Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Podstawowy zarzut przedstawiony w skardze dotyczy naruszenia prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne
z prawem działanie organu władzy publicznej.
Prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, wyrażone w art. 77
ust. 1 Konstytucji, stanowi jedną z najważniejszych gwarancji państwa prawnego. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę,
że art. 77 ust. 1 Konstytucji ma dwojaką naturę. „Z jednej strony przepis wyraża zasadę działania władzy publicznej, akcentując
nakaz jej działania w ramach i na podstawie przepisów prawa. (...) Z drugiej strony (...), przepis ten wyznacza jeden z elementów
sytuacji prawnej jednostki wobec władzy publicznej. Innymi słowy ustanawia on prawo podmiotowe do egzekwowania odpowiedzialności
władz publicznych za szkody wyrządzone bezprawnymi jej działaniami (...)” (L. Garlicki: komentarz do art. 77, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 11).
Należy zwrócić uwagę, że konstytucyjne prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu
władzy publicznej zakłada stworzenie odpowiedniej procedury dochodzenia tego prawa. Ustawodawca musi stworzyć procedury, dzięki
którym właściwy organ może stwierdzić, na żądanie poszkodowanego, naruszenie prawa i przyznać odpowiednie odszkodowanie. Postępowanie
takie nie musi się toczyć od początku do końca przed sądem, jednakże w razie sporu co do odpowiedzialności odszkodowawczej
państwa, zainteresowany musi – w myśl art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji – mieć zagwarantowane prawo do
rozpatrzenia sprawy o odszkodowanie przez sąd. Prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie
organu władzy publicznej zakłada zatem w szczególności istnienie procedur umożliwiających ocenę zgodności z prawem działań
organów władzy publicznej i wydanie stosownego rozstrzygnięcia w tej kwestii. Granice prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej
przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej wyznacza skończona liczba instancji oceniających zgodność z prawem
działań organów władzy publicznej. W pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów
i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu. Wątpliwości mogą natomiast
dotyczyć liczby i rodzaju instancji, w których dana sprawa jest rozstrzygana, albo – inaczej mówiąc – etapu procedury, po
którym ustawodawca wyłącza możliwość kwestionowania domniemania zgodności orzeczenia sądowego z prawem. Mnożenie instancji
i środków prawnych nie jest najskuteczniejszym sposobem zapewniającym przestrzeganie prawa przez organy władzy publicznej.
Konstytucja przewiduje gwarancje mające na celu zapewnienie zgodności działania organów władzy publicznej z prawem i zapobieganie
tym samym szkodom wyrządzanym przez niezgodne z prawem działania tych organów. Do gwarancji tych należy w szczególności prawo
do sądu, obejmujące sądową kontrolę działań pozasądowych organów władzy publicznej, a także prawo do zaskarżania rozstrzygnięć
wydanych przez sądy w pierwszej instancji. Gwarancje te powinny w założeniu co do zasady prowadzić do wyeliminowania rozstrzygnięć
indywidualnych niezgodnych z prawem i zapobiegać powstaniu szkody. W demokratycznym państwie niezawisłe sądy stanowią podstawową
gwarancję praworządności działania organów władzy publicznej. Problem szkód wyrządzanych przez organy władzy publicznej powstaje
ze szczególną ostrością wtedy, gdy wymienione gwarancje nie znajdują zastosowania, a więc przede wszystkim w sytuacji, gdy
organy władzy publicznej podejmują pewne czynności faktyczne, a obywatel nie dysponuje środkami prawnymi umożliwiającymi kontrolę
praworządności tych czynności przed ich podjęciem, a także wtedy, gdy organy państwowe wydają akty prawne podlegające natychmiastowemu
wykonaniu.
