Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1.1. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu są regulacje ustawy budżetowej na rok 2025 z dnia 9 stycznia 2025 r. (Dz.
U. poz. 63; dalej: ustawa budżetowa).
Zgodnie z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, ze zm.; dalej: u.f.p.
lub ustawa o finansach publicznych) ustawa budżetowa: jest podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym
(ust. 1); składa się z: 1) budżetu państwa; 2) załączników; 3) postanowień, których obowiązek zamieszczenia w ustawie budżetowej
wynika z niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw (ust. 2); jest uchwalana na okres roku budżetowego, a rokiem budżetowym jest
rok kalendarzowy (ust. 3 i 4); nie może zawierać przepisów zmieniających inne ustawy (ust. 5).
Art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej brzmi „[u]stala się, zgodnie z załącznikiem nr 2, łączną kwotę wydatków budżetu państwa w
wysokości 921 618 215 tys. zł”.
Załącznik nr 2 do ustawy budżetowej w części 06. określa wydatki Trybunału Konstytucyjnego, natomiast w części 52. wydatki
Krajowej Rady Sądownictwa. W ramach załącznika nr 2 do ustawy budżetowej, w części 06. Trybunał Konstytucyjny wyodrębniono
dwa działy klasyfikacji budżetowej (dział 751 oraz dział 753). W ramach działu 751. Urzędy naczelnych organów władzy państwowej,
kontroli i ochrony prawa uwzględniono rozdział 75102. Naczelne organy sądownictwa. Z kolei w ramach działu 753. Obowiązkowe
ubezpieczenia społeczne ujęto rozdział 75312. Uposażenia sędziów w stanie spoczynku oraz uposażenia rodzinne. Ogół wydatków
Trybunału Konstytucyjnego wynosi 52 616 tys. zł. W ramach klasyfikacji ekonomicznej wydatki zaplanowano w trzech grupach obejmujących:
świadczenia na rzecz osób fizycznych (17 545 tys. zł), wydatki bieżące jednostek budżetowych (ogółem 34 418 tys. zł) oraz
wydatki majątkowe (653 tys. zł).
Zgodnie z art. 124 ust. 2 u.f.p., świadczenia na rzecz osób fizycznych obejmują wydatki budżetu państwa kierowane, na podstawie
odrębnych przepisów, bezpośrednio lub pośrednio do osób fizycznych, a niebędące wynagrodzeniem za świadczoną pracę. Do wydatków
bieżących jednostek budżetowych zaliczają się: 1) wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach
budżetowych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń; 2) zakupy towarów i usług; 3) koszty utrzymania oraz inne
wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań; 4) koszty zadań zleconych do
realizacji jednostkom zaliczanym i niezaliczanym do sektora finansów publicznych, z wyłączeniem organizacji pozarządowych
– art. 124 ust. 3 u.f.p. Z kolei do wydatków majątkowych należą wydatki na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do
spółek prawa handlowego, a także wydatki inwestycyjne państwowych jednostek budżetowych oraz dotacje celowe na finansowanie
lub dofinansowanie kosztów inwestycji realizowanych przez inne jednostki – art. 124 ust. 4 u.f.p.
Część 52. Krajowa Rada Sądownictwa uwzględnia jeden dział 751. Urzędy naczelnych organów władzy państwowej, kontroli i ochrony
prawa oraz sądownictwa, w ramach którego ujęto rozdział 75104. Krajowa Rada Sądownictwa. Ogół wydatków Krajowej Rady Sądownictwa
wynosi 21 159 tys. zł. Kwoty wydatków zostały zaplanowane w trzech grupach: świadczenia na rzecz osób fizycznych (917 tys.
zł), wydatki bieżące jednostki budżetowej (19 868 tys. zł) oraz wydatki majątkowe (374 tys. zł).
1.2. Z uwagi na to, że przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent lub Wnioskodawca) problem
konstytucyjny dotyczy kwestii zakresu redukcji wydatków Trybunału Konstytucyjnego oraz Krajowej Rady Sądownictwa dokonanej
w toku prac sejmowych nad przedłożonym przez Radę Ministrów projektem ustawy budżetowej, konieczne było krótkie zreferowanie
procesu legislacyjnego skutkującego uchwaleniem ustawy budżetowej na rok 2025.
Projekt ustawy budżetowej na bieżący rok wpłynął do Sejmu 30 września 2024 r. Marszałek Sejmu nadał mu druk sejmowy nr 687.
Przedłożenie rządowe określało łączną kwotę wydatków budżetu państwa w wysokości 921 618 215 tys. zł (art. 1 ust. 2 projektu).
W załączniku nr 2 do projektu ustawy określono wydatki części budżetowych 06. Trybunał Konstytucyjny oraz 52. Krajowa Rada
Sądownictwa. Ogół wydatków Trybunału Konstytucyjnego ustalono na 63 450 tys. zł, z czego 46 100 tys. zł ujęto w dziale 751.
Urzędy naczelnych organów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa oraz sądownictwa, rozdziale 75102. Naczelne organy sądownictwa,
natomiast 17 350 tys. zł w rozdziale 753. Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, rozdziale 75312. Uposażenia sędziów w stanie
spoczynku oraz uposażenia rodzinne. W ramach klasyfikacji wydatków w grupie wydatków na świadczenia na rzecz osób fizycznych
zaplanowano kwotę 17 545 tys. zł, w tym 195 tys. zł w rozdziale 75102. Naczelne organy sądownictwa oraz 17 350 tys. zł w rozdziale
75312. Uposażenia sędziów w stanie spoczynku oraz uposażenia rodzinne. W grupie wydatków bieżących jednostki budżetowej ujęto
kwotę 45 052 tys. zł, natomiast w grupie wydatków majątkowych kwotę 853 tys. zł. Jeśli zaś chodzi o wydatki Krajowej Rady
Sądownictwa, to należy wskazać, że ich ogół określono w wysokości 27 571 tys. zł. Wskazaną kwotę ujęto w dziale 751. Urzędy
naczelnych organów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa oraz sądownictwa, w rozdziale 75104. Krajowa Rada Sądownictwa.
Wydatki podzielono na: świadczenia na rzecz osób fizycznych w wysokości 6 928 tys. zł, wydatki bieżące jednostki budżetowej
w kwocie 20 269 tys. zł oraz wydatki majątkowe w kwocie 374 tys. zł.
1 października 2024 r. projekt został skierowany do pierwszego czytania, które odbyło się 11 października 2024 r. Sejm nie
uwzględnił wniosku o odrzucenie projektu w pierwszym czytaniu. Projekt skierowano do Komisji Finansów Publicznych, przy czym
poszczególne części projektu podlegały rozpatrzeniu przez właściwe komisje sejmowe. W odniesieniu do kontrolowanych części
załącznika nr 2 do projektu ustawy budżetowej właściwa była Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka (dalej: Komisja Sprawiedliwości).
Na posiedzeniu 15 października 2024 r. Komisja Sprawiedliwości rozpatrzyła przedłożenie rządowe w zakresie obejmującym m.in.
części 06. Trybunał Konstytucyjny oraz 52. Krajowa Rada Sądownictwa. Komisja negatywnie zaopiniowała projekt ustawy budżetowej
na rok 2025 zarówno w części 06. Trybunał Konstytucyjny, jak i w części 52. Krajowa Rada Sądownictwa.
8 listopada 2024 r. Komisja Finansów Publicznych rozpatrzyła opinię Komisji Sprawiedliwości o projekcie ustawy budżetowej
na rok 2025 w zakresie dotyczącym m.in. części 06. Trybunał Konstytucyjny oraz 52. Krajowa Rada Sądownictwa.
Na posiedzeniu 21 listopada 2024 r. Komisja Finansów Publicznych rozpatrzyła poprawki zgłoszone do projektu ustawy budżetowej,
dotyczące m.in. wydatków budżetu państwa w zakresie części 06. Trybunał Konstytucyjny oraz części 52. Krajowa Rada Sądownictwa.
W zgłoszeniu nr 127 zaproponowano zmniejszenie wydatków w części 06. Trybunał Konstytucyjny, dziale 751. Urzędy naczelnych
organów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa oraz sądownictwa, rozdziale 75102. Naczelne organy sądownictwa o kwotę
10 634 tys. zł. Zmniejszenie obejmowało kategorię wydatków bieżących jednostki budżetowej, przy czym w treści zgłoszenia zaznaczono,
że kwota zmniejszenia 10 230 tys. zł dotyczy wydatków osobowych. Zaproponowano również zmniejszenie w kategorii wydatki majątkowe
o 200 tys. zł. Zgłoszenie obejmowało także redukcję wydatków w części 52. w dziale 751. Urzędy naczelnych organów władzy państwowej,
kontroli i ochrony prawa, rozdziale 75104. Krajowa Rada Sądownictwa. W grupie świadczenia na rzecz osób fizycznych wydatki
miały być zmniejszone o kwotę 6 011 tys. zł, natomiast wydatki bieżące o kwotę 401 tys. zł.
Przyjęcie poprawek skutkowało obniżeniem wydatków w części 06. Trybunał Konstytucyjny o 10 834 tys. zł (do obowiązującej obecnie
kwoty 52 616 tys. zł). Główna redukcja dotyczyła kategorii wydatków bieżących aż o kwotę 10 634 tys. zł (do obowiązującej
obecnie kwoty 34 418 tys. zł). Obniżono także wydatki majątkowe o kwotę 200 tys. zł (do obecnie obowiązującej kwoty 653 tys.
zł). Z kolei wydatki Krajowej Rady Sądownictwa zostały zmniejszony o 6 412 tys. zł (do obowiązującej obecnie kwoty 21 159
tys. zł). Ograniczenie dotyczyło głównie wydatków na świadczenia na rzecz osób fizycznych – zmniejszenie o 6 011 tys. zł (do
obowiązującej obecnie kwoty 917 tys. zł), natomiast wydatki bieżące zredukowano o 401 tys. zł (do obowiązującej obecnie kwoty
19 868 tys. zł).
4 grudnia 2024 r. Sejm nie przyjął wniosku o odrzucenie projektu. W trakcie drugiego czytania do projektu ustawy budżetowej
zgłoszono łącznie 41 poprawek. Poprawka nr 31 dotyczyła zmniejszenia wydatków zaplanowanych w części 83. Rezerwy celowe, poz.
8 – Rezerwa na realizację projektów współfinansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz ze
środków pomocy bezzwrotnej o kwotę 10 834 tys. zł, z przeznaczeniem na zwiększenie wydatków w części 06. Trybunał Konstytucyjny
na naczelne organy sądownictwa (rozdz. 75102), z tego wydatki bieżące jednostek budżetowych o kwotę 10 634 tys. zł oraz wydatki
majątkowe o kwotę 200 tys. zł. Tym samym poprawka zmierzała do przywrócenia wydatków Trybunału Konstytucyjnego do pierwotnego
poziomu wynikającego z przedłożenia rządowego. Z kolei poprawka nr 32 zakładała zmniejszenie wydatków w części 83. Rezerwy
celowe, poz. 8 – Rezerwa na realizację projektów współfinansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej
oraz ze środków pomocy bezzwrotnej o kwotę 6 412 tys. zł, z przeznaczeniem na zwiększenie wydatków w części 52. Krajowa Rada
Sądownictwa – z tego wydatki bieżące jednostek budżetowych o kwotę 401 tys. zł oraz świadczenia na rzecz osób fizycznych o
kwotę 6 011 tys. zł – tak aby przywrócić ich wysokość do poziomu wynikającego z przedłożenia rządowego.
Wobec wniesienia poprawek projekt ponownie przekazano do Komisji Finansów Publicznych, która na posiedzeniu 5 grudnia 2024
r. zarekomendowała Sejmowi ich odrzucenie.
6 grudnia 2024 r. Sejm – stosownie do rekomendacji Komisji Finansów Publicznych – odrzucił te poprawki, a następnie uchwalił
ustawę budżetową na rok 2025.
10 grudnia 2024 r. ustawę budżetową przekazano do Senatu. W toku prac senackich zgłoszono poprawki mające na celu przywrócenie
wydatków Trybunału Konstytucyjnego oraz Krajowej Rady Sądownictwa do poziomu ustalonego w projekcie ustawy budżetowej przedłożonej
przez Radę Ministrów 30 września 2024 r. W głosowaniu izba odrzuciła te poprawki oznaczone nr 70 i nr 71 (zob. Prace / Posiedzenia
/ Senat Rzeczypospolitej Polskiej). Decyzja Senatu została podjęta, mimo że przedstawiciele Trybunału Konstytucyjnego oraz
Krajowej Rady Sądownictwa w toku prac w komisjach senackich wskazywali na negatywne konsekwencje, jakie dla działania tych
organów będzie miało wejście w życie ustawy budżetowej w brzmieniu ukształtowanym przez Sejm (zob. zapis stenograficzny z
posiedzenia Komisji Praw Człowieka i Praworządności z 12 grudnia 2024 r. [41.]).
