W skardze konstytucyjnej z 16 kwietnia 2008 r. zakwestionowana została zgodność z Konstytucją art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: ustawa) w części obejmującej zwrot „a także publicznych obiektów ochrony zdrowia” i art. 136 ust. 2 tejże ustawy. Skarżący wywodzi, że wskazane przepisy naruszają jego konstytucyjne prawo własności oraz prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna z uwagi na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.

Skarżący był właścicielem nieruchomości, która umową z 11 sierpnia 1977 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70, ze zm.) została zbyta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę szpitala. Umową z 21 września 1998 r. Skarb Państwa wniósł przedmiotową nieruchomość jako wkład na rzecz Polsko-Włoskiej Fundacji Promocji Zdrowia im. św. Rafała w Krakowie i jednocześnie darował ją na rzecz tej Fundacji. Skarżący uznając, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna z uwagi na cel określony w umowie wywłaszczeniowej, wystąpił do właściwych organów administracyjnych o jej zwrot. Jednakże z uwagi na rozdysponowanie nieruchomością przez Skarb Państwa na rzecz Fundacji, skarżący wystąpił z powództwem o stwierdzenie nieważności umowy darowizny z 21 września 1998 r. Powództwo to zostało oddalone przez Sąd Okręgowy w Krakowie wyrokiem z 22 sierpnia 2006 r. (sygn. akt IC 1676/03). Wniesiona od powyższego orzeczenia apelacja została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 4 grudnia 2007 r. (sygn. akt I ACa 475/07).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Dopuszczalność skargi konstytucyjnej obwarowana jest licznymi wymogami, których spełnienie jest obowiązkiem skarżącego, a Trybunał Konstytucyjny, przystępując do wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej, zobowiązany jest do ustalenia, czy zostały one dochowane. Do wymogów tych zalicza się między innymi obowiązek zaskarżenia przepisów będących normatywną podstawą orzeczenia sądu wydającego ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie, prawidłowe powołanie wzorców konstytucyjnych, przedstawienie argumentacji świadczącej o takiej wadzie aktu normatywnego, która skutkuje naruszeniem konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego (por. art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 66 ustawy o TK, Trybunał jest związany granicami wyznaczonymi przez skarżącego i nie może, działając ex officio, usuwać braków skargi. W konsekwencji niespełnienie przesłanek obliguje Trybunał Konstytucyjny do odmowy nadania skardze dalszego biegu. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie.

Ustosunkowanie się do formalnej strony skargi w pierwszej kolejności wymaga stwierdzenia, że Trybunał napotkał zasadnicze trudności w precyzyjnym ustaleniu, ochrony których konstytucyjnych wolności lub praw skarżący domaga się w skardze. Wątpliwości te biorą się z różnic istniejących między petitum skargi, jej uzasadnieniem i pismem procesowym nadesłanym w odpowiedzi na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego wzywającego do usunięcia braków formalnych skargi. O ile bowiem w pierwszym z pism mamy do czynienia z zarzutem niezgodności kwestionowanych regulacji – między innymi – z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, o tyle w drugim piśmie wskazano na art. 64 ust. 3 Konstytucji. Podobnie uczyniono w odniesieniu do art. 21 Konstytucji. W petitum skargi przywołano tylko drugi ustęp tego przepisu, w jej uzasadnieniu zaś oraz w piśmie procesowym cały przepis art. 21 Konstytucji. Ponadto, w skardze konstytucyjnej skarżący łączy prawo własności z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji, następnie wywodzi je wyłącznie z art. 21 Konstytucji, by wywnioskować, że zaskarżone przepisy są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Z kolei w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków skargi, skarżący wskazuje, że „zaskarżone przepisy naruszają zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasadę sprawiedliwości społecznej (…), zasadę proporcjonalności wynikającą z przepisu art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia zawartą w art. 21 Konstytucji” oraz, że „z art. 21 ust. 2 Konstytucji wynika zasada zwrotu wywłaszczonego prawa własności, co czyni ze zwrotu nieruchomości zasadę konstytucyjną”.