Szczególne problemy związane z dochodzeniem prawa do wynagrodzenia szkody powstają w związku z naruszeniami prawa przez organy
władzy sądowniczej. Z jednej strony, prawo do sądu obejmuje prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia, a więc rozstrzygnięcia,
które w sposób definitywny rozstrzygnie określoną sprawę, będzie podlegać wykonaniu i poza wyjątkowymi sytuacjami nie będzie
mogło zostać zmienione. Co więcej, w myśl przepisów Konstytucji postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne. Konstytucja
nie nakazuje wprowadzenia trójinstancyjnego postępowania sądowego. Zasadniczym instrumentem korekty orzeczeń niezgodnych z
prawem jest kontrola instancyjna sprawowana przez sąd drugiej instancji. Z prawomocnym orzeczeniem wydanym w dwuinstancyjnym
postępowaniu sądowym wiąże się domniemanie zgodności z prawem takiego orzeczenia. Zasada stabilności prawomocnych orzeczeń
sądowych jest ważnym elementem prawa do sądu i ma istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych zasad bezpieczeństwa
prawnego i pewności prawa. Z tych względów podstawowe znaczenie ma takie ukształtowanie postępowania sądowego, aby zapadło
w nim wiążące rozstrzygnięcie zgodne z prawem i nie zachodziła konieczność wzruszania prawomocnego orzeczenia. Dochodzenie
szkód wyrządzonych przez prawomocne orzeczenie sądowe, nawet jeżeli nie wiąże się z uchyleniem takiego orzeczenia, podważa
zawsze w pewien sposób autorytet władzy sądowniczej.
Z punktu widzenia dochodzenia wynagrodzenia szkód wyrządzonych przez sądy sytuację komplikuje dodatkowo fakt, że sądy są niezależne,
a sędziowie – niezawiśli i muszą samodzielnie dokonywać wykładni prawa i stosować je w konkretnych wypadkach. Przyjmuje się
powszechnie, że prawo pozytywne nie zawsze determinuje jedno możliwe rozstrzygnięcie, ale często pozostawia niezależnym sądom
pewien margines swobody przy rozpoznawaniu spraw i orzekaniu. To, że jakiś sąd inaczej interpretuje prawo bądź ocenia sytuację
faktyczną i w konsekwencji uchyla orzeczenia w ramach kontroli instancyjnej, nie musi znaczyć, że sąd niższej instancji wykroczył
poza granice przyznanej mu swobody. Rozbieżność orzeczeń w podobnych sprawach również nie przesądza, że jedno z nich jest
niezgodne z prawem. Jedynie niewątpliwie i rażąco wadliwe orzeczenie może być tak oceniane. Ocena zgodności z prawem orzeczeń
sądowych dla celów dochodzenia odszkodowania musi zawsze uwzględniać zakres swobody decyzyjnej przysługującej sądom przy rozpoznawaniu
spraw i orzekaniu, będącej istotnym elementem sędziowskiej niezawisłości.
Z drugiej strony nie można wykluczyć, że prawomocne orzeczenie sądowe wydane w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowym po wyczerpaniu
dostępnych środków zaskarżenia będzie niezgodne z prawem.
Przy wykładni Konstytucji należy także uwzględnić zobowiązania wynikające z zawartych przez Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych
dotyczących ochrony praw człowieka, a także orzecznictwo międzynarodowych organów powołanych do kontroli przestrzegania tych
umów, a w szczególności Komitetu Praw Człowieka Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
Wprawdzie rozstrzygnięcia tych organów nie wywołują bezpośrednich skutków w porządkach prawnych państw-stron odpowiednich
umów międzynarodowych, to jednak stanowią cenną wskazówkę przy ich interpretacji przez krajowe organy władzy publicznej. Trybunał
Konstytucyjny w niniejszej sprawie uznał za istotne orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka stwierdzające naruszenie
prawa do sądu zagwarantowane w art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, które świadczą
o tym, że polskie organy władzy sądowniczej nie zawsze zapewniają w pełni adekwatną i skuteczną ochronę prawa do sądu.
W przedstawionym kontekście w ocenie Trybunału Konstytucyjnego realizacja konstytucyjnego prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej
przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej wymaga stworzenia mechanizmów umożliwiających dochodzenie szkód
wyrządzonych przez niezgodne z prawem prawomocne orzeczenia sądowe. Jednocześnie rozwiązania prawne powinny uwzględniać także
takie wartości konstytucyjne jak ochrona zaufania jednostki do państwa i prawa, pewność prawa i bezpieczeństwo prawne. Z tego
względu regulacje ustawowe urzeczywistniające rozważane prawo powinny w możliwie najszerszym zakresie zapewniać stabilność
prawomocnych orzeczeń sądowych. Jak podkreśla się w polskiej doktrynie prawa, „w każdym systemie prawnym jest (...) konieczne
znalezienie odpowiedniego mechanizmu, który – zapewniając ochronę kompensacyjną przed wadliwymi orzeczeniami i decyzjami –
nie będzie jednocześnie destabilizował stanu prawnego ukształtowanego w wyniku prawomocnych rozstrzygnięć organów władzy publicznej”
(M. Safjan, Odpowiedzialność władzy publicznej (po 1 września 2004 r.), Warszawa 2004, s. 66).