Uchwałą z 19 grudnia 2024 r. Senat wniósł do ustawy budżetowej poprawki (żadna nie dotyczyła wydatków Trybunału Konstytucyjnego
oraz Krajowej Rady Sądownictwa).
9 stycznia 2025 r. poprawki Senatu zostały przyjęte, a 13 stycznia 2025 r. ustawę budżetową przekazano Prezydentowi do rozpatrzenia.
17 stycznia 2025 r. Prezydent ustawę budżetową podpisał.
2.1. Merytoryczną ocenę zarzutów należało poprzedzić analizą formalną. Trybunał Konstytucyjny – w każdym stadium postępowania,
aż do wydania orzeczenia kończącego postępowanie – zobowiązany jest kontrolować, czy w sprawie nie zaistniała ujemna przesłanka
procesowa implikująca konieczność umorzenia postępowania (por. postanowienia TK z: 20 listopada 2019 r., sygn. K 2/18, OTK
ZU A/2019, poz. 63; 9 listopada 2022 r., sygn. K 26/20, OTK ZU A/2022, poz. 70).
Wśród wymogów konstytucyjnych warunkujących dopuszczalność wydania wyroku należy uwzględnić właściwość rzeczową Trybunału
Konstytucyjnego, określoną w art. 188 pkt 1 Konstytucji oraz legitymację wnioskową podmiotu inicjującego postępowanie, określoną
w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji.
Trybunał z urzędu bada także, czy pismo inicjujące postępowanie spełnia wymogi formalne określone w art. 47 ustawy z dnia
30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej:
u.o.t.p.TK).
2.2. Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny przeprowadził analizę formalną, która wykazała, że w sprawie nie wystąpiła przeszkoda
procesowa uniemożliwiająca merytoryczne rozpoznanie wniosku. O dokonanie kontroli konstytucyjności aktu normatywnego wystąpił
Prezydent, którego legitymacja – w świetle art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – nie budzi żadnych wątpliwości. Przedmiotem
kontroli uczyniono regulacje ustawy budżetowej, a w charakterze wzorców wskazano przepisy Konstytucji. Powyższe odpowiada
właściwości rzeczowej Trybunału, określonej w art. 188 pkt 1 Konstytucji. Nadto Trybunał uznał, że wniosek spełnia wymogi
formalne określone w art. 47 u.o.t.p.TK.
2.3. Trybunał przeprowadził także analizę dotyczącą wzorców kontroli.
2.3.1. Jako podstawę kontroli regulacji dotyczącej wydatków Trybunału Konstytucyjnego Wnioskodawca wskazał następujące wzorce:
art. 10, art. 188 i art. 189 w związku z art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 2 Konstytucji.
Zgodnie z art. 10 Konstytucji, „[u]strój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej,
władzy wykonawczej i władzy sądowniczej” (ust. 1), „[w]ładzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent
Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały” (ust. 2).
Art. 188 Konstytucji określa właściwość Trybunału, który stosownie do tego przepisu „orzeka w sprawach: 1) zgodności ustaw
i umów międzynarodowych z Konstytucją, 2) zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała
uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, 3) zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją,
ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, 4) zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych,
5) skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1”. Stosownie zaś do art. 189 Konstytucji, „Trybunał Konstytucyjny
rozstrzyga spory kompetencyjne pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa”. W tym miejscu należało wskazać, że
również inne przepisy konstytucyjne – niż tylko powołane przez Wnioskodawcę art. 188 i art. 189 Konstytucji – dotyczą kompetencji
Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucyjnie określona właściwość Trybunału obejmuje bowiem cztery dziedziny: po pierwsze, kontrolę
norm (abstrakcyjną i konkretną; prewencyjną i następczą – art. 188 pkt 1-3, art. 122 ust. 3 i 4, art. 133 ust. 2 Konstytucji);
szczególną procedurą kontroli norm jest rozpatrywanie skarg konstytucyjnych (art. 79 i art. 188 pkt 5 Konstytucji); po drugie,
rozstrzyganie sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa (art. 189 Konstytucji); po trzecie,
orzekanie o zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych (art. 188 pkt 4 Konstytucji); po czwarte, uznawanie
przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (art. 131 ust. 1 Konstytucji).
Nadto w charakterze wzorców związkowych Wnioskodawca wskazał także art. 194 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym „Trybunał
Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą
prawniczą. Ponowny wybór do składu Trybunału jest niedopuszczalny” oraz art. 195 ust. 2 Konstytucji, w myśl którego „Sędziom
Trybunału Konstytucyjnego zapewnia się warunki pracy i wynagrodzenie odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków”.
2.3.2. Jako wzorce kontroli regulacji określającej wydatki Krajowej Rady Sądownictwa wskazano: art. 10, art. 186 i art. 179
w związku z art. 187 Konstytucji.
Zgodnie z art. 186 Konstytucji, „Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (ust.
1), „Krajowa Rada Sądownictwa może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności z Konstytucją aktów
normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów” (ust. 2). W myśl art. 179 Konstytucji,
„[s]ędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony”.
Art. 187 stanowi zaś, że: „Krajowa Rada Sądownictwa składa się z: 1) Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Ministra Sprawiedliwości,
Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i osoby powołanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej, 2) piętnastu członków wybranych
spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych, 3) czterech członków wybranych
przez Sejm spośród posłów oraz dwóch członków wybranych przez Senat spośród senatorów” (ust. 1); „Krajowa Rada Sądownictwa
wybiera spośród swoich członków przewodniczącego i dwóch wiceprzewodniczących” (ust. 2); „[k]adencja wybranych członków Krajowej
Rady Sądownictwa trwa cztery lata” (ust. 3); „[u]strój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób
wyboru jej członków określa ustawa” (ust. 4).
Spośród powyżej wymieniony przepisów za nieadekwatne wzorce kontroli Trybunał uznał: art. 194 ust. 1 Konstytucji – wskazany
w punkcie 1 petitum wniosku; art. 187 Konstytucji – wskazany w punkcie 2 petitum wniosku.
Art. 194 ust. 1 Konstytucji określa: 1) liczebność składu Trybunału, 2) organ wybierający sędziów, 3) długość kadencji sędziego,
4) wymóg wyboru sędziów spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą, 5) zakaz ponownego wyboru w skład Trybunału. Art.
187 Konstytucji normuje zaś kwestie związane: ze składem Krajowej Rady Sądownictwa (ust. 1), z wyborem kierownictwa Rady (ust.
2), z kadencyjnością wybranych członków Rady (ust. 3), z odesłaniem do uregulowania w ustawie ustroju, zakresu działania i
trybu pracy KRS oraz sposobu wyboru jej członków (ust. 4).
Przepisy te nie mają związku z zaprezentowanym problemem konstytucyjnym dotyczącym skali ograniczenia wydatków – odpowiednio
– Trybunału Konstytucyjnego oraz Krajowej Rady Sądownictwa w ustawie budżetowej.
Wobec tego postępowanie w zakresie badania zgodności regulacji wskazanej w punkcie 1 petitum wniosku z art. 194 ust. 1 Konstytucji oraz regulacji wskazanej w punkcie 2 petitum wniosku z art. 187 Konstytucji należało umorzyć na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK z uwagi na niedopuszczalność
wydania wyroku.
2.4. Na zakończenie analizy formalnej – z uwagi na to, że jeden z przedmiotów kontroli dotyczy Trybunału Konstytucyjnego –
w tym miejscu należało przypomnieć, że w przeszłości Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie orzekał o konstytucyjności przepisów
bezpośrednio regulujących kompetencje Trybunału lub posiadających wpływ na jego funkcjonowanie (zob. np. orzeczenie z 11 września
1995 r., sygn. P 1/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 26; wyroki z: 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz.
49; 9 listopada 2005 r., sygn. Kp 2/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 114; 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15, OTK ZU nr 11/A/2015,
poz. 185; 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15, OTK ZU nr 11/A/2015, poz. 186; 24 października 2017 r., sygn. K 1/17, OTK ZU A/2017,
poz. 79; 8 listopada 2023 r., sygn. K 1/23, OTK ZU A/2023, poz. 80). Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji Trybunał orzeka
o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Jak wskazano w doktrynie, „[p]rzedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego
jest każda ustawa, niezależnie od treści uregulowań w niej zawartych (ustawa w sensie formalnym)” (B. Naleziński, komentarz
do art. 188, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2023). Wobec tego nie występuje żadna przesłanka ku wyłączeniu spod kognicji Trybunału ustaw, które
w sposób bezpośredni lub pośredni się do niego odnoszą. Trybunał jest jedynym organem sprawującym kontrolę hierarchicznej
zgodności ustaw z Konstytucją, dlatego też jest jedynym organem, który może rozstrzygnąć o konstytucyjności wskazanego we
wniosku Prezydenta przedmiotu kontroli dotyczącego wydatków Trybunału w roku budżetowym 2025.
3. Zasada autonomii budżetowej Trybunału Konstytucyjnego oraz Krajowej Rady Sądownictwa.
3.1. Zgodnie z art. 139 ust. 1 u.f.p., Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów projekt ustawy budżetowej na rok następny
wraz z uzasadnieniem. Stosownie do art. 139 ust. 2 u.f.p., „Minister Finansów włącza do projektu ustawy budżetowej dochody
i wydatki Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunału Konstytucyjnego,
Najwyższej Izby Kontroli, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z wojewódzkimi sądami administracyjnymi,
Krajowej Rady Sądownictwa, sądownictwa powszechnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Krajowej Rady Radiofonii
i Telewizji, Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi
Polskiemu, Krajowego Biura Wyborczego, Państwowej Inspekcji Pracy i Biura Rady Fiskalnej”.
W nauce prawa wskazuje się, że „[a]utonomia budżetowa wyraża się w obowiązku włączenia przez [Ministra Finansów] do projektu
ustawy budżetowej dochodów i wydatków określonych jednostek. Autonomia nie oznacza jednak zupełnej dowolności w kształtowaniu
wydatków. Ich wysokość musi odpowiadać aktualnym możliwością finansowym Państwa (J. Stankiewicz, w: Ruśkowski, Salacha, Nowa ustawa o finansach publicznych, s. 351). (…) Artykuł 139 ust. 2 [u.f.p.] określa zamknięty katalog podmiotów korzystających
z przywileju autonomii budżetowej. Zaliczono do niego także podmioty nie stanowiące organów władzy. Taki stan tłumaczy się
potrzebą politycznego uniezależnienia się tych jednostek od ośrodków władzy (C. Kosikowski, Finanse publiczne, s. 229)” (E. Kowalczyk, komentarz do art. 139, [w:] Ustawa o finansach publicznych, red. A. Mikos-Sitek, Warszawa 2023, Legalis).
We wskazanym katalogu art. 139 ust. 2 u.f.p. znajdują się zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i Krajowa Rada Sądownictwa.
Mimo że organy władzy sądowniczej – a takim jest Trybunał Konstytucyjny – nie są powołane do zarządzania finansowego, niemniej
należy zgodzić się z poglądem prezentowanym w nauce prawa, iż dla ochrony odrębności tych organów, a zwłaszcza niezależności
sądów i trybunałów oraz niezawisłości orzekających w nich sędziów, konieczne jest zapewnienie tym organom przynajmniej minimalnego
wpływu na zarządzanie finansami państwa – w zakresie niezbędnym do zagwarantowania obywatelom takiej organizacji sądownictwa,
która realnie, a nie pozornie urzeczywistnia ich prawo do sądu (zob. T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe. Część konstytucyjna wraz z częścią ogólną, Warszawa 2010, s. 52-53).
Podobnie należy uzasadniać przyznanie autonomii budżetowej Krajowej Radzie Sądownictwa jako instytucji stojącej na straży
niezależności sądów i niezawisłości sędziów.
