1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej złożył 29 maja 1998 r. w trybie kontroli prewencyjnej wniosek o stwierdzenie zgodności:
art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 8 maja 1998 r. o zmianie ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli z art. 2 i art. 93 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 8 maja 1998 r. o zmianie ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli
z art. 2 i art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Uzasadniając wniosek Prezydent zwrócił uwagę, że celem przesłanej mu do podpisu ustawy jest dostosowanie ustawy z dnia 23
grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli do postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dostosowanie to sprowadza
się między innymi do zastąpienia w art. 21 ust. 1, w art. 22 ust. 2 i 6 i w art. 25 ust. 2 i 3 wyrazów “Prezydium Sejmu”
wyrazami “Marszałek Sejmu” ze względu na to, że Prezydium Sejmu przestało być konstytucyjnym organem Sejmu.
Zdaniem wnioskodawcy przyjęte przez Sejm rozwiązanie, na mocy którego Marszałek Sejmu ma prawo nadawania w drodze zarządzenia
statutu Najwyższej Izbie Kontroli narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażającą się m.in. w tym, że podstawą
dla wszelkiej działalności państwa jest prawo. Marszałek Sejmu nie może posłużyć się zarządzeniem, gdyż zgodnie z art. 93
konstytucji zarządzenia mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu
akt. Najwyższa Izba Kontroli jest zaś odrębnym konstytucyjnym organem państwa, który nie podlega organizacyjnie Marszałkowi
Sejmu będącemu, zdaniem wnioskodawcy, jedynie organem wewnętrznym Sejmu, a nie organem władzy publicznej.
Ponadto, jak twierdzi wnioskodawca, przyznanie Marszałkowi Sejmu prawa powoływania i odwoływania wiceprezesów NIK oraz członków
Kolegium NIK na wniosek jej Prezesa, sprzeczne jest z pozycją Marszałka, jako organu wewnętrznego parlamentu. Organami władzy
ustawodawczej są tylko Sejm i Senat, toteż ustawodawca zwykły nie może rozszerzać uprawnień Marszałka o charakterze zewnętrznym,
gdyż nadawałby temu organowi pozycję ustrojową organu władzy publicznej.
2. W piśmie z 22 lipca 1998 r. Prokurator Generalny nie podzielił stanowiska wnioskodawcy wskazując na to, że Marszałek Sejmu
jest konstytucyjnym organem państwa, gdyż zgodnie z art. 110 ust. 2 konstytucji reprezentuje Sejm na zewnątrz, a ponadto ma
na podstawie innych konstytucyjnych przepisów prawo wykonywania zadań o charakterze zewnętrznym. Również w tzw. precedencji
stanowisk w państwie Marszałek Sejmu jest wymieniany bezpośrednio po Prezydencie i Premierze.
Zdaniem Prokuratora Generalnego zakres uprawnień Marszałka Sejmu o charakterze zewnętrznym został poszerzony poprzez odesłanie
(przepisem art. 112 konstytucji) do regulaminu Sejmu, zgodnie z którym “Marszałek Sejmu wykonuje także inne (poza przewidzianymi
w ustępie poprzedzającym) zadania przewidziane w konstytucji i ustawach” (art. 11 ust. 2 Regulaminu Sejmu). Jeżeli zatem Sejm
in pleno na zewnątrz działać nie może, to Marszałek reprezentuje Sejm na zewnątrz. W konsekwencji Prokurator Generalny nie zgadza
się z wnioskodawcą, iż kompetencje zewnętrzne Marszałka Sejmu są w konstytucji taksatywnie wyliczone.
Prokurator Generalny zwraca też uwagę, że statut nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie chodzi w
tych warunkach o sprawowanie władzy ustawodawczej zastrzeżonej w art. 10 ust. 2 konstytucji dla Sejmu i Senatu. Ponadto Prokurator
Generalny stoi na stanowisku, iż art. 93 ust. 2 nie zawiera ograniczenia podmiotowego do wydawania zarządzeń, ponieważ gdyby
zarządzenia mogły wydawać tylko organy i podmioty wymienione w ust. 1 art. 93 konstytucji to doszłoby do zakłócenia funkcjonowania
państwa. Zdaniem Prokuratora Generalnego, taką interpretację potwierdza wewnętrzny charakter zarządzenia, które nie jest źródłem
prawa powszechnie obowiązującego. Z tego względu Sejm nawet bez umocowania w konstytucji może upoważniać dany organ, czy podmiot
do wydania zarządzenia, byleby mieściło się to w granicach swobody regulacyjnej Sejmu w drodze ustawy.
