W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 19 stycznia 2021 r. (data nadania) […] sp. z o.o. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru, wystąpiła z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego.

2 maja 2016 r. skarżąca zgłosiła u Prezydenta Miasta P. zamiar wykonania, na części działki przy ul. […] w P., robót budowlanych polegających na ,,realizacji prac ziemnych dotyczących wyrównania terenu i zagospodarowania terenu zielenią urządzoną” oraz ,,posadowienia szyldu informującego o działalności spółki, który nie będzie trwale połączony z gruntem”. Analiza projektu szyldu spowodowała, że Prezydent Miasta P. decyzją z 25 maja 2016 r. wniósł sprzeciw, uznawszy, że zgłaszany szyld nosi cechy reklamy, która według ustaleń obowiązującego planu miejscowego jest w tej lokalizacji zakazana (§ 4 ust. 2 pkt 2). Wojewoda W. (dalej: Wojewoda) postanowieniem z 15 lipca 2016 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej, podnosząc, że zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego z tego powodu, że nie została skarżącej doręczona. Uzyskawszy prawidłowo doręczoną decyzję Prezydenta, skarżąca ponownie wniosła odwołanie do Wojewody. Decyzją z 15 września 2016 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Stwierdził w niej, że decyzja Prezydenta została doręczona z uchybieniem terminu do wniesienia sprzeciwu.

19 grudnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB lub organ), w wyniku dokonanej kontroli robót budowlanych przeprowadzanych przez skarżącą, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ich legalności. Decyzją z 11 kwietnia 2017 r. (nr PINB[…]; dalej: decyzja PINB), wydaną na postawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.; dalej: prawo budowlane), PINB nakazał skarżącej rozbiórkę wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamującego jej działalność. Skarżąca wniosła odwołanie, żądając uchylenia powyższej decyzji i umorzenia postępowania. Pismem z 11 lipca 2017 r. wniosła ponadto o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) sprawy z jej skargi na uchwałę Rady Miasta P. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego […] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB lub organ) postanowieniem z 2 sierpnia 2017 r. odmówił zawieszenia postępowania, a decyzją z 11 sierpnia 2017 r. (Nr […]) WWINB utrzymał w mocy decyzję PINB. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA). Zwróciła się w niej dodatkowo z wnioskiem do WWINB o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej WWINB postanowieniem z 25 września 2017 r. […] wstrzymał wykonanie decyzji PINB w całości.

WSA wyrokiem z 25 stycznia 2018 r. (sygn. akt […]) oddalił skargę na decyzję z 11 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko organów, które stwierdzały, że obiekt, określony przez skarżącą jako szyld informacyjny, jest w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego budowlą, tj. wolno stojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, dla którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 prawa budowlanego). W konsekwencji nie podzielił zarzutu skarżącej, dotyczącego naruszenia przez organy przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało wybudowane, a nie zainstalowane. W ocenie WSA wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane, jak np. fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to gdzie ten fundament i konstrukcja nośna zostały wykonane, przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu jako całości w tym miejscu jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. Zdaniem Sądu organy obu instancji trafnie przyjęły, że przedmiotowe wolno stojące urządzenie reklamowe nie odpowiada wymogom przepisów planu miejscowego. W konsekwencji niemożliwe było doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a jedynym sposobem aby uzyskać ten stan jest rozbiórka tejże budowli. WSA wskazał także, że wbrew twierdzeniom skarżącej art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774; dalej: ustawa krajobrazowa), z chwilą jego wejścia w życie, tj. z dniem 11 września 2015 r., nie uchylał ustaleń planu miejscowego dotyczącego reklam, w tym definicji ,,reklamy”. Na mocy powyższych przepisów ustawy krajobrazowej ustalenia planu dotyczące reklam, w tym sama definicja pojęcia ,,reklamy” utracą moc dopiero z dniem wejścia w życie uchwały (tzw. krajobrazowej), o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej: u.p.z.p.). Zważywszy jednak, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Rada Miasta P. nie podjęła uchwały krajobrazowej, w mocy pozostają zapisy planu miejscowego […] zakazujące lokalizacji reklam wolno stojących (§ 4 ust. 2 pkt 2 i § 2 pkt 15). Tym samym przy ustalaniu obowiązywania planu miejscowego w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 37a ust. 3 u.p.z.p. wprowadzony na mocy przepisów ustawy krajobrazowej. Regulacje zawarte w art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p. odnoszą się bowiem do nowych uchwał, podejmowanych już na gruncie tych przepisów, nie stosuje się ich natomiast do uchwał podjętych uprzednio.

Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) oddalił wyrokiem z 20 sierpnia 2020 r. (sygn. akt […]). Zdaniem NSA sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że objęte postępowaniem administracyjnym urządzenie reklamowe wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie doszło więc do budowy urządzenia reklamowego, a nie do jego instalowania. Wykonanie takich robót budowlanych w określonym miejscu nie wypełnia zatem hipotezy zawartej w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, podtrzymując w tym zakresie ustalenia organów, że na stalowej ramie zamontowany został szereg reklam (szyldów i tablic reklamowych) przedsiębiorstw, przez co całość konstrukcji (tj. fundament i ramę wraz z wyeksponowanymi na niej reklamami) należy określić mianem urządzenia reklamowego wolno stojącego. Oznacza to również, że argumentacja skarżącej, która twierdzi, iż znacznych rozmiarów wolno stojące urządzenie reklamowe należy uznać – zgodnie z definicją określoną w art. 2 pkt 16d u.p.z.p. – za szyld informacyjny, jest błędna. Zgłoszenie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę i brak sprzeciwu organu, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi podstawę do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia porządku prawnego, a podnoszone w powyższym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Dopuszczalność prowadzenia postępowania naprawczego w omawianej sytuacji wynika natomiast wprost z art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 prawa budowlanego. Dlatego zdaniem NSA w zaskarżonym wyroku słusznie wskazano, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo orzekły, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania legalizacyjnego i wydanie kwestionowanych decyzji. Podnoszone więc w powyższym zakresie zarzuty dotyczące naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 7 w związku z art. 30 ust. 5 i 6 prawa budowlanego w związku z art. 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię uznać należy za bezzasadne. NSA podkreślił, że WSA prawidłowo wskazał ponadto, podtrzymując w tym zakresie stanowisko organów, że plan miejscowy jest planem obowiązującym, w tym również w zakresie wymogów dotyczących sytuowania urządzeń reklamowych. Mając na uwadze zarówno treść art. 12 ust. 1 jak i art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej NSA stwierdził, że ustalenia planu dotyczące reklam, w tym sama definicja pojęcia ,,reklamy” utracą moc, jak słusznie podniósł sąd pierwszej instancji, dopiero z dniem wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., a która do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie została podjęta przez Radę Miasta P..

Skarżąca twierdzi, że art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 7 w związku z art. 30 ust. 5 i 6 prawa budowlanego, zezwalając na wydanie nakazu rozbiórki w stosunku do inwestycji już zrealizowanej w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie, którego prawidłowe złożenie zostało następnie potwierdzone decyzją innego organu administracyjnego, narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji, w tym zasadę zaufania do Państwa i stanowionego przez nie prawa, a także zasadę ochrony prawa własności wywodzoną z art. 21 i 54 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W odniesieniu do art. 29 ust. 2 pkt 6 (obecnie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit c) prawa budowlanego skarżąca wskazała, że zezwalając ,,na arbitralną ocenę przez organ administracyjny, co stanowi tablicę oraz urządzenie reklamowe w oparciu o kryteria nieznajdujące oparcia w ustawie, a tym samym wprowadza możliwość różnicowania sytuacji prawnej adresatów decyzji administracyjnych znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej” narusza on zasadę pewności prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji, zasadę zaufania do Państwa i stanowionego przez nie prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji, zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji), zasadę ochrony prawa własności (art. 21 i 64 Konstytucji), zasadę swobody działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji) oraz zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 w związku z art. 22 Konstytucji. Natomiast art. 12 ust. 1 i 2 ustawy krajobrazowej w związku z art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p., rozumiany w ten sposób, że ,,rada gminy może w sposób dowolny i nieograniczony żadnym terminem utrzymywać w mocy przepisy prawa miejscowego sprzeczne z przepisami u.p.z.p. ukształtowanymi mocą wejścia w życie ustawy krajobrazowej, co skutkuje zróżnicowaniem zastosowania przepisów rangi ustawowej, tj. przepisów u.p.z.p., w stosunku do adresatów tych przepisów w zależności od tego, czy dana rada gminy zdecydowała się na wypełnienie upoważnienia wskazanego w art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p.” narusza zasadę praworządności zawartą w art. 7 w związku z art. 87 w związku z art. 94 Konstytucji, zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 w związku z art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji i zasadę zaufania obywateli do państwa wywodzoną z art. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o nadaniu skardze konstytucyjnej dalszego biegu, gdy spełnia ona wymagania przewidziane w ustawie oraz nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK.