3.2. Ustawy regulujące organizację i działanie Trybunału Konstytucyjnego oraz Krajowej Rady Sądownictwa zawierają przepisy
służące realizacji przyznanej im zasady autonomii budżetowej.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 9 u.o.t.p.TK, uchwalanie projektu dochodów i wydatków Trybunału stanowi kompetencję Zgromadzenia
Ogólnego Sędziów Trybunału. Stosownie zaś do art. 14 ust. 1 u.o.t.p.TK, uchwalony przez Zgromadzenie Ogólne projekt dochodów
i wydatków Trybunału minister właściwy do spraw finansów publicznych włącza do projektu budżetu państwa. Przepis ten w oczywisty
sposób jest skorelowany z art. 139 ust. 2 u.f.p. Z kolei w myśl art. 14 ust. 2 u.o.t.p.TK, w zakresie wykonywania budżetu
Trybunału Konstytucyjnego Prezesowi Trybunału przysługują uprawnienia ministra właściwego do spraw finansów publicznych.
Normy zbliżone do powyższych regulacji dotyczą również Krajowej Rady Sądownictwa. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia
12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 1186; dalej: u.k.r.s.) koszty działalności Rady są pokrywane
z budżetu państwa. Krajowa Rada Sądownictwa zapewnia warunki działania rzecznikowi dyscyplinarnemu sędziów sądów powszechnych
i asesorów sądowych oraz rzecznikowi dyscyplinarnemu sędziów sądów wojskowych. W myśl ustępu drugiego tego artykułu dochody
i wydatki Rady stanowią odrębną część w budżecie państwa. Dysponentem tej części jest Przewodniczący KRS (art. 27 ust. 3 u.k.r.s.).
Zasadę autonomii budżetowej Krajowej Rady Sądownictwa ustawodawca dobitnie wyjawił w art. 27 ust. 4 u.k.r.s., który brzmi
„[p]rojekt planu dochodów i wydatków uchwalony przez Radę Przewodniczący Rady przekazuje ministrowi właściwemu do spraw budżetu,
w celu włączenia do projektu ustawy budżetowej na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych (…)”. W tym miejscu należy wskazać także na art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.r.s., zgodnie z którym KRS powołuje ze swojego
składu komisję budżetową, której zadaniem jest m.in. coroczne opracowywanie projektu uchwały zawierającej plan dochodów i
wydatków Rady.
O ile niedopuszczalność modyfikacji projektu wysokości dochodów i wydatków jednostek, o których mowa w art. 139 ust. 2 u.f.p.,
dotyczy etapu prac nad projektem ustawy budżetowej zgłaszanego do Sejmu przez Radę Ministrów, o tyle wysokość dochodów i wydatków
tych jednostek wynikająca z przedłożenia rządowego może być modyfikowana w toku prac nad projektem ustawy budżetowej w parlamencie.
W toku rozpoznania projektu ustawy budżetowej parlament związany jest treścią art. 220 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którą
Sejm nie może modyfikować planowanych dochodów i wydatków w sposób, który powodowałby zwiększenie zaplanowanego przez Radę
Ministrów w projekcie ustawy budżetowej deficytu budżetowego.
Tym samym parlament dysponuje niekwestionowaną możliwością modyfikowania w drodze stosownych poprawek przedłożenia rządowego,
również w częściach dotyczących jednostek wymienionych w art. 139 ust. 2 u.f.p.
4. Pozycja ustrojowa Trybunału Konstytucyjnego oraz status orzekających w nim sędziów.
Zgodnie z art. 10 ust. 2 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej. W wyroku z 3 grudnia 2015 r.,
sygn. K 34/15, Trybunał podkreślił, że zasada podziału władzy (art. 10 ust. 1 Konstytucji) oraz art. 173 Konstytucji, stanowiący,
iż sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz, skutkują odseparowaniem władzy sądowniczej od pozostałych.
Wskazywał również, że „[w] ten sposób ustrojowe wyodrębnienie władzy sądowniczej, związane z jej szczególnymi kompetencjami
oraz sposobem usytuowania jej organów, odnosi się również w pełni do Trybunału Konstytucyjnego. Wyznacza przez to kierunek
wszelkich ocen dokonywanych w odniesieniu do unormowań ustawowych określających sposób organizacji Trybunału oraz warunki
wykonywania jego ustrojowych zadań” (wyrok z 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15; podobnie w wyroku o sygn. K 34/15). Trybunał
wskazał także, iż „[o]ddzielenie organów władzy sądowniczej od innych władz zapewniać ma sądom i trybunałom pełną samodzielność
w zakresie rozpoznawania spraw i orzekania. W odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego chodzi o umożliwienie niezależnego
i samodzielnego wykonywania jego konstytucyjnie określonych funkcji. Ma to szczególne znaczenie, biorąc pod uwagę, że Trybunał
Konstytucyjny jest jedynym organem władzy sądowniczej, uprawnionym do orzekania w sprawach zgodności ustaw i ratyfikowanych
umów międzynarodowych z Konstytucją, w sprawie konstytucyjności celów lub działalności partii politycznych, rozstrzygania
sporów między centralnymi, konstytucyjnymi organami państwa oraz tymczasowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta
(art. 131 ust. 1, art. 188 i art. 189 Konstytucji). W ten sposób niezależność Trybunału, stwarzająca warunki do niezawisłego
dokonywania kontroli konstytucyjności, staje się jednocześnie zasadą, która służy bezpośrednio ochronie samej Konstytucji”
(wyrok o sygn. K 35/15, podobnie w wyroku o sygn. K 34/15).
Zasada niezależności Trybunału Konstytucyjnego (art. 173 Konstytucji) jest ściśle powiązana z zasadą niezawisłości sędziów
Trybunału (art. 195 ust. 1 Konstytucji). Zasady te wykluczają wszelkie formy wywierania wpływu na orzecznictwo Trybunału przez
inne organy władzy publicznej (por. wyrok TK z 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41 oraz wyroki TK
o sygn. K 34/15 i K 35/15). Władza ustawodawcza i wykonawcza nie mogą bowiem wkraczać w dziedziny, w których sędziowie są
niezawiśli (zob. wyrok TK o sygn. K 35/15; zob. też wyroki TK z: 19 lipca 2005 r., sygn. K 28/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz.
81 i 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 119). W szczególności władza ustawodawcza nie może naruszać
„jądra kompetencyjnego” władzy sądowniczej w postaci orzekania. „[M]echanizm hamowania i równowagi, zakładający możliwość
ingerencji w zakres władzy sądowniczej nie może dotykać niezawisłości sędziowskiej w zakresie sprawowania urzędu” (wyrok TK
z 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8).
W wyroku o sygn. K 35/15, aprobując pogląd wyrażony w piśmiennictwie, Trybunał stwierdził, „że w przypadku sędziów Trybunału
Konstytucyjnego «zakres przedmiotowy niezawisłości obejmuje (…) nie tylko wszelkie działania podejmowane przez TK w formach
orzeczniczych (…), ale także wszelkie działania związane z zarządzeniem procesem orzekania (…)» (L. Garlicki, uwagi do art.
195, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 4, Warszawa 2005, s. 3). Stanowisko to znajduje swe potwierdzenie w brzmieniu art. 195 ust. 1 Konstytucji,
zgodnie z którym «[s]ędziowie Trybunału Konstytucyjnego w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji»”.
Zgodnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm
na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. Ponowny wybór do składu Trybunału jest niedopuszczalny. Ustrojodawca
przesądził zatem, że Trybunał jest organem, w skład którego wchodzą sędziowie (a nie członkowie, jak w wypadku Trybunału Stanu
– art. 199 Konstytucji), a więc podkreślił jego przynależność do organów władzy sądowniczej oraz związaną z tym jego odrębność
i niezależność od innych władz. Zagwarantował także w ten sposób status ustrojowy sędziego Trybunału w kontekście ogólnych
gwarancji przysługujących sędziom sądów sprawujących wymiar sprawiedliwości, w szczególności nieusuwalność ze stanu sędziowskiego.
Podstawowym przepisem dotyczącym statusu sędziego Trybunału Konstytucyjnego jest art. 195 ust. 1 Konstytucji, stanowiący,
że sędziowie Trybunału w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji. Przepis ten jest wyłącznym
źródłem niezawisłości sędziego polskiego sądu konstytucyjnego. Jego konstrukcja legislacyjna i treść normatywna są podobne
do art. 178 ust. 1 Konstytucji, który dotyczy sędziów sprawujących wymiar sprawiedliwości. Niemniej odmiennie od sędziów sądów
powszechnych, sądów administracyjnych, sądów wojskowych oraz Sądu Najwyższego, którzy w sprawowaniu swojego urzędu podlegają
„tylko Konstytucji oraz ustawom” (i członków Trybunału Stanu, którzy „w sprawowaniu funkcji sędziego Trybunału Stanu są niezawiśli
i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom” – zob. art. 199 ust. 3 Konstytucji), ustrojodawca przewidział podległość sędziego
Trybunału Konstytucyjnego „tylko Konstytucji”. Odmienność ta nie jest przypadkowa. Uwidacznia ona zasadniczą różnicę między
statusem sędziów sprawujących wymiar sprawiedliwości a statusem sędziów sądu konstytucyjnego (będącego organem władzy sądowniczej,
lecz niewymierzającego sprawiedliwości w rozumieniu rozstrzygania spraw o charakterze cywilnym, karnym lub administracyjnym).
Podleganie sędziego Trybunału „tylko Konstytucji” oznacza, że tylko ustawa zasadnicza, jako „najwyższe prawo Rzeczypospolitej
Polskiej”, zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji, może być wzorcem odniesienia podczas rozstrzygania w ramach realizowania kompetencji
Trybunału przez sędziego (zob. A. Mączyński, J. Podkowik, komentarz do art. 195, [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, Legalis, Nb 24).
W kontekście wynagradzania sędziów Trybunału Konstytucyjnego w literaturze komentarzowej podnosi się, że kwestia ta powinna
być postrzegana jako mająca wpływ na ich niezawisłość zarówno w aspekcie uwolnienia ich od nacisków natury materialnej ze
strony legislatywy lub egzekutywy, jak i zabezpieczenia ich przed pokusami korupcyjnymi (zob. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 891). Art. 195 ust. 2 Konstytucji – analogicznie do art. 178 ust. 2 Konstytucji dotyczącego sędziów innych
niż orzekających w Trybunale Konstytucyjnym – zawiera szczególną gwarancję niezawisłości sędziowskiej, ograniczając jednocześnie
swobodę ustawodawcy w regulacji problematyki wynagradzania sędziów. W orzecznictwie Trybunału zauważono, że, „[n]ajważniejszym
aspektem wynagrodzenia godnego urzędu sędziego jest, by sposób ustalania jego wysokości był oparty na obiektywnych, wymiernych
przesłankach i działał z mocy samej ustawy – niejako «automatycznie», bez potrzeby podejmowania w tej sprawie ocennych decyzji,
które mogłyby być instrumentem nacisku na sędziów. Istotna jest, oczywiście także sama wysokość wynagrodzenia, które powinno
zapewniać bezpieczeństwo sędziemu i jego rodzinie, rekompensować rygorystyczne ograniczenia w podejmowaniu innej działalności
zarobkowej oraz sprzyjać budowaniu prestiżu urzędu sędziego” (wyrok z 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12, OTK ZU nr 11/A/2012,
poz. 134). Pogląd zakładający, że wynagrodzenia sędziowskie (w tym sędziów Trybunału Konstytucyjnego) powinny być kształtowane
w sposób wykluczający jakąkolwiek uznaniowość, Trybunał podtrzymał w niedawnym wyroku z 8 listopada 2023 r., sygn. K 1/23.
Również procedura obsadzania stanowisk sędziowskich w Trybunale ma charakter odrębny od powoływania sędziów sądów powszechnych,
sądów wojskowych, sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego. Ustrojodawca przewidział bowiem w tym zakresie wyłączność
(monopol) Sejmu, jednak nie określił szczegółowo zasad ani trybu wyborów sędziów Trybunału, pozostawiając to ustawodawcy.
