sędziego TK Mariusza Muszyńskiego
do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt SK 100/20
Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym
(Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 października 2022
r., sygn. SK 100/20.
1. Postanowieniem z 12 października 2022 r., sygn. SK 100/20, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie.
Orzeczenie to stanowi kolejny przykład braku zrozumienia przez Trybunał podnoszonych w skardze problemów prawnych. W efekcie,
stając wobec zagadnienia, którego nie potrafi merytorycznie rozstrzygnąć, Trybunał manipuluje wcześniejszym orzecznictwem,
aby zbudować sobie potwierdzenie decyzji o umorzeniu. Prowadzi to do sytuacji, w której wskazane przez Trybunał motywy umorzenia
nie znajdują żadnego oparcia w treści skargi konstytucyjnej.
Słuszność powyższych zarzutów potwierdza uzasadnienie do postanowienia. Przedstawiona w nim argumentacja jest pobieżna, niespójna
i niekonsekwentna, a jego konstrukcja nieprzemyślana. Nie jest jasne, czy powodem umorzenia było to, że skarżący zamiast normy
kwestionował stosowanie prawa, czy to, że zakwestionowana norma nie była wystarczająco utrwalona w praktyce działalności organów
publicznych, czy może to, że istniały inne okoliczności umorzenia.
Wątpliwości te widać w sposobie prowadzenia wywodu uzasadnienia. Na początku Trybunał odniósł się do kwestii dopuszczalności
oceny norm, których treść utrwaliła się w trwałej i jednolitej praktyce stosowania, a skończył swoje wyjaśnienia twierdzeniem,
że kwestionowana norma nie została sformułowana w ostatecznym orzeczeniu w sprawie skarżącego. Dla Trybunału wyżej wskazane
zagadnienia są podobne. Tymczasem są to dwie całkiem różne okoliczności, które mogłyby być analizowane z punktu widzenia dopuszczalności
orzekania, ale odrębnie. A Trybunał ujął je zbiorczo.
Dodatkowo uzasadnienie wskazuje, że Trybunał nie zrozumiał istoty żadnej z opisywanych przez siebie okoliczności umorzenia,
a przez to doszedł do fałszywych wniosków. Jest to przykre, bo problemy konstytucyjne podobne do tego podniesionego w sprawie
o sygn. SK 100/20 były już przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, a w niniejszej sprawie kwestionowana
norma prawna i wzorce kontroli zostały wskazane w sposób wyraźny
2. Podstawowy błąd w rozumowaniu i działaniu Trybunału polega na tym, że opiera on umorzenie na twierdzeniu, wyrażającym się
w sformułowaniu „brak normy, której kontroli skarżący się domaga”. Trybunał nie wyjaśnił jednak, dlaczego wg niego tej normy nie ma, skoro została ona wskazana w skardze konstytucyjnej i
była podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. A z drugiej strony Trybunał jest niekonsekwentny, bo wbrew temu założeniu,
w uzasadnieniu poświęca temu zagadnieniu krótki punkt gdzie jednak formułuje zwięźle normę, której kontroli domaga się skarżący
(zob. cz. III pkt 2 uzasadnienia).
Jednocześnie Trybunał prowadzi swój wywód opierając się o sprzeczne ze sobą treści w jednym miejscu opiera się o sformułowaną
kwestionowaną normę (cz. II, pkt 2 uzasadnienia), w innym twierdzi o braku takiej normy (dokładnie o braku normy, której kontroli
skarżący się domaga, cz. II, pkt 7 uzasadnienia). Wspomina też o braku utrwalonej i stałej wykładni kwestionowanej normy (tj.
przepisu rozumianego w określony sposób, cz. II, pkt 4 uzasadnienia), czy o niewykazaniu, że norma, którą skarżący określił
w petitum skargi utrwaliła się w orzecznictwie sądów (cz. II, pkt 5 uzasadnienia). Wreszcie wskazuje, że norma nie była podstawą ostatecznego
rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego (cz. II, pkt 5 uzasadnienia).
Powyższe oznacza, że Trybunał nie zrozumiał istoty przedmiotu kontroli i zaniechał jego rekonstrukcji przerzucając ten ciężar
na skarżącego, który w jego ocenie – nic nie wykazał i nie udowodnił.
