii
Europejskiej, załączona do Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej oraz Traktat ustanawiający Wspólnotę
Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569). Zgodnie z jej art. 47:
– każdy, którego prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii Europejskiej zostały naruszone, ma prawo do skutecznego
środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule (akapit pierwszy);
– każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd
ustanowiony uprzednio na mocy ustawy (akapit drugi zdanie pierwsze).
3.2. Pojęcie „sprawy” na gruncie art. 45 ust. 1 Konstytucji wymaga uwzględnienia szerszego kontekstu normatywnego. Należy przede
wszystkim podkreślić, że jest to pojęcie – co najmniej w pewnej mierze – autonomiczne, którego nie można objaśniać wyłącznie
poprzez odniesienia do pojęcia „sprawy” funkcjonującego na tle poszczególnych gałęzi prawa: karnego, cywilnego czy administracyjnego.
Wynika to z ogólnej zasady interpretacyjnej, zgodnie z którą normy konstytucyjne muszą być traktowane jako punkt odniesienia
dla oceny poszczególnych pojęć ustawowych, a nie odwrotnie. Przyjęcie innego założenia musiałoby np. oznaczać w odniesieniu
do analizowanej tu regulacji zawartej w art. 45 ust. 1 Konstytucji, że wąskie ujęcie „sprawy” na tle poszczególnych gałęzi
prawa, a więc wąskie ujęcie funkcji wymiaru sprawiedliwości, determinowałoby zakres gwarancji konstytucyjnych i mogłoby skutecznie
zablokować urzeczywistnienie prawa do sądu. Kierowanie sprawy do sądu musi prowadzić do wymierzania sprawiedliwości, a więc
do rozstrzygania o prawach danego podmiotu. Bez wątpienia do kategorii takich praw, o których rozstrzyga sąd sprawujący wymiar
sprawiedliwości, należą nie tylko te, które są objęte bezpośrednio gwarancjami konstytucyjnymi, ale także wszelkie inne prawa,
których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego (por. wyroki TK z: 10 maja 2000 r., sygn.
K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109; 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15 oraz 15 grudnia 2020 r., sygn. SK 12/20).
O ile w zakresie materialnoprawnym (a więc przy ustalaniu, jakie elementy kształtują sytuację prawną danego podmiotu) konieczne
jest odwołanie się do całości systemu prawnego, o tyle gdy chodzi o wymiar formalny prawa do sądu trzeba uznać, że art. 45
ust. 1 Konstytucji ma treść niezależną od tego, w jaki sposób definiowane jest pojęcie sprawy na tle szczegółowych ujęć proceduralnych.
Respektując ową autonomiczność pojęcia „sprawy” w rozumieniu art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, należy w konsekwencji zauważyć,
że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu będzie obejmowało wszelkie sytuacje – bez względu na szczegółowe
regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych
podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania
o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (por. wyroki TK z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99; 20 grudnia
2017 r., sygn. SK 37/15 oraz 15 grudnia 2020 r., sygn. SK 12/20).
3.3. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także
orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach rozstrzyganych decyzjami administracyjnymi.
Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być zatem zarówno bezczynność organu (niepodjęcie przez organ żadnych czynności
w sprawie), jak i przewlekłe prowadzenie postępowania (niedochowywanie przez organ przepisanych terminów do załatwienia sprawy).
Podstawę do orzekania w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., stanowi z kolei art. 149 p.p.s.a.
W ocenie Trybunału wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane:
– ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.;
– ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa
(Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.;
– ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.;
– ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658),
która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r.
Ratio legis tych zmian było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego
oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę
postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem
prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia
szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją rzymską oraz orzecznictwem
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych
i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 p.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona
w oderwaniu od celów tych zmian.
W konsekwencji art. 149 p.p.s.a. w aktualnym (literalnym) brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność
lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie (§ 1
pkt 1) czy zobowiązaniu organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 1
pkt 2), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce w sprawie
(§ 1 pkt 3) i czy wiązały się z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przyjmuje się również, że art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera
odrębne od siebie podstawy orzekania, uzależnione od stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność lub przewlekłość
postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu
zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania (por. postanowienia NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12,
CBOSA oraz 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12, CBOSA, a także wyroki NSA z: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12,
CBOSA; 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12, CBOSA oraz 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1832/15, CBOSA).
Określając kompetencje orzecznicze sądu w sprawach bezczynności i przewlekłości należy mieć na uwadze, że środki stosowane
na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie
przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub
przewlekłości postępowań administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przed uchwałą składu siedmiu sędziów NSA
w sprawie II OPS 5/19 wyrażono pogląd, że wydanie przez organ administracji aktu administracyjnego po wniesieniu do sądu skargi
na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także wydanie aktu przed wniesieniem tych skarg, nie stanowi przeszkody
do ich merytorycznego rozpoznania – na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. – przez sąd administracyjny. Uwzględnienie skargi w
takim przypadku polega bowiem na rozstrzygnięciu, czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem
prawa i ewentualnym zastosowaniu wobec organu środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 3 września
2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, CBOSA oraz 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1832/15, CBOSA).