W świetle przedstawionych argumentów należy przyjąć, że – w sprawach cywilnych i karnych rozpoznawanych od początku do końca
przez sądy – realizacja prawa dochodzenia prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu
władzy publicznej wymaga stworzenia mechanizmu badania zgodności z prawem prawomocnych orzeczeń sądowych kończących postępowanie
w sprawie. Sytuacja wygląda natomiast inaczej w wypadku spraw administracyjnych rozpatrywanych w dwuinstancyjnym co do zasady
postępowaniu administracyjnym z możliwością kontroli wydanej decyzji w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowo-administracyjnym.
2. Odrębnego rozważenia wymaga kwestia, czy Konstytucja nakazuje stworzenie mechanizmu badania zgodności z prawem prawomocnych
orzeczeń sądowych niekończących postępowania w sprawie. Należy w związku z tym zwrócić uwagę, że – jak słusznie zauważa skarżąca
– szkody dla jednostki mogą wynikać nie tylko z prawomocnych orzeczeń kończących postępowanie, ale także z innych orzeczeń
i działań sądów podejmowanych w toku prowadzonego postępowania. Z drugiej jednak strony należy wziąć pod uwagę, że wszelkie
mechanizmy kontroli prawomocnych rozstrzygnięć niekończących postępowania w sprawie, wydanych w toku postępowania, mogą pośrednio
prowadzić do podważania autorytetu władzy sądowniczej i stabilności orzeczeń kończących postępowanie w sprawie.
Kategoria orzeczeń niekończących postępowania w sprawie jest bardzo szeroka i zróżnicowana i obejmuje postanowienia sądowe,
które rozstrzygają rozmaite kwestie wpadkowe w procedurze cywilnej. Orzeczenia te różnią się istotnie pod względem ich związku
z orzeczeniem merytorycznym. Niektóre orzeczenia niekończące postępowania w sprawie mogą rzutować na treść orzeczenia merytorycznego.
Inne orzeczenia mogą nie mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia merytorycznego. Orzeczenia dotyczące kwestii wpadkowych, które
są powiązane z rozstrzygnięciem merytorycznym, mogą podlegać rozpoznaniu przed sąd rozpoznający apelację od orzeczenia merytorycznego.
Należy w związku z tym zwrócić uwagę, że – w myśl art. 380 kodeksu postępowania cywilnego – sąd drugiej instancji, na wniosek
strony, rozpoznaje również te postanowienia sądu pierwszej instancji, które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia,
a miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego wymieniony przepis stosuje się także w postępowaniu
kasacyjnym (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 31 maja 2000 r., sygn. akt III ZP 1/2000, OSNC 2001 r., nr 1, poz. 1).
Jeżeli rozstrzygnięcie sądu w kwestii wpadkowej warunkuje poprawność rozstrzygnięcia merytorycznego i podlega rozpoznaniu
przy okazji kontroli orzeczenia merytorycznego przez sąd wyższej instancji, a ewentualna szkoda jest konsekwencją orzeczenia
merytorycznego, to nie zachodzi potrzeba tworzenia odrębnych procedur kontroli rozstrzygnięć wpadkowych.
Problem pojawia się natomiast przede wszystkim wtedy, gdy rozstrzygnięcie kwestii wpadkowej wywołuje szkody niezależnie od
treści i zgodności z prawem samego orzeczenia merytorycznego. W takim wypadku dla zapewnienia realizacji prawa do dochodzenia
szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej niezbędne jest stworzenie przez ustawodawcę
odpowiednich mechanizmów dochodzenia wynagrodzenia szkód wyrządzonych przez orzeczenia i inne działania sądów, niemające charakteru
orzeczeń kończących postępowanie w sprawie. Konstytucyjne zasady sprawiedliwej procedury sądowej oraz dwuinstancyjności postępowania
nie wymagają, aby od każdego rozstrzygnięcia o charakterze incydentalnym przysługiwały zawsze środki zaskarżenia. Ustawodawca
musi natomiast umożliwić zainteresowanym skuteczne dochodzenie wynagrodzenia szkody, jeżeli rozstrzygnięcia takie zostały
wydane z naruszeniem prawa i spowodowały szkody majątkowe lub krzywdy o charakterze niemajątkowym, a jednocześnie nie jest
możliwe dochodzenie tych szkód i krzywd w postępowaniu mającym za przedmiot szkody wyrządzone prawomocnym orzeczeniem kończącym
postępowanie.
