W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 22 czerwca 2007 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953, ze zm.) sprzeczność z art. 2, art. 20, art. 22 i art. 33 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) z 5 października 2004 r. (nr 118/2003) wymierzono skarżącemu karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia. Rozstrzygniecie powyższe zostało utrzymane w mocy decyzją GDDKiA z 7 grudnia 2004 r. (nr GDDKiA-O/PO-31 dec./118-1/2003). Wyrokiem z 2 listopada 2005 r. (sygn. akt VI SA/Wa 27/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny z Warszawie oddalił skargę wniesioną na powyższą decyzję. Skarga kasacyjna wniesiona od powyższego orzeczenia została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 stycznia 2007 r. (sygn. akt I OSK 323/06), doręczonym skarżącemu 22 marca 2007 r.

Zgodnie z zaskarżonym przepisem do postępowań wszczętych, a niezakończonych ostateczną decyzją w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem skarżącego oznacza to, że zamiast przepisów względniejszych, które wprowadziła nowa ustawa będą stosowane przepisy bardziej represyjne, z którymi związana jest większa dolegliwość kar pieniężnych, co – w ocenie skarżącego – jest niezgodne z art. 2 Konstytucji. Dochodzi przy tym do różnicowania sytuacji prawnej obywateli i stawiania jednej grupy z nich w pozycji nieporównanie gorszej od drugiej, której członkowie „mieli to szczęście, że dotyczące ich stany faktyczne były już oceniane według znowelizowanych przepisów”.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 11 września 2007 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braku wniesionej skargi konstytucyjnej poprzez dokładne określenie, w jaki sposób kwestionowany w skardze przepis narusza wskazane przez skarżącego konstytucyjne prawa i wolności.

W piśmie procesowym nadesłanym w celu uzupełnienia braku skargi, wykazując naruszenie art. 2 Konstytucji, skarżący wskazał, iż wysokość kary została ustalona „sztywno”, co uniemożliwia jej zindywidualizowanie i uczynienie jej adekwatną do popełnionego przewinienia oraz do możliwości płatniczych ukaranego podmiotu. Naruszenia art. 2 upatruje skarżący w fakcie wprowadzenia zaskarżonym przepisem odwrotnej zasady niż powszechnie obowiązująca zasada stosowania ustawy względniejszej. Zdaniem skarżącego, ze względu na charakter kar pieniężnych, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, podobny do charakteru kar w rozumieniu prawa karnego, uzasadnione jest stosowanie per analogiam norm i reguł interpretacyjnych stosowanych na gruncie prawa karnego.

Uzasadniając naruszenie zasady gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji), zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), i zasady równości w życiu gospodarczym (art. 33 Konstytucji) skarżący odwołuje się do faktu wymierzania kary pieniężnej w stałej, z góry określonej wysokości i wskazuje, iż dla małego przedsiębiorcy może to oznaczać zakończenie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, a dla dużego przedsiębiorcy nieznaczną dolegliwość. Takie ukształtowanie odpowiedzialności oznacza, zdaniem skarżącego, wprowadzenie de facto cenzusu majątkowego dla poszczególnych podmiotów, co narusza art. 33 Konstytucji (równość wobec prawa) oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji.

Skarżący wskazuje ponadto, iż ze względu na brzmienie kwestionowanej normy nie uzyskał przewidzianych przez ustawodawcę w znowelizowanej ustawie gratyfikacji, pomimo iż posiadał gratyfikowane przez niego rozwiązania techniczne.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem zaskarżenia czyni skarżący przepis o charakterze intertemporalnym, zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymczasem zarzut naruszenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji) wysuwany jest faktycznie w stosunku do przepisów materialnoprawnych, określających zasady wymierzania kar pieniężnych za naruszenie przepisów administracyjnych (wymierzanie kar w ustalonej z góry wysokości). Zarzut ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej uzasadniany faktem konieczności uiszczenia z góry określonej kary, której wysokość – bezwzględnie oznaczona – jest niezależna od kondycji finansowej i wielkości prowadzonego przedsiębiorstwa nie może być zasadnie kierowany, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przeciwko wyrażonej w zaskarżonym przepisie zasadzie stosowania ustawy obowiązującej poprzednio do postępowań wszczętych pod jej rządami, a niezakończonych ostateczną decyzją. Podkreślić przy tym należy, iż nowe przepisy – w kwestionowanym przez skarżącego zakresie – przewidują także zasadę wymierzania kar pieniężnych, jako kar bezwzględnie oznaczonych.

Skarżący uprawnienie do złożenia skargi konstytucyjnej upatruje także w naruszeniu art. 2 i art. 33 Konstytucji. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż uzasadnienie naruszenia zasady równości zawarte w skardze konstytucyjnej oraz w piśmie nadesłanym w celu uzupełnienia braku skargi wskazuje jednoznacznie, iż skarżący ma na myśli zasadę równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji; art. 33, będący uszczegółowieniem zasady wyrażonej w art. 32, statuuje zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym, gospodarczym i politycznym ze względu na płeć. Zgodnie z tym przepisem kryterium płci nie może uzasadniać odmiennego traktowania podmiotów podobnych. Nie budzi wątpliwości Trybunału, iż to kryterium w sprawie, w związku z którą wniesiono skargę konstytucyjną było irrelewantne.

