W skardze konstytucyjnej wniesiono o zbadanie zgodności art. 47964 w zw. z art. 47966 i art. 47967 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) z art. 78 w zw. z art. 176 oraz art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim przepisy te uniemożliwiają właściwą kontrolę instancyjną w stosunku do orzeczeń Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, rozstrzygających zażalenia na postanowienia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów dalej: Prezes UOKiK wydane w postępowaniach w sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji i poczty, a w szczególności w sprawach dotyczących ustalenia znaczącej pozycji rynkowej operatora (art. 57 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 172, poz. 1800; dalej: prawo telekomunikacyjne), pozbawiając stronę zwyczajnego sądowego środka odwoławczego od tych orzeczeń sądowych. Wskazane wyżej przepisy kodeksu postępowania cywilnego uniemożliwiają skarżącej złożenie zażalenia na postanowienie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 2 czerwca 2004 r. (sygn. akt XVII Amz 21/04), w którym to postanowieniu Sąd oddalił zażalenie PTC na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów („Prezes UOKiK”) z 22 grudnia 2003 r. (OOI-2-53/29/2003/BC), w którym to postanowieniu Prezes UOKiK stwierdził, że PTC jest operatorem o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku połączeń międzyoperatorskich, w tym połączeń wewnątrzsieciowych. Podstawą wydania tego orzeczenia były w szczególności przepisy art. 57 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.).

Kwestionowane przepisy kodeksu postępowania cywilnego, wyłączając możliwość wniesienia zwyczajnego sądowego środka odwoławczego od postanowienia Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozstrzygającego zażalenie na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydane w ramach współdziałania organów, o którym mowa w art. 57 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, przez co naruszają art. 78 w zw. z art. 176 Konstytucji. Ponadto kwestionowane przepisy nie wprowadzając harmonijnego, spójnego i nie budzącego wątpliwości trybu postępowania sądowego z precyzyjnie określonymi zasadami odwoławczymi i zakresem zastosowania przepisów części ogólnej kodeksu postępowania cywilnego, naruszają zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa, stanowiącą część składową zasady państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji.

Postanowienie Prezesa UOKiK z 22 grudnia 2003 r. jest ostateczne albowiem kwestionowane przepisy kodeksu postępowania cywilnego wyłączają możliwość wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie SOKiK z 2 czerwca 2004 r. wydane na skutek zażalenia na postanowienie Prezesa UOKiK.

Skarżąca podnosi, że w sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji i poczty ustawodawca stworzył szczególne zasady zaskarżania orzeczeń sądowych. W przypadku wyroków ustawodawca wskazał, iż są one natychmiast wykonalne (art. 388 § 1 k.p.c. w zw. z art. 47967 § 1 k.p.c.), przy czym nie przysługuje od nich apelacja, lecz kasacja do Sądu Najwyższego (art. 47967 § 2 k.p.c.). W przypadku postanowień SOKiK brak jest tego rodzaju wyraźnych rozstrzygnięć. Nie ulega jednak wątpliwości, iż w orzecznictwie przyjmuje się, iż na tego rodzaju postanowienia SOKiK nie przysługuje ani zażalenie, ani kasacja. Potwierdzeniem tego są orzeczenia wydane wprawdzie w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów (w sprawach antymonopolowych), podkreślić jednak należy, iż przepisy dotyczące poszczególnych postępowań szczególnych przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów są zasadniczo skonstruowane w ten sam sposób, tak, iż ustalenia poczynione w zakresie jednego z tych postępowań znajdują z reguły odpowiednie zastosowanie, co do pozostałych postępowań. W postanowieniu z 10 maja 1995 r. (XVII Amr 17/95, LEX nr 56574) Sąd Antymonopolowy stwierdził, że postanowienie tego Sądu „nie może być zaskarżone w drodze zwyczajnego środka zaskarżenia, jakim jest zażalenie”. Z kolei, Sąd Najwyższy w postanowieniu z 11 sierpnia 1999 r. (sygn. I CKN 351/99, OSNC 2000, nr 3, poz. 47) uznał, że „skoro ustawodawca expressis verbis dopuścił kasację tylko od wyroków sądu antymonopolowego, to zważywszy także na pierwszeństwo art. 47935 § 2 k.p.c. przed art. 392 § 1 k.p.c. oraz na brak podstaw do stosowania art. 361 k.p.c. – oczywistym jest wniosek, iż od postanowień sądu antymonopolowego, także kończących postępowanie, kasacja nie przysługuje”. Powyższe stanowisko interpretacyjne potwierdza również Prof. T. Ereciński.