3. Przedmiotem skargi konstytucyjnej jest art. 4241 § 1 i 2 kodeksu postępowania cywilnego. Przepis ten stanowi:
„§ 1. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przysługuje od prawomocnego orzeczenia sądu drugiej
instancji kończącego postępowanie w sprawie, gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie
tego orzeczenia w drodze przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe.
§ 2. W wyjątkowych wypadkach, gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych
wolności albo praw człowieka i obywatela, skarga przysługuje także od prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie
wydanego przez sąd pierwszej lub drugiej instancji, jeżeli strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych, chyba
że jest możliwa zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych.
Ustawodawca określił cztery zasadnicze przesłanki skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia:
– wydanie prawomocnego orzeczenia sądu drugiej instancji kończącego postępowanie w sprawie, a w wyjątkowych wypadkach – prawomocnego
orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie wydanego przez sąd pierwszej instancji;
– adekwatny związek przyczynowy między wydaniem orzeczenia a wyrządzoną szkodą;
– niemożliwość zmiany lub uchylenia orzeczenia w drodze przysługujących stronie środków prawnych.
Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia ma charakter subsydiarny i przysługuje wtedy, gdy strona
wykorzystała wszystkie zwykłe środki zaskarżenia i nie może skorzystać z innych, nadzwyczajnych środków prawnych. Tylko wyjątkowo
skarga może zostać wniesiona na prawomocne orzeczenie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, jeżeli zmiana
orzeczenia nie jest możliwa w drodze innych środków prawnych. Skargę o stwierdzenie niezgodności prawomocnego orzeczenia z
prawem może wnieść także Prokurator Generalny, jeżeli niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku
prawnego, a także Rzecznik Praw Obywatelskich, jeżeli niezgodność taka wynika z naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw
człowieka i obywatela.
W myśl przepisów kodeksu postępowania cywilnego, skargę można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub przepisów
postępowania, które spowodowało niezgodność orzeczenia z prawem, gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda.
Podstawą skargi nie mogą być jednak zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów. Skarga o stwierdzenie nieważności
prawomocnego orzeczenia podlega rozpoznaniu przez Sąd Najwyższy. Z przepisów kodeksu postępowania cywilnego wynika, że skarga
o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie jest środkiem zaskarżenia, nie prowadzi bowiem do korekty
wadliwego orzeczenia. Sąd, stwierdzając zasadność skargi, nie może uchylić ani zmienić zaskarżonego orzeczenia, ale ogranicza
się do stwierdzenia jego niezgodności z prawem. Orzeczenie takie otwiera jedynie drogę do dochodzenia odszkodowania od Skarbu
Państwa z tytułu szkody wyrażonej przez wydanie orzeczenia sądowego.
Przedmiotem skargi może być tylko orzeczenie, które spełnia jednocześnie dwa warunki: 1) jest prawomocne i 2) kończy postępowanie
w sprawie. Ustalając znaczenie wymogu prawomocności, należy kierować się treścią art. 363 k.p.c. W myśl tego przepisu, orzeczenie
sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia. Jednakże mimo
niedopuszczalności odrębnego zaskarżenia nie stają się prawomocne postanowienia podlegające rozpoznaniu przez sąd drugiej
instancji, gdy sąd ten rozpoznaje sprawę, w której je wydano. W takim wypadku wydane orzeczenia stają się prawomocne dopiero
z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, jeżeli nie wniesiono kasacji, a w razie wniesienia
kasacji – dopiero z chwilą wydania orzeczenia przez Sąd Najwyższy (zob. powołaną wyżej uchwałę Sądu Najwyższego z 31 maja
2000 r., sygn. akt III ZP 1/2000).
W doktrynie przyjmuje się, że orzeczenie staje się prawomocne:
1) z chwilą wydania, jeżeli od orzeczenia nie przysługuje żaden środek zaskarżenia;
2) z chwilą upływu terminu do wniesienia środka zaskarżenia, jeżeli strona w przewidzianym terminie nie wniosła takiego środka;
3) z chwilą wydania rozstrzygnięcia nieuwzględniającego środka zaskarżenia, jeżeli strona wniosła taki środek (zob. T. Ereciński,
J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Warszawa 2006, t. 2, s. 308).