Wymogiem konstytucyjnym jest, aby kandydat na sędziego wyróżniał się wiedzą prawniczą. Ustawa z dnia 30 listopada 2016 r.
o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1422; dalej: ustawa o statusie sędziów TK lub u.s.s.TK)
w art. 3 doprecyzowała, że musi on także spełniać wymagania niezbędne do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego
lub sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Art. 2 ust. 2 u.s.s.TK powtarza normy konstytucyjne, stanowiąc, że sędziów
Trybunału wybiera Sejm na dziewięcioletnią kadencję oraz dodaje, że zasady wyboru i związane z tym terminy procedowania określa
Regulamin Sejmu. Kandydatów na stanowisko sędziego przedstawia Prezydium Sejmu albo co najmniej 50 posłów. Uchwała Sejmu w
sprawie wyboru sędziego zapada bezwzględną większością głosów. Uchwała ta nie podlega zewnętrznej kontroli, w szczególności
kontroli sądowej. Należy podkreślić, iż mimo że to Sejm ma wyłączną funkcję kreacyjną sędziów Trybunału, to z Konstytucji
nie wynika przyznanie Sejmowi dalszych kompetencji odnoszących się do statusu sędziego, a zwłaszcza takich, które wiązałyby
się z zakończeniem pełnienia funkcji przez sędziego przed upływem kadencji, w szczególności możliwości odwołania sędziego
lub wygaszenia mandatu. Rola Sejmu została ustrojowo ograniczona do wyboru sędziów Trybunału (zob. A. Mączyński, J. Podkowik,
komentarz do art. 194 Konstytucji, tamże, Nb 49).
Elementem wieńczącym procedurę wyboru jest złożenie przez sędziego Trybunału ślubowania wobec Prezydenta. Odmowa jego złożenia
jest równoznaczna ze zrzeczeniem się stanowiska sędziego Trybunału (art. 4 u.s.s.TK). Ślubowanie, zgodnie z orzecznictwem
Trybunału, „nie stanowi wyłącznie podniosłej uroczystości o charakterze symbolicznym, nawiązującej do tradycyjnej inauguracji
okresu urzędowania. Wydarzenie to pełni dwie istotne funkcje. Po pierwsze, jest publicznym przyrzeczeniem sędziego do zachowania
się zgodnie z rotą składanego ślubowania. W ten sposób sędzia deklaruje osobistą odpowiedzialność za bezstronne i staranne
wykonywanie swoich obowiązków zgodnie z własnym sumieniem oraz poszanowaniem godności sprawowanego urzędu. Po drugie, złożenie
ślubowania pozwala sędziemu rozpocząć urzędowanie, czyli wykonywanie powierzonego mu mandatu. Te dwa istotne aspekty ślubowania
świadczą o tym, że nie jest to wyłącznie podniosła uroczystość, lecz zdarzenie wywołujące konkretne skutki prawne” (wyrok
o sygn. K 34/15). Na podstawie art. 5 u.s.s.TK stosunek służbowy sędziego Trybunału nawiązuje się po złożeniu ślubowania.
Sędzia po złożeniu ślubowania stawia się niezwłocznie w Trybunale w celu podjęcia obowiązków, a Prezes Trybunału przydziela
mu sprawy i stwarza warunki umożliwiające wypełnianie obowiązków sędziego. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 u.o.t.p.TK Zgromadzenie
Ogólne tworzą urzędujący sędziowie Trybunału, którzy złożyli ślubowanie wobec Prezydenta. Sędzią jest zatem osoba wybrana
przez Sejm, która złożyła ślubowanie wobec Prezydenta. Tym samym „[d]opiero ślubowanie wobec Prezydenta (…) jest aktem, który
decyduje o możliwości podjęcia czynności sędziowskich i jako taki decyduje o procedurze zakończenia kreowania danej osoby
na stanowisku sędziego TK. Sędzia, który nie złożył ślubowania, nie może podjąć swoich obowiązków” (wyrok Trybunału z 24 października
2017 r., sygn. K 1/17).
5. Pozycja ustrojowa Krajowej Rady Sądownictwa.
Status prawny Krajowej Rady Sądownictwa wynika przede wszystkim z art. 187 Konstytucji. Rada – jak już wcześniej wskazano
– składa się z Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Ministra Sprawiedliwości, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, osoby
powołanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej, piętnastu członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych,
sądów administracyjnych i sądów wojskowych, czterech członków wybranych przez Sejm spośród posłów oraz dwóch członków wybranych
przez Senat spośród senatorów (art. 187 ust. 1 Konstytucji). Stosownie do art. 187 ust. 4 Konstytucji, ustrój, zakres działania
i tryb pracy KRS, a także sposób wyboru jej członków zostały przekazane do uregulowania w przepisach ustawy. Zgodnie z art.
186 Konstytucji, KRS stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Krajowa Rada Sądownictwa jest konstytucyjnym
kolegialnym organem państwowym, którego funkcje są powiązane z władzą sądowniczą, zwłaszcza w sferze nominacji sędziowskich
(zob. art. 179 Konstytucji). Krajowa Rada Sądownictwa nie jest jednak organem władzy sądowniczej, gdyż władzę tę w Rzeczypospolitej
Polskiej – zgodnie z art. 10 ust. 2 Konstytucji – sprawują wyłącznie sądy i trybunały, nad których niezależnością KRS powinna
czuwać, zgodnie z dyspozycją art. 186 ust. 1 Konstytucji. Systemowe umiejscowienie KRS w Konstytucji sprawia, że nie mają
do niej zastosowania konstytucyjne standardy dotyczące sądów i trybunałów. W składzie Rady oprócz sędziów są także przedstawiciele
władzy ustawodawczej i wykonawczej, a zatem wykracza ona poza ujęcie zasady podziału i równoważenia się władz, o którym mowa
w art. 10 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że Krajowa Rada Sądownictwa jest organem strukturalnie umiejscowionym
pomiędzy władzami, co warunkuje rolę KRS jako organu stanowiącego instrument realizacji konstytucyjnej zasady równowagi między
trzema władzami, a także forum współpracy i równoważenia się władz (por. wyrok TK z 20 czerwca 2017 r., sygn. K 5/17, OTK
ZU A/2017, poz. 48).
Analizując pozycję Rady w odniesieniu do jej konstytucyjnych zadań, należy wskazać, że stoi ona na straży niezależności sądów
i niezawisłości sędziów. Pojęcie „straży”, o której mowa w art. 186 ust. 1 Konstytucji, obejmuje czuwanie nad brakiem zagrożeń
niezależności sądów i niezawisłości sędziów w systemie prawnym (zob. wyroki TK z: 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK
ZU nr 10/A/2007, poz. 129; 16 kwietnia 2008 r., sygn. K 40/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 44). Sformułowanie „stoi na straży”
można więc rozumieć zarówno jako przeciwdziałanie naruszeniom niezależności sądów i niezawisłości sędziów, jak i zapewnienie
Radzie udziału w procesie podejmowania decyzji dotyczących sądów i sędziów, tak aby usunąć możliwość pojawienia się owych
naruszeń. Jednocześnie zadaniem Rady jest gwarantowanie realizacji zasady podziału władzy wyrażonej w art. 10 Konstytucji.
W szczególności chodzi o urzeczywistnienie tej zasady w relacjach innych władz do władzy sądowniczej.
Art. 186 Konstytucji określa ogólne zadanie Krajowej Rady Sądownictwa, jakim jest stanie na straży niezawisłości sędziów i
niezależności sądów. Poza przyznaniem Radzie w ustępie drugim tego artykułu prawa inicjowania postępowań przed Trybunałem
Konstytucyjnym, art. 186 nie wskazuje ani środków, ani procedur służących realizacji tego zadania. Co do zasady pozostawione
to zostało ustawodawcy zwykłemu, a wyjątek w tym względzie stanowi art. 179 Konstytucji, zgodnie z którym sędziowie są powoływani
przez Prezydenta Rzeczypospolitej na wniosek KRS (zob. wyrok TK z 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04). W kontekście ustawowego
określenia owych środków i procedur realizacji zadania stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, należy
zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.k.r.s., „[d]o kompetencji Rady należy: 1) rozpatrywanie i ocena kandydatów do pełnienia
urzędu na stanowiskach sędziów Sądu Najwyższego oraz stanowiskach sędziowskich w sądach powszechnych, sądach administracyjnych
i sądach wojskowych oraz na stanowiskach asesorów sądowych w sądach administracyjnych; 2) przedstawianie Prezydentowi Rzeczypospolitej
Polskiej wniosków o powołanie sędziów w Sądzie Najwyższym, sądach powszechnych, sądach administracyjnych i sądach wojskowych
oraz o powołanie asesorów sądowych w sądach administracyjnych; 2a) przedstawianie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosków
o mianowanie egzaminowanych aplikantów aplikacji sędziowskiej i aplikacji prokuratorskiej na stanowiska asesorów sądowych
w sądach powszechnych; 3) uchwalanie zbioru zasad etyki zawodowej sędziów i asesorów sądowych oraz czuwanie nad ich przestrzeganiem;
4) wypowiadanie się o stanie kadry sędziowskiej i asesorskiej; 5) wyrażanie stanowiska w sprawach dotyczących sądownictwa,
sędziów i asesorów sądowych, wniesionych pod jej obrady przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, inne organy władzy publicznej
lub organy samorządu sędziowskiego; 6) opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących sądownictwa, sędziów i asesorów
sądowych, a także przedstawianie wniosków w tym zakresie; 7) opiniowanie programów szkolenia w ramach aplikacji sędziowskiej,
zakresu i sposobu przeprowadzania konkursów na aplikację sędziowską oraz egzaminów sędziowskich; 8) opiniowanie rocznych harmonogramów
działalności szkoleniowej w zakresie dotyczącym szkolenia i doskonalenia zawodowego sędziów, asesorów sądowych i pracowników
sądów”. Ponadto Krajowa Rada Sądownictwa wykonuje inne zadania określone w ustawach, a w szczególności: podejmuje uchwały
w sprawach wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych w zakresie, w jakim
dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów; rozpatruje wnioski o przeniesienie sędziego w stan spoczynku; rozpatruje
wystąpienia sędziów w stanie spoczynku o powrót na stanowisko sędziowskie; wyraża opinię w sprawie odwołania prezesa albo
wiceprezesa sądu powszechnego oraz prezesa albo zastępcy prezesa sądu wojskowego; wskazuje jednego członka Rady Programowej
Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury; wyraża opinię w sprawach powołania i odwołania Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa
i Prokuratury; sprawuje nadzór nad przetwarzaniem danych osobowych przez Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu, Sąd Najwyższy,
Naczelny Sąd Administracyjny oraz sądy apelacyjne, w ramach prowadzonych przez nie postępowań – zob. art. 3 ust. 2 u.k.r.s.
6. Analiza procesu uchwalania ustawy budżetowej w kontekście pozycji ustrojowej Trybunału Konstytucyjnego.
6.1. Nie ulega wątpliwości, że istota zarzutów Wnioskodawcy nie dotyczyła zanegowania możliwości redukowania przez ustawodawcę
w toku prac legislacyjnych wysokości wydatków Trybunału Konstytucyjnego określonych w projekcie ustawy budżetowej na dany
rok przedkładanej Sejmowi przez Radę Ministrów. Wątpliwości konstytucyjnoprawne Prezydenta wywołała skala przyjętego przez
ustawodawcę ograniczenia środków publicznych przeznaczonych na funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego w roku 2025.
Zgodnie z art. 219 ust. 1 Konstytucji Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej. Obowiązek ustawowego
określenia dotyczy także wydatków Trybunału Konstytucyjnego. Nie ulega wątpliwości, że w toku prac parlamentarnych dopuszczalne
jest wprowadzanie do projektu ustawy budżetowej zmian w zakresie części odpowiadających organom władzy sądowniczej, w tym
modyfikacja może polegać na zmniejszeniu wydatków danej jednostki.
Należy zauważyć, że redukcja wydatków względem kwoty określonej w projekcie ustawy budżetowej nie była wywołana koniecznością
ograniczenia przez parlament wydatków, które sam Trybunał korzystający z autonomii budżetowej w nieuzasadniony sposób zawyżył.
W tym miejscu należy wskazać, że Biuro Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji Kancelarii Sejmu pozytywnie zaopiniowało projekt
budżetu państwa na rok 2025 w części 06. Trybunał Konstytucyjny. Planowane wydatki Trybunału Konstytucyjnego w 2025 r. skalkulowano
podobnie, jak w latach ubiegłych, czyli adekwatnie do potrzeb związanych z realizacją zadań Trybunału. Planowany wzrost wydatków
w roku 2025 względem roku 2024 wynikał z obiektywnych okoliczności, takich jak: wzrost podstawy wyliczania wynagrodzeń sędziów
oraz uposażeń sędziów w stanie spoczynku i uposażeń rodzinnych, których podstawę wynagrodzenia stanowi kwota przeciętnego
wynagrodzenia w drugim kwartale 2024 r. ogłoszona komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; wypłata należnych świadczeń
w związku z zakończeniem kadencji dwóch sędziów Trybunału; waloryzacja wynagrodzeń pracowników w ustawowej wysokości oraz
wzrost dodatkowego wynagrodzenia rocznego, czyli tzw. trzynastki. Tym samym wydatki określone w projekcie ustawy budżetowej
miały uzasadnienie, inaczej mówiąc, ich wysokość stanowiła realny koszt działania Trybunału w roku budżetowym 2025.