Jak wskazano wprost w treści uzasadnienia postanowienia Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 2 czerwca 2004 r., podstawą jego wydania był art. 47964 § 1 k.p.c. w zw. z art. 47966 k.p.c., tj. przepisy zakwestionowane w niniejszej skardze konstytucyjnej. Podkreślić należy, iż oparcie działań Sądu w tego rodzaju sprawach na wyżej wymienionych przepisach znajduje potwierdzenie również w innych orzeczeniach SOKiK. Przykładowo strona skarżąca pragnie wskazać postanowienie SOKiK z 29 grudnia 2003 r., sygn. akt: XVII Amz 18/03 (w załączeniu).

Postanowienie Prezesa UOKiK wydawane na podstawie art. 57 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego oraz art. 106 k.p.a. ma charakter materialnoprawny i stanowi w istocie decyzję administracyjną przybraną w formę postanowienia, uznać należy, iż wymaga ono zapewnienia sądowej kontroli nad tego rodzaju aktami organów administracyjnych. Postulat ten tylko w części realizuje art. 57 ust. 7 prawa telekomunikacyjnego wskazujący na możliwość wniesienia do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zażalenia na postanowienie Prezesa UOKiK. Jak już jednak wcześniej zostało powiedziane, postępowanie sądowe w tego rodzaju sprawach jest jednak jednoinstancyjne, tj. od postanowienia SOKiK wydanego na skutek rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezesa UOKiK nie przysługuje środek zaskarżenia, a w szczególności zażalenie do Sądu Apelacyjnego lub kasacja do Sądu Najwyższego.

Stan ten wyraźnie kontrastuje przy tym z analogicznymi rozwiązaniami przyjętymi w ramach ogólnego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Po pierwsze, na postanowienie organu administracyjnego wydawane w ramach współdziałania organów przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 106 § 5 k.p.a.). Po drugie, postanowienie to podlega sądowej kontroli sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, rozpatrujący skargi wnoszone w tego rodzaju sprawach (art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 13 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Po trzecie, od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje stronie skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 173 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zaznaczyć należy, że postępowanie przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawach telekomunikacji i poczty, w tym w sprawach zażaleń na postanowienie Prezesa UOKiK wydawane na podstawie art. 57 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego, jest postępowaniem pierwszoinstancyjnym. Wskazuje na to chociażby fakt, iż w postępowaniu tym Prezes UOKiK jest stroną (por. art. 47961 § 1 w zw. z art. 47966 k.p.c.). Nadto w postępowaniu przed SOKiK przepisy art. 387 i 388 k.p.c. stosuje się nie wprost, ale odpowiednio (art. 47967 § 1 k.p.c.). Taka konstrukcja przepisów byłaby niecelowa w sytuacji, gdyby SOKiK orzekał jako sąd drugiej instancji (por. np. postanowienie SN z 11 sierpnia 1999 r., I CKN 351/99, OSNC 2000, nr 3, poz. 47 oraz wyrok TK z 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU nr 4A/2002, poz. 42). Brak możliwości wniesienia przez stronę zwyczajnego sądowego środka odwoławczego od orzeczenia SOKiK wydanego na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Prezesa UOKiK narusza przede wszystkim art. 78 Konstytucji. Przepis ten gwarantuje stronie prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydawanych w pierwszej instancji. Ewentualne odstępstwa od tej zasady powinny być podyktowane szczególnymi okolicznościami, które usprawiedliwiłyby pozbawienie strony postępowania środka odwoławczego. W sprawie niniejszej, zdaniem strony skarżącej, tego rodzaju okoliczności szczególne w przypadku kwestionowanych przepisów nie zachodzą. Postanowienia Prezesa UOKiK są z materialnoprawnego punktu widzenia decyzjami. Nie mają one, zatem charakteru postanowień o charakterze wyłącznie proceduralnym. Postanowienia te stanowią, zatem element podstawy prawnej przyszłej decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, dalej: URTiP wydawanej na podstawie art. 57 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego, determinując treść tego rodzaju rozstrzygnięcia. Nie jest możliwa sądowa kontrola postanowień Prezesa UOKiK w ramach postępowania odwoławczego i kasacyjnego, dotyczących samych decyzji Prezesa URTiP i wydawanych na podstawie art. 57 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego. Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozpatrujący odwołanie od tego rodzaju decyzji Prezesa URTiP lub Sąd Najwyższy rozpatrujący kasację od wyroku SOKiK w sprawie odwołania nie może, bowiem badać ponownie legalności wydanego wcześniej prawomocnego już postanowienia Prezesa UOKiK, a więc postanowienia, co, do którego toczyło się już odrębne postępowanie zażaleniowe, w którym Sąd oddalił zażalenie albo w stosunku, do którego strona nie wniosła skutecznie zażalenia.