Jak podkreślają Prokurator Generalny i Sejm, w doktrynie i orzecznictwie istnieją rozbieżności co do sposobu rozumienia terminu
„orzeczenie kończące postępowanie w sprawie”. Precyzyjne wyznaczenie jego zakresu może w pewnych wypadkach budzić wątpliwości,
tym bardziej że samo wyodrębnienie poszczególnych spraw może być przedmiotem konwencji. To samo zagadnienie może być postrzegane
jako element szerszej sprawy sądowej albo jako odrębna sprawa podlegająca rozpoznaniu przez sąd. W literaturze przedmiotu
wyrażany jest m.in. pogląd, że „chodzi o takie postanowienie, które przez uprawomocnienie się trwale zamyka drogę do rozstrzygnięcia
sprawy co do istoty w danej instancji” (tamże, s. 304). Wątpliwości mogą dotyczyć w szczególności postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i upadłościowym. Zdaniem
niektórych przedstawicieli doktryny, do prawomocnych orzeczeń kończących postępowanie w sprawie należy zaliczyć postanowienia
wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i upadłościowym, po których wydaniu przepisy nie przewidują dalszego etapu postępowania
(zob. tamże, s. 307). Natomiast do orzeczeń, które nie kończą postępowania w sprawie, zalicza się m.in. postanowienia:
– rozstrzygające o kosztach procesu;
– w przedmiocie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata, jak też zwolnienia od kosztów czynności notarialnej;
– w przedmiocie wyłączenia sędziego;
– w przedmiocie zabezpieczenia;
– dotyczące zastosowania kary porządkowej na podstawie art. 49 u.s.p.;
– w przedmiocie wykładni wyroku;
– w przedmiocie sprostowania wyroku;
– dotyczące niedopuszczenia interwenienta ubocznego do udziału w sprawie wskutek uwzględnienia opozycji;
– rozstrzygające zagadnienia powstałe po prawomocnym zakończeniu tzw. postępowania międzyinstancyjnego;
– w przedmiocie wpisu (lub wykreślenia) w księdze wieczystej wszczęcia egzekucji z nieruchomości, przewidzianego w art. 924
k.p.c.;
– w sprawie wpisu do księgi wieczystej ostrzeżenia o toczącym się procesie na podstawie postanowienia sądu o zabezpieczeniu
powództwa albo na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece;
– dotyczące ujawnienia w księdze wieczystej roszczenia o przeniesienie własności nieruchomości na podstawie art. 16 ust. 1
i 2 pkt 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece;
– w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego lub środka zaskarżenia;
– w przedmiocie odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt;
– w przedmiocie nadania klauzuli wykonalności tytułowi egzekucyjnemu lub stwierdzenia prawomocności orzeczenia;
– dotyczące odmowy odrzucenia pozwu na podstawie art. 222 k.p.c.;
– w przedmiocie właściwości rzeczowej, miejscowej lub funkcjonalnej;
– w przedmiocie uznania i stwierdzenia wykonalności wyroku sądu polubownego lub ugody przed nim;
– dotyczące nadania, uchylenia lub zawieszenia rygoru natychmiastowej wykonalności.
4. Podnoszona kwestia konstytucyjności zaskarżonego przepisu powstaje na tle regulacji kodeksu cywilnego dotyczących odpowiedzialności
Skarbu Państwa. Istotne znaczenie mają tu przede wszystkim dwa przepisy kodeksu cywilnego. W myśl art. 417 § 1 k.c. „Za szkodę
wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb
Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa”. Z kolei art. 4171 § 2 k.c. stanowi: „Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia
można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne
orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową
międzynarodową lub ustawą”. Wymienione regulacje stanowią jedną całość z przepisami kodeksu postępowania cywilnego dotyczącymi
środków prawnych od prawomocnych orzeczeń.
W postępowaniu o odszkodowanie sąd nie może samodzielnie rozstrzygać o niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądowego.
Art. 417 § 1 k.c. określa bowiem jako przesłankę dochodzenia odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez wydanie
prawomocnego orzeczenia – stwierdzenie niezgodności z prawem tego orzeczenia we właściwym postępowaniu. Dopiero stwierdzenie
niezgodności z prawem orzeczenia w odrębnym postępowaniu otwiera drogę do dochodzenia wynagrodzenia szkód wyrządzonych prawomocnym
orzeczeniem sądowym. Takie rozwiązanie podyktowane jest zasadą pewności prawa i ochroną stabilności stosunków ukształtowanych
przez prawomocne orzeczenia (zob. M. Safjan, op.cit., s. 42).