W przestrzeni publicznej podnoszono, że ograniczenia wydatków poszczególnych jednostek sektora finansów publicznych podyktowane
były koniecznością wprowadzenia oszczędności w działalności organów publicznych. Analiza przebiegu procesu legislacyjnego
nad ustawą budżetową na rok 2025 w części dotyczącej wydatków Trybunału Konstytucyjnego – zwłaszcza stenogramów z posiedzeń
Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka opiniującej projekt ustawy budżetowej w tej części, a także Komisji Finansów Publicznych
rozpoznających projekt oraz złożone do niego poprawki – dowodzi jednak, że rzeczywistą przyczyną obniżenia wydatków nie były
względy związane z koniecznością zacieśnienia polityki budżetowej, lecz ocena organów władzy politycznej dotycząca rzekomej
nieprawidłowej działalności Trybunału Konstytucyjnego, wywołanej wadliwym, w ocenie Sejmu, wyborem części sędziów aktualnie
orzekających w Trybunale (Justyn Piskorski oraz Jarosław Wyrembak), a także sędziów, których mandaty wygasły przed upływem
kadencji (Lech Morawski oraz Henryk Cioch) oraz sędziego, którego konstytucyjna kadencja już upłynęła (Mariusz Muszyński)
– zob. zapis przebiegu posiedzenia Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, nr 46 z 15 października 2024 r.; zob. zapis przebiegu
posiedzenia Komisji Finansów Publicznych, nr 99 z 8 listopada 2024 r.
6.2. Teza o rzekomej wadliwości składu Trybunału Konstytucyjnego została obalona w dwóch wyrokach z: 24 listopada 2021 r.,
sygn. K 6/21 (OTK ZU A/2022, poz. 9) oraz 28 maja 2024 r., sygn. U 5/24 (OTK ZU A/2024, poz. 65). Trybunał, orzekając w niniejszym
składzie, w pełni podzielił zarówno rozstrzygnięcia wyrażone w sentencjach, jak i celne argumenty wskazane w uzasadnieniach
tychże orzeczeń. Nie ma potrzeby, aby w sprawie dotyczącej konstytucyjności przepisów ustawy budżetowej powtarzać ogół argumentacji,
dlatego Trybunał odsyła do tych orzeczeń, a w niniejszej sprawie zwraca uwagę jedynie na najważniejsze zagadnienia.
W tym miejscu należało stanowczo podkreślić, że w polskim obrocie prawnym nie występuje żaden wyrok Trybunału Konstytucyjnego,
który potwierdzałby pogląd przedstawicieli obecnej władzy politycznej, że powyżej wymienieni sędziowie zostali wybrani w sposób
wadliwy i tym samym nie objęli skutecznie urzędów sędziów sądu konstytucyjnego. Orzeczeniem podważającym ich status nie jest
z całą pewnością wyrok o sygn. K 34/15, w którym orzeczono m.in., że art. 137 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK z 2015 r.) „w zakresie, w jakim dotyczy sędziów Trybunału, których kadencja
upływa 6 listopada 2015 r., jest zgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji”, a z kolei „w zakresie, w jakim dotyczy sędziów Trybunału,
których kadencja upływa odpowiednio 2 i 8 grudnia 2015 r., jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji”. Jak wynika z treści
tej części sentencji, Trybunał orzekł nie o wyborze sędziów, lecz o hierarchicznej zgodności art. 137 ustawy o TK z 2015 r.
z art. 194 ust. 1 Konstytucji. Art. 137 ustawy o TK z 2015 r. dotyczył jedynie terminu zgłaszania kandydatów na sędziów Trybunału,
którzy mieli zająć miejsca po upływie kadencji pięciu sędziów Trybunału w listopadzie i grudniu 2015 r. Ani w sentencji, ani
w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 34/15 Trybunał nie uwzględnił dokonanego przez Sejm VIII kadencji 2 grudnia 2015 r. wyboru
pięciu osób na stanowiska sędziów Trybunału i złożenia przez nich ślubowania wobec Prezydenta. Od 3 grudnia 2015 r. Trybunał
składał się z 15 sędziów. Sejm uznał, że wybór dokonany 8 października 2015 r. nie miał mocy prawnej. Kwestia zgodności z
Konstytucją art. 137 ustawy o TK z 2015 r. nie miała znaczenia podczas wyboru sędziów 2 grudnia 2015 r., gdyż nie stanowiła
podstawy oceny przez Sejm VIII kadencji wyboru dokonanego 8 października 2015 r. Trybunał nie odniósł się też w wyrokach o
sygn. K 34/15 i K 35/15 do tego, które z uchwał Sejmu o wyborze sędziów Trybunału są prawidłowe i kto jest prawidłowo wybrany
na urząd sędziego Trybunału. Stanowisko to zostało potwierdzone przez Trybunał w postanowieniu z 7 stycznia 2016 r. o sygn.
U 8/15 (OTK ZU A/2016, poz. 1). Postanowieniem tym umorzono postępowanie wszczęte wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją
uchwał, na podstawie których Sejm wybrał sędziów Trybunału. Trybunał uznał się wprost za organ niekompetentny do rozstrzygania
tego rodzaju spraw.
6.3. Tym samym status któregokolwiek z sędziów orzekających obecnie w Trybunale nie budzi żadnych wątpliwości. Skoro zaś obecny
Trybunał Konstytucyjny jest prawidłowo obsadzonym sądem konstytucyjnym, to spoczywa na nim obowiązek realizacji konstytucyjnie
określonych zadań. Realizacja tych zadań nie może być wstrzymywana przez działalność organów reprezentujących inny typ władzy
(władzy ustawodawczej), przez uchwalenie ustawy budżetowej, która nie przewiduje środków publicznych koniecznych do finansowania
realizacji przez Trybunał jego zadań.
6.4. Trybunał ustalił, że ograniczenie wydatków w roku budżetowym 2025 należy postrzegać także w kontekście nieukrywanej przez
ustawodawcę intencji pozbawienia wynagrodzeń orzekających w Trybunale sędziów. Jak wynika z analizy materiałów legislacyjnych,
poprawka polegająca na tak znaczącym obniżeniu wydatków bieżących Trybunału miała na celu pozbawić sędziów Trybunału należnych
wynagrodzeń („[i]ntencja wnioskodawców była taka, żeby na wynagrodzenia członków Trybunału nie było środków w tym budżecie”
– wypowiedź Przewodniczącego Komisji Finansów Publicznych posła Janusza Cichonia, zapis przebiegu posiedzenia Komisji Finansów
Publicznych z 21 listopada 2024 r., nr 109). Również w piśmie Ministra Finansów z 30 kwietnia 2025 r. (data wpływu do Kancelarii
Trybunału Konstytucyjnego: 5 maja 2025 r.) skierowanym do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, w odpowiedzi na wnioski o zwiększenie
budżetu na rok 2025 r. w części 06. Trybunał Konstytucyjny z rezerwy celowej poz. 16 – Zobowiązania wymagalne Skarbu Państwa
(znak sprawy FS2.413.3.2025) wskazano rzeczywisty cel obniżenia wydatków Trybunału. Minister Finansów zauważył, że „Sejm skorzystał
ze swoich uprawnień konstytucyjnych i ustawowych likwidując wszystkie planowane środki na wynagrodzenia sędziów w Trybunale
Konstytucyjnym. Na uwagę zasługuje fakt, że w tej sprawie intencja [p]arlamentu nie może budzić wątpliwości, gdyż została
ona jednoznacznie wyartykułowana nie tylko w kształcie poprawek zgłoszonych do przedłożonego przez [r]ząd projektu ustawy
budżetowej, ale również w wypowiedziach członków [p]arlamentu. Nie mamy tu zatem do czynienia z omyłkowym i niecelowym przesunięciem
określonych środków z określonych podziałek klasyfikacji budżetu Trybunału Konstytucyjnego ale z działaniem ukierunkowanym
i opartym na podjętej wcześniej Uchwale Sejmu Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 2024 r. w sprawie usunięcia skutków kryzysu
konstytucyjnego lat 2015-2023 w kontekście działalności Trybunału Konstytucyjnego oraz jednoznacznie wskazanym podczas sejmowej
[K]omisji [F]inansów [P]ublicznych dnia 21 listopada 2024 r. Decyzja Sejmu została również potwierdzona w tym zakresie przez
Senat”.
7. Analiza procesu uchwalania ustawy budżetowej w kontekście pozycji ustrojowej Krajowej Rady Sądownictwa.
7.1. Zgodnie z art. 26 u.k.r.s., członkowie KRS w związku z pełnieniem obowiązków w Radzie otrzymują: po pierwsze, diety za
każdy dzień udziału w posiedzeniach plenarnych i innych pracach Rady w wysokości 20% podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego
sędziego, o której mowa w art. 91 § 1c ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2024
r. poz. 334, ze zm.); po drugie, zwrot kosztów podróży i zakwaterowania na warunkach określonych w przepisach wydanych na
podstawie art. 775 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2025 r. poz. 277) według zasad obowiązujących przy podróżach
służbowych na obszarze kraju. Nadto w myśl art. 27 ust. 1 u.k.r.s., koszty działalności KRS są pokrywane z budżetu państwa.
Krajowa Rada Sądownictwa zapewnia warunki działania rzecznikowi dyscyplinarnemu sędziów sądów powszechnych i asesorów sądowych
oraz rzecznikowi dyscyplinarnemu sędziów sądów wojskowych.
Jak już zaznaczono, w drodze przyjętych poprawek w trakcie postępowania legislacyjnego w Sejmie limit wydatków Krajowej Rady
Sądownictwa został zmniejszony o 6 412 tys. zł (do kwoty 21 159 tys. zł). Wydatki na świadczenia na rzecz osób fizycznych
zmniejszono aż o 6 011 tys. zł (do obowiązującej obecnie kwoty 917 tys. zł), natomiast wydatki bieżące o 401 tys. zł (do kwoty
19 868 tys. zł).
Z informacji, na które powołał się Wnioskodawca (pochodzących od Przewodniczącej Krajowej Rady Sądownictwa), wynika, że przyjęte
w ustawie budżetowej obniżenie wydatków o kwotę 6 412 tys. zł, w tym w zakresie świadczeń na rzecz osób fizycznych, oznacza
likwidację całości kwot przeznaczonych na diety członków Rady, zwrot kosztów podróży i zakwaterowania. Zmniejszenie limitu
wydatków oznacza również brak środków na należności z tytułu zwrotu kosztów podróży i zakwaterowania należnych osobom delegowanym
do pełnienia czynności w Biurze Krajowej Rady Sądownictwa (pismo Przewodniczącej Krajowej Rady Sądownictwa 5 lutego 2025 r.,
które wpłynęło do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej 6 lutego 2025 r., L.dz. RPW/7378/2025, s. 1). Z pisma Przewodniczącej
KRS wynika także, że łączna wysokość wydatków Krajowej Rady Sądownictwa z tytułu wymienionych wyżej kosztów w roku budżetowym
2024 wynosiła 5 676 643,59 zł. Kwota dokonanej przez Sejm redukcji przewyższa tę wartość, podczas gdy zakres innych niezbędnych
wydatków Rady, w tym na utrzymanie, czynsze, energię, ogrzewanie, ochronę, utrzymanie oprogramowania, remonty i naprawy, materiały
budowlane i inne, nie pozwoli w bieżącym roku budżetowym na wypracowanie oszczędności większych niż 1 830 000 zł.
Wzrost projektowanych wydatków Krajowej Rady Sądownictwa w 2025 r. był konsekwencją wzrostu wynagrodzeń w sferze budżetowej
o 5% oraz wzrostu wysokości diet członków Krajowej Rady Sądownictwa (waloryzowanych w oparciu o przepisy ustawowe). Podobnie
jak w wypadku skontrolowanej regulacji dotyczącej Trybunału Konstytucyjnego, obniżenie przez parlament wydatków KRS nie może
być postrzegane jako zredukowanie wydatków niezasadnie zawyżonych przez Radę w toku opracowywania projektu ustawy budżetowej
i przywrócenie adekwatnej ich wysokości. Redukcja wydatków stanowi konsekwencję poglądu reprezentowanego przez władzę polityczną,
że Krajowa Rada Sądownictwa w części sędziowskiej (a więc w większości jej składu) obsadzona jest z naruszeniem standardu
konstytucyjnego, co ma być spowodowane obowiązywaniem obecnego modelu normatywnego zakładającego, iż piętnastu sędziów-członków
KRS wybiera Sejm kwalifikowaną większością głosów (zob. zapis przebiegu posiedzenia Komisji Finansów Publicznych, nr 99, z
8 listopada 2024 r.).
