1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent), na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji, wystąpił 18 października 2019 r. do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa z 11 września 2019 r.).

Prezydent zakwestionował art. 1 pkt 1 ustawy z 11 września 2019 r., który zmienia art. 35 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2018 r. poz. 1799), oraz art. 1 pkt 2 ustawy z 11 września 2019 r., zmieniający załącznik do ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora – w zakresie, w jakim dotyczą dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych posła albo senatora.

Przedmiotem kontroli Prezydent uczynił także art. 2 pkt 3 lit. b, e, h oraz i ustawy z 11 września 2019 r., dodający w art. 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1393, ze zm.; dalej: ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej) ust. 1a, 3c, 3d, 6a, 6b oraz 8a-8c, i art. 2 pkt 3 lit. c, d, f oraz j ustawy z 11 września 2019 r., zmieniający w art. 10 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej ust. 3, 3a, 4, 5 oraz 9. Ponadto zakwestionował art. 2 pkt 4 ustawy z 11 września 2019 r., zmieniający art. 13 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, art. 2 pkt 5 ustawy z 11 września 2019 r., zmieniający art. 14 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, oraz art. 2 pkt 6 ustawy z 11 września 2019 r., dodający załącznik do ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej (załącznik nr 2 do ustawy z 11 września 2019 r.) – w zakresie, w jakim dotyczą dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych osoby obowiązanej do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym.

Prezydent sformułował zarzuty niezgodności z Konstytucją także względem art. 3 pkt 1 ustawy z 11 września 2019 r., zmieniającego art. 3a ustawy z dnia 30 lipca 2004 r. o uposażeniu posłów do Parlamentu Europejskiego wybranych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. poz. 1925, ze zm.; dalej: ustawa o uposażeniu europosłów), oraz art. 3 pkt 2 ustawy z 11 września 2019 r., zmieniającego załącznik do ustawy o uposażeniu europosłów (załącznik nr 3 do ustawy z 11 września 2019 r.) – w zakresie dotyczącym dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych posła wybranego do Parlamentu Europejskiego.

Zakwestionowany został również art. 4 ustawy z 11 września 2019 r., dodający w art. 2 w ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 2104, ze zm.; dalej: ustawa o CBA) pkt 5a:

a) w zakresie, w jakim dotyczy dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych osoby obowiązanej do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym na podstawie art. 10 ust. 1a ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, oraz

b) w zakresie, w jakim dotyczy dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych Prezesa Trybunału Konstytucyjnego.

Prezydent uczynił przedmiotem kontroli ponadto art. 5 pkt 1 lit. a, e oraz g ustawy z 11 września 2019 r., dodający w art. 14 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1422; dalej: ustawa o statusie sędziów TK) ust. 2a, 6a, 6b, 7a i 7b, oraz art. 5 pkt 1 lit. b-d ustawy z 11 września 2019 r., zmieniający w art. 14 ustawy o statusie sędziów TK ust. 3-6, a także art. 5 pkt 2 ustawy z 11 września 2019 r., dodający ust. 3 w art. 15 ustawy o statusie sędziów TK, art. 5 pkt 3 ustawy z 11 września 2019 r., zmieniający ust. 1 w art. 38 ustawy o statusie sędziów TK, oraz art. 5 pkt 4 ustawy z 11 września 2019 r., dodający załącznik nr 4 do ustawy o statusie sędziów TK (załącznik nr 4 do ustawy z 11 września 2019 r.) – w zakresie, w jakim dotyczą dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych Prezesa Trybunału Konstytucyjnego.

Prezydent zakwestionował także art. 8 ustawy z 11 września 2019 r. w zakresie, w jakim dotyczy dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych osób pełniących funkcje publiczne wymienionych w punkcie 1-5 wniosku.

Wzorcami kontroli wszystkich zakwestionowanych regulacji Prezydent uczynił art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 18 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 47, art. 51 ust. 2 oraz art. 18 Konstytucji.

1.1. W uzasadnieniu wniosku Prezydent wyjaśnił, że przedstawiona mu do podpisu przez Marszałka Sejmu ustawa z 11 września 2019 r. rozszerzyła zakres oświadczeń o stanie majątkowym składanych przez osoby pełniące funkcje publiczne o informacje dotyczące sytuacji majątkowej osób im najbliższych, tj. małżonka, dzieci własnych, dzieci małżonka, dzieci przysposobionych oraz osoby pozostającej we wspólnym pożyciu. Składane oświadczenia majątkowe, co do zasady, będą jawne, z wyjątkiem m.in. informacji o danych adresowych, miejscu położenia nieruchomości oraz informacji umożliwiających identyfikację ruchomości, a także danych osobowych osób najbliższych osoby składającej oświadczenie.

Ustawa z 11 września 2019 r. rozszerzyła także zakres podmiotowy osób zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych, określony w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej.

Prezydent podkreślił, że w pełni popiera cele, jakie w założeniu miała realizować ustawa z 11 września 2019 r.; w szczególności wyraził wsparcie dla wszelkich inicjatyw związanych z walką z korupcją oraz zapewnieniem jawności życia publicznego, jednakże, w ocenie Prezydenta, „[p]omimo że projektodawcy przyświecały godne uznania intencje, analiza aspektów konstytucyjnych wskazuje, że w niniejszej sprawie doszło do konfliktu konstytucyjnie chronionych wartości – prawa obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji, z prawem do ochrony prawnej życia prywatnego, uregulowanym w art. 47 Konstytucji, gwarantowanym w aspekcie ochrony danych osobowych przez art. 51 ust. 2 Konstytucji” (uzasadnienie wniosku, s. 5). Prezydent zwrócił także uwagę na niespójność rozwiązań przyjętych w ustawie z 11 września 2019 r., dotyczących zakresu przedmiotowego oświadczeń majątkowych składanych przez funkcjonariuszy publicznych, ich odpowiedzialności za niezłożenie bądź złożenie nieprawdziwego lub niepełnego oświadczenia majątkowego, oraz poziomu ochrony zawartych w oświadczeniach majątkowych informacji o stanie majątkowym dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych, które budzą zastrzeżenia co do ich zgodności z konstytucyjną zasadą równości.

1.2. Przechodząc do szczegółowego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 18 Konstytucji, Prezydent, powoławszy orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące prawa do prywatności gwarantowanego w art. 47 Konstytucji, wskazał, że informacje zawarte w oświadczeniach majątkowych składanych przez funkcjonariuszy publicznych, w części dotyczącej majątku osobistego i majątku stanowiącego małżeńską wspólność majątkową dzieci własnych oraz dzieci małżonka i dzieci przysposobionych, dostarczają wiedzy o istnieniu więzi między zobowiązanymi do składania oświadczeń majątkowych a członkami rodziny, a także o rodzaju tych relacji – związkach pokrewieństwa czy powinowactwa. Określone w załącznikach do ustawy z 11 września 2019 r. wzory oświadczeń o stanie majątkowym wymagają precyzyjnego wskazania charakteru tych relacji, podania imienia i nazwiska tej osoby (w przypadku kobiety również jej nazwiska panieńskiego), a także wskazania płci dziecka. Dostarczają ponadto szczegółowych informacji o stanie majątkowym oraz działalności zawodowej dzieci własnych, dzieci małżonka oraz dzieci przysposobionych osoby zobowiązanej do złożenia oświadczenia. W ocenie Prezydenta, zobowiązanie przez ustawodawcę do ich ujawnienia stanowi ingerencję w prawo do prywatności, autonomię informacyjną oraz decyzyjną jednostek – zarówno osób zobligowanych do składania oświadczeń majątkowych, jak również ich dzieci (własnych oraz przysposobionych) i dzieci ich małżonków, a także małżonków tych dzieci – w zakresie, w jakim oświadczenie o stanie majątkowym dotyczy majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych osób zobligowanych do ich złożenia. Prezydent zwrócił uwagę, że możliwość zanonimizowania pewnego zakresu danych (m.in. danych osobowych czy danych adresowych) pozostaje bez wpływu na możliwość zidentyfikowania tych osób i naruszenia ich prawa do prywatności. Zdaniem Prezydenta, dane podlegające ujawnieniu, m.in. imię i nazwisko funkcjonariusza publicznego oraz informacje o istnieniu pokrewieństwa albo powinowactwa, a także wskazanie płci dziecka, będą wystarczające do zidentyfikowania tożsamości dziecka funkcjonariusza publicznego lub dziecka jego małżonka.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji, Prezydent wskazał, że „zakwestionowane (...) przepisy nakładają na osoby obowiązane do złożenia oświadczenia, sankcjonowany karnie obowiązek, który może nie być możliwy do spełnienia ze względów niezależnych od woli składającego stosowne oświadczenie. Wątpliwe konstytucyjnie jest żądanie podania pełnych informacji o stanie majątkowym określonego kręgu osób, od osoby pełniącej funkcję publiczną, która nie jest ich dysponentem i ze względów niezależnych od siebie informacji takich może nie uzyskać od członków rodziny” (uzasadnienie wniosku, s. 14). W ocenie Prezydenta, obowiązek wynikający z zakwestionowanych przepisów narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, będącą pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego.

Jako wzorzec związkowy Prezydent powołał także art. 18 Konstytucji i wskazał, że „[n]ie mniej istotna, w kontekście zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, ze względu na osobisty charakter stosunków rodzinnych, jest ochrona bezpieczeństwa prawnego jednostki w sferze stosunków rodzinnych. Ochrona relacji rodzinnych ma umocowanie konstytucyjne a powinnością ustawodawcy z tym związaną jest obowiązek ograniczania ingerencji w sferę tych relacji” (uzasadnienie wniosku, s. 14).

Zakwestionowane przepisy, w ocenie Prezydenta, nie spełniają także testu proporcjonalności określonego w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Po pierwsze, wątpliwe jest ograniczenie prawa do prywatności dzieci funkcjonariuszy publicznych w sferze osobistej i ekonomicznej ze względu na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych w demokratycznym państwie wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W świetle orzecznictwa Trybunału osoby z rodziny osoby pełniącej funkcje publiczne nie stają się automatycznie pełniącymi – w rozumieniu Konstytucji – funkcje publiczne. Stąd brak uzasadnienia rozszerzenia znaczenia tego pojęcia na dzieci własne, dzieci małżonka i dzieci przysposobione funkcjonariusza publicznego. Prawo dostępu do informacji publicznej nie stanowi podstawy do ograniczenia ochrony prywatności dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych funkcjonariusza publicznego, a ustanowione ograniczenia prawa do ochrony życia prywatnego i rodzinnego, czci i dobrego imienia muszą mieć podstawę w innych normach lub wartościach konstytucyjnych, jednakże ustawodawca tych norm i wartości konstytucyjnych nie wskazał i – zdaniem Prezydenta – nie sposób je określić. Krąg podmiotów, o których informacje mają być składane i publikowane na podstawie ustawy z 11 września 2019 r., w zakresie, w jakim obejmuje dzieci własne, dzieci małżonka i dzieci przysposobione osoby obowiązanej do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym (a w niektórych przypadkach także małżonków tych dzieci), wykracza poza wskazane w art. 61 ust. 1 Konstytucji osoby pełniące funkcje publiczne. Tylko ta ostatnia kategoria osób, ze względu na prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, musi się liczyć z obowiązkiem ujawnienia przynajmniej niektórych aspektów swego życia prywatnego. Nie ma natomiast normy konstytucyjnej, która uzasadniałaby nałożenie podobnego ciężaru na dzieci funkcjonariusza publicznego, dzieci jego małżonka oraz małżonków tych dzieci.

W ocenie Prezydenta, kwestionowane przepisy nie spełniają testu proporcjonalności także w zakresie zapewnienia osiągnięcia zamierzonych przez ustawodawcę celów. Prezydent zwrócił uwagę, że „nie są [one] w stanie wyeliminować ewentualnych podejrzeń kierowanych w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne i służyć potwierdzeniu, iż źródła pochodzenia uzyskanego przez te osoby majątku nie budzą wątpliwości (a wręcz mogą takie nieuzasadnione podejrzenia i wątpliwości zrodzić), gdyż nie dotyczą one sytuacji osoby pełniącej funkcje publiczne, lecz sytuacji osób trzecich, choćby blisko spokrewnionych z osobą publiczną” (uzasadnienie wniosku, s. 17). Zdaniem Prezydenta, realizacji wskazanych przez ustawodawcę celów służą jasne, przejrzyste procedury zatrudniania na stanowiskach w organach władzy publicznej oraz prowadzenia działalności gospodarczej, zasada jawności danych dotyczących przedsiębiorców, a także ustawowe ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe oraz zasady składania przez te osoby oświadczeń majątkowych. Spełnienie postawionych celów jest zaś uzależnione od efektywnej kontroli tych oświadczeń przez upoważnione do tego podmioty i organy.