W konsekwencji Prokurator Generalny uważa, iż Marszałek Sejmu, jako organ konstytucyjnie wyodrębniony, ma uprawnienie zarówno
do nadania statutu NIK, jak i do wykonywania wobec NIK uprawnień o charakterze personalnym.
Kwestionowane we wniosku Prezydenta przepisy nie naruszają, w opinii Prokuratora Generalnego, art. 93 konstytucji, gdyż zgodnie
z art. 202 ust. 2 konstytucji NIK podlega Sejmowi, co jest treściowo tożsame z “podległością”, o której mowa w art. 93 ust.
1 konstytucji. Nie można wobec tego traktować NIK jako samodzielnego organu konstytucyjnego. Sejm w każdej chwili może efektywnie
oddziaływać na pracę i obsadę personalną NIK. Prokurator Generalny zwraca także uwagę, iż NIK nie posiada kompetencji do wydawania
decyzji administracyjnych, a statut nie dotyczy merytorycznej działalności NIK, a jedynie jej wewnętrznej organizacji. Dlatego
uprawnienie Marszałka Sejmu do nadawania statutu NIK, w drodze zarządzenia, nie narusza warunków wydawania zarządzeń określonych
w art. 93 ust. 2 konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny rozważył co następuje:
Przystępując do analizy poszczególnych zarzutów Trybunał Konstytucyjny pragnie zauważyć, że wnioskodawca nie zachował właściwej
synchronizacji pomiędzy zarzutem zawartym w pkt. 1 petitum wniosku, a jego uzasadnieniem. W uzasadnieniu wniosku wyraźnie dostrzega relację kwestionowanego art. 1 pkt 8 lit. a nowelizacji,
z art. 202 ust. 2 konstytucji, co z niezrozumiałych względów pomija w petitum wniosku. Celem zachowania pełnego obrazu zarzucanej niekonstytucyjności i przejrzystej relacji pomiędzy kwestionowanymi przepisami
ustawy nowelizującej, a powołanym wzorcem konstytucyjnym, Trybunał Konstytucyjny w swoich rozważaniach bierze pod uwagę wszystkie
wskazane przez wnioskodawcę wzorce konstytucyjne, traktując jego wniosek złożony w trybie art. 122 ust. 2 konstytucji jako
całość.
1. Zakwestionowany przez Prezydenta RP art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, w brzmieniu
nadanym przez art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z
“Organizację wewnętrzną Najwyższej Izby Kontroli, w tym siedziby delegatur i zakres ich właściwości terytorialnej, określa
statut Najwyższej Izby Kontroli nadany w drodze zarządzenia przez Marszałka Sejmu, na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli.”
Zgodnie z poprzednim brzmieniem art. 25 ustawy o NIK organem uprawnionym do nadawania statutu NIK było Prezydium Sejmu.
Na wstępie Trybunał Konstytucyjny pragnie odnieść się do prawno-ustrojowego znaczenia skutków nowelizacji ustawy o NIK, a
w szczególności do tych postanowień, których treścią jest zastąpienie dotychczasowych kompetencji Prezydium Sejmu do nadawania
statutu NIK postanowieniami, według których kompetencja ta należy do Marszałka Sejmu a także do tezy, że przeprowadzona nowelizacja
ustawy o NIK była konieczna jako konsekwencja pominięcia w nowej konstytucji instytucji Prezydium Sejmu i przeniesienia jego
zadań na Marszałka. Zagadnieniom tym uwagę poświęca w swoim wniosku wnioskodawca jak i Prokurator Generalny. Wobec kontrowersyjności
poglądów w powyższych kwestiach i ich znaczenia dla innych fragmentów uzasadnienia orzeczenia, Trybunał Konstytucyjny uważa
za słuszne wyrazić swój pogląd w sprawie dekonstytucjonalizacji Prezydium Sejmu, przeniesienia na Marszałka Sejmu dotychczasowych
kompetencji Prezydium oraz płynących z tego faktu skutków dla ustawodawstwa zwykłego (tzn. ustawy o NIK).
