28 listopada 1997 r. została wysłana do Trybunału Konstytucyjnego skarga konstytucyjna Bernarda K. Nie wdając się w szersze przedstawienie okoliczności sprawy, należy stwierdzić, że skarga kieruje się przeciwko art. 1 pkt 1 lit.a) ustawy z dnia 4 lipca 1996 roku o zmianie ustawy o podatku rolnym, o lasach, o podatkach i opłatach lokalnych oraz o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 91, poz. 409). Nowelizacja ta zmieniła definicję gospodarstwa rolnego (art. 1 ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym). W efekcie, nieruchomość kupiona przez skarżącego w 1994 r. i wówczas podlegająca opodatkowaniu podatkiem rolnym, zaczęła podlegać podatkowi od nieruchomości, co zwiększyło wymiar obciążeń podatkowych skarżącego. Zdaniem skarżącego, zmianę stanu prawnego, która pociągnęła za sobą takie konsekwencje dla jego sytuacji prawnej, należy traktować jako naruszenie praw nabytych i zasady równości wobec prawa, a tym samym doszło do naruszenia art. 2 i art. 32 konstytucji.

W sprawie niniejszej 20 lutego 1997 r. został wydany nakaz płatniczy przez Burmistrza Gminy w S. Skarżący odwołał się od tego nakazu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., które - decyzją z 8 września 1997 r. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze konstytucyjnej brak wzmianki o skorzystaniu przez skarżącego z prawa do wniesienia skargi do NSA, nie ulega jednak wątpliwości, że nawet jeżeli skarga została wniesiona, to orzeczenie NSA nie mogło jeszcze zostać wydane.

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. Skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot. W skardze zarzuca się naruszenie art. 2 i art. 32 konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że w każdym razie art. 32 i wynikająca z niego zasada równości, należy do konstytucyjnych praw i wolności podlegających ochronie w procedurze skargi konstytucyjnej. Na tym etapie postępowania nie ma zaś powodu do rozstrzygania, czy podstawą zarzutu niekonstytucyjności może być też art. 2 konstytucji i wynikająca z niego zasada ochrony praw słusznie nabytych. Przedmiotem skargi jest unormowanie zawarte w art. 1 ust. 1 lit.a) powołanej wyżej ustawy z 4 lipca 1996 r. Tym samym spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 47 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

Bardziej złożony jest problem, czy w sprawie doszło już do sytuacji, w której “sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie” o prawach lub wolnościach skarżącego (art. 79 ust. 1 konstytucji). Skarżący wyczerpał wprawdzie tok instancji administracyjnych, ale sprawa nie stała się przedmiotem rozstrzygnięcia NSA.

Trybunał Konstytucyjny uważa, że dopóki skarżący nie wykorzysta postępowania przed NSA i postępowanie to nie zostanie zakończone prawomocnym orzeczeniem, nie można mówić o spełnieniu przesłanki zapadnięcia ostatecznego orzeczenia o prawach, wolnościach lub obowiązkach skarżącego. Trybunał Konstytucyjny uważa, że konkluzja ta znajduje oparcie zarówno w samej istocie procedury skargi konstytucyjnej, jak też w wykładni językowej art. 79 ust. 1 konstytucji i art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, jak wreszcie w porównaniu celów i zadań postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania nad skargami konstytucyjnymi.

2. Istotą skargi konstytucyjnej jest jej nadzwyczajny i subsydiarny charakter. Skarga ta może zostać uruchomiona dopiero w sytuacji, gdy skarżący nie dysponuje już żadną proceduralną możliwością uruchomienia dalszego postępowania przed sądem bądź organem administracji publicznej w swojej sprawie. Do rozstrzygania o sprawach indywidualnych są bowiem przede wszystkim powołane sądy i organy administracji publicznej, a Trybunał Konstytucyjny powinien wkraczać dopiero po wyczerpaniu tych wszystkich procedur pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy, które mogą zostać uruchomione przez samego skarżącego. Na tym polega istota przesłanki “ostatecznego orzeczenia”, sformułowanej w art. 79 ust. 1 konstytucji. Od takiego orzeczenia skarżącemu nie może już przysługiwać żaden środek odwoławczy, ani inny środek zaskarżenia.

Znajduje to potwierdzenie w przebiegu prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego (np. Biuletyn t. XVIII, 1985, s. 42 - wypowiedź eksperta Komisji, K. Działochy). Znajduje to też potwierdzenie w - nielicznych jeszcze - wypowiedziach doktryny (np. B. Wierzbowski, Skarga konstytucyjna - oczekiwania i problemy, Przegląd Sądowy 1997, nr 4, s. 19-20).