Na tym jednak nie wyczerpują się nieprawidłowości skargi. Skarżący zasadniczy trzon rozważań odnosi bowiem do naruszenia jego konstytucyjnego prawa – wywodzonego z art. 21 ust. 2 Konstytucji – do otrzymania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny, w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia już nie istnieje. Świadczą o tym zarówno petitum skargi, jak i te jej fragmenty, w których skarżący wskazuje na „prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna z uwagi na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu”, oraz te w których twierdzi, że wywłaszczenie nie może być „wykorzystywane niezgodnie z intencjami prawodawcy”. W tym miejscu Trybunał Konstytucyjny uznaje za zasadne przypomnieć, że w myśl utrwalonego w orzecznictwie Trybunału stanowiska, odróżnienia wymaga problem konstytucyjnej oceny przepisów wprowadzających ograniczenia prawa własności, od sytuacji, w której poprzez odjęcie własności dochodzi do ingerencji w samą istotę tego prawa. Artykuł 64 ust. 1-3 Konstytucji gwarantuje ochronę prawa własności opartą na zasadach równości z poszanowaniem granic dopuszczalnej ingerencji w treść tego prawa, tym samym przepis ten nie jest adekwatny do oceny konstytucyjnej dopuszczalności instytucji wywłaszczenia, w której immanentnie mieści się element naruszenia istoty własności. Uwzględnienie unormowania problematyki wywłaszczenia zawartego w art. 21 ust. 2 Konstytucji, prowadzić musi do wniosku, że nie jest zasadna taka interpretacja przepisów formułujących przesłanki dopuszczalnego ograniczenia prawa własności, której celem byłoby rozszerzenie ich zastosowania także na zagadnienie całkowitego odjęcia własności (por. wyrok TK z 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 60). Dlatego też wzorce konstytucyjne zawarte w art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1, 2 oraz 3 Konstytucji należy uznać za nieadekwatne w przedmiotowej sprawie.

Dodatkowo podnieść należy, że skarga nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji uzasadniającej niezgodność zaskarżonych przepisów z zasadą równej ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji) oraz z zasadą proporcjonalności ograniczeń konstytucyjnych prawa własności (art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji), co w tym zakresie czyni badanie zakwestionowanych przepisów niedopuszczalnym.

Z kolei, odnosząc się do zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), Trybunał stwierdza, że nie stanowi ona samoistnego źródła praw podmiotowych, ochrony których skarżący mógłby domagać się w skardze konstytucyjnej. Zasada ta wyznacza jedynie standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw oraz korzystania z nich, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. postanowienia TK z: 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12; 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Może ona stanowić wzorzec kontroli, lecz tylko wówczas, gdy reguły z niej płynące zostaną odniesione do przepisów Konstytucji, które prawa i wolności wyrażają. Ze względu na sposób sformułowania uzasadnienia nie jest możliwe zrekonstruowanie konkretnego konstytucyjnego prawa podmiotowego, które miałoby zostać naruszone.

W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że z uwagi na powyższe uchybienia formalne skargi, jak i twierdzenie skarżącego, jakoby doszło do pozbawienia go własności nieruchomości, konstytucyjnym punktem odniesienia zakwestionowanej regulacji uczynić należy wyłącznie art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Dalsza analiza skargi konstytucyjnej dostarcza kolejnych argumentów za odmową nadania jej dalszego biegu.

Skarżący kwestionuje zgodność z Konstytucją art. 6 pkt 6 ustawy w zakresie, w jakim celem publicznym, w rozumieniu ustawy, czyni budowę i utrzymywanie publicznych obiektów ochrony zdrowia. Pominąwszy, że skarga nie zawiera motywów mających dowodzić, czy choćby nawet uprawdopodobnić tę tezę, Trybunał stwierdza, że zarzut taki cechuje oczywista bezzasadność. Cel publiczny bowiem, to cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony (dostępny) dla wszystkich. Skoro art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależnia dopuszczalność wywłaszczenia między innymi od dokonania go na cele publiczne, to niepodobna twierdzić, że wyzucie z własności dla budowy i utrzymania obiektów ochrony zdrowia – posiadających „pierwiastek publiczny” – narusza w tym zakresie wskazany przepis Konstytucji. Budowa obiektów ochrony zdrowia zdecydowanie służy zaspokajaniu potrzeb ogółu. Ze względu na to, że art. 6 ustawy w ogóle nie reguluje kwestii odszkodowania za wyzutą własność, rozważania o niezgodności tego przepisu z pozostałym zakresem art. 21 ust. 2 Konstytucji są bezprzedmiotowe.

Drugim z zakwestionowanych przepisów jest art. 136 ust. 2 ustawy stanowiący, że „w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości”.