Brak możliwości skierowania środka zaskarżenia przeciwko orzeczeniu SOKiK wydanemu w sprawie zażalenia na postanowienie UOKiK narusza również zasadę dwuinstancyjności postępowania. Art. 176 ust. 1 Konstytucji stanowi, bowiem, że „postępowanie sądowe jest, co najmniej dwuinstancyjne”. Choć zasada ta nie stanowi elementu gwarancji prawa do sądu, to „wzmacnia ona jednak to prawo, gwarantując proceduralną kontrolę postępowania sądowego” (wyrok TK z 12 czerwca 2002 r., P 13/01; zob. także powołane tam wcześniejsze orzeczenia TK). Pozwala bowiem korygować pomyłki i arbitralne rozstrzygnięcia organów pierwszej instancji. Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że zakwestionowane w niniejszej skardze konstytucyjnej przepisy art. 47964 w zw. z art. 47966 i art. 47967 k.p.c. są sprzeczne z art. 78 w zw. z art. 176 Konstytucji. Mając na uwadze pierwszoinstancyjny charakter postępowania przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz brak jakiejkolwiek możliwości zaskarżenia orzeczeń Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozstrzygających zażalenia na postanowienia Prezesa UOKiK wydawane w ramach współdziałania z Prezesem URTiP w sprawach, o których mowa w art. 57 prawa telekomunikacyjnego, w sposób oczywisty naruszone zostało konstytucyjne prawo do sądu w powiązaniu z zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz zasadą sprawiedliwości proceduralnej.

Zdaniem strony, zakwestionowane przepisy naruszają również zasadę zaufania obywatela do państwa, albowiem nie wprowadzają harmonijnego, spójnego i nie budzącego wątpliwości trybu postępowania sądowego z precyzyjnie określonymi zasadami odwoławczymi i zakresem zastosowania przepisów części ogólnej kodeksu postępowania cywilnego. Przeciwnie, przepisy te wywołują rozbieżne opinie zarówno w judykaturze, jak i w piśmiennictwie prawniczym, przy czym mimo sygnalizowanej w powoływanym wcześniej wyroku TK z 12 czerwca 2002 r. (P 13/01) wadliwości rozwiązań ustawowych dotyczących postępowań przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów, ustawodawca przez ponad dwa lata nie skorygował tych błędów. Takie działanie dodatkowo pogłębia kryzys zaufania obywateli do organów władzy w Polsce.

Pismem procesowym z 29 września 2004 r. skarżąca rozszerzyła skargę konstytucyjną. W związku z wejściem w życie 19 sierpnia 2004 r. niektórych przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 172, poz. 1804), skarżąca wniosła również o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 172, poz. 1804), w zakresie, w jakim uniemożliwia on właściwą kontrolę instancyjną w stosunku do wydanych przed 19 sierpnia 2004 r. orzeczeń Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozstrzygających zażalenia na postanowienia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w postępowaniach w sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji i poczty.