3. Art. 79 ust. 1 konstytucji dopuszcza wniesienie skargi konstytucyjnej, kierowanej przeciwko przepisowi, “na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie” o prawach, wolnościach bądź obowiązkach skarżącego. Użyty w tym przepisie termin “orzekł ostatecznie”, nie znajduje odpowiednika w żadnej z procedur szczegółowych. Procedury sądowe posługują się określeniem “prawomocne orzeczenie” (art. 363 1 kpc) lub “prawomocny wyrok” (art. 463 1 kpk - tu jednak pojęcie prawomocności nie pokrywa się z wyczerpaniem wszystkich środków odwoławczych). Kodeks postępowania administracyjnego mówi o “ostatecznych decyzjach” (art. 145 1 kpa), a więc takich, wobec których stronom nie przysługuje już żaden środek odwoławczy przewidziany w ustawie (art. 34 ust. 2 ustawy o NSA). W tym wypadku ostateczność odnosi się jednak tylko do postępowania przed organami administracji (a i to z wyjątkiem wynikającym z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA), a w wyniku rozpatrzenia skargi przez NSA dochodzi do wydania “prawomocnego orzeczenia” (art. 57 ust. 1 ustawy o NSA). Żadna jednak z ustaw regulujących podstawowe procedury postępowania przed sądami i organami administracji publicznej nie używa pojęcia “ostatecznego orzeczenia”.

Skoro art. 79 ust. 1 konstytucji formułuje przesłankę “ostatecznego orzeczenia”, a termin ten nie stanowi powtórzenia żadnego z ustawowych unormowań proceduralnych, zastanych przez konstytucję, to należy uznać, że te odmienności terminologiczne nie są dziełem przypadku. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego odmienności te dają wyraz intencji ustawodawcy konstytucyjnego do użycia pojęcia nowego (odrębnego), o możliwie najogólniejszym charakterze, odnoszącego się do wszelkiego rodzaju końcowych rozstrzygnięć podejmowanych we wszelkiego rodzaju postępowaniach przed sądami i organami administracji publicznej. Tylko taka interpretacja art. 79 ust. 1 odpowiada bowiem istocie skargi konstytucyjnej, tak jak ją pojmowali twórcy konstytucji.

Powyższe ustalenia stanowią punkt wyjścia dla wykładni art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, bo - w interesującym nas znaczeniu - przepis ten należy traktować jako doprecyzowanie unormowania przyjętego w art. 79 ust. 1 konstytucji. W sformułowaniach art. 46 ust. 1 ustawy o TK należy więc poszukiwać treści, które w możliwie wierny sposób dadzą wyraz tej koncepcji “:ostateczności”, jaka została przyjęta przez konstytucję. Art. 46 ust. 1 dopuszcza wniesienie skargi konstytucyjnej od “prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia”, wprowadza się też w nim wymaganie “wyczerpania toku instancyjnego”.

Trybunał Konstytucyjny uważa, że wyliczenie: “prawomocny wyrok, ostateczna decyzja lub inne ostateczne rozstrzygnięcie” należy odczytywać jako pewną całość, a poszczególne elementy w nim zawarte należy analizować po kolei. Punktem wyjścia musi być więc zawsze pytanie, czy w sprawie może dojść do wydania prawomocnego wyroku, a więc do tego, by orzekł o niej ostatecznie sąd. Jeżeli obowiązujące procedury stwarzają zainteresowanemu prawo skierowania sprawy do sądu i istnieje szansa pojawienia się w sprawie “prawomocnego wyroku”, to należy uznać, że art. 46 ust. 1 ustawy o TK stwarza obowiązek uprzedniego wyczerpania tej drogi postępowania. Forma prawomocnego orzeczenia w sprawie przez sąd (wyrok czy postanowienie) nie ma znaczenia, bo choć art. 46 ust. 1 mówi wyraźnie tylko o “prawomocnym wyroku”, to użyta w tym samym przepisie formuła “inne ostateczne rozstrzygnięcie” jest na tyle szeroka, że odnosi się do wszelkich innych, niż wyroki, orzeczeń sądowych.