Najpierw więc należy wypowiedzieć się co do znaczenia prawnego przeniesienia w konstytucji dotychczasowych kompetencji Prezydium
na Marszałka Sejmu i rezygnacji z regulacji Prezydium Sejmu w konstytucji. Należy zwrócić uwagę na fakt, że samo opisanie
(wymienienie) w konstytucji jakiejś instytucji nie nadaje jej szczególnego charakteru. Wymienienie więc w konstytucji Marszałka
Sejmu i określenie jego ogólnych kompetencji (art. 110 ust. 1 i ust. 2 - 1. “Sejm wybiera ze swojego grona Marszałka Sejmu
i wicemarszałków, 2. Marszałek Sejmu przewodniczy obradom Sejmu, strzeże praw Sejmu oraz reprezentuje Sejm na zewnątrz”),
oznacza z konstytucyjno-prawnego punktu widzenia tylko tyle, że wszelkie zmiany w opisanym statusie (art. 110) Marszałka
Sejmu wymagałyby zmiany konstytucji. Przez ten fakt, że pozycja Marszałka i jego zadania opisane zostały w konstytucji Marszałek
Sejmu nie nabył cech organu państwa jak sugeruje Prokurator Generalny, tak jak nie było organem państwa Prezydium Sejmu,
gdy jego istnienie regulowane było w Małej Konstytucji z 1992 r.
Marszałek Sejmu jest organem Sejmu tak jak Prezydium Sejmu, Konwent Seniorów i Komisje Sejmowe (art. 10 Regulaminu Sejmu).
Warto też zwrócić uwagę na okoliczność, że Marszałek nie jest jedynym organem Sejmu wymienionym przez konstytucję. Konstytucja
wymienia także komisje sejmowe - stałe i nadzwyczajne (art. 110 ust. 3 konstytucji) oraz komisje śledcze (art. 111 konstytucji).
Z tego powodu jednak nie można by wyprowadzić wniosku, że komisje sejmowe są organami państwa.
System organów państwa jest wyczerpująco opisany w konstytucji. Trzon tego systemu stanowią organy władzy ustawodawczej (Sejm
i Senat), wykonawczej (Prezydent i Rada Ministrów) i sądowniczej (sądy i trybunały), a jedną z cech odróżniających organ
państwa od organu wewnętrznego jest możliwość stanowienia decyzji o charakterze władczym w szerokim znaczeniu tego słowa,
a więc posiadanie określonego imperium. Ta cecha ma definiować organ państwa w tym sensie, że jest mu ona przypisana jako
charakterystyczna. Nie stanie się organem państwa ten lub inny podmiot tylko dlatego, że zlecono mu wykonywanie funkcji administracji publicznej (władzy publicznej).
Marszałek Sejmu będąc jednoosobowym organem Sejmu jest jednocześnie jego organem kierowniczym (art. 110 ust. 1 i 2 konstytucji)
i w tym sensie przejął kompetencje dotychczasowego organu kierowniczego Sejmu, jakim było Prezydium Sejmu.
W tym miejscu należy też odpowiedzieć na wysuwaną wątpliwość, a mianowicie czy zmiana konstytucji polegająca na przekazaniu
Marszałkowi Sejmu roli kierowniczego organu Sejmu musiała w konsekwencji spowodować zmianę nie tylko w regulaminie Sejmu,
lecz także w obowiązującym ustawodawstwie, polegającą na przeniesieniu kompetencji Prezydium Sejmu na Marszałka Sejmu. Zdaniem
Trybunału Konstytucyjnego nie było to konieczne, choć możliwe. Ani dekonstytucjonalizacja Prezydium Sejmu ani konstytucjonalizacja
instytucji Marszałka Sejmu nie mogą stać na przeszkodzie w zlecaniu ustawą określonych zadań organowi Sejmu, pod warunkiem
jednak, że zadania te będą mieściły się tak co do treści jak i formy w formule działania organu Sejmu (wewnętrznego organu
Sejmu). Dobrym przykładem ilustrującym tę tezę może być art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym,
który pozostawia Prezydium Sejmu prawo przedstawiania kandydatów na stanowisko sędziego Trybunału. Jedynie wyraźne postanowienie
konstytucji określające jaki podmiot stanowi statut dla NIK mógłby kwestię rozstrzygnąć jednoznacznie, tzn. uniemożliwić
ustawodawcy (przy spełnieniu wymienionych warunków) rozstrzygnąć kwestię inaczej niż to rozstrzyga konstytucja.