3. Poważne zastrzeżenia można też podnieść w stosunku do działania TK wobec dwóch konstrukcji związanych z kształtem przedmiotu
kontroli konstytucyjności prawa w skardze konstytucyjnej:
pierwsze zastrzeżenie dotyczy orzekania o normach, których treść jest wynikiem ukształtowania poprzez stałą utrwaloną praktykę
sądową;
drugie zastrzeżenie dotyczy orzekania o normach, które były podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego.
Jeśli chodzi o pierwszą kwestię, to Trybunał Konstytucyjny po zacytowaniu kwestionowanych przepisów i sformułowaniu normy,
której kontroli domaga się skarżący, bez większego wprowadzenia zasygnalizował zagadnienie dopuszczalności kontroli konstytucyjności
treści przepisu „w oparciu o jednolitą, powszechną i stałą wykładnię sądową”. Trzeba zaznaczyć, że już sama ta wypowiedź jest błędna. Trybunał wcale nie orzeka „w oparciu o wykładnię”, tylko orzeka
o normach, którym treść nadała określona wykładnia.
Wśród orzeczeń, które miały podeprzeć tę tezę, TK wskazał między innymi wyrok z 10 marca 2022 r., sygn. K 7/21, OTK ZU A/2022,
poz. 24.
Pomijając fakt, że orzeczenie to zostało zainicjowane w innym trybie kontroli konstytucyjności prawa, nie można się zgodzić
z twierdzeniem, że jest ono dowodem, że Trybunał może kontrolować tylko treść przepisu wynikającą z jednolitej, powszechnej
i stałej wykładni sądowej. W uzasadnieniu wyroku o sygn. K 7/21 Trybunał potwierdził, że jeżeli określony sposób rozumienia
przepisu utrwalił się już w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie
Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy uznać, że przepis ten – w praktyce – nabrał takiej właśnie
treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe naszego kraju. Trybunał zgodził się też, że „przedmiotem kontroli może być norma prawna dekodowana z przepisu zgodnie z ustaloną praktyką, gdy jest ona jednolita i konsekwentna”. Trybunał pokreślił jednak, że wyżej wskazany sposób dekodowania normy z przepisu jest tylko jedną z możliwych form ustalania
treści normy prawnej podlegającej kontroli.
Rozpoznając sprawę o sygn. SK 100/20 i sięgając do treści uzasadnienia wyroku sygn. K 7/21, Trybunał Konstytucyjny pominął
ten jego fragment, w którym zwrócono uwagę, że „skoro w ramach procesu orzekania o zgodności treści normy prawnej z Konstytucją należy wskazać normę podlegającą kontroli,
a jest to możliwe za pomocą rekonstrukcji przedmiotu zaskarżenia, która to rekonstrukcja obejmuje wykładnię, to Trybunał Konstytucyjny
– mając swobodę działania w danym zakresie – może zastosować różne metody, w tym analizę zwykłej praktyki stosowania normy.
Jeśli Trybunał Konstytucyjny jest w stanie wskazać na istnienie danej normy w systemie prawnym, a zatem możliwość (potencjalność)
jej zastosowania, to również dopuszczalna jest kontrola jej konstytucyjności. Jedynym warunkiem w takim przypadku jest tylko
to, że dana norma musi zostać wywiedziona z jednostki (jednostek) redakcyjnej aktu normatywnego podlegającego kognicji Trybunału
Konstytucyjnego. Tylko przyjęcie takiego rozumowania (ujęcia) pozwala Trybunałowi Konstytucyjnemu na pełną realizację jego
kompetencji i ochronę zasady konstytucjonalizmu”.
Zatem, Trybunał w sprawie SK 100/20 najpierw zmanipulował zagadnienie sposobu ustalania przedmiotu kontroli wynikające z uzasadnienia
sprawy o sygn. K 7/21 i – na nieprawdziwej podstawie zarzucił skarżącemu, że nie wykazał on ani występowania stałej i jednolitej
interpretacji kwestionowanego przepisu, ani nie wskazał orzeczenia sądowego przemawiającego za danym rozumieniem normy.
Tymczasem zarzut taki jest absurdalny. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie
postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK), który rozwija konstytucyjny przepis
z art. 79 ust. 1, skarga konstytucyjna zawiera: 1) określenie kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego,
na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach
skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją;
2) wskazanie, która konstytucyjna wolność lub prawo skarżącego, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone;
3) uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, ze wskazaną konstytucyjną
wolnością lub prawem skarżącego, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie; 4) przedstawienie stanu faktycznego;
5) udokumentowanie daty doręczenia wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 77 ust. 1 uotpTK; 6)
informację, czy od wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 77 ust. 1 uotpTK, został wniesiony nadzwyczajny
środek zaskarżenia.