7.2. Obowiązujące rozwiązanie dotyczące kreacji sędziowskiej części Rady odstąpiło od zasady zakładającej, że w świetle wymogów
konstytucyjnych wybór sędziów do KRS musi być dokonywany przez środowisko sędziowskie. Wyrokiem z 25 marca 2019 r., sygn.
K 12/18 (OTK ZU A/2019, poz. 17), Trybunał stwierdził, że art. 9a u.k.r.s. przewidujący wybór sędziów przez Sejm jest zgodny
z art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 oraz z art. 186 ust. 1 Konstytucji. Uzasadniając
przyjęty kierunek orzeczniczy, Trybunał zauważył, że „[a]rt. 187 ust. 1 pkt 2 był wzorcem kontroli konstytucyjności przepisów
ustawy o KRS w sprawach zakończonych wyrokami Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2007 r. (sygn. K 25/07, OTK ZU nr 7/A/[2]2007,
poz. 80) oraz z dnia 20 czerwca 2017 r. (sygn. K 5/17). W uzasadnieniu pierwszego z nich Trybunał uznał, że «Konstytucja w
art. 187 ust. 1 pkt 2 reguluje bezpośrednio zasadę wybieralności sędziów do KRS, decydując w ten sposób o strukturze osobowej
Rady. Wyraźnie określa, że członkami KRS mogą być sędziowie, wybierani przez sędziów, nie wskazując żadnych dodatkowych cech,
które warunkowałyby ich członkostwo w Radzie» (K 25/07). Z kolei w uzasadnieniu drugiego z wyroków Trybunał odszedł od powyższego
poglądu, wyraźnie stwierdzając, że «nie zgadza się ze stanowiskiem zajętym w wyroku o sygn. K 25/07, że Konstytucja określa,
iż członkami KRS mogą być sędziowie wybierani przez sędziów. Art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji stanowi jedynie, że osoby te
są wybierane spośród sędziów. Ustrojodawca nie wskazał jednak, kto ma wybierać tych sędziów. Zatem z Konstytucji wynika, kto
może być wybranym członkiem KRS, ale nie jest określone, jak wybrać sędziów członków KRS do tej Rady. Te kwestie zostały przekazane
do uregulowania w ustawie. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby sędziów do KRS wybierali sędziowie. Jednak nie można się zgodzić
z twierdzeniem, że piastunem czynnego prawa wyborczego muszą tu być wyłącznie gremia sędziowskie. O ile art. 187 ust. 1 pkt
3 Konstytucji wyraźnie wskazuje, że do KRS posłowie wybierani są przez Sejm, a senatorowie przez Senat, o tyle w stosunku
do sędziów członków KRS nie ma w tym zakresie żadnych wytycznych konstytucyjnych. To znaczy, że Konstytucja nie przesądza
tego, kto może wybierać w skład KRS sędziów. Z tego względu należy stwierdzić, że w granicach swobody ustawodawczej kwestia
ta może być w różny sposób uregulowana» (K 5/17). Skład orzekający w sprawie aktualnie rozpatrywanej podziela pogląd wyrażony
przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 5/17. Stwierdzenie, że art. 187 ust. 1 pkt 2 «wyraźnie określa,
że członkami KRS mogą być sędziowie, wybierani przez sędziów» nie znajduje podstawy w treści przytaczanego przepisu. Odmienna
interpretacja wykracza zarówno poza literalne brzmienie przepisu, jak i przekonanie o racjonalności prawodawcy. Skoro ustrojodawca
w art. 187 ust. 1 pkt 1 i 3 Konstytucji wskazuje dokładnie, komu przysługuje czynne prawo wyboru członków KRS, to fakt, że
nie robi tego w odniesieniu do przedstawicieli sądów, pozwala stwierdzić, że nie uregulował tej kwestii świadomie i oddał
ją w ręce ustawodawcy. (…) Jakkolwiek zatem KRS jest oczywiście organem konstytucyjnym, to lakoniczność regulacji konstytucyjnej,
która się do niej odnosi, wskazuje, że ustrojodawca zasadnicze kwestie związane z jej funkcjonowaniem przekazał do regulacji
ustawowej, pozostawiając w tekście Konstytucji jedynie pewien minimalny standard konstytucyjności KRS”.
Tym samym domniemanie konstytucyjności regulacji przewidującej, że to Sejm wybiera sędziów-członków Krajowej Rady Sądownictwa
zostało potwierdzone ostatecznym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, co niweczy wszelkie wątpliwości co do legalności obsadzenia
Rady w obecnym kształcie. Wynika z tego, że obecna Krajowa Rada Sądownictwa jest organem w rozumieniu art. 179, art. 186 oraz
art. 187 Konstytucji. W konsekwencji ustawodawca zobowiązany jest do zagwarantowania Radzie finansowania umożliwiającego realizację
konstytucyjnych zadań.
7.3. Nie ulega wątpliwości, że Krajowa Rada Sądownictwa do wykonywania zadań wymaga stabilnego finansowania, również w zakresie
świadczeń przysługujących jej członkom. KRS swoje zadania może realizować przez kolegialne działanie członków, co rodzi określone
wydatki, których pokrycie jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania całej Rady. W obowiązującym stanie prawnym członkom
Krajowej Rady Sądownictwa przysługują określone świadczenia. Co prawda w odróżnieniu od sędziów Trybunału Konstytucyjnego
świadczenia członków KRS nie mają umocowania konstytucyjnego, jednak ich podstawę stanowi ustawa o KRS wydana w celu realizacji
dyspozycji art. 187 ust. 4 Konstytucji. Wysokość tychże świadczeń jest ściśle ustalona, co oznacza, że wydatki na ich pokrycie
stanowią wydatki prawnie zdeterminowane, których finansowanie musi być corocznie zabezpieczone w ustawie budżetowej.
8. Istota problemu konstytucyjnego i specyfika ustawy budżetowej.
8.1. Należy jasno zaznaczyć, że niniejsza sprawa ma charakter precedensowy z dwóch powodów. Po pierwsze, dotyczy sytuacji,
gdy władza ustawodawcza w sposób niespotykany dotychczas w historii demokratycznego państwa prawa dokonała bezprecedensowego
ograniczenia budżetu Trybunału Konstytucyjnego oraz Krajowej Rady Sądownictwa, w sposób utrudniający lub uniemożliwiający
wykonywanie zadań przez konstytucyjne organy państwa. Po drugie, przedmiotu kontroli nie stanowią normy generalne i abstrakcyjne,
lecz plany finansowe jednostek budżetowych uregulowane w ustawie budżetowej. Ustawa budżetowa pełni w systemie prawnym przede
wszystkim rolę aktu planistycznego, który z jednej strony zawiera prognozy dochodów publicznych, a z drugiej upoważnienia
do dokonywania wydatków przez dysponentów do określonej wysokości. Adresatami indywidualno-konkretnych budżetowych norm wydatkowych
są dysponenci budżetowi. Konstytucja nadaje temu aktowi formalną rangę ustawy nie z uwagi na jego konstrukcję i charakter
zawartych norm, lecz tylko ze względu na jego szczególną wagę i konieczność autoryzowania przez przedstawicieli Narodu, wybranych
w demokratycznych wyborach.
8.2. Ustawa budżetowa jest aktem prawnym, którego treść i okres obowiązywania są zdeterminowane w ustawie zasadniczej (art.
219 Konstytucji). Konstytucja w sposób szczegółowy reguluje również autonomiczne zasady procedury opracowywania projektu,
uchwalania i sprawozdawczości z wykonywania ustawy budżetowej. W szczególności, w rozdziale X Konstytucji ustrojodawca uregulował
terminy dotyczące działania organów władzy wykonawczej, ustawodawczej oraz sądowniczej. Uregulowanie procedury budżetowej
w tak szczegółowy sposób ma na celu zapewnienie podstawy do prowadzenia gospodarki finansowej państwa. Istnienie obowiązującego
planu finansowego państwa jest niezbędne dla sprawnego funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustrojodawca nadaje temu
wręcz wartość nadrzędną wobec zasady legalizmu (art. 219 ust. 4 Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji, orzeka w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją. Kompetencja
ta nie została wyłączona w odniesieniu do ustawy budżetowej – ustrojodawca wręcz wprost przewiduje taką możliwość w art. 224
ust. 2 Konstytucji. Niemniej, Trybunał nie orzekł do tej pory o niekonstytucyjności przepisów ustawy budżetowej, regulujących
plany finansowe jednostek budżetowych. W swoim orzecznictwie wskazywał, że „tylko w wyjątkowych sytuacjach, w przypadku oczywistego
naruszenia wartości konstytucyjnych, Trybunał może ingerować w plan finansowy państwa, jakim jest budżet, i uznać określone
postanowienia za naruszające normy konstytucyjne. Domniemanie konstytucyjności ustawy budżetowej jest szczególnie silne” (wyrok
TK z 13 grudnia 2004 r., sygn. K 20/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 115).
8.3. Z wyżej przedstawionych cech charakterystycznych ustawy budżetowej wynikają dwa zasadnicze problemy, które Trybunał musi
wziąć pod uwagę w sprawie. Po pierwsze, przedmiotem kontroli jest plan finansowy państwa, którego obowiązywania wymaga wprost
ustrojodawca. Organy władzy publicznej nie mogą dopuścić do sytuacji, w której państwo pozbawione będzie (choćby częściowo)
planu finansowego. Ten wymóg ciąży również na Trybunale Konstytucyjnym, w ramach rozpatrywania niniejszej sprawy, a także
rządzie, ustawodawcy oraz sądach, które w procesie tworzenia i stosowania prawa będą realizować niniejszy wyrok. Z racji na
niezwykle silne domniemanie konstytucyjności ustawy budżetowej, jej eliminacja z obrotu prawnego (zarówno w całości, jak i
w odniesieniu do poszczególnych planów finansowych) może zostać dokonana jedynie w drodze ostateczności. Trybunał, eliminując
niekonstytucyjną normę prawną, powinien równocześnie dokonać wszelkich starań, by utrzymać ustawę budżetową i wszystkie zawarte
w niej plany finansowe w mocy. Stąd w pierwszej kolejności należy zbadać, czy możliwa jest eliminacja niekonstytucyjnej normy
prawnej przez derogację przepisu jedynie w określonym zakresie.
Po drugie, przedmiotem kontroli są plany finansowe stanowiące limity wydatków jednostek budżetowych. Normy prawne, które bada
Trybunał, nie są więc tworzone za pomocą słów, tylko liczb. Jeśli w wyroku eliminuje się z obrotu prawnego normę w zakresie,
to trzeba ten zakres określić. Z tego względu, przy wydaniu przez Trybunał wyroku zakresowego w niniejszej sprawie, należy wskazać konkretny, numeryczny punkt odniesienia. W przeciwnym razie taki wyrok nie będzie spełniał swojej elementarnej
funkcji. Wyrok o nieokreślonym zakresie nie będzie prowadził do eliminacji niekonstytucyjnej normy prawnej, a jedynie zawierał
postulat, którego ustawodawca ani rząd nie mają obowiązku zrealizować. Wyrok, w którym stwierdza się o niekonstytucyjności
przepisu ustawy budżetowej w zakresie, bez określenia tego zakresu przez wskazanie numerycznego punktu odniesienia, miałby
charakter sygnalizacji, a nie dokonania w sposób należyty kontroli hierarchicznej zgodności norm.
8.4. Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje kompetencji ustawodawcy w kształtowaniu treści ustawy budżetowej. Nie oznacza
to jednak, że ustawa, będąca skutkiem działania ustawodawcy, nie może być poddana kontroli przez Trybunał pod kątem zgodności
z Konstytucją, nawet jeśli dotyczy samego Trybunału. Warto zresztą zauważyć, że Konstytucja przyznaje ustawodawcy znacznie
większą swobodę w ramach uchwalania innych niż ustawa budżetowa aktów prawnych. Nie oznacza to przecież, że akty te, jako
twory swobodnej działalności ustawodawcy, nie mogą być badane przez Trybunał pod kątem zgodności z hierarchicznie nadrzędnymi
normami konstytucyjnymi.