W konkretnym omawianym przypadku, stanowienie statutu dla NIK, tak pod rządami Małej Konstytucji jak i pod rządami obowiązującej
konstytucji nie było i nie jest regulowane postanowieniami konstytucji. W tej kwestii konstytucja jedynie stwierdza, że “organizację
i tryb działania Najwyższej Izby Kontroli określa ustawa” (art. 207), a ustawa obecnie upoważnia Marszałka Sejmu do ustanowienia
statutu dla NIK. Przed nowelizacją ustawy kompetencja ta należała do Prezydium Sejmu i także mieściła się w granicach opisanych
w art. 207 konstytucji. Alternatywą dla regulacji powyższych kwestii statutem byłoby uregulowanie organizacji i trybu działania
w samej ustawie.
2. Odpowiedź na pytanie o konstytucyjność wyboru organu właściwego do nadawania statutu Najwyższej Izbie Kontroli wymaga ustalenia
charakteru stosunków między Sejmem a NIK oraz analizy zagadnienia treści i formy aktu jakim jest statut NIK.
Wbrew sugestii wyrażonej przez Prokuratora Generalnego, nie ulega wątpliwości, że Najwyższa Izba Kontroli jest samodzielnym
organem państwa, określonym w art. 202 ust. 1 konstytucji jako “naczelny organ kontroli państwowej”. Ustrojodawca umieścił
przepisy dotyczące NIK w osobnym rozdziale IX zatytułowanym: “Organy kontroli państwowej i ochrony prawa”. Takie usytuowanie
NIK skłania doktrynę prawa konstytucyjnego do uznania, iż “Najwyższa Izba Kontroli jest odrębnym organem konstytucyjnym "zawieszonym"
pomiędzy Sejmem a rządem, i powołanym do kontroli zarówno Rady Ministrów i ministrów, jak i poszczególnych jednostek organizacyjnych
składających się na system administracji rządowej, a nawet pozostających poza tym systemem”, (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne zarys wykładu część 2, Warszawa, 1998, s. 139).
Relacje między tymi organami określono wyraźnie w art. 202 ust. 2 konstytucji w ten sposób, że będąc naczelnym organem kontroli
państwowej Najwyższa Izba Kontroli podlega Sejmowi. W doktrynie przyjmuje się, że podległość ta rozumiana jest jako więź ustrojowo-prawna,
w której podmioty organizacyjnie nadrzędne mogą ingerować w przedmiotowo i konstytucyjnie określonym zakresie, w działania podmiotów podporządkowanych w każdej ich fazie i w zakresie, za pomocą dowolnie dobranych
dla danej sytuacji środków.
Treść konstytucyjnej podległości NIK wobec Sejmu wypełniają szczegółowe postanowienia konstytucji, np. art. 204 konstytucji. Zgodnie z tym przepisem
“1. Najwyższa Izba Kontroli przedkłada Sejmowi: 1) analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej, 2) opinię
w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów, 3) informacje o wynikach kontroli, wnioski i wystąpienia określone w ustawie.
2. Najwyższa Izba Kontroli przedstawia Sejmowi coroczne sprawozdanie ze swojej działalności”. Jako ilustrację zasady podległości
NIK Sejmowi można by nadto wymienić postanowienie art. 205 konstytucji (Prezes NIK jest powoływany przez Sejm...), art. 206
(Prezes NIK nie może być bez uprzedniej zgody Sejmu pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności), art.
226 (Sejm rozpatruje sprawozdanie Rady Ministrów z wykonania ustawy budżetowej... i po zapoznaniu się z opinią NIK podejmuje
uchwałę o udzieleniu lub odmowie udzielenia absolutorium), a także odpowiednie postanowienia ustawy o NIK np. art. 7 i art.
13 (Prezes NIK kieruje Najwyższą Izbą Kontroli i odpowiada przed Sejmem za jej działalność).
Treść zasady podległości NIK Sejmowi realizuje się nie tylko poprzez określone kompetencje Sejmu wobec NIK lecz także poprzez
określone kompetencje organów Sejmu wobec NIK, pod warunkiem jednak w tym drugim przypadku, że zachowana zostanie zasada,
iż organ wewnętrzny nie może podejmować działań władczych wobec NIK. Jako przykład można by tu przytoczyć art. 7 ust. 1 pkt
3 ustawy o NIK mówiący o zlecaniu NIK kontroli przez organy Sejmu. W każdym razie opisana podległość nie może dawać podstawy
do naruszenia istoty samodzielności NIK.