Jedynie zaś w sytuacji, gdy droga kontroli sądowej zostanie wyłączona, możliwe będzie przejście do drugiego członu wyliczenia z art. 46 ust. 2 i uznania, że pojawienie się w sprawie “ostatecznej decyzji” organu administracji publicznej jest wystarczającą przesłanką dla wniesienia skargi konstytucyjnej. Jest to jednak możliwość niejako “rezerwowa”, odnosząca się tylko do sytuacji, gdy zainteresowany nie będzie miał proceduralnej możliwości, by w sprawie doprowadzić do wydania “prawomocnego wyroku”. Wyliczenia z art. 46 ust. 1 nie można bowiem traktować jako ujętego alternatywnie, tzn. dopuszczającego wniesienie skargi, jeżeli w sprawie zaistnieje choćby jedno z rozstrzygnięć wskazanych w tym przepisie. Wręcz przeciwnie, jest to wyliczenie ujęte w nieprzypadkową kolejność i dające wyraz konstytucyjnej zasadzie, że wnoszenie skargi konstytucyjnej jest przedwczesne, gdy istnieje jeszcze możliwość rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowym.

Tak samo należy rozumieć przesłankę “wyczerpania toku instancyjnego”, o której mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Wyklucza ona wniesienie skargi konstytucyjnej od takich prawomocnych wyroków, ostatecznych decyzji lub innych ostatecznych rozstrzygnięć, które stały się prawomocne lub ostateczne dlatego, że zainteresowany nie wykorzystał możliwości wyczerpania całego dostępnego toku instancji w postępowaniu administracyjnym czy sądowym. Gdy chodzi jednak o postępowanie administracyjne należy pamiętać o nowej sytuacji, jaka powstała po wejściu w życie ustawy o NSA. Jak przypomniano w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z 9 grudnia 1996 r. (OPS 4/96, ONSA 1996, Nr 4, s. 63 i n.) obecne przepisy mówią o “wyczerpaniu środków odwoławczych”, wyjaśniając to jako sytuację, “w której stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy przewidziany w ustawie” (art. 34 ust. 1 ustawy o NSA). W sytuacji więc, gdy decyzja została w pierwszej instancji wydana przez naczelny organ administracji państwowej, skargę do NSA można wnieść dopiero po wyczerpaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 3 kpa. Jest to przesłanką wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc dotyczy kolejnego etapu postępowania, które może prowadzić do wydania w sprawie “prawomocnego wyroku sądowego”.

Powyższe rozważania doprowadzają Trybunał Konstytucyjny do wniosku, że w sprawach, w których została już wydana “ostateczna decyzja” administracyjna w rozumieniu art. 145 1 kpa, a w których istnieje jeszcze możliwość wniesienia na taką decyzję skargi do sądu administracyjnego, takiej decyzji nie można traktować jako “ostatecznego orzeczenia” w rozumieniu art. 79 ust. 1 konstytucji. Tym samym wniesienie skargi konstytucyjnej na tym etapie postępowania nie jest jeszcze możliwe. Możliwość wniesienia skargi otworzy się dopiero po wydaniu przez NSA prawomocnego orzeczenia w sprawie (art. 57 ust. 1 ustawy o NSA), bo dopiero wtedy zainteresowany wyczerpie możliwości proceduralne uruchamiania kolejnych postępowań przed sądami czy organami administracji publicznej. Dopiero wtedy rozpocznie się też bieg terminu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK.

4. Podobne wnioski wynikają z rozważenia ogólnej charakterystyki postępowania przed NSA. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w sprawach administracyjnych trudno byłoby przecenić znaczenie sądowoadministracyjnego etapu postępowania. Może ono skorygować krzywdy i nieprawidłowości, jakie zaistniały w postępowaniu przed organami administracji publicznej i może doprowadzić do takiego rozstrzygnięcia sprawy, które usunie powody do występowania ze skargą konstytucyjną. Jest niesporne, że autorytet i kompetencja sądów administracyjnych zapewniają im rolę szczególną i nie ma powodu, by Trybunał Konstytucyjny próbował wyręczać te sądy w realizacji ich zadań. Warto w tym kontekście przypomnieć rozumowanie NSA odnoszące się do relacji postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego: “...ustawodawca zmierza do tego, by postępowanie sądowoadministracyjne nie zastępowało postępowania administracyjnego, a więc by nie dochodziło do wszczęcia postępowania sądowego, gdy obowiązujące przepisy prawne przewidują jeszcze możliwość uruchomienia środka prawnego, który może doprowadzić do załatwienia sprawy na drodze postępowania administracyjnego” (cyt. wyżej Uchwała OPS 4/96, ONSA 1997, nr 2, s. 69; zob. też aprobującą glosę J.P. Tarno, OSP 1997, nr 6, s. 282). Nie ma logicznych przeszkód, by analogiczne rozumowanie odnieść do relacji postępowania sądowoadministracyjnego i - subsydiarnego wobec niego - postępowania nad skargą konstytucyjną.