Wątpliwości Prezydenta budzi także, czy zachowana została proporcja między korzyściami wynikającymi z kwestionowanych przepisów a dolegliwościami związanymi z ingerencją w prawa jednostki (proporcjonalność sensu stricto). W tym kontekście Prezydent zwrócił uwagę, że zaskarżone regulacje ingerują w więzi rodzinne, prowadząc do ich osłabienia. Konieczność podawania przez funkcjonariusza publicznego do powszechnej wiadomości informacji o zdarzeniach z życia dzieci własnych, przysposobionych lub dzieci małżonka czy małżonków tych dzieci, nie tylko narusza prawo do prywatności tych osób, lecz może być źródłem konfliktów rodzinnych, w szczególności gdy członkowie rodziny osoby pełniącej funkcje publiczne doszli do pewnych dóbr lub pozycji wyłącznie własnym wysiłkiem.

1.3. W II części uzasadnienia wniosku Prezydent przedstawił argumenty za niezgodnością zakwestionowanych w petitum przepisów ustawy z 11 września 2019 r. z art. 32 ust. 1 w związku z art. 47, art. 51 ust. 2 oraz art. 18 Konstytucji.

Zdaniem Prezydenta, grupa funkcjonariuszy publicznych, która została zobowiązana do składania oświadczeń o stanie majątkowym, stanowi krąg przynależących do tej samej klasy podmiotów podobnych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej, które powinny być traktowane równo. Cechą istotną, wyróżniającą te podmioty, jest pełnienie funkcji publicznej lub zajmowanie stanowiska publicznego, co – w opinii ustawodawcy – uzasadnia nałożenie na nich obowiązku składania oświadczeń majątkowych, dotyczących majątku odrębnego oraz objętego małżeńską wspólnością majątkową. Ustawą z 11 września 2019 r. ustawodawca zdecydował się jednak wprowadzić w tej grupie zróżnicowanie, polegające na zobowiązaniu części funkcjonariuszy publicznych do składania oświadczeń o stanie majątkowym o znacznie szerszym zakresie, obejmującym (oprócz majątku własnego funkcjonariusza) także sytuację majątkową osób najbliższych, w tym majątek osobisty i objęty małżeńską wspólnością majątkową jego dzieci, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych. W konsekwencji została zróżnicowana także sytuacja prawna dzieci własnych i przysposobionych składających oświadczenia majątkowe funkcjonariuszy publicznych, dzieci ich małżonków i małżonków tych dzieci. Jedynie w odniesieniu do niektórych osób z tej grupy będą pozyskiwane, gromadzone i ujawniane informacje dotyczące ich sytuacji osobistej, rodzinnej, majątkowej i zawodowej. W tym kontekście doszło do zróżnicowania zarówno w grupie zobligowanych do składania oświadczeń majątkowych funkcjonariuszy publicznych, jak i w grupie ich dzieci (własnych i przysposobionych), dzieci ich małżonków oraz małżonków tych dzieci – w zakresie możliwości realizacji przysługującego im na gruncie art. 47 Konstytucji prawa do ochrony prywatności oraz statuowanego w art. 51 ust. 2 Konstytucji zakazu pozyskiwania, gromadzenia i udostępniania innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.

Zróżnicowanie funkcjonariuszy publicznych dotyczy także ponoszenia przez nich odpowiedzialności karnej i dyscyplinarnej za niezłożenie oświadczenia o stanie majątkowym albo za złożenie oświadczenia nieprawdziwego lub niepełnego.

Prezydent zarzucił zakwestionowanym przepisom nieuzasadnione zróżnicowanie „zakresu oświadczeń majątkowych podmiotów objętych ustawą z (…) 11 września 2019 r. względem pozostałych funkcjonariuszy publicznych zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych” (uzasadnienie wniosku, s. 25) oraz niezgodne z zasadą równości zróżnicowanie odpowiedzialności karnej i dyscyplinarnej funkcjonariuszy publicznych za niezłożenie oświadczenia o stanie majątkowym dzieci własnych i przysposobionych oraz dzieci małżonka, a także za złożenie oświadczenia nieprawdziwego lub niepełnego (zob. uzasadnienie wniosku, s. 24-25).

Prezydent zwrócił uwagę, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału odstępstwa od zasady równości są dopuszczalne, jeżeli zostały odpowiednio uzasadnione argumentami, które muszą mieć charakter relewantny (zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych musi być racjonalnie uzasadnione), pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami lub normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne potraktowanie podmiotów podobnych, oraz mieć charakter proporcjonalny. Kwestionowane przepisy nie spełniają powyższych przesłanek. Po pierwsze, w uzasadnieniu projektu ustawy z 11 września 2019 r. nie wskazano żadnych kryteriów, uzasadniających wprowadzenie zróżnicowania sytuacji prawnej funkcjonariuszy publicznych zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych. Po drugie, wprowadzone zróżnicowanie nie realizuje zakładanego przez ustawodawcę celu ustawy z 11 września 2019 r. Informacje o majątku dzieci własnych i przysposobionych funkcjonariusza publicznego oraz dzieci małżonka mogą nie zapewnić większej niż dotychczas transparentności życia publicznego, gdyż informacje te nie dotyczą życia publicznego, a ponadto nie zapewnią o legalności i etyczności działań tych funkcjonariuszy w sferze publicznej. Po trzecie, skoro nie można wskazać interesu, któremu służy zróżnicowanie sytuacji osób obowiązanych do składania oświadczeń majątkowych dotyczących majątku ich dzieci własnych, przysposobionych oraz dzieci małżonka, to zróżnicowanie to nie pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostały naruszone w wyniku nierównego potraktowania.

Uzasadniając niezgodność kwestionowanych przepisów z wzorcami kontroli wskazanymi jako pozostające w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, Prezydent wskazał, że „rozwiązania, które godzą w ich [funkcjonariuszy publicznych oraz ich dzieci własnych, przysposobionych i dzieci ich małżonków] konstytucyjne prawo do prywatności i prawo do równego traktowania, mogą osłabić w konsekwencji łączące członków rodziny więzi, nie tylko uczuciowe, ale też majątkowe i gospodarcze, które ustawodawca powinien wzmacniać. Może to zagrażać wartości rodziny, znajdującej się, na mocy art. 18 Konstytucji, pod szczególną ochroną i opieką Rzeczypospolitej” (uzasadnienie wniosku, s. 28).

1.4. Odnosząc się do zaskarżonego art. 8 ustawy z 11 września 2019 r., który zobowiązuje adresatów obowiązków nakładanych tą ustawą do złożenia w terminie 60 dni od dnia jej wejścia w życie oświadczeń o stanie majątkowym zgodnie z przepisami ustaw zmienianych zakwestionowaną ustawą, Prezydent argumentował, że „waga i rodzaj podnoszonych zarzutów prawnokonstytucyjnych czyni zbędną dodatkową analizę regulacji prawnych zawartych w art. 8 [ustawy z 11 września 2019 r.] w świetle wzorców kontroli konstytucyjności odnoszonych do przepisów dostosowujących oraz powtarzanie argumentacji już przedstawionej w uzasadnieniu wniosku” (uzasadnienie wniosku, s. 22 oraz s. 28).

2. W piśmie z 18 listopada 2021 r. stanowisko w imieniu Sejmu zajęła jego Marszałek, wnosząc o stwierdzenie, że: 1) art. 1 pkt 1, art. 1 pkt 2, art. 2 pkt 3 lit. b, art. 2 pkt 3 lit. e, art. 2 pkt 3 lit. h, art. 2 pkt 3 lit. 1, art. 2 pkt 3 lit. j, art. 2 pkt 4, art. 2 pkt 5, art. 2 pkt 6 ustawy z 11 września 2019 r. w zakresie, w jakim dotyczą dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych osoby obowiązanej do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, są zgodne z art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz są zgodne z art. 32 ust. 1 w związku z art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji; 2) art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 2 ustawy z 11 września 2019 r., w zakresie dotyczącym dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych posła do Parlamentu Europejskiego wybranego w Rzeczypospolitej Polskiej, są zgodne z art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz są zgodne z art. 32 ust. 1 w związku z art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji; 3) art. 4 ustawy z 11 września 2019 r. w zakresie, w jakim dotyczy dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych osoby obowiązanej do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym na podstawie art. 10 ust. 1a ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej oraz w zakresie, w jakim dotyczy dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, jest zgodny z art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz jest zgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji; 4) art. 5 pkt 1 lit. a, art. 5 pkt 1 lit. e, art. 5 pkt 1 lit. g, art. 5 pkt 1 lit. b-d, art. 5 pkt 2, art. 5 pkt 3, art. 5 pkt 4 z 11 września 2019 r. w zakresie, w jakim dotyczą dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, są zgodne z art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz są zgodne z art. 32 ust. 1 w związku z art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji; 5) art. 8 ustawy z 11 września 2019 r. w zakresie, w jakim dotyczy dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych osób pełniących funkcje publiczne wymienionych w punktach 1-4, jest zgodny z art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz jest zgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji, oraz o umorzenie postępowania w zakresie kontroli zgodności zakwestionowanych przepisów z art. 2 i art. 18 Konstytucji z powodu niedopuszczalności wydania wyroku. W ocenie Sejmu, Prezydent nie uzasadnił naruszenia tych wzorców kontroli.

2.1. Uzasadniając zgodność zakwestionowanych przepisów z art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, Sejm wskazał, że prawo do prywatności i autonomia informacyjna nie mają charakteru absolutnego. Zakwestionowane przepisy zostały uchwalone w celu zapewnienia większej transparentności życia publicznego i mają służyć walce z korupcją, która jest „złożonym problemem, stanowiącym zagrożenie dla rozwoju społecznego, gospodarczego oraz rządów prawa” (uzasadnienie stanowiska, s. 31). W ocenie Sejmu, za pomocą zaskarżonych rozwiązań możliwe jest osiągnięcie zakładanych przez ustawodawcę celów.

Sejm zwrócił także uwagę, że zaskarżona ustawa wprowadza wyłączenia w zakresie jawności oświadczeń majątkowych, co wypełnia wymogi zasady proporcjonalności.

Podkreślił, że ustawodawca ma daleko idącą swobodę wprowadzania ograniczeń w służbie publicznej. Powołując się na orzecznictwo Trybunału, wskazał, że obywatel, obejmując funkcję publiczną, niejako godzi się na utratę pewnych praw i musi liczyć się z pewnymi ograniczeniami w celu zapobieżenia angażowania się w sytuacje budzące wątpliwości co do jego osobistej bezstronności. Kwestionowane przepisy „mają na celu wzmocnienie transparentności sprawowania funkcji publicznych na wysokich stanowiskach kierowniczych poprzez wprowadzenie rozwiązań umożliwiających rzeczywistą weryfikację źródeł dochodów osób pozostających w najbliższej relacji z osobami pełniącymi funkcje publiczne. Dotyczy to nie tylko małżonków funkcjonariuszy, ale także ich dzieci. Pozostawanie w tej relacji powoduje, że dobra nabywane przez jednego z małżonków, zobowiązanego do składania oświadczenia majątkowego, piastującego ważne stanowisko państwowe i uzyskiwane przez niego korzyści mogą stanowić w części o sytuacji materialnej zarówno małżonków, jak i ich dzieci. Korzyści te mogą być przeznaczone do wspólnego korzystania” (uzasadnienie stanowiska, s. 32-33).

Z tych względów, w ocenie Sejmu, kwestionowane przepisy w zakresie, w jakim dotyczą dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych osoby obowiązanej do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, są zgodne z art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

2.2. Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasady równości, Sejm, powoławszy się na orzecznictwo Trybunału, podkreślił, że zasada ta dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów różniących się, o ile zróżnicowanie spełnia przesłanki proporcjonalności. W ocenie Sejmu, istnieją różnice, które pozwalają na odmienne traktowanie posłów, senatorów i posłów do Parlamentu Europejskiego od Prezesa Trybunału Konstytucyjnego oraz funkcjonariuszy publicznych, o których mowa w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, w zakresie ponoszonej przez nich odpowiedzialności karnej. Każda z wymienionych grup uregulowana jest odrębną ustawą, określającą zakres ich uprawnień, zadań oraz zakres odpowiedzialności. To, zdaniem Sejmu, prowadzi do wniosku, że podmioty różniące się mogą być traktowane w sposób odmienny w zakresie zadań i obowiązków. „[S]koro dopuszczalne pozostaje zróżnicowanie w sytuacji «dzierżycieli różnych funkcji publicznych» to konsekwentnie dopuszczalne jest także określenie w różny sposób obowiązków dotyczących oświadczeń o stanie majątkowym w zakresie, w jakim te dotyczą dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych osoby obowiązanej do złożenia oświadczenia” (uzasadnienie stanowiska, s. 40-41).