Na płaszczyźnie konstytucyjnej wywłaszczenie (oprócz zasady legalności i celowości) musi odbyć się „za słusznym odszkodowaniem”. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że z utrwalonego już w tym zakresie orzecznictwa wynika, że słuszne odszkodowanie to odszkodowanie „sprawiedliwe, czyli jednocześnie ekwiwalentne, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność”. Ponadto powinno ono być „równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości”, bo „w warunkach państwa gwarantującego swobodę działalności gospodarczej, a więc przyjmującego gospodarkę rynkową, pojęcie słusznego odszkodowania sprowadza się przede wszystkim do kategorii ekonomicznych”. Z kolei w demokratycznym państwie prawnym „ujmowanie słusznego odszkodowania w kategoriach prawnych sprowadza się do zasady ekwiwalentności, tzn. w przypadku wywłaszczenia – do stworzenia wywłaszczonemu właścicielowi możliwości odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo”. (por. wyroki TK z: 8 maja 1990 r., K. 1/90, OTK ZU z 1990 r., poz. 2; 19 czerwca 1990 r., K. 2/90, OTK ZU z 1990 r., poz. 3).

W zaskarżonej ustawie istnieje zasada niezbędności nieruchomości na określony cel publiczny, która oznacza, że jeśli tylko przesłanka niezbędności przestaje istnieć, wywłaszczona nieruchomość powinna zostać zwrócona. Z tego powodu przepis art. 136 ust. 2 ustawy nakłada na organy państwa obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, oraz poinformowania o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z powyższej regulacji wynika, że organy państwa po pierwsze, dokonują oceny, czy użycie nieruchomości wiąże się ze zmianą celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona, a po drugie, gdy taka korelacja zachodzi, zobowiązane są umożliwić poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy ponowne uzyskanie własności wywłaszczonej nieruchomości. Uchybienie powyższemu obowiązkowi z pewnością rodzi określone skutki prawne. Wynikają one z przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.). Skarżący stoi na stanowisku, że naruszenie przez właściwy organ państwa art. 136 ust. 2 ustawy skutkować powinno nieważnością czynności prawnej, podczas gdy w jego sprawie sądy obu instancji takiego rozstrzygnięcia nie wydały. Skarżący przytacza również stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z 30 kwietnia 1987 r. (III CZP 19/87, OSNC nr 7-8/1988, poz. 96), zgodnie z którą „umowa, na mocy której Skarb Państwa oddał wywłaszczony grunt osobie fizycznej w użytkowanie wieczyste z naruszeniem powinności zwrotu tego gruntu na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego (…), nie jest – sama przez się – nieważna”. W konkluzji skarżący stwierdza, że „poprzez instytucję wywłaszczenia kształtowane są przez organy administracyjne stosunki własnościowe”. Tak sformułowane zarzuty sprowadzają się w istocie do zastrzeżeń skierowanych do procesu stosowania prawa. Trybunał Konstytucyjny nie jest jednak uprawniony do oceny funkcjonowania organów administracji publicznej oraz organów wymiaru sprawiedliwości. Zadaniem Trybunału jest ocena określonego przepisu pod względem jego zgodności z Konstytucją.

Literalne brzmienie art. 136 ust. 2 zaskarżonej ustawy nie daje podstaw do uznania w jakimkolwiek zakresie, że przepis ten jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Przeciwnie, taki zarzut należy uznać za oczywiście bezzasadny. Zakwestionowana regulacja służy bowiem realizacji wywodzonej z powołanego przepisu Konstytucji zasady zwrotu zbędnej, z uwagi na cel wywłaszczenia, nieruchomości. Dlatego właśnie „w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości”. To, że niektóre organy – wbrew konkretnym powinnościom, mającym swe źródło w art. 136 ust. 2 ustawy – obowiązków tych nie wykonują, nie może podlegać ocenie Trybunału Konstytucyjnego, gdyż kwestia ta pozostaje w całości sferą stosowania prawa.

Trybunałowi Konstytucyjnemu znane są przy tym stanowiska Sądu Najwyższego, głoszące z jednej strony tezę o nieważności czynności prawnej, polegającej na rozporządzeniu wywłaszczoną nieruchomością (tak w wyrokach z: 8 sierpnia 2001 r., I CKN 1102/98, LEX nr 110623; 15 lutego 2002 r., III CKN 543/00, LEX nr 54361), z drugiej zaś o braku takiej nieważności, rodzącej wszak odpowiedzialność odszkodowawczą (uchwała SN z 30 kwietnia 1987 r., III CZP 19/87, OSNC nr 7-8/1988, poz. 96). Stanowiska te są rozbieżne, umożliwiają albowiem albo odzyskanie samej nieruchomości, albo jej równowartości w pieniądzu. Trybunał Konstytucyjny nie jest jednakże właściwy do ujednolicania orzecznictwa Sądu Najwyższego, gdyż proces stosowania prawa kontroli konstytucyjności nie podlega.

Na marginesie stwierdzić można jedynie, że oba stanowiska SN umożliwiają byłym właścicielom odebranie bądź odtworzenie rzeczy przejętej przez państwo.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.