Żaden z wymogów, tak konstytucyjnych, jak i ustawowych, nie zobowiązuje skarżącego do wykazania stałej linii orzeczniczej
dotyczącej kwestionowanej normy. Obowiązku tego nie można łączyć z art. 53 ust. 1 pkt 3 uotpTK, który odnosi się do uzasadnienia
zarzutu niezgodności, a więc relacji przedmiot kontroli – wzorzec kontroli, a nie do uzasadnienia istnienia kwestionowanej
normy prawnej. W skardze konstytucyjnej skarżący musi jedynie wskazać kwestionowany przepis ustawy lub innego aktu normatywnego,
na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo obowiązkach
określonych w Konstytucji i w stosunku do którego domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją (art. 53 ust. 1 pkt 1
uotpTK). Do obowiązków Trybunału Konstytucyjnego należy zaś zbadanie wszystkich istotnych okoliczności w celu wszechstronnego
wyjaśnienia sprawy (art. 69 ust. 1 uotpTK), w tym także faktu istnienia lub nieistnienia ewentualnej stałej linii orzeczniczej.
Drugie zastrzeżenie jest związane z tym, że w wywodzie o braku wykazania przez skarżącego utrwalonej praktyki rozumienia przepisu,
pojawia się zdanie, w którym Trybunał wskazuje, że „Skarżący nie wykazał nawet, że norma poddana przez niego interpretacyjnej kontroli wynika z ostatecznego postanowienia NSA
z 1 października 2019 r. (sygn. akt […]), które zapadło w jego sprawie” czy – w innym miejscu – „nie wykazał, że norma, którą
określił w petitum skargi i poddał kontroli interpretacyjnej […] została sformułowana w ostatecznym orzeczeniu wydanym w jego
sprawie”.
Twierdzenie to także nie jest prawdziwe. Ze skargi konstytucyjnej można wywieść normę będącą podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia
w sprawie skarżącego, w oparciu o którą Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie. Norma ta jest wywodzona z przepisów
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.) w związku przepisami ustawy z dnia
15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741) oraz w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).
Dla wykazania podstawy prawnej ostatecznego orzeczenia w sprawie, która może być przedmiotem kontroli w postępowaniu zainicjowanym
skargą konstytucyjną, nie ma znaczenia kierunek rozstrzygnięcia przyjęty przez sąd. Istotne jest to, by sąd orzekał w oparciu
o dane normy. Tymczasem w sprawie o sygn. SK 100/20 Trybunał Konstytucyjny, szukając owej normy, błędnie założył, że skoro
NSA stwierdził, że skarga indywidualna skarżącego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, wobec braku interesu prawnego
skarżącego w zaskarżaniu uchwały rady gminy w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego, podjętej z inicjatywy organu stanowiącego
gminy, to jego ostateczne postanowienie w sprawie nie zostało oparte o zaskarżone w skardze konstytucyjnej normy. Analiza
treści skargi konstytucyjnej przemawiałaby jednak za uznaniem, że właśnie wskazane przez skarżącego normy były podstawą postanowienia
z 1 października 2019 r. (sygn. akt […]), a zatem mogły zostać wskazane jako przedmiot skargi konstytucyjnej w niniejszej
sprawie. Skarżący uprawdopodobnił też, że dane normy budziły wątpliwości co do zgodności z prawem do sądu. To umożliwiało
rozpoznanie skargi pod względem merytorycznym.
4. Obok wyżej wskazanych wad merytorycznych, nie mogę w zdaniu odrębnym pominąć błędów świadczących o brakach warsztatowych Trybunału.
Po pierwsze chodzi o używanie sformułowań, które nie mają odzwierciedlenia w kompetencjach Trybunału i zasadach postępowania
przed tym organem, oraz takich, które nie wyrażają czynności orzeczniczych. Jako przykład należy tu wskazać sformułowanie,
że skarżący „poddał kontroli interpretacyjnej” normę (zob. cz. II, pkt 4 i 5 uzasadnienia). Wskazane wyrażenie jest co najmniej nadużyciem. Nie istnieje coś takiego kontrola
interpretacyjna dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał zdaje się sugerować, że nie zna swoich kompetencji.