Tzw. autonomia budżetowa, czyli instytucja uregulowana w art. 139 ust. 2 u.f.p. nie jest wartością konstytucyjną samą w sobie.
Szczególnie że przepis ten nie odnosi się tylko do planów finansowych organów konstytucyjnych, lecz także do organów, które
działają jedynie na podstawie ustawowej.
Jednakże, autonomia budżetowa odgrywa istotną rolę w ochronie innych konstytucyjnych wartości – przede wszystkim w kontekście
zasady podziału i równoważenia się władz wynikającej z art. 10 Konstytucji. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego,
zasada podziału i równoważenia się władz zakłada, że system organów państwowych powinien zawierać wewnętrzne mechanizmy zapobiegające
koncentracji i nadużyciom władzy państwowej, gwarantujące jej sprawowanie zgodnie z wolą Narodu i przy poszanowaniu wolności
i praw jednostki (patrz np. wyrok TK z 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04).
Autonomia budżetowa ogranicza bezpośrednio możliwość wpływania władzy wykonawczej (rządu) na plany finansowe jednostek od
niej odrębnych. W kontekście art. 10 ustawy zasadniczej jest ona szczególnie istotna dla działania organów wymienionych w
Konstytucji, które nie wchodzą w skład administracji rządowej.
Za takie organy niewątpliwie należy uznać Trybunał Konstytucyjny, będący częścią władzy sądowniczej, odrębnej i niezależnej
od innych władz, a także Krajową Radę Sądownictwa, która stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Wszystkie
organy konstytucyjne muszą mieć zapewnione ciągłe finansowanie z budżetu państwa, aby mogły sprawnie i nieprzerwanie realizować
swoje konstytucyjne i ustawowe obowiązki oraz wywiązywać się ze swoich zobowiązań. Naturalne w demokratycznym państwie prawnym,
którego ustrój opiera się na podziale i równowadze władz, jest, że działanie niezależnych, konstytucyjnych organów władzy
publicznej może być sprzeczne z interesami rządu i parlamentu. Dlatego też, w celu zapewnienia możliwości tym organom realizacji
ich konstytucyjnych i ustawowych zadań, konieczne jest zapewnienie im stałego źródła finansowania. Ustrojodawca ostatecznie
przesądził, że podstawowy plan finansowy państwa uchwalany będzie w jednym akcie (zasada jedności formalnej budżetu państwa),
autoryzowanym przez przedstawicieli Narodu, nie zdecydował się na uregulowanie samodzielnego budżetu dla organów władzy sądowniczej.
Zatem autonomia budżetowa stanowi pewnego rodzaju kompromis w pogodzeniu wartości konstytucyjnych – jedności formalnej budżetu,
demokratycznej autoryzacji planu finansowego państwa oraz umożliwienia sprawnej realizacji zadań przez odrębne od władzy ustawodawczej
oraz administracji rządowej organy konstytucyjne.
9. Materialne ograniczenia ustawodawcy w procedurze budżetowej: budżetowe warunki brzegowe.
9.1. Szczególny charakter ustawy budżetowej determinuje również pozycję ustawodawcy w procedurze budżetowej. Ustawodawca w
procedurze budżetowej dokonuje przede wszystkim demokratycznej autoryzacji planu finansowego państwa. Należy zacząć od tego,
że w przeciwieństwie do odrębnych aktów ustawodawca nie może w dowolnym czasie podjąć decyzji o tym, czy chce ją uchwalić,
czy nie. Jest to konstytucyjny obowiązek, który ustawodawca musi zrealizować, przestrzegając licznych wymogów, terminów i
ograniczeń zapisanych w rozdziale X ustawy zasadniczej, o charakterze formalnym oraz materialnym. Ustawa budżetowa jest planem
finansowym, w którym określane są dochody i wydatki państwa. Zgodnie z zasadą zupełności (powszechności) oraz zasadą jedności
formalnej, muszą być w tym planie ujęte wydatki wynikające bezpośrednio z Konstytucji, a także ustaw, umów międzynarodowych
czy wszelkich innych źródeł zobowiązań. W demokratycznym państwie prawnym nie do pomyślenia jest sytuacja, w której organy
władzy publicznej odmawiają realizacji zdeterminowanego prawnie roszczenia. Ustawa budżetowa bezwarunkowo musi uwzględniać
wydatki prawnie zdeterminowane. W odniesieniu do nich, ustawodawca budżetowy nie pełni funkcji kreatora. Uwzględnia jedynie
potrzeby finansowe państwa wynikające z odrębnych aktów prawnych lub zobowiązań.
Niewątpliwie do wydatków prawnie zdeterminowanych należy zaliczyć wydatki Trybunału Konstytucyjnego oraz Krajowej Rady Sądownictwa.
Realizują one swoje konstytucyjne obowiązki, których zakres doprecyzowany jest na poziomie ustawowym. Limity wydatkowe tych
jednostek określone w ustawie budżetowej nie są przeznaczone do swobodnego wykorzystania przez dysponentów budżetowych, ale
na cel realizacji obowiązków wynikających z Konstytucji oraz wywiązywania się, jako reprezentant Skarbu Państwa, ze zobowiązań
finansowych. Budżety tych jednostek nie kreują kompetencji, lecz „jedynie” umożliwiają ich realizację. Muszą o tym pamiętać
zarówno kierownicy tych jednostek w procesie opracowywania projektów planów finansowych, jak i ustawodawca na etapie ich autoryzacji.
9.2. To, że władzy ustawodawczej przysługuje wyłączna kompetencja autoryzacji planu finansowego państwa, nie znaczy, że może
ona dowolnie kształtować budżety organów konstytucyjnych. Ustawa budżetowa musi bowiem stanowić podstawę do funkcjonowania
państwa w kształcie przewidzianym w Konstytucji. Władzę ustawodawczą ograniczają więc normy konstytucyjne wskazujące różne
zadania organów państwa – władza musi zapewnić tym organom finansowanie odpowiednie do ich zadań.
Organy konstytucyjne, w tym przede wszystkim sądy i trybunały tworzące niezależną i odrębną władzę sądowniczą, muszą mieć
zapewnione stabilne i ciągłe finansowanie umożliwiające realizowanie konstytucyjnych obowiązków. W przeciwnym razie to władza
ustawodawcza, uchwalając ustawę budżetową, będzie w praktyce kreowała na nowo ustrój państwa. Przez manipulowanie poziomem finansowania władza ustawodawcza może uzależnić i podporządkować
sobie wszystkie instytucje państwowe. Przyjęcie poglądu o nieograniczonej swobodzie ustawodawcy w tym zakresie oznaczałoby,
że w toku uchwalania ustawy budżetowej możliwe byłoby nawet zupełne „wyzerowanie” budżetów organów konstytucyjnych, de facto wygaszenie ich. W rezultacie każdego roku ustawodawca, uchwalając budżet, kształtowałby na nowo ustrój państwa przez wskazanie,
które organy konstytucyjne otrzymają środki na funkcjonowanie.
Treść zasady podziału i równoważenia się władz wymaga, by również w ramach procedury budżetowej istniały mechanizmy zapobiegające
nadużyciom i pozaustrojowemu wzmocnieniu się jednej władzy kosztem pozostałych. Aktem rangi ustawowej nie można zmieniać bowiem
ustroju państwa uregulowanego w przepisach hierarchicznie nadrzędnej Konstytucji.
9.3. Trybunał w przeszłości w swoim orzecznictwie wskazywał, że ze względu na specyfikę pewnych norm konstytucyjnych można
na ich podstawie wyznaczyć nieprzekraczalne granice dla władzy ustawodawczej i wykonawczej. W wyroku z 12 grudnia 2012 r.,
sygn. K 1/12, Trybunał na podstawie art. 178 ust. 2 Konstytucji wyznaczył „warunki brzegowe” wynagrodzeń sędziowskich. Trybunał
dokonał tego, mimo że stwierdził, iż z tego przepisu nie można wyprowadzać praw podmiotowych sędziów do wynagrodzenia w określonej
wysokości ani szczegółowych rozwiązań prawnych dotyczących ich wynagrodzeń. Owe warunki brzegowe wyznaczyły standard, który
musi spełniać ustawodawca, aby realizować normy konstytucyjne.
Analogicznie, w niniejszej sprawie należy wskazać wymogi wynikające z ustawy zasadniczej, które musi realizować ustawodawca
w ramach procedury budżetowej. Ustawa budżetowa nie jest jedynie aktem umożliwiającym finansowanie działań państwa, który
musi spełniać wymogi uregulowane w rozdziale X Konstytucji. Należy spojrzeć na ustawę budżetową również w kontekście ustrojowym,
jako instytucję będącą podstawą do funkcjonowania państwa w kształcie przewidzianym przez ustrojodawcę. To w ustawie budżetowej
muszą zostać zapewnione środki niezbędne do działania wszystkich organów konstytucyjnych.
Jako że w niniejszej sprawie po raz pierwszy ocenie poddawane są plany finansowe zawarte w ustawie budżetowej, Trybunał zmuszony
jest do wskazania ograniczeń swobody ustawodawcy w ramach procedury budżetowej wynikających z zasady podziału i równoważenia
się władz, a także przepisów Konstytucji określających obowiązki organów konstytucyjnych.
Ograniczenia te mają postać budżetowych „warunków brzegowych”, które musi spełnić ustawodawca, uchwalając plany finansowe
tych organów:
1) Plany finansowe zawarte w ustawie budżetowej muszą zapewniać organom konstytucyjnym wystarczającą ilość środków niezbędnych
do sprawnej, ciągłej i pełnej realizacji konstytucyjnie określonych zadań doprecyzowanych na poziomie ustawowym.
2) Plany finansowe zawarte w ustawie budżetowej muszą zapewniać organom konstytucyjnym wystarczającą ilość środków niezbędnych
do ciągłego i terminowego wywiązywania się z zobowiązań finansowych, za co są odpowiedzialne jako reprezentanci Skarbu Państwa.
3) Plany finansowe zawarte w ustawie budżetowej muszą uwzględniać konieczność nieprzerwanego funkcjonowania organów konstytucyjnych.
4) Znaczne zmiany w planach finansowych względem wcześniejszych lat powinny być skutkiem konstytucyjnych lub ustawowych modyfikacji
zakresu zadań organów konstytucyjnych. Organy te muszą mieć możliwość dostosowania się do funkcjonowania w nowych warunkach.
5) W wypadku Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca bezwzględnie powinien mieć na uwadze art. 195 ust. 2 Konstytucji i jego
funkcje gwarancyjne w odniesieniu do wynagrodzeń sędziów TK.
Co niezwykle ważne, budżetowe „warunki brzegowe” nie odnoszą się do wszystkich organów posiadających autonomię budżetową (w
art. 139 ust. 2 u.f.p. wymieniono również organy, które funkcjonują jedynie na podstawie ustawy). Te dwa zagadnienia nie są
ze sobą bezpośrednio powiązane.
Niezależnie od katalogu jednostek, które uwzględni ustawodawca w art. 139 ust. 2 u.f.p., budżetowe „warunki brzegowe” odnoszą
się do wszystkich organów konstytucyjnych, które nie wchodzą w skład administracji rządowej. Istotą warunków brzegowych jest
wynikająca z zasady podziału i równoważenia się władz konieczność zapewnienia mechanizmu zapobiegającego nadużyciom władzy
ustawodawczej w odniesieniu do organów konstytucyjnych od niej odrębnych. Tymczasem Sejm, który posiada kompetencję uchwalania
ustaw, sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw.
Art. 139 ust. 2 u.f.p. nakazuje Ministrowi Finansów włączenie do projektu ustawy budżetowej planów finansowych jednostek posiadających
autonomię budżetową w takim kształcie, w jakim zostały mu przedłożone. Budżetowe „warunki brzegowe” nakazują natomiast ustawodawcy
zapewnić organom konstytucyjnym finansowanie w odpowiedniej wysokości.