3. W piśmie z 22 listopada 2021 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny (dalej: Prokurator). Prokurator wniósł o stwierdzenie, że: przepisy wskazane przez Prezydenta w punktach 1-5 petitum wniosku w zakresie, w jakim dotyczą „pełnoletnich dzieci własnych, pełnoletnich dzieci małżonka i pełnoletnich dzieci przysposobionych osób obowiązanych tymi przepisami do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, a także w zakresie, w jakim (…) dotyczą małoletnich oraz pełnoletnich, lecz ubezwłasnowolnionych dzieci wymienionych osób, jeżeli dzieci te pozostają pod wyłączną opieką prawną osób innych niż osoba obowiązana do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym lub jej małżonek, są niezgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji (…) zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa”; art. 8 ustawy z 11 września 2019 r. „w zakresie, w jakim dotyczy pełnoletnich dzieci własnych, pełnoletnich dzieci małżonka i pełnoletnich dzieci przysposobionych osób obowiązanych do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, które zostały wymienione w ust. 1-5 tego przepisu, a także w zakresie, w jakim dotyczy małoletnich oraz pełnoletnich, lecz ubezwłasnowolnionych dzieci wymienionych osób, jeżeli dzieci te pozostają pod wyłączną opieką prawną osób innych niż osoba obowiązana do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym lub jej małżonek, jest niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji (…) zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa”; zakwestionowane przepisy ustawy z 11 września 2019 r. w zakresie, w jakim dotyczą „małoletnich dzieci własnych, małoletnich dzieci małżonka i małoletnich dzieci przysposobionych osób obowiązanych tymi przepisami do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, oraz w zakresie, w jakim przepisy te dotyczą dzieci pełnoletnich, lecz ubezwłasnowolnionych, wymienionych osób, jeżeli dzieci te pozostają pod opieką prawną osób obowiązanych do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym lub ich małżonków, są zgodne z art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 18 Konstytucji”. Prokurator wniósł także o stwierdzenie, że zakwestionowane przepisy ustawy z 11 września 2019 r. w zakresie, w jakim dotyczą pełnoletnich dzieci własnych, pełnoletnich dzieci małżonka i pełnoletnich dzieci przysposobionych osób obowiązanych tymi przepisami do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, a także w zakresie, w jakim dotyczą małoletnich oraz pełnoletnich, lecz ubezwłasnowolnionych dzieci wymienionych osób, jeżeli dzieci te pozostają pod wyłączną opieką prawną osób innych niż osoba obowiązana do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym lub jej małżonek, nie są nierozerwalnie związane z całą ustawą. Ponadto Prokurator wniósł o umorzenie postępowania: ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia – w odniesieniu do badania zaskarżonych przepisów ustawy z 11 września 2019 r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz ze względu na zbędność wydania orzeczenia – w odniesieniu do badania zgodności zakwestionowanych przepisów ustawy z 11 września 2019 r. w zakresie, w jakim dotyczą pełnoletnich dzieci własnych, pełnoletnich dzieci małżonka i pełnoletnich dzieci przysposobionych osób obowiązanych tymi przepisami do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, a także w zakresie, w jakim dotyczą małoletnich oraz pełnoletnich, lecz ubezwłasnowolnionych dzieci wymienionych osób, jeżeli dzieci te pozostają pod wyłączną opieką prawną osób innych niż osoba obowiązana do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym lub jej małżonek, z art. 47 i art. 51 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 18 Konstytucji.

3.1. W ocenie Prokuratora, zakwestionowane przepisy budzą istotne zastrzeżenia konstytucyjne, ocenione przez pryzmat zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Brak jest bowiem prawnych instrumentów, które umożliwiłyby wyegzekwowanie przez osoby zobowiązane do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym informacji o majątku od ich pełnoletnich dzieci (własnych, małżonka i przysposobionych, a także o majątku małżonków tych dzieci), przy jednoczesnym wprowadzeniu obowiązku podawania pełnych i rzetelnych danych o tymże stanie majątkowym, a w stosunku do większości osób obowiązanych do składania takich oświadczeń majątkowych – dodatkowo wprowadzeniu sankcji za niezłożenie owych informacji lub podanie w oświadczeniu informacji niepełnych lub nieprawdziwych. Ponadto nie istnieją instrumenty prawne do wyegzekwowania przez osoby obowiązane do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym informacji o majątku ich dzieci małoletnich lub dzieci pełnoletnich, ale ubezwłasnowolnionych, jeżeli dzieci te pozostają pod wyłączną opieką prawną osób innych niż osoba obowiązana do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym lub jej małżonek.

W świetle orzecznictwa Trybunału, ustawodawca nie może tworzyć konstrukcji normatywnych, które są niewykonalne, stanowią złudzenie prawa i w konsekwencji dają jedynie pozór ochrony interesów jednostki (w tym wypadku ochrony interesu publicznego – nie może on być efektywnie chroniony regulacjami niewykonalnymi, których niewykonanie zagrożone jest państwową sankcją). Z tego względu zakwestionowane przepisy naruszają, w ocenie Prokuratora, zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W tym świetle zbędna jest, zdaniem Prokuratora, ocena tych przepisów przez pryzmat art. 47, art. 51 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 18 Konstytucji. Postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393).

3.2. Ocena niezgodności zakwestionowanych przepisów z art. 2 Konstytucji nie może być jednak, w opinii Prokuratora, odniesiona do małoletnich dzieci własnych, małoletnich dzieci małżonka i małoletnich dzieci przysposobionych osoby obowiązanej do złożenia oświadczenia majątkowego oraz pełnoletnich, lecz ubezwłasnowolnionych dzieci, jeżeli osoba obowiązana do złożenia oświadczenia majątkowego lub jej małżonek sprawują nad takimi dziećmi opiekę prawną. Osoby zobowiązane do złożenia oświadczenia majątkowego mają dostęp do informacji o majątku tych dzieci, a ujawnienie tych informacji służyć będzie potwierdzeniu, że źródła pochodzenia majątku osób pełniących funkcje publiczne nie budzą wątpliwości, a także zapobiegać ewentualnym próbom ukrywania majątku.

W odniesieniu do tych podmiotów zakwestionowane przepisy są zatem zgodne z art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 18 Konstytucji.

3.3. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji Prokurator wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, gdyż, jego zdaniem, Prezydent nie przedstawił wystarczających dowodów na poparcie zarzutu naruszenia zasady równości.

Na rozprawie 25 listopada 2021 r. uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zajęte w pismach procesowych.

1. Przedmiot ustawy z 11 września 2019 r.

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent), na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji, wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją niektórych przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa z 11 września 2019 r.).

Ustawa z 11 września 2019 r. wprowadza zmiany w następujących aktach prawnych: w ustawie z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2018 r. poz. 1799; dalej: ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora); w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1393, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2399; dalej: ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej); w ustawie z dnia 30 lipca 2004 r. o uposażeniu posłów do Parlamentu Europejskiego wybranych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 187, poz. 1925, ze zm.; dalej: ustawa o uposażeniu europosłów); w ustawie z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 2104, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1671; dalej: ustawa o CBA) oraz w ustawie z dnia 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1422; dalej: ustawa o statusie sędziów TK).

Podstawowym przedmiotem ustawy z 11 września 2019 r. jest rozszerzenie zakresu oświadczeń majątkowych składanych przez posłów, senatorów, posłów do Parlamentu Europejskiego, Prezesa Rady Ministrów, ministrów, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, a także innych osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz osób piastujących niektóre inne istotne dla funkcjonowania państwa funkcje publiczne o informacje dotyczące sytuacji majątkowej osób najbliższych składającym oświadczenia. W obowiązującym stanie prawnym osoby pełniące funkcje publiczne są zobowiązane do składania oświadczeń majątkowych dotyczących ich majątku osobistego oraz majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową. Ustawa z 11 września 2019 r. wprowadza obowiązek składania oświadczeń majątkowych dotyczących także majątku osobistego małżonka oraz majątku osobistego i objętego małżeńską wspólnością majątkową: dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych, a także osoby pozostającej we wspólnym pożyciu z funkcjonariuszem publicznym. Obowiązani do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym osób im najbliższych będą: posłowie i senatorowie – na podstawie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora; posłowie do Parlamentu Europejskiego – na podstawie ustawy o uposażeniu europosłów; Prezes Trybunału Konstytucyjnego – na podstawie ustawy o statusie sędziów TK; Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezes Rady Ministrów, wicemarszałek Sejmu, wicemarszałek Senatu, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, wiceprezes Rady Ministrów, minister, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego, sekretarz stanu, podsekretarz stanu, kierownik urzędu centralnego, wojewoda, Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Prezes Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, Prezes Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji, Prezes Agencji Badań Medycznych, Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, Prezes Agencji Mienia Wojskowego, Prezes Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości oraz Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – na podstawie ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej.

Ustawa z 11 września 2019 r. zakłada, że składane oświadczenia majątkowe, co do zasady, będą jawne. Nie będą podlegać ujawnieniu jedynie informacje o danych adresowych, o miejscu położenia nieruchomości oraz informacje umożliwiające identyfikację ruchomości, a także dane osobowe małżonka osoby składającej oświadczenie, jej dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych oraz dane osobowe osoby pozostającej we wspólnym pożyciu z osobą składającą oświadczenie.

Ustawa z 11 września 2019 r. przyjmuje, że, co do zasady, wszystkie oświadczenia majątkowe będą przedmiotem analizy właściwych naczelników urzędu skarbowego, a także, że kontroli rzetelności i prawdziwości oświadczeń dokonywać będzie Centralne Biuro Antykorupcyjne (dalej: CBA) – również w stosunku do oświadczeń składanych na podstawie ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej oraz oświadczeń składanych przez europosłów.

Ustawa z 11 września 2019 r. rozszerza ponadto krąg podmiotów objętych regulacjami zawartymi w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej o Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych i jego zastępców, Prezesa Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i jego zastępców, Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i jego zastępców, Prezesa Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji i jego zastępców oraz Prezesa Agencji Badań Medycznych i jego zastępców.

2. Przedmiot kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

We wniosku do Trybunału Prezydent zakwestionował – generalnie rzecz ujmując – przepisy ustawy z 11 września 2019 r. rozszerzające obowiązek składania oświadczeń majątkowych przez osoby pełniące funkcje publiczne o oświadczenia dotyczące sytuacji majątkowej osób im najbliższych, jednak wyłącznie w zakresie, w jakim odnoszą się do majątku osobistego i objętego małżeńską wspólnością majątkową dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych funkcjonariusza publicznego. Poza zakresem zaskarżenia pozostał natomiast obowiązek składania oświadczeń majątkowych dotyczących majątku osobistego małżonka osoby pełniącej funkcję publiczną oraz osoby pozostającej z nią we wspólnym pożyciu. Trybunał Konstytucyjny jest związany tak wskazanym zakresem zaskarżenia (art. 67 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK).

Prezydent w sześciu punktach petitum wniosku zakwestionował 22 przepisy ustawy z 11 września 2019 r. wraz z załącznikami do niej. Jako wzorce kontroli – wspólne dla wszystkich zaskarżonych regulacji – wskazał dwie grupy przepisów: art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 18 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 47, art. 51 ust. 2 i art. 18 Konstytucji.

Prezydent zakwestionował art. 1 pkt 1 ustawy z 11 września 2019 r., który zmienia art. 35 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, w zakresie, w jakim dotyczy dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych posła i senatora. Zakwestionowany przepis rozszerza w art. 35 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora zakres oświadczeń majątkowych składanych przez posłów i senatorów o oświadczenia o majątku osobistym i objętym małżeńską wspólnością majątkową dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych oraz modyfikuje kolejne ustępy w art. 35 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, dostosowując ich treść do nowego obowiązku. Zaskarżył także „art. 1 pkt 2 [ustawy z 11 września 2019 r.], zmieniając[y] załącznik do ustawy [o wykonywaniu mandatu posła i senatora] (załącznik nr 1 do ustawy z dnia 11 września 2019 r.) w zakresie, w jakim przepisy te dotyczą dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych posła albo senatora” (pkt 1 lit. b petitum wniosku). Art. 1 pkt 2 ustawy z 11 września 2019 r. stanowi, że „załącznik do ustawy otrzymuje brzmienie określone w załączniku nr 1 do niniejszej ustawy”. Jako przepis odsyłający do załącznika nie zawiera treści normatywnej kwestionowanej przez Prezydenta. Kierując się zasadą falsa demonstratio non nocet, Trybunał uznał, że ze sformułowania petitum wniosku wynika, że przedmiotem kontroli Prezydent chciał uczynić załącznik nr 1 do ustawy z 11 września 2019 r.