2. W ocenie Trybunału skarga spełnia przesłanki przekazania jej do oceny merytorycznej.

2.1. Skargę sporządził adwokat ustanowiony pełnomocnikiem z wyboru.

2.2. Przysługująca skarżącej droga prawna została wyczerpana, ponieważ od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2020 r. (sygn. akt […]) nie przysługuje żaden zwykły środek zaskarżenia.

2.3. Skarżąca dochowała trzymiesięcznego terminu do wniesienia skargi zastrzeżonego w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK. Powyższe orzeczenie wraz z uzasadnieniem doręczono skarżącej 19 października 2020 r., zaś skarga konstytucyjna została wniesiona do Trybunału 19 stycznia 2021 r. (data nadania).

2.4. Prawidłowo został określony przedmiot kontroli, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 7 w związku z art. 30 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: u.p.b.); art. 29 ust. 3 pkt 3 lit c) u.p.b. (przed nowelizacją dokonaną ustawą z 13 lutego 2020 r., Dz. U z 2020 r. poz. 471 – art. 29 ust. 2 pkt 6) oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774, ze zm.) w związku z art. 37a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741).

2.5. Zakwestionowanym przepisom skarżąca zarzuciła naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, ochrony prawa własności, swobody działalności gospodarczej, zaufania do Państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady pewności prawa, zasady praworządności, swobody działalności gospodarczej oraz równości wobec prawa.

2.6. Wskazano, w jaki sposób – zdaniem skarżącej – zakwestionowane w skardze przepisy naruszają powyższe prawa.

W odniesieniu do art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 7 w związku z art. 30 ust. 5 i 6 u.p.b. podniesiono, że naruszenie zasady zaufania do państwa przejawia się w tym, iż inwestor nie może polegać na rozstrzygnięciach organu administracji publicznej (mogą one zostać na podstawie niezmienionego stanu faktycznego następczo zmienione), a odpowiedzialność za ewentualne omyłki czy zaniedbania przerzucona zostaje na inwestora. Nie może być on pewny tego, że jeżeli będzie postępował zgodnie z przepisami i w zaufaniu do obowiązujących procedur, to nie spotkają go negatywne konsekwencje. Na podstawie powyższych przepisów dochodzi do ,,absurdalnej sytuacji, w której podmiotowi, który dostosował się do obowiązujących przepisów prawa, przyznaje się jedynie fikcję ochrony prawnej – bez możliwości realnej obrony jego interesów” (s. 8 skargi). Skarżąca twierdzi, że zakwestionowane przepisy naruszają w konsekwencji, wynikającą z art. 2 Konstytucji, zasadę zakazu tworzenia uprawnień pozornych. Naruszenia doznaje także zasada ochrony praw słusznie nabytych, ponieważ uprawnienie do prowadzenia robót budowlanych, nabyte na podstawie przepisów u.p.b., może zostać następnie zniesione bez odszkodowania wolą organu administracyjnego. Wskazuje, że naruszenia doznaje także konstytucyjne prawo własności, ponieważ efekt i cel jego ograniczenia (zapewnienie porządku publicznego) nie pozostaje w odpowiedniej proporcji do nakładanych ciężarów. Jej zdaniem doszło również do naruszenia swobody działalności gospodarczej poprzez utrudnienie ,,prowadzenia elementarnego rodzaju działalności wykonywanej przez galerie handlowe tj. wynajmowaniu czy udostępnianiu przestrzeni – w tym również przestrzeni w postaci szyldów reklamowych” (s. 11 skargi). W przypadku art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 7 w związku z art. 30 ust. 5 i 6 u.p.b. ograniczenie swobody działalności gospodarczej nie spełnia warunku proporcjonalności sensu stricto oraz warunku konieczności.