Zwrócić też trzeba uwagę na dwa dalsze momenty:

– po pierwsze, w sytuacjach, gdy zostaje postawiony zarzut niekonstytucyjności, w pierwszym rzędzie należy poszukiwać takiego rozumienia zakwestionowanego przepisu, które pozwoli uznać go za zgodny z konstytucją. Ta technika, zwana wykładnią ustawy w zgodzie z konstytucją, jest konsekwencją domniemania konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa, na co wielokrotnie zwracano już uwagę w orzecznictwie. W wielu więc kwestiach sprawiedliwe i prawniczo poprawne rozstrzygnięcie można uzyskać w drodze ustalenia stosownej wykładni ustawy, co pozbawi podstaw zarzut sprzeczności ustawy z konstytucją, który trzeba postawić w skardze konstytucyjnej. Jest to rola przede wszystkim sądów powszechnych i administracyjnych, bo do nich należy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Trybunał Konstytucyjny nie powinien tych sądów w tej roli wyręczać, bo brakuje mu do tego odpowiednich instrumentów proceduralnych,

– po drugie, w sytuacjach, gdy zostanie postawiony zarzut niekonstytucyjności, sądy powszechne i administracyjne nie są pozbawione proceduralnych możliwości jego rozważenia. Gdy zarzut ten dotyczy tzw. aktu podustawowego, to mogą one - w oparciu o art. 178 ust. 2 konstytucji - samodzielnie odmówić zastosowania tego aktu, jeśli uznają, że narusza on ustawę, ratyfikowaną umowę międzynarodową lub konstytucję. Gdy zarzut ten dotyczy ustawy, to sąd też jest właściwy do rozważenia tego zarzutu i - w miarę potrzeby - może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu odpowiednie pytanie prawne (art. 193 konstytucji). Nie można więc wykluczyć, że jeżeli strona już w postępowaniu przed NSA postawi zarzut niekonstytucyjności normy mającej stanowić podstawę orzeczenia (a choć nie jest to przesłanką dla późniejszego wniesienia skargi konstytucyjnej, to na pewno jest to ze wszech miar pożądane), to sam NSA może wystąpić do Trybunału z odpowiednim pytaniem prawnym, w trybie art. 3 ustawy o TK. Dla dojrzałego rozważenia sprawy konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny niewątpliwie korzystniejsze będzie, jeżeli problem konstytucyjności ustawy lub innego aktu normatywnego stanie się już wcześniej przedmiotem rozważań. Co więcej, ewentualne pytanie prawne wniesione przez NSA może opierać się na zarzucie naruszenia wszystkich przepisów konstytucji, a nie tylko przepisów, które dotyczą praw i wolności konstytucyjnych. Procedura pytania prawnego stwarza więc szerszą możliwość ochrony niż postępowanie skargowokonstytucyjne i także z tego względu NSA powinien mieć szansę skorzystania z tej procedury.

Postępowanie przed NSA daje wystarczająco dużo możliwości kontroli zarówno samej decyzji administracyjnej, jak i przepisu prawa będącego jej podstawą, by można było je pominąć. Odmienna interpretacja art. 46 ustawy o TK i dopuszczenie możliwości złożenia skargi konstytucyjnej od każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, prowadziłaby do proceduralnej dwutorowości. Nie dość bowiem, że równolegle możnaby wnosić skargę do NSA i skargę konstytucyjną do TK, to jeszcze powstawałoby pytanie, czy po wydaniu przez NSA prawomocnego orzeczenia nie pojawiałaby się możliwość wniesienia jeszcze jednej skargi konstytucyjnej, bo w sprawie pojawiałby się “prawomocny wyrok”. Prowadziłoby to do proceduralnych absurdów i ograniczało konstytucyjnie ustalone zadania sądów administracyjnych, o których mowa w art. 184 konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w sprawie, na tle której wniesiona została niniejsza skarga konstytucyjna, nie doszło do wydania prawomocnego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym nie została spełniona przesłanka ostateczności, o której mowa w art. 79 ust. 1 konstytucji. Skoro zaś skarga konstytucyjna została wniesiona przed zapadnięciem ostatecznego orzeczenia o prawach, wolnościach lub obowiązkach skarżącego, to należało postanowić o odmowie nadaniu jej dalszego biegu (art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.