Skarżąca wniosła również o wydanie postanowienia tymczasowego o zawieszeniu, względnie wstrzymaniu wykonania postanowienia Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 2 czerwca 2004 r. (sygn. akt: XVII Amz 21/04), gdyż jego wykonanie mogłoby spowodować skutki nieodwracalne, wiążące się z dużym uszczerbkiem dla skarżącej, a nadto przemawia za tym jej ważny interes.

W dniu 19 sierpnia 2004 r. weszły w życie znowelizowane przepisy kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów (art. 1 pkt 72-84 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. Nr 172, poz. 1804; dalej: ustawa zmieniająca). Przepisy te wprowadziły m.in. możliwość wnoszenia zwykłych środków odwoławczych (apelacji i zażaleń) od orzeczeń Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: SOKiK). W ten sposób ustawodawca skorygował co do zasady wadliwe rozwiązania ustawodawcze funkcjonujące dotychczas w procedurze cywilnej.

Skarżąca wskazuje, że możliwość wnoszenia apelacji i zażaleń została przewidziana zasadniczo jedynie w stosunku do tych orzeczeń Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, które zostały wydane po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Poza wyjątkami wskazanymi w art. 9 ust. 2-3 ustawy zmieniającej, a dotyczącymi możliwości wniesienia apelacji od wyroków SOKiK, co do których nie upłynął jeszcze termin wniesienia kasacji lub nie upłynął jeszcze termin do wniesienia wniosku o doręczenie wyroku SOKiK z uzasadnieniem, nie ma, zatem obecnie możliwości wzruszenia w trybie zwykłego środka odwoławczego wcześniej wydanych orzeczeń SOKiK. W szczególności nie istnieje możliwość złożenia zażalenia na postanowienia SOKiK wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. W dotychczasowym stanie prawnym postanowienia SOKiK nie podlegały żadnym środkom zaskarżenia, tj. nie istniała możliwość wniesienia na nie zażalenia lub kasacji.

Analogicznie, jak w przypadku wcześniej zaskarżonych przepisów kodeksu postępowania cywilnego, strona skarżąca podnosi, iż art. 9 ustawy zmieniającej narusza art. 78 w zw. z art. 176 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem wyłączając możliwość wniesienia zwyczajnego sądowego środka odwoławczego od wydanego przed 19 sierpnia 2004 r. postanowienia Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (postanowienie SOKiK z 2 czerwca 2004 r., sygn. akt: XVII Amz 21/04) rozstrzygającego zażalenie na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (postanowienie Prezesa UOKiK z 22 grudnia 2003 r., 001-253/29/2003/BC) wydane w ramach współdziałania organów, o którym mowa w art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.), narusza prawo strony skarżącej do sądu w powiązaniu z zasadą dwuinstancyjności postępowania, a także naruszają zasadę sprawiedliwości proceduralnej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest szczególnym instrumentem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Spełnia ona jednocześnie funkcję podmiotową, ma spowodować sanowanie naruszenia praw skarżącego oraz funkcję przedmiotową polegającą na usunięciu z systemu prawa norm niezgodnych z Konstytucją. Z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wynika, iż uprawdopodobnienie naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego jest koniecznym warunkiem dopuszczenia skargi konstytucyjnej do merytorycznego rozpoznania. Przedmiotem tego postępowania jest natomiast zbadanie zgodności z Konstytucją wskazanego w skardze konstytucyjnej aktu normatywnego lub jego części. W myśl art. 49 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym na skarżącym ciąży obowiązek uzasadnienia zarzutu niezgodności zaskarżonych przepisów, zakodowanych w nich norm prawnych z wskazanym wzorcem konstytucyjnym. Zarzut niekonstytucyjności powinien znajdować oparcie w normatywnej treści zaskarżonych przepisów, gdyż w przeciwnym razie skarga konstytucyjna jest oczywiście bezzasadna.