Skarżąca twierdzi, że regulacja zawarta w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit c) u.p.b. (art. 29 ust. 2 pkt 6 sprzed nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r.) nie wyznacza jasnych kryteriów pozwalających na określenie, jakie cechy powinny posiadać dane tablice i urządzenia reklamowe, aby można je było posadowić na danej nieruchomości bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Pozostawia to – zdaniem skarżącej – otwartą furtkę do nadmiernej swobody w kształtowaniu praw i obowiązków jednostek przez organy administracji publicznej i sądy. W jej ocenie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit c) u.p.b. nie pozwala na jego stosowanie z użyciem wykładni (językowej, systemowej, celowościowej, funkcjonalnej) bez odwoływania się do kryteriów pozaustawowych. Prowadzi to do sytuacji, w której organy oraz sądy administracyjne przejmują kompetencje ustawodawcy tworząc samodzielnie nowe przesłanki do zastosowania tego przepisu, co – zdaniem skarżącej – stoi w sprzeczności z zasadą działania organów władzy publicznej na podstawie oraz w granicach prawa. Jak wskazuje dalej skarżąca, przepis ten, w określonym w petitum skargi rozumieniu, ,,stanowi nieuzasadnione ograniczenie wykonywania prawa własności, na które składa się również prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zarządzanie nieruchomością, jej przebudowa etc.” (s. 15 skargi). Skarżąca uważa, że ustawodawca, nie wprowadzając jednolitych kryteriów definiujących tablice i urządzenia reklamowe w u.p.b. oraz pozostawiając tym samym interpretowanie tych pojęć organom administracji publicznej, dał im możliwość nierównego traktowania obywateli. Art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) u.p.b., dopuszczając stosowanie dowolnych kryteriów interpretacyjnych dotyczących tablic i urządzeń reklamowych (jak np. ich gabaryty), prowadzi do niezasadnego dyskryminowania większych podmiotów gospodarczych, takich jak galerie handlowe. ,,Dyskryminacja ta polega na odmówieniu im możliwości posadowienia szyldów proporcjonalnych do prowadzonej przez nich działalności w trybie zgłoszeniowym” (s. 16 skargi).

W odniesieniu zaś do zarzutu niekonstytucyjności art. 12 ust. 1 i 2 ustawy krajobrazowej w związku z art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p. skarżąca podniosła zarzut, że nowelizacja dokonywana na podstawie ustawy krajobrazowej zakłada m.in. zmianę art. 37a ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którą rada gminy nie będzie miała możliwości zakazania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego usytuowania szyldów na nieruchomości. W związku z tym, zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy krajobrazowej, powyższe zmiany nie miały wpływać na moc obowiązującą miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed wejściem w życie ustawy krajobrazowej. Możliwa jest więc sytuacja – jak wskazuje dalej skarżąca – w której wydane przed wejściem w życie ustawy krajobrazowej miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, po nowelizacji ustawą krajobrazową, będą zawierały przepisy sprzeczne z u.p.z.p. W związku z tym, że ustawa krajobrazowa nie zawiera przepisów regulujących termin, do upływu którego rady gmin mają dostosować miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, tym samym równolegle będą obowiązywały plany zagospodarowania przestrzennego wydane przed nowelizacją u.p.z.p. oraz te wydane już na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy, różnicując tym samym sytuację prawną obywateli znajdujących się w różnych gminach. Zdaniem skarżącej rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy krajobrazowej nie są niezbędne dla ochrony porządku publicznego i ochrony środowiska.

3. W związku z powyższym i zważywszy na to, że sformułowane przez skarżącą zarzuty nie są oczywiście bezzasadne, Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 61 ust. 2 u.o.t.p.TK – postanowił nadać skardze konstytucyjnej dalszy bieg.