Dopuszczalność powoływania się na art. 32 Konstytucji, jako na źródło konstytucyjnych praw lub wolności, których naruszenie legitymuje do wniesienia skargi konstytucyjnej była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygnaturze SK 10/01, zakończonej postanowieniem z 24 października 2001 r. wydanym w pełnym składzie (OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Trybunał Konstytucyjny stwierdził w nim, iż wynikająca z art. 32 Konstytucji zasada równości stanowi samodzielnie jedynie zasadę ogólną, mającą charakter niejako prawa „drugiego stopnia”, tzn. przysługującego w związku z konkretnymi normami prawnymi, nie zaś w oderwaniu od nich – „samoistnie” – „zasada ta oznacza przede wszystkim, że wszyscy są równi w godności, wolności i prawach, o których w innych przepisach mówi Konstytucja, i że nie jest dopuszczalna dyskryminacja w realizacji tych wolności i praw”. Równość nie ma zatem charakteru abstrakcyjnego i absolutnego, ale „funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym, odniesiona być musi do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup)”. W związku z powyższym, dopuszczalność powołania się w skardze konstytucyjnej na naruszenie zasady równości winna zostać ograniczona wyłącznie do przypadków, w których zostanie wskazane konkretne podmiotowe prawo, wolność lub obowiązek o charakterze konstytucyjnym, w zakresie których zasada ta została naruszona. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego takie doprecyzowanie ani w skardze konstytucyjnej, ani też w piśmie nadesłanym w celu uzupełnienia braków skargi nie nastąpiło.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż skarżący nie uprawdopodobnił samego faktu naruszenia zasady równości. Nie można bowiem z góry uznać momentu wejścia w życie nowej regulacji zmieniającej zakres praw i obowiązków przysługujących podmiotom za niedopuszczalne kryterium różnicowania tychże praw i obowiązków. Zdaniem skarżącego, prowadzi to do faworyzowania osób, które znalazły się w korzystniejszej sytuacji i ich stany faktyczne były oceniane według nowych regulacji. Podkreślić należy, iż takie faworyzowanie lub dyskryminowanie jest naturalną konsekwencją zmiany stanu prawnego. Nie można jednak wykluczyć, iż w niektórych przypadkach brak przepisów przejściowych, odmiennie normujących zakres zastosowania nowych regulacji, może prowadzić do naruszenia zasady równości. Ale wtedy zarzut naruszenia tej konstytucyjnej zasady należy dokładnie uzasadnić; samo odwołanie się do „stworzenia” przez przepis określający moment wejścia w życie (czy zakres stosowania formalnie uchylonych przepisów) dwóch kategorii podmiotów, którym przysługuje odmienny zakres praw i obowiązków, takim uzasadnieniem w ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie jest.

Także wywodzona z art. 2 Konstytucji zasada państwa prawa, na którą powołuje się skarżący nie może stanowić samoistnej podstawy skargi konstytucyjnej (zob. przede wszystkim postanowienia z 12 grudnia 2000 r. i 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 59 i poz. 60); artykuł 2 Konstytucji wyraża bowiem zespół zasad ustrojowych, ale jako taki nie jest podstawą wolności lub prawa podmiotowego. Powołanie się zatem na wywodzone z niego zasady, jak również na nakaz urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi konstytucyjnej (zob. postanowienie TK z 23 listopada 2005 r., Ts 7/05, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 244).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż naruszenia art. 2 Konstytucji upatruje skarżący zarówno w fakcie stosowania kary bezwzględnie oznaczonej w stosunku do sprawców deliktów administracyjnych, jak i w braku uwzględnienia zasady lex mitior agit, o której mowa w art. 4 § 1 k.k. Nie budzi wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego, iż zarzut bezwzględnej oznaczoności kary, niezezwalającej na jej indywidualizację i uczynienie adekwatną do popełnionego czynu, nie może być kierowany przeciwko przepisowi przejściowemu, określającemu jakie przepisy należy stosować do istniejących już stanów faktycznych, ale przeciwko odpowiedniemu przepisowi materialnoprawnemu, określającemu kary grożące za naruszenie prawa administracyjnego i zasady ich wymierzania. Brakuje także podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji ze względu na naruszenie zasady lex mitior agit. Podkreślić należy, iż powyższa zasada nie ma charakteru konstytucyjnego – nie można jej wyprowadzić ani z art. 42 ust. 1 Konstytucji, ani z art. 2 Konstytucji. Jest to przede wszystkim zasada o charakterze ustawowym, wynikająca z art. 4 ust. 1 k.k. Abstrahując od zasadności stosowania tej zasady do wszystkich spraw, których przedmiotem jest szeroko rozumiana odpowiedzialność karna, podkreślić należy, iż nie można zasadniczo w jej niezastosowaniu upatrywać naruszenia konstytucyjnej wolności ani konstytucyjnego prawa o charakterze podmiotowym. Nie oznacza to, że w określonej sprawie nakaz zastosowania tej zasady nie będzie uzasadniany względami ochrony konkretnych praw lub wolności konstytucyjnych. Jednakże zarówno w skardze konstytucyjnej, jak również w piśmie procesowym takie prawa nie zostały wskazane. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż wymierzenie kary surowszej, ale obowiązującej w momencie popełnienia czynu nie może być rozpatrywane ani w kontekście ograniczenia swobody działalności gospodarczej, ani w kontekście zasad gospodarki rynkowej.

Reasumując stwierdzić należy, iż zarzuty wysunięte przeciwko zaskarżonemu przepisowi w skardze mają charakter oczywiście bezzasadnych.

Mając powyższe na uwadze, należało orzec jak na wstępie.