Przedmiotem kontroli Prezydent uczynił także art. 2 pkt 3 lit. b, e, h oraz i ustawy z 11 września 2019 r., dodający w art. 10 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej ust. 1a, 3c, 3d, 6a, 6b oraz 8a-8c, i art. 2 pkt 3 lit. c, d, f oraz j ustawy z 11 września 2019 r., zmieniający w art. 10 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej ust. 3, 3a, 4, 5 oraz 9. Ponadto zakwestionował art. 2 pkt 4 ustawy z 11 września 2019 r., zmieniający art. 13 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, art. 2 pkt 5 ustawy z 11 września 2019 r., zmieniający art. 14 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, oraz art. 2 pkt 6 ustawy z 11 września 2019 r., dodający załącznik do ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej (załącznik nr 2 do ustawy z 11 września 2019 r.) – w zakresie, w jakim dotyczą dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych osoby obowiązanej do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. W odniesieniu do art. 2 pkt 6 ustawy z 11 września 2019 r., dodającego załącznik do ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, Trybunał, kierując się zasadą falsa demonstratio non nocet, przyjmuje, że przedmiotem kontroli jest załącznik nr 2 do ustawy z 11 września 2019 r. Zakwestionowane we wniosku przepisy rozszerzają zakres oświadczeń majątkowych składanych przez osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe i osoby piastujące niektóre inne istotne dla funkcjonowania państwa funkcje publiczne tak, aby obejmowały one oprócz informacji o majątku osobistym i majątku objętym małżeńską wspólnością majątkową, również informacje o majątku osobistym i objętym małżeńską wspólnością majątkową dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych osoby obowiązanej do złożenia oświadczenia (art. 2 pkt 3 lit. b ustawy z 11 września 2019 r., dodający w art. 10 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej ust. 1a). Pozostałe zakwestionowane przepisy wprowadzają zmiany w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, będące pochodną nowego obowiązku, określonego w art. 10 ust. 1a tej ustawy.

Prezydent sformułował zarzuty niezgodności z Konstytucją także względem art. 3 pkt 1 ustawy z 11 września 2019 r., zmieniającego art. 3a ustawy o uposażeniu europosłów, oraz względem art. 3 pkt 2 ustawy z 11 września 2019 r., zmieniającego załącznik do ustawy o uposażeniu europosłów (załącznik nr 3 do ustawy z 11 września 2019 r.) – w zakresie dotyczącym dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych posła wybranego do Parlamentu Europejskiego. Art. 3 pkt 2 ustawy z 11 września 2019 r., jako przepis odsyłający do załącznika do ustawy, nie może być przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Trybunałem. Właściwym przedmiotem kontroli jest załącznik nr 3 do ustawy z 11 września 2019 r.

Zakwestionowany został również art. 4 ustawy z 11 września 2019 r., dodający w art. 2 w ust. 1 ustawy o CBA pkt 5a:

a) w zakresie, w jakim dotyczy dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych osoby obowiązanej do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym na podstawie art. 10 ust. 1a ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, oraz

b) w zakresie, w jakim dotyczy dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych Prezesa Trybunału Konstytucyjnego.

Jest to przepis kompetencyjny, wprowadzający nowe zadanie w katalogu zadań CBA, polegające na kontroli oświadczeń majątkowych dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych osób wymienionych w tym przepisie.

Prezydent uczynił przedmiotem kontroli ponadto art. 5 pkt 1 lit. a, e oraz g ustawy z 11 września 2019 r., dodający w art. 14 ustawy o statusie sędziów TK ust. 2a, 6a, 6b, 7a i 7b, oraz art. 5 pkt 1 lit. b-d ustawy z 11 września 2019 r., zmieniający w art. 14 ustawy o statusie sędziów TK ust. 3-6, a także art. 5 pkt 2 ustawy z 11 września 2019 r., dodający ust. 3 w art. 15 ustawy o statusie sędziów TK, art. 5 pkt 3 ustawy z 11 września 2019 r., zmieniający ust. 1 w art. 38 ustawy o statusie sędziów TK, oraz art. 5 pkt 4 ustawy z 11 września 2019 r., dodający załącznik nr 4 do ustawy o statusie sędziów TK (załącznik nr 4 do ustawy z 11 września 2019 r.) – w zakresie, w jakim dotyczą dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. W odniesieniu do art. 5 pkt 4 ustawy z 11 września 2019 r., właściwym przedmiotem kontroli nie jest ten przepis, lecz załącznik nr 4 do tej ustawy, do którego wskazany we wniosku Prezydenta przepis odsyła. Istota zakwestionowanych zmian polega na rozszerzeniu obowiązku złożenia przez Prezesa TK oświadczenia majątkowego dotyczącego jego dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych.

Prezydent zakwestionował także art. 8 ustawy z 11 września 2019 r. „w zakresie, w jakim przepis ten dotyczy dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych osób pełniących funkcje publiczne wymienionych w punkcie 1-5 [wniosku]”. Art. 8 ustawy z 11 września 2019 r. jest przepisem przejściowym, na podstawie którego podmioty zobowiązane do złożenia oświadczeń majątkowych dotyczących majątku dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych, mają uczynić to w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie ustawy z 11 września 2019 r. Sformułowanie w punkcie 6 petitum wniosku odsyła do „osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w punkcie 1-5 wniosku”. Trybunał zauważa, że w punkcie 4 petitum wniosku zaskarżony jest przepis, który wprowadza nowe zadanie w katalogu zadań CBA, polegające na kontroli prawidłowości i prawdziwości oświadczeń majątkowych składanych przez funkcjonariuszy publicznych na podstawie ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej oraz przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. Art. 8 ustawy z 11 września 2019 r. w kolejnych pięciu ustępach wymienia zaś podmioty zobowiązane do złożenia oświadczeń majątkowych w brzmieniu nadanym tą ustawą. Adresatem tego przepisu nie jest CBA, zatem, w ocenie Trybunału, odesłanie w punkcie 6 petitum wniosku także do punktu 4 petitum jest za szerokie. Punkt ten powinien odsyłać do „osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w pkt 1-3 i 5 wniosku”.

3. Ratio legis ustawy z 11 września 2019 r. i przebieg prac legislacyjnych.

3.1. Ustawa z 11 września 2019 r. została uchwalona w oparciu o przedłożenie rządowe, zawarte w druku sejmowym nr 3795/VIII kadencja. Jako cel wprowadzanych zmian projektodawcy wskazali zapewnienie większej transparentności życia publicznego, czemu służyć miałoby rozszerzenie zakresu oświadczeń majątkowych składanych przez funkcjonariuszy publicznych. Propozycja, aby oświadczenia o stanie majątkowym obejmowały także informacje o stanie majątkowym osób im najbliższych, podyktowana była „potrzebą eliminacji ewentualnych, nieuzasadnionych podejrzeń kierowanych w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne i służyć ma potwierdzeniu – również w wyniku badania oświadczeń o stanie majątkowym przez naczelników urzędów skarbowych – iż źródła pochodzenia uzyskanego majątku nie budzą wątpliwości” (uzasadnienie projektu ustawy z 11 września 2019 r., druk sejmowy 3795/VIII kadencja, s. 1). Nowe regulacje miałyby zatem przyczynić się, zdaniem projektodawców, do zwiększenia poziomu zaufania społeczeństwa do osób piastujących funkcje publiczne oraz zapewnić większą spójność funkcjonujących obecnie regulacji w obszarze oświadczeń majątkowych. Projektodawcy nie odnieśli się w uzasadnieniu projektu, w tym w części poświęconej ocenie skutków regulacji, do kwestii konstytucyjnych, w szczególności ewentualnej kolizji praw i wolności konstytucyjnych wskutek wejścia w życie projektowanych przepisów. Zrezygnowano także z przeprowadzenia konsultacji publicznych, opiniowania i uzgodnień, co uzasadniono pilną potrzebą wprowadzenia projektowanych regulacji.

3.2. Projekt został skierowany do I czytania w Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych (dalej: Komisja). W trakcie prac Komisji na posiedzeniu 11 września 2019 r. zastrzeżenia natury konstytucyjnej do projektu zgłosili legislatorzy z Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zwrócili uwagę na wątpliwości, czy projektowane przepisy są zgodne z art. 47, art. 51 ust. 2, art. 31 ust. 3 i wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą rzetelnej legislacji. W opinii legislatorów, obowiązek ujawniania majątku osób niebędących funkcjonariuszami publicznymi wkracza w sposób nieproporcjonalny w prawo do prywatności i autonomię informacyjną, a także może być niemożliwy do zrealizowania [zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych (nr 89) z dnia 11 września 2019 r., s. 4-5]. W odpowiedzi na te zastrzeżenia podsekretarz stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów stwierdził, że w opinii rządu projektowane przepisy nie budzą wątpliwości o charakterze konstytucyjnym. Prawo do prywatności i autonomii informacyjnej nie mają charakteru absolutnego, a ich ograniczenie w tym wypadku jest konieczne dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego państwa. Projektowane przepisy przyczynią się do zapewnienia większej niż dotychczas ochrony konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji…, s. 11-12).

Projekt po obradach Komisji trafił do Sejmu, gdzie odbyło się II czytanie, po którym został on ponowie skierowany do Komisji w celu rozpatrzenia poprawek. Poprawki dotyczyły m.in. ograniczenia kręgu podmiotów, których majątek podlegałby ujawnieniu, przez doprecyzowanie, że chodzi o dzieci własne, dzieci małżonka i dzieci przysposobione, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z osobą zobowiązaną do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Komisja zdecydowała o odrzuceniu wszystkich poprawek zgłoszonych podczas II czytania na posiedzeniu Sejmu (zob. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, druk nr 3809-A/VIII kadencja).

Tego samego dnia, tj. 11 września 2019 r., odbyło się III czytanie projektu na posiedzeniu Sejmu, podczas którego uchwalono ustawę większością 258 głosów, 22 posłów było przeciw, 139 wstrzymało się od głosu (głosowanie nr 21, posiedzenie Sejmu VIII kadencji nr 86).

3.3. Uchwalona 11 września 2019 r. ustawa została przekazana Marszałkowi Senatu 18 września 2019 r. W Senacie została skierowana do Komisji Regulaminowej, Etyki i Spraw Senatorskich (Senat, druk nr 1303/IX kadencja), która rozpatrywała ją na posiedzeniu 24 września 2019 r. Na posiedzeniu liczne zastrzeżenia natury konstytucyjnej zgłosiło Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu (zob. Opinia do ustawy o zmianie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz niektórych innych ustaw, druk nr 1303). W wyniku głosowania Komisja przyjęła wniosek o odrzucenie ustawy w całości. Jako wniosek mniejszości został zgłoszony wniosek o przyjęcie ustawy bez poprawek (Senat, druk nr 1303-A/IX kadencja). Następnie ustawa była rozpatrywana przez Senat na posiedzeniu 25 września 2019 r., podczas którego zostały zgłoszone wnioski: o odrzucenie ustawy w całości, przyjęcie jej bez poprawek oraz wprowadzenie poprawek do ustawy (mających na celu ograniczenie zakresu podawanych w oświadczeniu informacji o sytuacji majątkowej dzieci do przypadków, w których dzieci pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z osobą obowiązaną do złożenia oświadczenia). Komisja ponownie przegłosowała wniosek o odrzucenie ustawy. W głosowaniu na posiedzeniu Senatu 26 września 2019 r. został odrzucony wniosek o odrzucenie ustawy w całości, a następnie ustawa została przyjęta bez poprawek większością 52 głosów, 14 senatorów było przeciw, 3 senatorów wstrzymało się od głosu.

3.4. Ustawa z 11 września 2019 r. została przedłożona 27 września 2019 r. do podpisu Prezydentowi, który zdecydował o skierowaniu jej do Trybunału Konstytucyjnego.