Z przytoczonych wyżej przepisów konstytucyjnych wynika, iż stosunek podległości występuje przede wszystkim między NIK a Sejmem
i demonstruje się najpełniej w jego funkcji kontrolnej. Istota funkcji kontrolnej Sejmu polega na tym, że występuje on w całym
swym politycznym zróżnicowaniu wobec innych organów, zwłaszcza Rady Ministrów. W wymiarze ustrojowym oznacza to, iż NIK wypełnia
swe zadania kontrolne na rzecz i pod nadzorem Sejmu. Nieuzasadnione byłoby wyłączanie spod tego nadzoru jej statutu, tj. aktu
określającego strukturę organizacyjną NIK, rodzaje departamentów, ich podział i zakres właściwości terytorialnej.
Temu założeniu odpowiada treść art. 207 konstytucji, zgodnie z którym organizację oraz tryb działania NIK określa ustawa.
Ustawodawca powinien więc uregulować aktem o charakterze powszechnie obowiązującym wszystkie te kwestie organizacyjne, które
mogłyby mieć znaczenie dla sytuacji prawnej podmiotów zewnętrznych w stosunku do NIK. Takie upoważnienie konstytucyjne nie
wyłącza możliwości uregulowania aktem ustawodawczym także kwestii techniczno-organizacyjnych o charakterze wewnętrznym, co
już znalazło zastosowanie w okresie międzywojennym. Przyjęte na tle ustawy o NIK rozwiązanie podziału materii pomiędzy ustawę a statut wydaje się być rozstrzygnięciem pragmatycznym,
zachowującym właściwe proporcje pomiędzy dość sztywną regulacją ustawową, a raczej luźną (lecz mieszczącą się w granicach
upoważnienia ustawowego) regulacją statutową. Zastosowane rozwiązanie mieści się, jak powiedziano wyżej, w koncepcji art.
207 konstytucji, jednakże pod warunkiem, że statut spełnia w pełni materialne wymogi aktu o charakterze wewnętrznym, o którym mowa w art. 93 konstytucji.
Należy również zauważyć, że przepis art. 11 ust. 2 Regulaminu Sejmu, zgodnie z którym poza zadaniami wymienionymi w ust. 1
tego artykułu “Marszałek Sejmu wykonuje także inne zadania przewidziane w Konstytucji i ustawach” nie oznacza, wbrew sugestii
zawartej w stanowisku Prokuratora Generalnego, swobody Sejmu w zakresie ustawowego regulowania zakresu uprawnień Marszałka
Sejmu o charakterze zewnętrznym. Marszałek np. nie może wykonywać zadań, które zgodnie z konstytucją przynależą do Sejmu
in pleno, jako ustrojowej istoty władzy ustawodawczej określonej w art. 10 konstytucji.
Podsumowując ten fragment rozważań Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że statut jest w istocie aktem NIK, nadawanym przez Marszałka
Sejmu na wniosek Prezesa NIK. Jest to akt o charakterze wewnętrznym, regulującym wewnętrzną materię NIK, w granicach określonych
ustawą o NIK i nie kształtującym sytuacji prawnej innych podmiotów oraz ich kompetencji.
Treść art. 25 ust. 2 w brzmieniu ustalonym kwestionowanym art. 1 pkt 8 lit. a ustawy nowelizującej (statut określa organizację
wewnętrzną NIK w tym siedziby delegatur i zakres ich właściwości terytorialnej) wyraźnie nawiązuje do ustępu 1 tego przepisu,
który stanowi, że jednostkami organizacyjnymi Najwyższej Izby Kontroli są departamenty i delegatury. Zatem sama ustawa o
Najwyższej Izbie Kontroli określa strukturę organizacyjną tego organu państwowego. Jak już wyżej powiedziano, tylko względy
pragmatyczne zadecydowały przeciwko ustawowej petryfikacji szczegółowych regulacji zagadnień określonych w art. 25 ust. 2
i przesunięciu tych kwestii do regulacji statutowej. Nie bez znaczenia jest też fakt, że projekt statutu NIK zatwierdza Kolegium
Najwyższej Izby Kontroli (art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o NIK), co w połączeniu z konstytucyjną normą stanowiącą, że Najwyższa
Izba Kontroli działa na zasadach kolegialności (art. 202 ust. 3 konstytucji) czyni statut NIK w istocie aktem Najwyższej Izby
Kontroli.