Jako drugi przykład warto wskazać stwierdzenie Trybunału, że „zmuszony był wydać postanowienie o umorzeniu postępowania” (cz. II, pkt 5 uzasadnienia). Jest to również niezręczność lub nadużycie. Trybunał Konstytucyjny to niezależny organ władzy
sądowniczej odrębny od sądów. Jego sędziowie są niezawiśli i podlegają w procesie orzekania jedynie Konstytucji. Trybunał
orzeka w oparciu o konstytucyjnie przyznane mu kompetencje. Działając na podstawie i w granicach prawa jak każdy organ władzy
publicznej (art. 7 Konstytucji) jest związany prawem, a zatem nie jest do niczego zmuszany. Używanie słowa „zmuszony” sugerowałoby wpływ na orzeczenie podmiotu trzeciego, co należy ocenić negatywnie.
Trzecia kwestia, nawiązująca do wcześniej wskazanego zagadnienia ustalania treści normy, która była podstawą ostatecznego
rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego, wynika z niezrozumienia przez Trybunał istoty skargi konstytucyjnej. Wydaje się, że
w ocenie Trybunału wyrażonej w sprawie o sygn. SK 100/20, gdyby uznał on, że kwestionowaną normą jest ta, sformułowana przez
NSA, będąca podstawą orzekania w sprawie skarżącego, to znaczyłoby, że orzeka on o stosowaniu prawa i jest kolejną instancją
sądową. Tymczasem, uznanie, że w sprawie istniała norma o określonej treści zastosowana przed NSA nie może być i nie jest
oceną orzeczenia sądowego w sprawie skarżącego. Przeciwnie, orzekanie o hierarchicznej zgodności prawa dotyczy właśnie norm
prawnych, a nie aktów stosowania prawa. Trybunał może orzec zgodność albo niezgodność danej normy z Konstytucją. Nie jest
to orzekanie o konstytucyjności orzeczenia sądowego. Wyrok TK o niekonstytucyjności nie powoduje automatycznie usunięcia orzeczenia
sądowego z obrotu prawnego. Nie można też takiego orzeczenia uznać za nieistniejące. Taka konstrukcja postępowania przed TK
przesądza, że nie jest on kolejną instancją w sprawie, ale organem realizującym zasadę konstytucjonalizmu. Nieuzasadniona
była zatem obawa Trybunału Konstytucyjnego, że gdy ten orzeknie o normie sformułowanej w sprawie skarżącego w drodze interpretacji
sądowej, stanie się kolejną instancją w postępowaniu sądowym.
Wreszcie nie jest zrozumiałe enigmatyczne odwołanie się Trybunału Konstytucyjnego do zasady falsa demonstratio non nocet i (retoryczne) pytanie, czy w sprawie nie należało odwołać się do kategorii zaniechania lub pominięcia ustawodawczego. Niestety
Trybunał nie rozwinął tego wątku odwołując się do woli skarżącego, że kwestionuje normę w brzmieniu nadanym jej wykładnią
sądów, choć również w tym zakresie był uprawniony do prowadzenia rozważań. I to mimo braku wyraźnej wskazówki w tym zakresie
od skarżącego. Trybunał mógł dokonać tu stosownej analizy, zwłaszcza że w kontekście standardów prawa do sądu i zamykania
drogi sądowej chodzi o określone deficyty w mechanizmach ochrony. A gdyby zdecydował się na wywody i spróbował dokonać rzetelnej
rekonstrukcji zakresu zaskarżenia, to wówczas mógłby dojść do wniosku, że w sprawie można było wydać merytoryczne orzeczenie.
5. Podsumowując, uważam, że sprawa o sygn. SK 100/20 powinna była zostać rozpoznana merytorycznie. Nie przesądzam tu kierunku
ewentualnego wyroku, bo właśnie analiza danych zagadnień powinna być przedmiotem wszechstronnego wyjaśnienia Trybunału. Nie
mam jednak wątpliwości, że nie zachodziły okoliczności umorzenia postępowania, na które powoływał się Trybunał Konstytucyjny.
Na pewno powodem umorzenia nie było to, że kwestionowana norma nie istniała, ani że nie była podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia
w sprawie skarżącego. Uważam, że norma sformułowana przez skarżącego była podstawą ostatecznego postanowienia NSA i jako taka
mogła stać się przedmiotem merytorycznej oceny trybunalskiej. Trybunał nie potrafił jednak sobie poradzić ze sprawą. Postanowił
więc uciec od orzekania. Szkoda, że nastąpiło to kosztem praw konstytucyjnych skarżącego.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.