3.5. Z analizy przebiegu procesu legislacyjnego wynika, że na każdym jego etapie były podnoszone wątpliwości natury konstytucyjnej co do zgodności przepisów ustawy z 11 września 2019 r. m.in. z prawem do prywatności i zasadą autonomii informacyjnej. Zgłaszane były także zastrzeżenia co do faktycznej możliwości zrealizowania wynikających z ustawy obowiązków podania pełnych i prawdziwych danych o majątku dzieci funkcjonariuszy publicznych. Zastrzeżenia te nie zostały jednak uwzględnione. Ustawodawca uchwalił zatem ustawę z 11 września 2019 r. ze świadomością jej potencjalnej niezgodności z Konstytucją.

4. Konstytucyjna ochrona prywatności.

Pierwszoplanowy zarzut sformułowany przez Prezydenta względem wszystkich zakwestionowanych regulacji dotyczy naruszenia prawa do prywatności statuowanego w art. 47 Konstytucji oraz zasady autonomii informacyjnej (art. 51 ust. 2 Konstytucji). Jako wzorce pozostające w związku z powołanymi przepisami Prezydent wskazał art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustanawiający zasadę proporcjonalności ograniczeń praw i wolności, oraz art. 18 Konstytucji, zobowiązujący państwo do opieki nad małżeństwem i rodziną.

Art. 47 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz decydowania o swoim życiu osobistym. Prawo do prywatności było zaliczane do kategorii praw podmiotowych jeszcze przed wejściem w życie obowiązującej Konstytucji. Jego ochronę Trybunał wywiódł bezpośrednio z zasady demokratycznego państwa prawnego i obowiązujących norm prawa międzynarodowego na tle regulacji przyznającej organom skarbowym dostęp do danych objętych tajemnicą bankową (zob. orzeczenie z 24 czerwca 1997 r., sygn. K 21/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 23). W najnowszym orzecznictwie Trybunał zwraca uwagę, że „ustrojodawca statuuje prywatność jednostki, nie jako nadane konstytucyjnie prawo podmiotowe, ale jako wolność konstytucyjnie chronioną ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami” (wyrok z 30 lipca 2014 r., sygn. K 23/11, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 80). Przyjęcie takiej konstrukcji oznacza „swobodę działania jednostek w ramach wolności, aż do granic ustanowionych w ustawie. Dopiero jednoznaczna regulacja ustawowa może nakładać ograniczenia w zakresie podejmowania określonych zachowań mieszczących się w ramach konkretnej wolności. Niedopuszczalne jest domniemywanie kompetencji władz publicznych w zakresie ingerencji w wolność jednostki. Immanentnym elementem wszystkich konstytucyjnych wolności człowieka jest spoczywający na państwie obowiązek ich prawnego poszanowania i ochrony, a także powstrzymywania się od ingerowania w wolności zarówno przez państwo, jak i podmioty prywatne” (wyrok o sygn. K 23/11). Natomiast w przypadku prawa podmiotowego jednostka powinna legitymować się stosownym uprawnieniem, wynikającym z normy prawnej, która określa treść i zakres tego prawa. Taka kwalifikacja prywatności jest o tyle istotna, że w wypadku kolizji konstytucyjnej wolności jednej jednostki z prawem podmiotowym innej jednostki, prawo podmiotowe powinno ustąpić miejsca wolności – przynajmniej dopóki ustawodawca nie rozstrzygnie zaistniałej kolizji na rzecz prawa podmiotowego, respektując przy tym zasadę proporcjonalności.

W ujęciu konstytucyjnym prawo do prywatności to zbiór zasad i reguł odnoszących się do różnych sfer życia jednostki, a ich wspólnym mianownikiem jest przyznanie jednostce prawa „do życia własnym życiem układanym według własnej woli z ograniczeniem do niezbędnego minimum wszelkiej ingerencji zewnętrznej”. Tak rozumiana prywatność odnosi się przede wszystkim do życia osobistego, rodzinnego, towarzyskiego i czasem jest określana jako „prawo do pozostawienia w spokoju”. Prywatność odnosi się też do ochrony informacji dotyczących danej osoby i gwarantuje pewien stan niezależności, w ramach którego jednostka może decydować o zakresie i zasięgu udostępniania i komunikowania innym osobom informacji o swoim życiu (zob. orzeczenie o sygn. K 21/96). Trybunał w swoim orzecznictwie akcentuje szczególny związek prywatności z godnością człowieka. Z godności wywodzą się wprawdzie wszelkie prawa i wolności konstytucyjne jednostki (zob. art. 30 Konstytucji), jednak nienaruszalność godności człowieka wymaga przede wszystkim poszanowania jego sfery czysto osobistej, w której nie jest narażony na konieczność bycia z innymi ani dzielenia się swoimi przeżyciami lub doznaniami o intymnym charakterze (zob. wyrok z 12 grudnia 2005 r., sygn. K 32/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 132). Ponadto prywatność jest w Konstytucji chroniona wieloaspektowo – przez kilka praw i wolności, m.in. art. 48 Konstytucji, ustanawiający prawo rodziców do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami; art. 49 Konstytucji, zapewniający tajemnicę korespondencji (prawo do ochrony tajemnicy komunikowania się); art. 50 Konstytucji, gwarantujący nienaruszalność mieszkania, czy art. 53 ust. 7 Konstytucji, statuujący prawo do zachowania w tajemnicy swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania. Ochrona prywatności zagwarantowana jest także w aspekcie ochrony danych osobowych, przewidzianej w art. 51 Konstytucji. Przepis ten stanowi też konkretyzację prawa do prywatności w aspektach proceduralnych. Autonomia informacyjna jest zatem jednym z komponentów prawa do prywatności w szerokim, przyjętym w art. 47 Konstytucji, tego słowa znaczeniu (zob. wyroki TK z: 19 maja 1998 r., sygn. U 5/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 46 i 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83).

Choć dobra (elementy prywatności) podlegające ochronie na podstawie art. 47 Konstytucji nie mogą być enumeratywnie wyliczone, Trybunał w kolejnych orzeczeniach podejmował próbę sprecyzowania elementów składowych prawa do prywatności. Uznał w szczególności, że prawo do prywatności obejmuje ochronę tajemnicy danych dotyczących sytuacji majątkowej obywatela, a więc odnosi się także do posiadanych przez niego rachunków bankowych (i podobnych) oraz dokonywanych przez niego transakcji. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy obywatel występuje jako osoba prywatna, a więc nie działa w charakterze podmiotu gospodarczego (zob. orzeczenie o sygn. K 21/96 oraz wyrok z 11 kwietnia 2000 r., sygn. K 15/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 86). Trybunał podkreśla przy tym, że informacje dotyczące majątku i sfera ekonomiczna jednostki są niewątpliwie objęte prywatnością i autonomią informacyjną, jakkolwiek w tej sferze odnotować można łagodniejsze kryteria jej ograniczania niż w wypadku sfery czysto osobistej (zob. wyrok o sygn. K 41/02). Elementem prywatności są także informacje o stanie zdrowia oraz rodzaju schorzenia. Na tle sprawy dotyczącej podania w zaświadczeniu lekarskim numeru statystycznego choroby, a następnie udostępnienia tych danych przez lekarza co najmniej trzem adresatom, tj. właściwym agendom zakładu opieki zdrowotnej, pracodawcy i zakładowi ubezpieczeń społecznych, Trybunał orzekł, że stwarza to bezpośrednie zagrożenie sfery prywatności konkretnych osób (chociaż, jak dodał, jej pogwałcenie jest możliwe dopiero przez ewentualne naruszenie poufności tych danych przez osoby trzecie; zob. wyrok o sygn. U 5/97). Szczególną ochroną, w świetle orzecznictwa Trybunału, objęte są informacje ze sfery intymności, w tym życia seksualnego. Trybunał uznał, że są to dane, które nawet w wypadku osób publicznych podlegają ścisłej ochronie i nie będą się mieściły w ramach zakresu przedmiotowego sfery prawa do informacji publicznej (zob. wyrok z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 30). Na tle zaś sprawy dotyczącej zgodności z Konstytucją uregulowań nakładających na funkcjonariuszy samorządowych obowiązek składania oświadczeń dotyczących członków ich rodzin, m.in. małżonków i dzieci, których treścią miały być informacje o działalności gospodarczej prowadzonej przez te osoby na terenie – odpowiednio – gminy, powiatu i województwa, których osoba składająca oświadczenie jest funkcjonariuszem, oraz o umowach cywilnoprawnych zawartych przez te osoby z organami, jednostkami organizacyjnymi lub osobami prawnymi – odpowiednio – gminy, powiatu i województwa, Trybunał wyraził pogląd na temat ochrony życia rodzinnego w takich jego aspektach jak trwałość rodziny i małżeństwa oraz ochrona więzi rodzinnych zarówno w sensie osobistym, jak i majątkowym. Trybunał zaznaczył, że samo ujawnienie pokrewieństwa, czy jego braku, może w pewnych sytuacjach naruszać prywatność zarówno funkcjonariusza, jak i osoby mu bliskiej. Informowanie o zdarzeniach z życia rodziny może być źródłem konfliktów rodzinnych, w szczególności wtedy, gdy członkowie rodziny funkcjonariusza dochodzą do pewnych dóbr czy pozycji własnym wysiłkiem. Podawanie do publicznej wiadomości takich informacji może więc naruszać prywatność osób niepełniących funkcji publicznych (zob. wyrok z 13 lipca 2004 r., sygn. K 20/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 63). W powoływanym już wyroku o sygn. K 23/11 Trybunał wyjaśnił, że prywatność obejmuje wszelkie sposoby przekazywania wiadomości, w każdej formie komunikowania się, bez względu na fizyczny ich nośnik (np. rozmowy osobiste i telefoniczne, korespondencja pisemna, faks, wiadomości tekstowe i multimedialne, poczta elektroniczna). Ochrona konstytucyjna obejmuje nie tylko treść wiadomości, ale także wszystkie okoliczności procesu porozumiewania się, do których zaliczają się dane osobowe uczestników tego procesu, informacje o wybieranych numerach telefonu, przeglądanych stronach internetowych, dane obrazujące czas i częstotliwość połączeń oraz umożliwiające lokalizację geograficzną uczestników rozmowy. Nie ma znaczenia, czy wymiana informacji dotyczy życia ściśle prywatnego, czy też prowadzonej działalności zawodowej, w tym działalności gospodarczej. Zdaniem Trybunału „z punktu widzenia konstytucyjnych gwarancji prawa do ochrony prywatności, a także ochrony tajemnicy komunikowania się (...) ingerencją władzy publicznej w tę sferę jest nie tylko pozyskanie przez władze publiczne danych o jednostce po raz pierwszy. Ochrona prawa do prywatności i tajemnicy komunikowania się rozciąga się bowiem na cały proces pozyskiwania, gromadzenia, przechowywania oraz przetwarzania (w tym analizowania i porównywania) informacji o jednostkach” (wyrok o sygn. K 23/11).

Doniosłość prawa do prywatności w systemie konstytucyjnej ochrony praw i wolności uwidacznia m.in. okoliczność, że prawo to jest – zgodnie z art. 233 ust. 1 Konstytucji – nienaruszalne nawet w ustawach ograniczających inne prawa, wydawanych w stanie wojennym i wyjątkowym. To znaczy, że nawet warunki tak ekstremalne nie zezwalają ustawodawcy na złagodzenie przesłanek, przy spełnieniu których można wkroczyć w sferę życia prywatnego, nie narażając się na zarzut niezgodnej z Konstytucją arbitralności. W tym kontekście Trybunał zwraca uwagę, że prawo dostępu do informacji publicznej nie podlega tak szerokiej ochronie. W świetle art. 233 ust. 1 Konstytucji dopuszczalne jest bowiem jego ograniczenie w sytuacjach szczególnych zagrożeń wskazanych w tym przepisie. Powyższe nie znaczy jednak, że prawo do prywatności ma charakter absolutny. Pomimo że art. 47 Konstytucji nie wskazuje bezpośrednio na dopuszczalne ograniczenia, istnieje możliwość limitowania sfery prawa do prywatności, a to z uwagi m.in. na prawa i wolności innych jednostek lub potrzeby życia w zbiorowości. Ograniczenia te muszą znaleźć uzasadnienie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zatem ustawodawca, konstruując przepis ingerujący w sferę prywatności jednostki, musi zawsze uwzględniać proporcjonalność, a konkretnie jej trzy elementy: przydatność, konieczność i proporcjonalność sensu stricto, zastosowanego środka.