Nadając statut Najwyższej Izbie Kontroli, Marszałek Sejmu działa jedynie w granicach przyznanego mu przez Sejm upoważnienia
ustawowego, to jest przedłożony projekt statutu akceptuje, nadając mu prawną formułę, bądź odrzuca projekt statutu, jeżeli
jest on sprzeczny z prawem lub wykracza poza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 25 ustawy o Najwyższej Izbie
Kontroli.
3. Kolejnym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego jest kwestia formy aktu prawnego, przy pomocy
którego Sejm może nadać statut NIK.
Źródła prawa zostały w rozdziale III konstytucji podzielone przez ustawodawcę konstytucyjnego na dwie kategorie. Pierwsza
kategoria to źródła prawa powszechnie obowiązującego, zaś druga to akty o charakterze wewnętrznym.
Akty powszechnie obowiązującego prawa charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszelkich kategorii adresatów:
wszystkich obywateli, organów państwowych, wszelkich instytucji i organizacji publicznych i prywatnych (Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji z 1997 roku, pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 155). Art. 87 konstytucji wymienia następujące źródła powszechnie obowiązującego prawa
Rzeczypospolitej Polskiej: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa
miejscowego. Zwraca uwagę, że powyższe wyliczenie nie ma jednak charakteru wyczerpującego. Wśród wymienionych źródeł prawa
powszechnie obowiązującego nie znalazło się bowiem rozporządzenie z mocą ustawy, które wydaje prezydent w warunkach określonych
w art. 234 konstytucji. Nie ma również aktów normatywnych stanowionych przez organizację międzynarodową, o której mowa w art.
91 ust. 3 konstytucji.
Z kolei aktów prawa wewnętrznego dotyczy art. 93 konstytucji. W jego ust. 1 stanowi się, iż “uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia
Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki podległe organowi wydającemu te
akty”. Kolejne ustępy tego artykułu określają charakterystykę prawną zarządzeń (wymóg podstawy ustawowej oraz wykluczenie
traktowania zarządzeń jako podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów) oraz poddają zarządzenia i
uchwały kontroli z punktu widzenia ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że postanowienia art. 93 można odczytywać w dwojaki sposób. Z jednej strony uznać można, że
ustrojodawca - kierując się zasadami systematyki konstytucji oraz prawidłowej redakcji tekstu prawnego - odniósł bezpośrednio
całość postanowień art. 93 tylko do aktów wymienionych w jego ust. 1. Taką interpretację dopuszcza także doktryna (por. S.
Wronkowska, Źródła prawa w projekcie Konstytucji Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, Przegląd legislacyjny 4/96 (10) s. 42; i A. Bałaban, Źródła prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., Przegląd Sejmowy 5/22/97, s. 9). Można jednak przyjąć inne rozumienie art. 93, a mianowicie uznać, że art. 93 nie dokonał
wyczerpującego wyliczenia wszystkich aktów wewnętrznych, jakie mogą być wydawane pod rządami Konstytucji z 1997 r. a więc,
że co do formy i uprawnionych podmiotów nie zamknął katalogu aktów prawa wewnętrznego. Jak powiedziano wyżej, nawet art. 87
nie ustanowił zamkniętego katalogu aktów będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego, choć uzupełnienie tego katalogu
możliwe jest tylko na podstawie szczególnych przepisów konstytucyjnych. Uzupełnianie katalogu aktów wewnętrznych może natomiast
następować zarówno z mocy wyraźnych postanowień konstytucyjnych, jak i z mocy postanowień ustawowych, które do wydawania takich
aktów mogą upoważniać, gdy respektują one ogólną zasadę podległości organizacyjnej adresata aktu w systemie organów państwowych.