Zakres stosowania rozważanego warunku wyznacza zakres pojęcia prawomocnego orzeczenia. Kodeks postępowania cywilnego przewiduje
trzy środki prawne umożliwiające stronom wzruszanie prawomocnych orzeczeń sądowych. Są to kasacja, wznowienie postępowania
oraz skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Ponadto art. 64 ustawy z dnia 23 listopada 2002
r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052) przewiduje unieważnianie przez Sąd Najwyższy prawomocnych orzeczeń wydanych
w sprawach, które ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegały orzecznictwu sądów w chwili orzekania, jeżeli orzeczenia
te nie mogą być wzruszone w trybie przewidzianym w ustawach o postępowaniach sądowych. Postępowanie unormowane w wymienionym
przepisie jest wszczynane wyłącznie na wniosek Prokuratora Generalnego. Po unieważnieniu orzeczenia można dochodzić wynagrodzenia
szkód wyrządzonych takim orzeczeniem.
Strona może wnieść skargę kasacyjną od wydanego przez sąd drugiej instancji prawomocnego wyroku lub postanowienia w przedmiocie
odrzucenia pozwu albo umorzenia postępowania kończących postępowanie w sprawie. Ustawa określa przy tym katalog spraw, w których
skarga kasacyjna nie przysługuje. Skargę kasacyjną strona może oprzeć na dwóch podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Strona może wnieść skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem:
a) jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed
uprawomocnieniem się wyroku nie mogła domagać się wyłączenia;
b) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana bądź jeżeli wskutek naruszenia
przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się wyroku
niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności
procesowe;
2) jeżeli Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową
lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie;
3) jeżeli wyrok został oparty na dokumencie podrobionym lub przerobionym albo na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym;
4) jeżeli wyrok został uzyskany za pomocą przestępstwa;
5) w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik
sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu;
6) w razie późniejszego wykrycia prawomocnego wyroku dotyczącego tego samego stosunku prawnego; w tym wypadku przedmiotem
rozpoznania przez sąd jest nie tylko zaskarżony wyrok, lecz są również z urzędu inne prawomocne wyroki dotyczące tego samego
stosunku prawnego;
7) jeżeli na treść wyroku miało wpływ postanowienie niekończące postępowania w sprawie, wydane na podstawie aktu normatywnego
uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub z ustawą, uchylone
lub zmienione zgodnie z art. 4161 k.p.c.
Jeżeli Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub
z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie, strona może również żądać wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym
postanowieniem.
5. Rozpoznawana sprawa została wniesiona na tle postanowienia sądu oddalającego skargę na przewlekłość postępowania.
Skarga na przewlekłość postępowania została wprowadzoną ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony
do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843). W myśl tej ustawy, strona
może wnieść skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiło naruszenie jej prawa do rozpoznania
sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w tej sprawie trwa dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności
faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, albo dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy egzekucyjnej
lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego (przewlekłość postępowania). Uwzględniając skargę, sąd może, na żądanie
skarżącej, przyznać od Skarbu Państwa, a w wypadku skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez komornika – od komornika,
odpowiednią sumę pieniężną w wysokości nieprzekraczającej 10.000 złotych. Ustawa stanowi ponadto, że strona, która nie wniosła
skargi na przewlekłość postępowania zgodnie z art. 5 ust. 1, może dochodzić – na podstawie art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia
1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) – naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości, po prawomocnym zakończeniu
postępowania co do istoty sprawy.