3.4. W ocenie Trybunału postępowanie przed sądem administracyjnym wywołane skargą na bezczynność lub przewlekłość postępowania
prowadzonego przez organ administracyjny – mimo wpadkowego charakteru – nie jest tylko sui generis postępowaniem nadzorczym, ale nosi cechy postępowania odrębnego w stosunku do postępowania, którego bezczynność lub przewlekłość
dotyczy. Przemawia za powyższym stanowiskiem przede wszystkim materia rozstrzygana w tym postępowaniu, tj. nie ocena prawidłowości
zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego i formalnego przy wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia (jak ma to miejsce
w ramach kontroli realizowanej na zasadzie art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.), ale zbadanie i ocena tego, czy organ prawidłowo realizuje
konstytucyjne prawo podmiotowe jednostki do dobrej administracji (por. wyrok TK z 23 listopada 2022 r., sygn. SK 113/20, OTK
ZU A/2022, poz. 70) w aspekcie rozpoznania jej sprawy bez uzasadnionej zwłoki (por. L. Kieres, Pojęcie prawa do dobrej administracji w przepisach prawnych, „Biuletyn Biura Informacji Rady Europy” nr 4/2003, s. 25). Konsekwencją rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na
bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego jest wydanie wyroku, który ma wpływ na pozycję prawną jednostki,
a mianowicie: na realizację jej prawa podmiotowego wywodzonego z art. 2 Konstytucji, czyli prawa do dobrej administracji.
3.5. Trybunał zwraca uwagę, że na gruncie obowiązującej procedury administracyjnej wydanie aktu administracyjnego (czyli sporządzenie
i jego podpisanie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 k.p.a.) nie jest równoznaczne w skutkach z wejściem do obrotu
prawnego tego aktu. Dopiero bowiem doręczenie aktu administracyjnego stronie na zasadzie art. 109 § 1 k.p.a., ewentualnie
– jego ogłoszenie na zasadzie art. 109 § 2 k.p.a., oznacza, że wywołuje on skutek prawny i dopiero od tego momentu wiąże też
organ, który go wydał (art. 110 § 1 k.p.a.), a zatem dopiero od momentu doręczenia aktu na zasadzie przepisów o doręczeniach
(art. 39 i n. k.p.a.) wchodzi on do obrotu prawnego (por.: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2008, s. 587; J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 14, Warszawa 2016, s. 531; M. Dyl, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. 8, Warszawa 2023, s. 1052; wyrok NSA z 31 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 462/11, Legalis;
wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2134/24, CBOSA). Dla porównania orzeczenia sądowe wiążą sądy
je wydające od chwili ich ogłoszenia albo podpisania (por.: art. 144 p.p.s.a.; art. 332 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r.
– Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. z 2024 r. poz. 1568, ze zm.). Zatem w sytuacji, w której organ administracyjny nie
dochowuje terminów procesowych z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych, a jednostka składa w trybie przepisanym skargę
na bezczynność organu administracyjnego, zanim organ ten doręczył jej stosowne rozstrzygnięcie, czyli przed wejściem tego
aktu administracyjnego do obrotu prawnego, działanie jednostki nie może być kwalifikowane jako prawnie irrelewantne. Innymi
słowy, prawem każdego podmiotu, który jest stroną (uczestnikiem) postępowania administracyjnego jest możliwość poddania sądowi
administracyjnemu do kontroli sposobu, w jaki organ administracyjny załatwiał jej sprawę. Jeżeli więc nie ma wejścia aktu
administracyjnego do obrotu na zasadzie art. 109 k.p.a., to postępowanie administracyjne w odnośnej instancji jeszcze się
nie zakończyło. To zaś implikuje uznanie, że nie można w takiej sytuacji odmówić jednostce merytorycznej oceny wniesionej
przez nią skargi na bezczynność postępowania organu administracyjnego. Trybunał zwraca przy tym uwagę, że kontrolowane rozumienie
art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest sprzeczne z ratio obecnego (literalnego) brzmienia całego art. 149 p.p.s.a., albowiem w uzasadnieniu do przedstawionego przez Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej projektu z 10 lipca 2013 r. ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP
VII kad., druk sejmowy nr 1633, s. 19) wskazano, co następuje:
„W obecnym stanie prawnym [czyli w 2013 r. – przyp. TK] sąd rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania
rozstrzyga według stanu sprawy na dzień orzekania. Uwzględnienie takich skarg polega bowiem co do istoty na zobowiązaniu organu
do wydania aktu, interpretacji lub dokonania czynności w określonym terminie. Aktualna treść art. 149 p.p.s.a. powoduje, że
jeżeli po wniesieniu skargi organ wydał akt albo dokonał czynności, sąd umarza postępowanie, pomimo że uprzednio organ przez
kilka lat przewlekle prowadził postępowanie. Często spotykaną praktyką organów jest zatem wydawanie decyzji już po wniesieniu
skargi na bezczynność. Taki stan rzeczy uniemożliwia sądowi uwzględnienie takiej skargi, ponieważ w dniu orzekania sprawa
została już załatwiona. W konsekwencji strona nie może uzyskać orzeczenia sądu potwierdzającego, że doszło do rażącej bezczynności
czy przewlekłości postępowania. Tymczasem taki wyrok jest koniecznym warunkiem dochodzenia odszkodowana w trybie ustawy z
dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr
34, poz. 173, z późn. zm.).