Tylko taka wykładnia odpowiada, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, istocie aktów prawa wewnętrznego i potrzebom funkcjonowania
aparatu państwowego. O ile bowiem suma postanowień konstytucyjnych, które dotyczą źródeł prawa powszechnie obowiązującego
składa się na całościowy system, oparty na pełnym zróżnicowaniu form działalności prawodawczej i podmiotów uprawnionych do
wykonywania tej działalności (co w sposób oczywisty wyklucza uzupełnianie postanowień konstytucyjnych przez ustawodawcę zwykłego),
to uznanie, że akty wewnętrzne mogą być wydawane tylko w formach przewidzianych w art. 93 i tylko przez podmioty wymienione
w tym artykule, oznaczałoby pozbawienie pozostałych organów możliwości wydawania jakichkolwiek regulacji prawnych, nawet odnoszących
się tylko do jednostek (organów) tym organom podległych. Z tego względu należy uznać, że system aktów prawa wewnętrznego
ma - w przeciwieństwie do systemu aktów będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego - charakter systemu otwartego,
w każdym razie w zakresie podmiotowym. Trzon tego systemu stanowią akty wymienione w art. 93 ust. 1, ale nie ma konstytucyjnego zakazu, by przepisy ustawowe upoważniały
także inne podmioty do stanowienia zarządzeń czy uchwał, bądź też nawet aktów inaczej nazwanych, ale też odpowiadających charakterystyce
aktu o charakterze wewnętrznym (np. uchwały Państwowej Komisji Wyborczej skierowane do organów wyborczych).
Zarazem jednak wszystkie te akty mieścić się muszą w modelu określonym w art. 93 konstytucji. Przepis ten stanowi bowiem
nie tylko podstawę do wydawania uchwał przez Radę Ministrów oraz zarządzeń przez premiera i ministrów, ale też traktowany
być musi jako ustanawiający ogólny - i bezwzględnie wiążący - model aktu o charakterze wewnętrznym. Każdy taki akt może więc
obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust. 1), każdy może być wydany tylko
na podstawie ustawy (art. 93 ust. 2), każdy podlega kontroli co do jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (art.
93 ust. 3), żaden nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2).
Za podstawowy element tego modelu trzeba uznać zakres aktu wewnętrznego, który w żadnym wypadku nie może dotyczyć jakichkolwiek
podmiotów, które nie są podległe organowi wydającemu taki akt.
Punktem wyjścia dla określenia kompetencji organu państwowego do wydawania aktów o charakterze wewnętrznym musi być więc wskazanie,
czy można mówić o podległości podmiotów (organów), które mają być adresatami takich aktów. W odniesieniu do Najwyższej Izby
Kontroli znaczenie przesądzające ma art. 202 ust. 2 konstytucji, który wskazuje, iż “Najwyższa Izba Kontroli podlega Sejmowi”.
Zwraca uwagę, że wymieniona norma konstytucyjna posługuje się zwrotem językowym “podlega” dla określenia wzajemnej relacji
obu organów państwowych. Podobnym zwrotem (“podległe”) charakteryzującym podmioty upoważnione do stanowienia aktów prawa o
charakterze wewnętrznym posługuje się art. 93 ust. 1 konstytucji. Użycie przez ustawodawcę konstytucyjnego tego samego pojęcia
dla scharakteryzowania wzajemnej relacji “podległości” między organami państwowymi dowodzi, że ustrojodawca zakłada, że konstytucyjne
stosunki między Sejmem, a Najwyższą Izbą Kontroli są reglamentowane w drodze aktów o charakterze wewnętrznym. Artykuł 93 konstytucji
dopuszcza zatem wydawanie przez Sejm, bądź na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego przez Marszałka Sejmu aktów o charakterze
wewnętrznym odnoszących się do NIK, o ile tylko spełnione zostaną pozostałe warunki z art. 93 konstytucji, tzn. wymóg podstawy
ustawowej, nakaz zgodności z prawem powszechnie obowiązującym i zakaz traktowania takiego aktu jako podstawy decyzji adresowanych
do podmiotów zewnętrznych.
Nie ma więc konstytucyjnych przeszkód, by ustawa powierzyła kompetencję do nadawania statutu zarówno Sejmowi jako konstytucyjnemu
organowi państwa, wobec którego NIK stanowi organ podległy, jak i Marszałkowi Sejmu będącemu wewnętrznym organem Sejmu. Ponieważ
zaś art. 120 konstytucji wymienia “ustawy i uchwały” jako formy wyrażania woli przez Sejm, to gdyby ustawodawca uznał za uzasadnione
powierzenie Sejmowi kompetencji do nadawania statutu NIK, musiałoby to następować w formie uchwały. Jeżeli natomiast uprawnienie
tego rodzaju służy zgodnie z ustawą Marszałkowi Sejmu, to może on zrealizować to uprawnienie przy pomocy zarządzenia spełniającego
warunki art. 93 konstytucji. Z tego względu przepis ustawy powierzający Marszałkowi Sejmu kompetencję do nadawania statutu
NIK jest zgodny z art. 93 ust. 1 konstytucji odczytywanym w związku z art. 202 ust. 2 konstytucji.