Na tle przepisów o skardze na przewlekłość postępowania rozwinęło się bogate orzecznictwo sądowe, przy czym w niektórych kwestiach
orzeczenia sądowe były rozbieżne. Rozbieżności w orzecznictwie pojawiły się m.in. w kwestii, czy postępowanie w sprawie skargi
ma za przedmiot odrębną sprawę, a w konsekwencji orzeczenie wydane w wyniku skargi jest orzeczeniem kończącym postępowanie
w sprawie, czy też postępowanie w sprawie skargi na przewlekłość postępowania jest jedynie elementem postępowania co do istoty
sprawy, którego skarga dotyczy. W niektórych orzeczeniach Sąd Najwyższy przyjmował, że postępowanie dotyczące skargi na przewlekłość
ma charakter odrębny, a stronie przysługuje zażalenie (tak np. uchwała Sądu Najwyższego z 28 czerwca 2005 r., III SPZP, OSNP
z 2005 r., nr 19, poz. 312). W innych orzeczeniach Sąd Najwyższy wyrażał pogląd przeciwny (m.in. uchwała z 16 listopada 2004
r., III SPP 42/04, OSNP z 2005 r., nr 5, poz. 71; postanowienie z 9 grudnia 2005 r., III SO 18/2005, OSNP z 2006 r., nr 15-16,
poz. 258). Obecnie orzecznictwo skłania się do tego drugiego poglądu (zob. uchwały Sądu Najwyższego z 23 marca 2006 r., III
SPZP 3/2005, OSNP z 2006 r., nr 21-22, poz. 341, która uzyskała moc zasady prawnej). W uzasadnieniu tej ostatniej uchwały
Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że postępowanie dotyczące skargi na przewlekłość „jest jedynie elementem postępowania co do
istoty sprawy, mającym gwarantować sprawny przebieg sprawy głównej. Przedmiot skargi na przewlekłość postępowania nie jest
zatem sprawą w rozumieniu art. 45 Konstytucji, a co za tym idzie nie korzysta z konstytucyjnej gwarancji rozpoznania jej przez
sąd w postępowaniu dwuinstancyjnym (art. 176 ust. 1 w związku z art. 45 Konstytucji). (...) Sąd przełożony działa tu jako
sąd drugiej instancji, do którego strona żali się na określone działanie lub zaniechanie sądu”.
Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w cytowanej uchwale z 23 marca 2006 r. Skarga na przewlekłość
postępowania ma szczególny charakter jako gwarancja prawa do sądu. Mamy tu do czynienia z dwustopniową gwarancją wolności
i praw konstytucyjnych: podstawową gwarancję tych wolności i praw stanowi prawo do sądu, a na wypadek gdyby prawo to nie było
właściwie realizowane, stronie przysługuje skarga na przewlekłość postępowania. Skarga na przewlekłość postępowania jest zatem
z jednej strony subsydiarnym środkiem dochodzenia konstytucyjnych wolności i praw, z drugiej strony instrumentem skutecznego
egzekwowania konstytucyjnego prawa do sądu. To właśnie skarga na przewlekłość postępowania stanowi jednocześnie instrument
dochodzenia szkody spowodowanej przez przewlekłość postępowania sądowego. Z tego względu Konstytucja nie nakazuje, aby ustawodawca
stworzył skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem postanowienia oddalającego skargę na przewlekłość postępowania.
6. Skarżąca kwestionuje art. 4241 k.p.c. w zakresie, w jakim przepis ten nie dopuszcza skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia na
prawomocne orzeczenie niekończące postępowania w sprawie. Z treści skargi wynika, że przedstawiony zarzut dotyczy w istocie
braku zamieszczenia w ustawie regulacji, która umożliwiałaby stwierdzanie niezgodności z prawem prawomocnych orzeczeń niekończących
postępowania w sprawie.
Trybunał Konstytucyjny rozróżnia w swoim orzecznictwie zaniechania ustawodawcze od pominięć określonych regulacji w obowiązujących
aktach normatywnych. W pierwszym wypadku chodzi o to, że ustawodawca nie wydał określonego aktu normatywnego, pomimo że obowiązek
wydania wynika z obowiązujących przepisów, w drugim wypadku – inicjator kontroli stawia zarzut, że prawodawca, wydając określony akt normatywny, pominął w nim określone rozwiązania niezbędne
dla realizacji norm prawnych zawartych w akcie wyższego rzędu. Trybunał wielokrotnie przypominał, że nie ma kompetencji do
orzekania o zaniechaniach ustawodawcy polegających na niewydaniu aktu normatywnego. W kompetencjach Trybunału mieści się natomiast
ocena konstytucyjności obowiązującego aktu normatywnego z tego punktu widzenia, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań,
bez których może budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Ocenie Trybunału Konstytucyjnego podlega zawsze treść normatywna
zaskarżonego przepisu, a więc także brak pewnych elementów normatywnych, których istnienie warunkowałoby konstytucyjność danej
regulacji.