W związku z powyższym proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość,
jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. Taka
regulacja stworzy realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania w powiązaniu z powołaną ustawą
o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość
postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości”.
3.6. Rozumienie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przyjęte w sprawie skarżącego jest zatem sprzeczne z gwarancjami prawa do sądu, wynikającymi
z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, a ponadto godzi w prawo podmiotowe, które jest gwarantowane przez art. 77 ust.
1 ustawy zasadniczej. Należy bowiem wskazać, że niewprowadzenie w przepisanym terminie aktu administracyjnego do obrotu (czyli
niezałatwienie sprawy) może wiązać się z poniesieniem przez stronę postępowania administracyjnego szkody. Zgodnie zaś z art.
4171 § 3 k.c. pociągnięcie Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego do odpowiedzialności odszkodowawczej w takiej
sytuacji jest możliwe tylko po uzyskaniu prejudykatu (verba legis: „Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis
prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub
decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej”); prejudykatem tym jest wyrok sądu administracyjnego. Samo wydanie decyzji
– bez jej doręczenia w trybie prawem przepisanym – nie może stanowić swoiście rozumianej przesłanki egzoneracyjnej dla organu
administracyjnego. Można – ujmując rzecz obrazowo – wyobrazić sobie sytuację, w której organ wydał wprawdzie decyzję po wpłynięciu
do niego ponaglenia, ale na skutek zaniedbań zaniechał jej doręczenia stronie, ta zaś po kilku miesiącach w trybie przepisanym
wniosła za jego pośrednictwem skargę na bezczynność, zwłaszcza że nie miała wiedzy, iż organ wydał w sensie „technicznym”
decyzję, a na skutek jej niedoręczenia poniosła ona szkodę majątkową. Podążając za wykładnią przyjętą tak w uchwale składu
siedmiu sędziów NSA w sprawie o sygn. II OPS 5/19, jak i w orzeczeniach wydanych wobec skarżącego, strona pozostawałaby bez
jakiejkolwiek ochrony prawnej, co uchybiałoby standardom demokratycznego państwa prawnego. Jednostka nie może ponosić negatywnych
konsekwencji wywołanych działaniami lub zaniechaniami ze strony organów administracyjnych. Ponieważ rolą sądów administracyjnych
jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w ramach kontroli administracji, co wynika wprost z art. 175 ust. 1 w związku z art.
184 zdanie pierwsze Konstytucji, nie można – ani wprost przez działalność legislacyjną, ani pośrednio przez przyjęcie określonej
wykładni zawężającej – tworzyć norm prawnych, które ograniczać będą kompetencje kontrolne sądów administracyjnych odnośnie
do organów administracyjnych, a w konsekwencji prowadzić będą do iluzoryczności uprawnień jednostki (in casu: pozbawienie skarżącego prawa do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność organu i zamknięcie mu potencjalnej drogi
do wszczęcia postępowania odszkodowawczego).
3.7. Wziąwszy pod uwagę powyższe argumenty, Trybunał stwierdza, że art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., rozumiany w ten sposób, że uniemożliwia
rozpoznanie merytoryczne przez sąd administracyjny skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej
prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji lub innego przewidzianego prawem rozstrzygnięcia, mimo że skarga na bezczynność
została wniesiona zanim stronie doręczono decyzję lub inne rozstrzygnięcie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust.
2 w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji.
4. Uwagi o skutkach niniejszego wyroku.
Skutkiem niniejszego wyroku nie jest utrata mocy obowiązującej art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako jednostki redakcyjnej, a tylko
wyeliminowanie znaczenia tego przepisu, które zostało wskazane w sentencji orzeczenia Trybunału jako niekonstytucyjne. Oznacza
to, że możliwe jest merytoryczne rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu administracyjnego w sytuacji,
gdy wydał on wprawdzie decyzję (lub inne rozstrzygnięcie określone przepisami prawa), ale nie została doręczona stronie (uczestnikowi)
postępowania, a skarga na bezczynność została wniesiona przed doręczeniem decyzji.
Na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz art. 272 § 1 p.p.s.a. orzeczenie Trybunału stanowi dla zainteresowanych podmiotów
(w tym skarżącego) podstawę do wystąpienia ze skargą o wznowienie postępowania przed sądem administracyjnym.
W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.