W niniejszej sprawie podstawowym zarzutem kierowanym przeciwko art. 47964, 47966 i 47967 k.p.c. jest zarzut wyłączenia prawa do wniesienia zwyczajnego środka odwoławczego. Skarżąca nie kwestionuje tego, że Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozpoznał jej zażalenie. Naruszenia swoich praw skarżąca upatruje w tym, że postanowienie Sądu ma, jej zdaniem, charakter pierwszoinstancyjny i jest to równocześnie postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Jednakże art. 47964 i 47966 k.p.c. regulują wyłącznie sposób postępowania przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów w zakresie rozpoznania zażalenia na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Przepisy te nie odnoszą się do kwestii zaskarżenia postanowienia Sądu. Nie wynika z nich tym samym zakaz wnoszenia środków odwoławczych od postanowień Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji przez wskazane przepisy mógłby dotyczyć jedynie tzw. zaniechania ustawodawczego. Tak postawiony zarzut wykracza jednak poza zakres właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Reasumując należy stwierdzić, że zarzutu pozbawienia prawa do dwuinstancyjnego postępowania sądowego nie można powiązać z normatywną treścią art. 47964 i 47966 k.p.c.

Skarżąca wskazuje również na naruszenie przez zaskarżone przepisy zasady zaufania obywatela do państwa. Zdaniem skarżącej wskazane wyżej przepisy nie wprowadzają spójnego, harmonijnego i nie budzącego wątpliwości trybu postępowania sądowego. Wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada państwa prawnego mogłaby być podstawą skargi konstytucyjnej tylko wtedy, gdy skarżąca wywiodłaby z niej publiczne prawo podmiotowe (por. postanowienie TK z 23 stycznia 2002 r., sygn. Ts 105/00, OTK ZU nr 1B/2002, poz. 60). Wskazanie, iż przepisy wywołują rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie nie jest równoznaczne z wskazaniem takiego prawa.

Zarzut naruszenia prawa skarżącej do dwuinstancyjnego postępowania sądowego mógłby być rozpatrywany w odniesieniu do art. 47967 k.p.c., jednak przepis ten nie stanowił podstawy dla wskazanych w skardze konstytucyjnej orzeczeń. W szczególności przepis ten nie stanowił podstawy wydania postanowienia Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 2 czerwca 2004 r. (sygn. akt XVII Amz 21/04). Wynika to z treści postanowienia, w którym Sąd powołuje się jednie na art. 47664 § 1 w zw. z art. 47966 k.p.c. Nie można również przyjąć, iż art. 47967 stanowił podstawę postanowienia, pomimo niepowołania go w jego uzasadnieniu. Przepis regulujący sposób wnoszenia kasacji nie mógł być, bowiem podstawą orzeczenia sądu o charakterze pierwszoinstancyjnym.

Analogiczna sytuacja występuje w odniesieniu do art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 172, poz. 1804). Skoro ustawa ta weszła w życie 19 sierpnia 2004 r., jej przepis nie mógł być podstawą postanowienia wydanego 2 czerwca 2004 r.

Należy jeszcze raz podkreślić, że przesłanki dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej wyznacza art. 79 ust. 1 Konstytucji, przesądzając równocześnie o kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego do badania w trybie skargi konstytucyjnej zarzutów niezgodności aktów normatywnych z Konstytucją. Wspomniana regulacja konstytucyjna w sposób wyraźny stanowi, iż warunkiem wniesienia skargi konstytucyjnej jest wydanie na podstawie zakwestionowanego w niej aktu normatywnego, ostatecznego orzeczenia przez sąd lub organ administracji publicznej odnoszącego się do praw, wolności lub obowiązków określonych w Konstytucji. Bez takiej konkretyzacji aktu normatywnego w adresowanym do skarżącego indywidualnym rozstrzygnięciu organu władzy publicznej, nie są spełnione konstytucyjne przesłanki orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o podniesionych w skardze konstytucyjnej zarzutach niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją.

Mając powyższe na względzie, należało odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.