Szczególny wyłom w sferze prawa do prywatności tworzy art. 61 Konstytucji i zagwarantowane w nim prawo dostępu do informacji publicznej; dotyczy on jednak tylko prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Ingerencja organów władzy publicznej w życie prywatne jednostek niepełniących funkcji publicznych podlega dużo dalej idącym ograniczeniom. Trybunał wyraził pogląd, że „pozyskiwanie informacji o życiu prywatnym jednostek przez organy władzy publicznej, zwłaszcza niejawnie, musi być ograniczone do koniecznych sytuacji, dopuszczalnych w demokratycznym państwie wyłącznie dla ochrony konstytucyjnie uznanych wartości i zgodnie z zasadą proporcjonalności” (wyrok o sygn. K 23/11).

5. Prawo do ochrony danych osobowych (art. 51 Konstytucji).

Art. 51 Konstytucji wprowadził nową kategorię prawa jednostki do ochrony danych osobowych, w zakres którego wchodzi m.in. warunek ustawowej podstawy ujawnienia przez jednostkę informacji dotyczących jej osoby (ust. 1); zakaz pozyskiwania, gromadzenia i udostępniania innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2); prawo dostępu jednostki do dotyczących jej dokumentów i zbiorów danych oraz żądania sprostowania bądź usunięcia danych nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą (ust. 3 i 4). Przepis ten zawiera nadto generalną zapowiedź konstytucyjną, zgodnie z którą „zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa” (ust. 5).

Powołany przepis statuuje tzw. zasadę autonomii informacyjnej, oznaczającą prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów (zob. wyrok z 17 czerwca 2008 r., sygn. K 8/04, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 81 oraz powołane tam orzecznictwo). W doktrynie wskazuje się, że treść art. 51 ust. 1 Konstytucji właściwie mieści się w postanowieniach art. 47 Konstytucji. Skoro Konstytucja chroni sferę prywatności, to jednocześnie umożliwia uchylanie się beneficjentów tego prawa od odkrywania tej sfery ich życia, która by następowała przez ujawnianie informacji dotyczących swojej osoby (zob. P. Sarnecki, komentarz do art. 51, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. III, Warszawa 2003, s. 2). Trybunał podkreśla zaś, że autonomia informacyjna jest jednym z komponentów prawa do prywatności w szerokim, przyjętym w art. 47 Konstytucji, tego słowa znaczeniu (zob. wyroki o sygn. U 5/97 i K 41/02).

Autonomia informacyjna, zwłaszcza w relacji obywatel – władza publiczna, nie ma charakteru absolutnego. Będący wzorcem kontroli w rozpatrywanej sprawie art. 51 ust. 2 Konstytucji legalizuje – nieuchronne we współczesnym społeczeństwie – działania władz publicznych polegające na pozyskiwaniu, gromadzeniu i udostępnianiu informacji o jednostkach w sposób inny niż w drodze zgłoszenia takich danych przez samego obywatela, zobligowanego w trybie określonym w art. 51 ust. 1 Konstytucji. Ponadto przepis ten w sposób częściowo autonomiczny określa przesłanki legalności (granice) takich działań. Chroni bowiem obywateli, wprowadzając dla władz publicznych (ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej) zakaz wkraczania w autonomię informacyjną jednostki w sposób zbędny z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa. Ani więc względy celowości, ani wygody władz nie uzasadniają naruszenia autonomii informacyjnej. Jej naruszenie może nastąpić, jeżeli jest to „konieczne w demokratycznym państwie prawnym”. O tym, co składa się na standardy państwa prawa, dokładniej jest mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Istnienie w art. 51 ust. 2 Konstytucji odrębnej regulacji dotyczącej proporcjonalności wkraczania w prywatność jednostki należy tłumaczyć tym, jak wyjaśnił Trybunał w wyroku o sygn. K 41/02, że naruszenie autonomii informacyjnej przez żądanie niekoniecznych, lecz wygodnych dla władzy publicznej, informacji o jednostce, jest typowym dla czasów współczesnych instrumentem, po który władza chętnie sięga i dzięki któremu uzyskuje potwierdzenie swej pozycji wobec jednostki. Autonomia informacyjna, której wyodrębnienie normatywne z całości ochrony prywatności przewiduje art. 51 Konstytucji, uzasadniona jest częstotliwością, uporczywością i typowością wkraczania w prywatność przez władzę publiczną. Normatywne wyodrębnienie, ustanowienie w art. 51 ust. 2 Konstytucji odrębnego zakazu, ułatwia dostrzeżenie takiego wkroczenia i upraszcza dowodzenie w tym zakresie. Przedmiotem dowodu staje się bowiem wtedy tylko to, czy pozyskiwanie informacji było konieczne, czy tylko „użyteczne” lub „wygodne” dla władzy. Dowodu wymaga to, że złamanie autonomii informacyjnej było konieczne (niezbędne) w demokratycznym państwie prawnym. Analiza relacji art. 31 ust. 3 i art. 51 ust. 2 Konstytucji uzasadnia twierdzenie, że naruszenie autonomii informacyjnej przez niedozwolone pozyskiwanie informacji o obywatelach powinno odpowiadać wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

6. Ochrona życia rodzinnego.

Zasada opieki (ochrony) państwa nad małżeństwem i rodziną, ustanowiona w art. 18 Konstytucji, została wskazana przez Prezydenta jako wzorzec pomocniczy do rekonstrukcji prawa chronionego na podstawie art. 47 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny, analizując argumentację zawartą w uzasadnieniu wniosku, uznał, ze względu na wagę tego wzorca, że w istocie art. 18 Konstytucji stanowi samoistny wzorzec kontroli względem kwestionowanych przepisów.

W orzecznictwie Trybunału podkreślany jest związek zasady opieki państwa nad rodziną z art. 47 Konstytucji, który, chroniąc życie rodzinne, a więc relacje osób pozostających w stosunku pokrewieństwa oraz powinowactwa, jest uszczegółowieniem art. 18 Konstytucji (zob. wyroki z: 16 lipca 2007 r., sygn. SK 61/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 77 i 26 listopada 2013 r., sygn. P 33/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 123). W doktrynie wskazuje się, że „[o]chrona i opieka nad małżeństwem, rodziną, macierzyństwem i rodzicielstwem znajduje więc również swoje odzwierciedlenie w ochronie życia prywatnego i rodzinnego jej członków. Gwarancję taką zapewnia art. 47. W tym zakresie może być on traktowany jako jeden z elementów opieki i ochrony państwa nad wyżej wymienionymi wartościami. Zakłada bowiem istnienie gwarancji dla sfery prywatności życia rodzinnego, chroniącej ją przed bezpodstawną ingerencją z zewnątrz. Nakazuje on też ustawodawcy budowanie «barier» na płaszczyźnie prawnej, ograniczających ingerencję w tę sferę życia czynników postronnych” (W. Borysiak, komentarz do art. 18 Konstytucji, [w:] Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, Legalis, Nb 65). Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, art. 47 Konstytucji zapewnia ochronę przed ingerencjami, które ograniczają, choćby pośrednio, więzi rodzinne, zarówno w sensie osobistym, jak i ekonomicznym. W szczególności za niezgodne z konstytucyjnymi gwarancjami prawa do ochrony życia rodzinnego Trybunał uznał zakazy wykonywania zawodów przez przedstawicieli zawodów prawniczych (adwokatów, sędziów, prokuratorów) ze względu na wykonywanie tych zawodów przez ich małżonków. Opisane zakazy ograniczały bowiem, w ocenie Trybunału, więzi rodzinne, podważając ich trwałość, a tym samym i trwałość rodziny (zob. wyrok z 27 stycznia 1999 r., sygn. K 1/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 3).

7. Analiza zgodności zakwestionowanych przepisów z art. 18, art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W obecnym stanie prawnym osoby pełniące funkcje publiczne, wymienione w ustawach: o wykonywaniu mandatu posła i senatora, o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, o uposażeniu europosłów i o statusie sędziów TK, mają obowiązek składać oświadczenia o swoim majątku osobistym oraz majątku wspólnym z małżonkiem. Na podstawie ustawy z 11 września 2019 r. osoby te będą zobowiązane przedstawić ponadto informacje o majątku osobistym małżonka oraz o majątku osobistym i objętym wspólnością majątkową małżeńską dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych, a także osób pozostających we wspólnym pożyciu z osobami obowiązanymi do złożenia oświadczenia.

Na podstawie załączników do ustawy z 11 września 2019 r., określających wzory oświadczeń majątkowych (zob. część B pkt II załącznika do ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, którego wzór określa załącznik nr 1 do ustawy z 11 września 2019 r.; pkt II załącznika do ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, którego wzór określa załącznik nr 2 do ustawy z 11 września 2019 r.; część B pkt II załącznika do ustawy o uposażeniu europosłów, którego wzór określa załącznik nr 3 do ustawy z 11 września 2019 r.; pkt II załącznika nr 4 do ustawy o statusie sędziów TK, którego wzór określa załącznik nr 4 do ustawy z 11 września 2019 r.) funkcjonariusze publiczni będą zobowiązani do ujawnienia następujących informacji dotyczących ich dzieci własnych, dzieci przysposobionych oraz dzieci małżonka: imienia i nazwiska (w przypadku kobiet także nazwiska panieńskiego); posiadanych zasobów pieniężnych; o posiadanych nieruchomościach (ze wskazaniem adresu); uczestnictwie w spółkach cywilnych lub handlowych, w tym z udziałem państwowych lub komunalnych osób prawnych lub przedsiębiorców, i osiągniętego z tego tytułu dochodu; nabytym mieniu publicznym; prowadzonej działalności gospodarczej; zarządzaniu działalnością gospodarczą lub byciu przedstawicielem lub pełnomocnikiem takiej działalności; członkostwie w zarządzie, radzie nadzorczej albo komisji rewizyjnej w spółce handlowej oraz w fundacjach i stowarzyszeniach prowadzących działalność gospodarczą; innych dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej; składnikach mienia ruchomego o wartości powyżej 10 000 zł oraz zobowiązaniach pieniężnych o wartości powyżej 10 000 zł.

Z powyższego wynika, że oprócz danych dotyczących sytuacji majątkowej oraz działalności zawodowej dzieci własnych, dzieci przysposobionych i dzieci małżonka osoby pełniącej funkcje publiczne, ujawniane będą także dane o sytuacji osobistej i rodzinnej tych osób. Informacje, które należy zawrzeć w oświadczeniach, dostarczają bowiem wiedzy o istnieniu więzi między zobowiązanymi do złożenia oświadczenia a członkami ich rodzin oraz o charakterze tych więzi. W oświadczeniach należy bowiem wskazać charakter relacji przez zaznaczenie jednej z opcji: dziecko własne, dziecko małżonka, dziecko przysposobione. Należy ponadto ujawnić płeć dziecka (zaznaczając odpowiednio syn czy córka) oraz jego imię i nazwisko (w przypadku kobiet także nazwisko panieńskie). Wprawdzie ustawa z 11 września 2019 r. wyłącza jawność oświadczeń w zakresie danych adresowych, informacji o miejscu położenia nieruchomości oraz informacji umożliwiających identyfikację ruchomości, a także danych osobowych małżonka osoby zobowiązanej do złożenia oświadczenia, jego dzieci własnych, dzieci przysposobionych i dzieci małżonka oraz osoby pozostającej we wspólnym pożyciu, a ponadto, w przypadku gdy małżonek, dzieci lub osoba pozostająca we wspólnym pożyciu są także zobowiązani do złożenia oświadczenia majątkowego, anonimizacji podlega podstawa prawna obowiązku złożenia oświadczeń i podmiot, któremu złożono oświadczenie, jednak pozostałe zawarte w oświadczeniu informacje będą wystarczające do identyfikacji tożsamości osób najbliższych funkcjonariuszowi publicznemu. Ustalenie ich tożsamości będzie możliwe na podstawie danych osobowych osoby składającej oświadczenie, informacji o miejscu jej urodzenia, zajmowanym stanowisku lub pełnionej funkcji, a także o rodzaju więzi łączącej funkcjonariusza i osobę najbliższą oraz informacji o jej płci.

W świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału prawo do prywatności obejmuje bez wątpienia także ochronę tajemnicy danych dotyczących sytuacji majątkowej obywatela (zob. orzeczenie o sygn. K 21/96), zaś obowiązek wyjawienia całego zgromadzonego majątku wraz z drobiazgowym wyliczeniem jego składników przedmiotowych i ich wartości głęboko wkracza w sferę życia prywatnego (zob. wyrok o sygn. K 41/02). Informacje dotyczące majątku i sfera ekonomiczna jednostki są niewątpliwie objęte prywatnością i autonomią informacyjną, jakkolwiek w tej sferze odnotować można łagodniejsze kryteria jej ograniczania niż w wypadku sfery czysto osobistej (zob. wyrok o sygn. K 15/98), obejmującą dane osobowe dzieci własnych osoby pełniącej funkcje publiczne, jej dzieci przysposobionych i dzieci jej małżonka, do ujawnienia których zobowiązują kwestionowane przepisy. W powołanym już wyroku o sygn. K 20/03 Trybunał, badając zgodność z Konstytucją regulacji antykorupcyjnych w ustawach samorządowych, nakazujących funkcjonariuszom samorządowym ujawnianie działalności gospodarczej i zatrudnienia osób najbliższych, wskazał, że „samo ujawnienie pokrewieństwa, czy jego braku, w pewnych sytuacjach może naruszać prywatność zarówno funkcjonariusza, jak i osoby mu bliskiej (np. w przypadku dzieci pozamałżeńskich, przyrodniego rodzeństwa, wychowywania dziecka, którego funkcjonariusz nie jest rodzicem). Informowanie przez funkcjonariusza o zdarzeniach z życia rodzeństwa, wnuków itd. może być źródłem konfliktów rodzinnych, w szczególności wtedy, gdy członkowie rodziny funkcjonariusza dochodzą do pewnych dóbr czy pozycji wyłącznie własnym wysiłkiem. Publiczne wiązanie ich osiągnięć z faktem pozostawania w związkach rodzinnych z funkcjonariuszem może być odczytane jako dyskredytowanie ich własnej pozycji, czy wręcz – może być upokarzające. Zdarzają się też przypadki, gdy nabycie mieszkania, podjęcie pracy w określonej miejscowości, pośrednio ujawniają sytuację rodzinną czy plany życiowe danej osoby (np. separację, rozwód, czy – przeciwnie – zamiar zawarcia związku małżeńskiego)”. Trybunał w obecnym, pełnym składzie, podziela ten pogląd. Obowiązek ujawniania informacji dotyczących majątku i danych osobowych dzieci własnych, dzieci przysposobionych i dzieci małżonka osób pełniących funkcje publiczne jest bez wątpienia ingerencją w prawo do prywatności i autonomię informacyjną. Co istotne, ingerencja ta obejmuje nie tylko osoby pełniące funkcje publiczne, lecz nade wszystko osoby im bliskie, niebędące funkcjonariuszami publicznymi. W świetle Konstytucji ochrona prywatności i autonomia informacyjna nie mają charakteru absolutnego, w związku z czym pewna ingerencja w te wartości jest dopuszczalna. Wszelkie jednak ingerencje w prywatność muszą mieć na uwadze jej ochronę jako dobra konstytucyjnie chronionego oraz zasady konstytucyjne wskazujące na granice i przesłanki, jakie muszą być zachowane na wypadek ingerencji. Obowiązek ujawnienia informacji o sobie, stanowiąc ograniczenie autonomii informacyjnej, może być ustanowiony tylko w ustawie (ten warunek w niniejszej sprawie jest spełniony) i tylko w granicach zgodnych z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Kwestią rozstrzygającą w niniejszej sprawie jest zatem zbadanie, czy zachowane zostały przesłanki dopuszczalności ograniczeń praw i wolności (tu: wkroczenie w prywatność i naruszenie autonomii informacyjnej), ustanowione w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, „[o]graniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. Przepis ten formułuje kumulatywnie ujęte przesłanki dopuszczalności ograniczeń korzystania z konstytucyjnych praw i wolności. W swym orzecznictwie Trybunał przyjął, że do oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji), konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania (przeprowadzenie tzw. trójstopniowego testu proporcjonalności): 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (zasada przydatności); 2) czy regulacja ta jest konieczna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (zasada konieczności); 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zasada proporcjonalności sensu stricto; zob. np. wyroki z: 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 4 i 24 kwietnia 2018 r., sygn. SK 27/16, OTK ZU A/2018, poz. 22).

Analizując zakwestionowane przepisy z punktu widzenia zasady przydatności, Trybunał uznał, że ujawnienie majątku posiadanego przez dzieci własne, dzieci przysposobione i dzieci małżonka osoby pełniącej funkcje publiczne nie zapewni osiągnięcia zakładanego przez ustawodawcę celu, tj. nie wyeliminuje podejrzeń dotyczących funkcjonariuszy publicznych odnośnie do źródeł pochodzenia uzyskanego przez nich majątku ani nie zwiększy transparentności życia publicznego. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że kontrola Trybunału obejmuje przepisy przed ich wejściem w życie, a więc w sytuacji gdy nie są jeszcze znane skutki ich stosowania. Trybunał uznaje słuszność celu, któremu mają służyć kwestionowane przepisy, jednak wyraża przekonanie, że nie stanowią one właściwego środka do jego osiągnięcia. Obowiązek ujawnienia majątku dzieci własnych, dzieci przysposobionych i dzieci małżonka osoby pełniącej funkcje publiczne nie stanowi właściwego i dostatecznie skutecznego bodźca do zgodnych z prawem zachowań i nie zapewni uczciwości funkcjonariuszy publicznych. Jak podkreślił Trybunał w wyroku o sygn. K 20/03, „praktyka życia publicznego w Polsce dowodzi, że upublicznianie zachowań nieetycznych, a nawet niezgodnych z prawem, raczej nie wpływa na ich ograniczenie”.

Analizując przydatność zakwestionowanych regulacji do osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu, Trybunał zwrócił także uwagę na brak możliwości realizacji obowiązku złożenia zupełnego i zgodnego z prawdą oświadczenia o stanie majątku dzieci. Osoba zobowiązana do złożenia takiego oświadczenia może nie mieć (w praktyce wręcz, co do zasady, nie ma) – w przypadku pełnoletnich, samodzielnych dzieci, w szczególności dzieci małżonka – informacji o ich majątku. Dzieci tej osoby nie mają zaś obowiązku przekazywania informacji o swoim majątku lub mogą przekazać informacje niepełne, a nawet nieprawdziwe. W tym świetle, w ocenie Trybunału, zakwestionowane przepisy nie doprowadzą do osiągnięcia zakładanych przez ustawodawcę skutków w postaci zwiększenia transparentności życia publicznego i zwiększenia poziomu zaufania do osób pełniących funkcje publiczne.

Trybunał zwraca uwagę, że w obowiązującym stanie prawnym istnieją mechanizmy służące urzeczywistnieniu celów projektodawców, a mianowicie: obowiązek składania oświadczeń majątkowych przez osoby pełniące funkcje publiczne (także o majątku objętym wspólnością majątkową małżeńską) oraz kontrola tych oświadczeń przez upoważnione do tego podmioty. Rzetelność i efektywność tej ostatniej ma decydujące znaczenie dla skuteczności istniejących rozwiązań prawnych mieszczących się w granicach wyznaczonych normami Konstytucji. W tym miejscu Trybunał zauważa jednak, że już obecnie istniejące regulacje w tej materii, ze względu na obowiązek publikacji oświadczeń majątkowych składanych przez większość funkcjonariuszy publicznych (m.in. posłów i senatorów, funkcjonariuszy samorządowych, osoby piastujące najwyższe stanowiska państwowe), budzą uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady przydatności i proporcjonalności ingerencji w prawo do prywatności i autonomię informacyjną tych osób.

Przeprowadzając drugi element testu proporcjonalności, Trybunał zbadał konieczność wprowadzenia kwestionowanych rozwiązań dla ochrony w demokratycznym państwie prawnym wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W tym celu skonfrontował kwestionowane przepisy, z jednej strony, z prawem obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji), z drugiej strony – z prawem do ochrony prywatności i zasadą autonomii informacyjnej jednostki. Można przyjąć – choć nie zostało to wprost wskazane w projekcie ustawy z 11 września 2019 r. – że wprowadzone rozwiązania miały zapewnić efektywniejszą realizację prawa do informacji publicznej. Ustawodawca nie wziął jednak pod uwagę, że jakkolwiek prawo do prywatności może ulegać większemu ograniczeniu wobec osób pełniących funkcje publiczne (ubiegających się o pełnienie funkcji publicznych), to ograniczenie tego prawa nie może dotykać osób trzecich – nawet jeśli są one blisko spokrewnione albo spowinowacone z osobą pełniącą funkcje publiczne. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, osoby z rodziny osoby pełniącej funkcje publiczne nie stają się automatycznie pełniącymi (w rozumieniu Konstytucji) funkcje publiczne (zob. wyroki o sygn. K 20/03 i K 17/05), stąd brak uzasadnienia rozszerzenia znaczenia tego pojęcia na dzieci własne, dzieci małżonka i dzieci przysposobione funkcjonariusza publicznego. W związku z tym, w ocenie Trybunału, nie ulega wątpliwości, że ujawnianie danych dotyczących majątku i danych osobowych tych osób nie może być uzasadnione realizacją prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji). Art. 61 Konstytucji nie stanowi zatem podstawy ograniczenia ochrony prywatności dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych funkcjonariusza publicznego, wobec czego wprowadzone ograniczenie musiałoby mieć podstawę w innych normach lub wartościach konstytucyjnych. Projektodawcy kwestionowanych rozwiązań jednak nie wskazali tych norm lub wartości i, w ocenie Trybunału, nie sposób je określić, w związku z czym zaskarżone przepisy nie spełniają drugiego elementu testu proporcjonalności.

W trzecim etapie testu Trybunał zbadał, czy kwestionowane przepisy zachowują proporcję pomiędzy korzyściami z nich wynikającymi a dolegliwościami związanymi z ingerencją w prawa jednostki. Ujawnienie sytuacji majątkowej dzieci własnych i przysposobionych oraz dzieci małżonka osoby pełniącej funkcję publiczną narusza prywatność tych osób, a także ich cześć i dobre imię. Jak podkreślił Trybunał w wyroku o sygn. K 20/03, publiczne wiązanie ich osiągnięć – w sytuacji gdy dochodzą do pewnych dóbr lub pozycji wyłącznie własnym wysiłkiem – z faktem pozostawania w związkach rodzinnych z funkcjonariuszem publicznym może być odczytywane jako dyskredytowanie ich własnej pozycji, a może być dla nich wręcz upokarzające. Wniosek ten zachowuje aktualność w niniejszej sprawie. W ocenie Trybunału, ingerencja w prywatność i autonomię informacyjną osób niepełniących funkcji publicznych przez zakwestionowane przepisy jest nadmierna i przez to narusza zasadę proporcjonalności sensu stricto.

W świetle powyższego kwestionowane przepisy nie spełniają kryteriów dopuszczalności ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności, a zatem ingerują w prywatność i autonomię informacyjną jednostki z naruszeniem zasady proporcjonalności.

Za odrębny (samoistny) wzorzec kontroli Trybunał uznał także art. 18 Konstytucji i statuowaną w nim zasadę ochrony rodziny. Jak już zostało wyjaśnione (zob. pkt 6 tej części uzasadnienia), wynikające z art. 47 Konstytucji prawo do ochrony życia rodzinnego – jako element prawa do prywatności – musi być odczytywane w kontekście art. 18 Konstytucji. Z normy programowej wyrażonej w tym przepisie wynika obowiązek państwa wspierania rodziny i zakaz wkraczania bez konieczności w sferę życia rodzinnego oraz nakaz podejmowania takich działań, które umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, zwłaszcza więzi między rodzicami i dziećmi oraz między małżonkami (zob. wyrok Trybunału z 18 maja 2005 r., sygn. K 16/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 51). Organy władzy publicznej są zobowiązane do unikania sytuacji zagrażających prywatności oraz do ochrony przed ingerencjami, które ograniczają, choćby pośrednio, więzi rodzinne zarówno w sensie osobistym, jak i ekonomicznym, podważając ich trwałość, a zatem i trwałość rodziny (zob. wyrok o sygn. K 1/98). W tym świetle zakwestionowane przepisy nie spełniają tych wymogów. Konieczność ujawniania majątku dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych osłabia więzi rodzinne, a wręcz może prowadzić do konfliktów wśród najbliższych. Słusznie zatem Prezydent wskazuje, że zakwestionowane przepisy godzą w ten sposób w dobro rodziny, która znajduje się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej.

8. Umorzenie postępowania.

8.1. Umorzenie postępowania w zakresie zarzutu niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 2 Konstytucji.

Prezydent wskazał jako wzorzec kontroli także wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wzorzec ten został powołany w związku z art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji. Uzasadnienie naruszenia tej zasady sprowadza się do omówienia jej treści w orzecznictwie Trybunału i doktrynie oraz niejasnym powiązaniu jej z wprowadzonym przez ustawodawcę sankcjonowanym karnie obowiązkiem, który może być niemożliwy do spełnienia ze względów niezależnych od woli składającego oświadczenie, gdyż członkowie rodziny nie mają obowiązku przekazywania informacji o swoim majątku (zob. s. 13-14 uzasadnienia wniosku).