4. Trybunał Konstytucyjny rozważył także, czy zmiana art. 21 ust. 1 ustawy o NIK polegająca na przyznaniu Marszałkowi Sejmu
prawa powoływania wiceprezesów NIK na wniosek Prezesa NIK oraz zmiana art. 22 ust. 2 i 6 tejże ustawy, polegająca na przyznaniu
Marszałkowi Sejmu prawa powoływania i odwoływania na wniosek Prezesa NIK członków Kolegium NIK, nie narusza konstytucyjnych
kompetencji Sejmu. jako organu władzy ustawodawczej oraz zasady demokratycznego państwa prawnego.
Uprawnienia kreacyjne Sejmu wobec NIK uregulowano w art. 205 konstytucji w ten sposób, że “Prezes Najwyższej Izby Kontroli
jest powoływany przez Sejm za zgodą Senatu”. Status i związki Prezesa NIK z Sejmem precyzuje ustawa o NIK, stanowiąc w art.
13, że Prezes NIK kieruje Najwyższa Izbą Kontroli i odpowiada przed Sejmem za jej działalność. Sejm, w przypadku wystąpienia
określonych ustawowo przesłanek odwołuje Prezesa NIK (art. 17 ustawy). Przed przystąpieniem do wykonywania obowiązków Prezes
NIK składa przed Sejmem przysięgę (art. 15 ustawy) oraz bierze udział w jego posiedzeniach (art. 20 ust. 1 ustawy).
O innych organach NIK konstytucja nie wspomina, odsyłając w art. 207 organizację oraz tryb działania NIK, do regulacji ustawowej.
Wynika z tego, że ustrojodawca uznał, iż w zakresie funkcji kreacyjnej, zasadę podległości NIK Sejmowi w wystarczający sposób
zapewnia i wyczerpuje konstytucyjny tryb powoływania Prezesa NIK. Nie jest zatem konieczne, aby cały działający kolegialnie
Sejm zatwierdzał wnioski Prezesa NIK mające za przedmiot powołanie wewnętrznych organów NIK. Decyzje te mają charakter indywidualno-konkretny
i nie można ich traktować jako aktów stanowiących źródła prawa. Nie ma zatem przeszkód, by ustawodawca zwykły powierzył podejmowanie
tych decyzji personalnych Marszałkowi Sejmu, co jest naturalną konsekwencją przyjętego już przez ustawę o NIK udziału Marszałka
Sejmu w kreowaniu jego organów kierowniczych. Otóż stosownie do obowiązującego dotychczas unormowania zawartego w art. 21
ust. 2 ustawy o NIK Marszałek Sejmu wyraża zgodę w przedmiocie powołania lub odwołania przez Prezesa NIK dyrektora generalnego
NIK. Sposób powoływania innych, poza Prezesem, organów NIK jest elementem organizacji NIK, którą art. 207 konstytucji odsyła do
regulacji ustawowej. Określenie tego sposobu, także od strony podmiotu dokonującego tej czynności, mieści się więc w materii
ustawowej dotyczącej organizacji oraz trybu działania NIK. Zauważyć należy, że do tej pory w niektórych ustawach dotyczących
instytucji publicznych zachowały się uprawnienia kreacyjne organu wewnętrznego Sejmu (w tym wypadku jego Prezydium). Odnosi
się to do powoływania i odwoływania przewodniczącego, jego zastępców, sekretarza i członków Rady Ochrony Pracy (art. 6 ust.
2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy - Dz.U. z 1985 r. Nr 54, poz. 276 ze zm.), czy też powoływanie przedstawiciela Sejmu
w Radzie CBOS (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lutego 1997 r. o fundacji - Centrum Badania Opinii Społecznej - Dz.U. Nr 30,
poz. 163). Trybunał Konstytucyjny uważa, że powierzenie Maszałkowi Sejmu kompetencji do powoływania i odwoływania wiceprezesów
NIK oraz członków Kolegium NIK nie narusza zasady podległości NIK Sejmowi i mieści się w dyspozycji art. 207 konstytucji.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.