Budżetowe „warunki brzegowe” mają każdorazowo swoją podstawę w art. 10 Konstytucji. W odniesieniu do przedmiotu kontroli w
niniejszej sprawie, czyli planów finansowych Trybunału Konstytucyjnego oraz Krajowej Rady Sądownictwa – konstytucyjnych organów
objętych autonomią budżetową, warunki te mają również źródło w przepisach ustawy zasadniczej regulujących zasady działania
i określających ich konstytucyjne obowiązki. Wobec Trybunału Konstytucyjnego są to zaskarżone przez Wnioskodawcę art. 188
i art. 189 Konstytucji, regulujące jego właściwość. Ustawodawca powinien również bezwzględnie mieć na uwadze – na co już zwrócono
uwagę – art. 195 ust. 2 ustawy zasadniczej i jego funkcje gwarancyjne w odniesieniu do wynagrodzeń sędziów TK. W odniesieniu
do KRS jest to zaś art. 179 (określający rolę tego organu w procedurze powoływania sędziów) oraz art. 186 Konstytucji określający
jej zadania.
Wyroki Trybunału stwierdzające niekonstytucyjność „zwykłych” ustaw nie naruszają kompetencji ustawodawcy. Analogicznie, budżetowe
„warunki brzegowe” nie stanowią pozakonstytucyjnych ograniczeń swobody ustawodawcy w ramach procedury budżetowej. Stanowią
one wymogi wynikające z hierarchicznie nadrzędnych norm rangi konstytucyjnej, które musi uwzględnić ustawodawca.
10. Ocena konstytucyjności przepisów ustawy budżetowej określających wydatki TK i KRS.
10.1. W niniejszej sprawie analizowane plany finansowe nie spełniają „warunków brzegowych”. Jak wskazał Wnioskodawca, a także
ustalił Trybunał, działania ustawodawcy uniemożliwiły wypłacanie przez KRS diet członkom Rady, zwrotu kosztów podróży czy
zakwaterowania należnych osobom delegowanym do pełnienia czynności w Biurze Krajowej Rady Sądownictwa. W wypadku Trybunału
ustawodawca w drastyczny sposób zredukował środki przeznaczone przede wszystkim na wynagrodzenia pracowników administracji
oraz sędziów. Zmiany te skutecznie utrudniły tym organom realizowanie swoich konstytucyjnych i ustawowych obowiązków oraz
wywiązywanie się ze swoich zobowiązań.
Co ważne w tym kontekście, cięciu wydatków TK oraz KRS nie towarzyszyły zmiany Konstytucji czy choćby ustaw, regulujących
zasady funkcjonowania tych instytucji. Na działanie ustawodawcy organy te nie miały możliwości w jakikolwiek sposób przygotować
się wcześniej. W 2024 r. zaplanowały projekty swoich budżetów zgodnie z obowiązującym prawem i wieloletnią praktyką. Zostały
one postawione przed faktem dokonanym już po wejściu w życie roku budżetowego. Tak fundamentalna zmiana, bezprecedensowa w
historii funkcjonowania obu tych instytucji, skutecznie utrudniła im pełną i sprawną realizację swoich niezmienionych, konstytucyjnych
i ustawowych obowiązków oraz sprawne i terminowe wykonywanie zobowiązań. Z poczynionych przez Trybunał ustaleń dotyczących
procesu legislacyjnego wynika ponadto, że zasadniczym celem ustawodawcy nie była chęć szukania niezbędnych oszczędności budżetowych
czy usprawnienia działania tych organów. Wręcz przeciwnie, władza ustawodawcza umyślnie podjęła działania nakierunkowane na
ograniczenie możliwości działania należącego do władzy sądowniczej TK i stojącej na straży niezależności sądów i niezawisłości
sędziów KRS.
10.2. Przepis ustawy budżetowej regulującej plan finansowy Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie narusza zasadę podziału
i równoważenia się władz z art. 10 Konstytucji, a także wskazane przez Wnioskodawcę przepisy regulujące zakres obowiązków
tego organu – art. 188 i art. 189 Konstytucji.
W demokratycznym państwie prawnym, którego ustrój opiera się na zasadzie podziału i równoważenia władzy ustawodawczej, wykonawczej
oraz sądowniczej, bezwzględnie niedopuszczalne jest, aby władza ustawodawcza w drodze stanowionego prawa określającego wydatki
organów władzy sądowniczej wywierała presję na sąd lub trybunał (w tym wypadku Trybunał Konstytucyjny) w zakresie działalności
orzeczniczej, przez odmowę przyznania z budżetu państwa publicznych środków niezbędnych do wykonywania funkcji orzeczniczych.
Ponadto ustawodawca, kształtując wydatki bieżące Trybunału, dokonał tego z intencją pozbawienia sędziów Trybunału należnych
wynagrodzeń.
W tym miejscu należało przypomnieć, że Konstytucja stanowi, iż sędziom Trybunału zapewnia się warunki pracy i wynagrodzenie
odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków (art. 195 ust. 2 Konstytucji). Zasady obliczania wynagrodzeń sędziów
orzekających w polskim sądzie konstytucyjnym określa ustawa o statusie sędziów TK. Sposób ustalania wynagrodzeń sędziów Trybunału
jest transparenty, opiera się na zobiektywizowanych czynnikach i jest zbliżony do regulacji kształtujących wynagrodzenia innych
sędziów orzekających w strukturze władzy sądowniczej.
W świetle wymienionych regulacji normatywnych wydatki na wynagrodzenia sędziów Trybunału są wydatkami prawnie zdeterminowanymi.
Jako że wynikają z ustawy, ustawodawca jest zatem zobowiązany do finansowego zabezpieczenia ich realizacji. Przyznanie sędziom
Trybunału Konstytucyjnego prawa do odpowiedniego wynagrodzenia (co ma źródło w art. 195 ust. 2 Konstytucji i zostało potwierdzone
w art. 16 u.s.s.TK) wymaga od ustawodawcy takiego określenia kwoty wydatków tego organu, która pozwoli na wypłatę wynagrodzeń
osobom, które skutecznie objęły urzędy sędziów sądu konstytucyjnego bez uszczerbku dla finansowania innych wydatków bieżących
tej jednostki.
Trybunał zwrócił uwagę, że uchwalenie ustawy budżetowej, której treść nie pozwala na wypłatę wynagrodzeń, wysokość których
wynika z mechanizmu określonego w ustawie (w tym wypadku w ustawie o statusie sędziów TK), z jednoczesnym przyznaniem tym
sędziom ustawowego roszczenia o wypłatę wynagrodzenia z tytułu sprawowanego urzędu, oznacza, że w systemie prawa w aktach
o tej samej mocy prawnej obowiązują normy sprzeczne. Obowiązujące aktualnie rozwiązanie legislacyjne z jednej strony przyznaje
sędziom TK prawo do wynagrodzenia (zob. art. 16 u.s.s.TK), z drugiej zaś strony ustawa budżetowa na bieżący rok nie zabezpiecza
środków finansowych koniecznych do wypłaty owych wynagrodzeń. Tym samym dysponent środków budżetowych nie może zrealizować
normy wynikającej wprost z ustawy o statusie sędziów TK mającej swoje źródło w art. 195 ust. 2 Konstytucji. Co oczywiste,
z uwagi na charakter prawny ustawy budżetowej, sprzeczności tej nie można rozwiązać za pomocą reguł kolizyjnych lex specialis derogat legi generali oraz lex posterior derogat legi priori.
10.3. Przepis ustawy budżetowej regulujący plan finansowy KRS narusza art. 10, art. 179 oraz art. 186 Konstytucji.
Wynika to z okoliczności, że działalność Krajowej Rady Sądownictwa służy realizacji kreowanej przez art. 10 Konstytucji zasady
podziału władzy i równoważenia władz, w szczególności w zakresie urzeczywistniania tej zasady w relacjach innych władz do
władzy sądowniczej. Konstytucyjny charakter oraz zakres zadań KRS wymaga, aby posiadała ona odpowiednie gwarancje niezależności
w wykonywaniu swoich funkcji, w tym odpowiedni poziom finansowania. Nie sposób mówić o właściwym urzeczywistnianiu przez Krajową
Radę Sądownictwa zasady podziału i równoważenia władz, zwłaszcza w relacji legislatywy i egzekutywy wobec władzy sądowniczej,
w sytuacji, w której Rada zostaje pozbawiona istotnej części środków publicznych przeznaczanych na realizację jej zadań.
Uczynienie Krajowej Rady Sądownictwa odrębnym, konstytucyjnym organem państwa, powołanym do stania na straży niezależności
sądów i niezawisłości sędziów, uczestniczącym w procesie powoływania sędziów, a także gwarantującym realizację zasady podziału
władzy wymaga zapewnienia temu organowi odpowiedniego finansowania ze środków publicznych. Tym samym swoboda parlamentu w
kształtowaniu poziomu wydatków w części dotyczącej Krajowej Rady Sądownictwa jest ograniczona w tym sensie, że ustawodawca
nie może uchwalić ustawy budżetowej, w której wydatki Rady nie będą spełniały budżetowych „warunków brzegowych”. Krajowa Rada
Sądownictwa – podobnie jak Trybunał Konstytucyjny – jest z woli ustrojodawcy obligatoryjnym organem państwowym posiadającym
ściśle określone w Konstytucji zadania, których realizacja stanowi jej prawny obowiązek. Do czasu ewentualnej zmiany Konstytucji
polegającej na znowelizowaniu zadań Rady czy też eliminacji tego organu z systemu organów państwa, ustawodawca zobowiązany
jest do tworzenia warunków – w tym warunków finansowych – umożliwiających realizację przez KRS powierzonych jej zadań.
10.4. Z powyższej analizy jednoznacznie wynika, że badany przedmiot kontroli stanowi rezultat nadużycia władzy przez ustawodawcę.
Działanie to ogranicza możliwość realizacji konstytucyjnych zadań przez TK i KRS. Z uwagi na powyższe Trybunał uznał, że art.
1 ust. 2 ustawy budżetowej w części dotyczącej załącznika nr 2 część 06. Trybunał Konstytucyjny, w zakresie, w jakim ustala
wydatki Trybunału Konstytucyjnego w wysokości mniejszej niż przewidziane w projekcie ustawy budżetowej na 2025 rok przedłożonym
Sejmowi przez Radę Ministrów w dniu 30 września 2024 r., wskutek czego ogranicza możliwość wykonywania przez Trybunał Konstytucyjny
jego konstytucyjnie określonych zadań, jest niezgodny z art. 10, art. 188 i art. 189 w związku z art. 195 ust. 2 Konstytucji.
Ponadto art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej w części dotyczącej załącznika nr 2 część 52. Krajowa Rada Sądownictwa, w zakresie,
w jakim ustala wydatki Krajowej Rady Sądownictwa w wysokości mniejszej niż przewidziane w projekcie ustawy budżetowej na 2025
rok przedłożonym Sejmowi przez Radę Ministrów w dniu 30 września 2024 r., wskutek czego ogranicza możliwość wykonywania przez
Krajową Radę Sądownictwa jej konstytucyjnie określonych zadań, jest niezgodny z art. 10, art. 179 i art. 186 Konstytucji.
Z racji na istotę przedmiotu kontroli, zakres wyroku Trybunału musiał zostać określony przez wskazanie numerycznego, konkretnego
punktu odniesienia. Trybunał, który odgrywa rolę „ustawodawcy negatywnego”, nie jest władny kształtować planów finansowych
jednostek budżetowych, dlatego za punkt odniesienia obrał już istniejące plany finansowe. Trybunał wskazał projekt ustawy
budżetowej, ponieważ jest to jedyny istniejący punkt odniesienia. Był on ponadto podstawą do prowadzenia gospodarki finansowej
na początku roku budżetowego zgodnie z art. 219 ust. 4 Konstytucji, a jego treść spełnia sformułowane w wyroku budżetowe „warunki
brzegowe”.
Wyrok pozostawia w mocy uznane za niekonstytucyjne plany finansowe zawarte w ustawie budżetowej. Ustawodawca winien jednak
niezwłocznie dokonać nowelizacji ustawy budżetowej, aby dostosować plany finansowe do treści niniejszego rozstrzygnięcia.
Do czasu wykonania orzeczenia przez ustawodawcę Minister Finansów jako członek Rady Ministrów zobowiązany jest przekazywać
Trybunałowi Konstytucyjnemu oraz Krajowej Radzie Sądownictwa z właściwej rezerwy środki finansowe niezbędne do wykonywania
przez te organy ich konstytucyjnie określonych zadań, w tym w zakresie koniecznych wydatków osobowych.
Wyrok (co oczywiste) nie modyfikuje konstytucyjnych i ustawowych obowiązków TK i KRS. Nie wpływa również na wysokość zobowiązań
tych jednostek, np. wobec sędziów czy pracowników.
Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.