Wniosek Prezydenta złożony w trybie kontroli prewencyjnej musi spełniać takie same wymogi formalne jak wniosek złożony w trybie kontroli następczej przez każdy podmiot posiadający tzw. generalną legitymację do inicjowania postępowania przed Trybunałem. W szczególności musi więc zawierać uzasadnienie, w którym będzie sformułowany zarzut niezgodności z Konstytucją ze wskazaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie (art. 47 ust. 1 pkt 6 w związku z ust. 2 pkt 3 i 4 uotpTK). W świetle orzecznictwa Trybunału, zadaniem podmiotu inicjującego kontrolę hierarchicznej zgodności norm jest przedstawienie stosownej argumentacji uprawdopodobniającej stawiane zarzuty. Niewystarczające jest samo wskazanie określonych przepisów oraz przepisów konstytucyjnych, z którymi są one, w jego opinii, niezgodne. Konieczne jest wyjaśnienie, na czym owa niezgodność polega. Przesłanka odpowiedniego uzasadnienia zarzutów w odniesieniu do każdego wzorca kontroli nie powinna być traktowana powierzchownie i instrumentalnie; uzasadnienie musi wskazywać precyzyjnie co najmniej jeden argument za naruszeniem danego wzorca kontroli. Wymogu tego nie spełniają uwagi nazbyt ogólne, niejasne czy też czynione jedynie na marginesie innych rozważań (zob. postanowienia z: 2 lutego 2012 r., sygn. SK 14/09, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 17; 8 lipca 2013 r., sygn. P 11/11, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 91; wyroki z: 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78; 23 października 2012 r., sygn. SK 11/12, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 107).

Trybunał Konstytucyjny nie może zwolnić inicjatora postępowania z powyższych obowiązków ani zastąpić go w ich wykonaniu. Niedopuszczalne jest bowiem samodzielne precyzowanie przez Trybunał, a tym bardziej uzasadnianie, jedynie ogólnikowo sformułowanych zarzutów (zob. wyroki z: 27 lutego 2018 r., sygn. SK 25/15, OTK ZU A/2018, poz. 11; 28 czerwca 2018 r., sygn. SK 4/17, OTK ZU A/2018, poz. 43; postanowienie z 4 lutego 2009 r., sygn. Ts 256/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 138).

W tym świetle wniosek Prezydenta w zakresie dotyczącym naruszenia art. 2 Konstytucji nie spełnia wymogu należytego uzasadnienia zarzutu z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. Jedynie na marginesie Trybunał wskazuje, że zgodnie z jego orzecznictwem (zob. wyrok z 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 13), jeśli przepisy prawne nie nadają się do realizacji zakładanego celu, gdyż wprowadzają obowiązek niemożliwy do spełnienia, mogą być uznane za niezgodne z wywiedzioną z art. 2 Konstytucji zasadą prawidłowej legislacji, jednak tej zasady Prezydent nie wskazał jako wzorca kontroli.

Wobec powyższego Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w zakresie zarzutu niezgodności z art. 2 Konstytucji na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

8.2. Umorzenie postępowania w zakresie zarzutu niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 32 ust. 1 w związku z art. 47, art. 51 ust. 2 i art. 18 Konstytucji.

Wobec orzeczenia o niezgodności zakwestionowanych przepisów z art. 18, art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji i – w konsekwencji – wyeliminowania ich z porządku prawnego, Trybunał, kierując się względami ekonomii procesowej, uznał za zbędne badanie ich zgodności z drugą grupą wzorców, tj. art. 32 ust. 1 w związku z art. 47, art. 51 ust. 2 i art. 18 Konstytucji, i umorzył w tym zakresie postępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 uotpTK.

9. Nierozerwalny związek zakwestionowanych przepisów z całą ustawą.

Stosownie do postanowień art. 122 ust. 4 Konstytucji dalsze losy ustawy, której przepisy zostały uznane przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją, zależą od tego, czy uznał on zakwestionowane przepisy za nierozerwalnie związane z całą ustawą. Przepisy konstytucyjne nie wyjaśniają przy tym, na czym ów nierozerwalny związek polega. W wyroku z 28 kwietnia 1999 r., sygn. K 3/99 (OTK ZU nr 4/1999, poz. 73) Trybunał Konstytucyjny zdefiniował, przywoływane obecnie we wszystkich niemal opracowaniach doktrynalnych, pojęcie nierozerwalnego związku, wskazując, że „trzeba [je] wyjaśniać w dwóch płaszczyznach. W płaszczyźnie techniczno-legislacyjnej o nierozerwalnym związku należy mówić w sytuacji, gdy bez przepisu, uznanego za niekonstytucyjny, niemożliwe jest stosowanie pozostałych przepisów ustawy, gdyż w ustawie powstaje luka niemożliwa do wypełnienia w drodze dopuszczalnych technik wykładniczych. W płaszczyźnie aksjologicznej o nierozerwalnym związku należy mówić w sytuacji, gdy stosowanie pozostałych przepisów ustawy jest wprawdzie technicznie możliwe, ale wyprowadzenie z ustawy przepisu uznanego za niekonstytucyjny doprowadza do oczywistej zmiany zakresu stosowania, celu bądź sensu pozostałych przepisów, przekształcając tak okrojoną ustawę w akt oderwany od intencji jej twórców i nabierający nowego znaczenia, którego nie mógłby nabrać, gdyby pozostały w nim usunięte przepisy”. W doktrynie związek w płaszczyźnie aksjologicznej jest określany jako związek w znaczeniu merytorycznym i wskazuje się, że zachodzi w sytuacji, jeżeli „brak przepisu dotkniętego wadą zmienia zakres lub sens ustawy lub prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania statusu adresatów ustawy” (J. Ciemniewski, Badanie zgodności ustaw z Konstytucją w procesie legislacyjnym, „Przegląd Legislacyjny”, nr 1/2004, s. 51). Wskazuje się także, że „[k]oncepcja dwupłaszczyznowej oceny charakteru związku niekonstytucyjnego przepisu z całą ustawą wydaje się gwarantować wszechstronność badania owych relacji” (M. Florczak-Wątor, Prewencyjna kontrola konstytucyjności ustaw, [w:] Konstytucja i sądowe gwarancje jej ochrony. Księga jubileuszowa Profesora Pawła Sarneckiego, Kraków 2004, s. 84).

O tym, czy zachodzi nierozerwalny związek, z czego on wynika i jaki jest jego charakter, orzeka każdorazowo, na tle konkretnej sprawy Trybunał Konstytucyjny, któremu przysługuje wyłączna kompetencja dokonania oceny w tej kwestii.

W niniejszym wyroku Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją 22 przepisów ustawy z 11 września 2019 r. i czterech załączników do tej ustawy, które wprowadziły zmiany, polegające na dodaniu nowych przepisów albo nowelizacji dotychczasowych, w pięciu różnych aktach prawnych, doniosłych z punktu widzenia ustroju państwa. Wyrok ma jednak charakter zakresowy. To znaczy, że Trybunał, zgodnie z zakresem zaskarżenia określonym we wniosku Prezydenta, orzekł o niezgodności z Konstytucją wyłącznie określonych norm wynikających z zakwestionowanych przepisów, a nie o całych jednostkach redakcyjnych.

Uchylenie norm zobowiązujących do składania oświadczeń majątkowych w zakresie dotyczącym majątku osobistego i objętego wspólnością majątkową dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych osób pełniących funkcje publiczne nie stanowi, co do zasady, legislacyjnej przeszkody do stosowania pozostałych przepisów ustawy z 11 września 2019 r. (wszystkie przepisy pozostają w mocy w odniesieniu do majątku osobistego małżonka i osoby pozostającej we wspólnym pożyciu z osobą pełniącą funkcję publiczną). Po wyroku Trybunału byłoby możliwe stosowanie przepisów ustawy z 11 września 2019 r. bez norm, które zostały uznane za niezgodne z Konstytucją, pod warunkiem dostosowania treści ustawy do wyroku Trybunału, w trybie przewidzianym w art. 122 ust. 4 zdanie drugie Konstytucji, uszczegółowionym w uchwale Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2021 r. poz. 483, ze zm.).

Mimo że w niniejszej sprawie nie zachodzi nierozerwalny związek zakwestionowanych przepisów z całą ustawą w tzw. płaszczyźnie techniczno-legislacyjnej, to w ocenie Trybunału, związek taki zachodzi w płaszczyźnie aksjologicznej (merytorycznej).

Primo, rozstrzygnięcie Trybunału zawarte w części I sentencji wyroku podważa ratio legis ustawy z 11 września 2019 r. Rozszerzenie zakresu oświadczeń majątkowych składanych przez funkcjonariuszy publicznych o majątek osób najbliższych miało zapewnić, w zamyśle ustawodawcy, większą transparentność życia publicznego i podnieść poziom zaufania społecznego do osób pełniących funkcje publiczne. Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją obowiązek składania oświadczeń majątkowych w zakresie majątku osobistego i objętego małżeńską wspólnością dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych osoby pełniącej funkcję publiczną. Zatem znacząco ograniczył podmiotowo możliwość stosowania ustawy z 11 września 2019 r.

Secundo, nie sposób nie zauważyć, że analogiczne rozwiązania do tych uznanych przez Trybunał za naruszające prawo do prywatności ustawodawca przyjął w odniesieniu do małżonka osoby pełniącej funkcje publiczne oraz osoby pozostającej z nią we wspólnym pożyciu. Przepisy w tym zakresie nie zostały zaskarżone i jako takie nie podlegały kontroli w niniejszej sprawie, jednakże przyjęte przez Trybunał wzorce kontroli – prawo do prywatności, ochrona autonomii informacyjnej jednostki oraz zasada ochrony rodziny – wskazują na niezgodność z Konstytucją także tych rozwiązań. W konsekwencji I części wyroku Trybunału, przy braku stwierdzenia nierozerwalnego związku zakwestionowanych przepisów z całą ustawą, doszłoby do wejścia w życie przepisów de facto niezgodnych z Konstytucją. Stosownie bowiem do art. 122 ust. 4 zdanie drugie Konstytucji, Prezydent ma obowiązek podpisania ustawy, jeżeli niezgodność z Konstytucją dotyczy jej poszczególnych przepisów, a Trybunał nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą (z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne albo po usunięciu niezgodności przez Sejm). Rolą sądu konstytucyjnego w takiej sytuacji jest zapobieżenie wejściu w życie regulacji obarczonych ab initio wadą konstytucyjną, dostrzeżoną w procesie kontroli innych norm w trybie prewencyjnym. Trybunał nie podważa przy tym związania granicami zaskarżenia wskazanymi we wniosku Prezydenta. Zwraca jednak uwagę, że przyznanie mu przez ustrojodawcę ekskluzywnej kompetencji orzekania w trybie kontroli prewencyjnej o istnieniu nierozerwalnego związku z całą ustawą przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją, jest w istocie w każdej sytuacji wyjściem poza granice zaskarżenia, o których mowa w art. 67 uotpTK. Wspomniana regulacja ustawowa, z samej swej istoty, nie może ograniczać realizowania przez Trybunał szczególnej kompetencji przyznanej mu przez Konstytucję. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w obecnym, pełnym składzie, bezwzględne przestrzeganie ustawowej zasady związania granicami wniosku byłoby nie tylko nadmiernym formalizmem, realizowanym kosztem ochrony systemu prawa przed wejściem w życie niezgodnych z Konstytucją przepisów, lecz nade wszystko pozostawałoby w sprzeczności z porządkiem wynikającym z hierarchii norm. Wskazana zaś ochrona systemu prawa jest zarazem, zdaniem Trybunału, kolejną płaszczyzną domagającą się oceny pod względem istnienia nierozerwalnego związku zakwestionowanych przepisów z całą ustawą.

Z powyższych powodów Trybunał orzekł, że normy uznane w części I wyroku za niezgodne z Konstytucją są nierozerwalnie związane z całą ustawą z 11 września 2019 r.

10. Skutki wyroku.

Zgodnie z art. 122 ust. 4 zdanie pierwsze Konstytucji Prezydent odmawia podpisania ustawy, którą Trybunał uznał za niezgodną z Konstytucją. Obowiązek odmowy podpisania ustawy dotyczy także sytuacji, w której Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją poszczególnych przepisów i orzekł, że są one nierozerwalnie związane z całością ustawy.

Konsekwencją obowiązku odmowy podpisania ustawy jest jej niedojście do skutku i zakończenie procesu legislacyjnego.