W rozpoznawanej sprawie powstaje wątpliwość, czy niezamieszczenie w ustawie regulacji, która umożliwiałaby stwierdzanie niezgodności
z prawem prawomocnych orzeczeń niekończących postępowania w sprawie, ma charakter pominięcia w kodeksie cywilnym unormowań
niezbędnych, które rzutują na ocenę jego zgodności z Konstytucją. Nasuwa się w szczególności pytanie, czy brak takiej regulacji
można wiązać z art. 4241 k.p.c. Należy w związku z tym zauważyć, że – po pierwsze – skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
uzupełnia system procedur umożliwiających stwierdzenie niezgodności z prawem takich orzeczeń. Przysługuje ona tylko wtedy,
gdy nie istnieją inne środki prawne umożliwiające wzruszenie prawomocnego orzeczenia. Po drugie, art. 4241 k.p.c., wprowadzając skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, ustanawia jednocześnie warunek,
aby prawomocne orzeczenie było jednocześnie orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie. Wyeliminowanie tego warunku z treści
zaskarżonego przepisu otworzyłoby drogę do rozszerzenia zakresu tego środka zaskarżenia na prawomocne orzeczenia niekończące
postępowania w sprawie. Z tych względów w ocenie Trybunału Konstytucyjnego zarzut naruszenia Konstytucji przedstawiony przez
skarżącą można wiązać z art. 4241 § 1 i 2 k.p.c.
Problemy związane z ograniczeniem możliwości wnoszenia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
do orzeczeń kończących postępowanie w sprawie zostały dostrzeżone w doktrynie (zob. P. Grzegorczyk, Dopuszczalność skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w sądowym postępowaniu egzekucyjnym, Przegląd Sądowy z 2007 r., nr 2, s. 44 i n., oraz T. Zembrzuski, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jako instrument dochodzenia od Skarbu Państwa naprawienia
szkody wyrządzonej wydaniem orzeczenia sądowego w postępowaniu cywilnym, Studia Iuridica z 2007 r., t. XLVII, s. 307 i n. wraz z powołaną tam literaturą). Poszukując ich rozwiązania autorzy doszli
do wniosku, że dochodzenie naprawienia szkód wyrządzonych przez wydanie orzeczenia sądowego nieobjętego hipotezą art. 4241 k.p.c. jest możliwe na zasadach ogólnych – na podstawie art. 417 k.c. Pogląd ten – choć atrakcyjny – przyjęty został z pominięciem
perspektywy konstytucyjnej. U źródeł rozwiązania przyjętego w art. 4241 k.p.c. leży bowiem założenie, że Konstytucja wymaga stwierdzenia niezgodności z prawem orzeczenia sądowego w odrębnym postępowaniu.
Celem tej konstrukcji jest ograniczenie stosowania ogólnej formuły art. 417 k.p.c. ze względu na zasadę pewności prawa i potrzebę
ochrony ukształtowanych stanów prawnych.
7. Zaskarżony przepis ogranicza zakres skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia do orzeczeń prawomocnych
kończących postępowanie w sprawie. Analiza przepisów postępowania cywilnego prowadzi do wniosku, że w sytuacji, w której wydane
zostało prawomocne orzeczenie, które nie kończy postępowania w sprawie, nie jest możliwe wykorzystanie żadnego z przewidzianych
w kodeksie postępowania cywilnego nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Możliwe są zatem sytuacje, w których strona w żadnej
procedurze nie może doprowadzić do stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia niekończącego postępowania w
sprawie. Orzeczeniom tym przysługuje zatem domniemanie zgodności z prawem, które nie może zostać podważone. Tymczasem prawomocne
orzeczenie, które nie kończy postępowania w sprawie może naruszać prawa strony i prowadzić do powstania szkody niezależnie
od treści orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. W takich wypadkach wobec braku odpowiedniego postępowania umożliwiającego
stwierdzenie niezgodności z prawem takiego orzeczenia, strona nie będzie mogła dochodzić odpowiedniego odszkodowania od Skarbu
Państwa. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego takie unormowanie narusza istotę prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez
niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej, jest zatem niezgodne z art. 77 ust. 1 Konstytucji.
8. Zdaniem skarżącej zaskarżony przepis jest niezgodny także z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Należy przypomnieć w tym miejscu,
że art. 77 ust. 2 Konstytucji stanowi, iż ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub
praw.
Jak wspomniano wyżej, z prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej
nie wynika wymóg, aby stwierdzenie takiej szkody i ustalenie wysokości odszkodowania dokonywane było przez organ władzy sądowniczej.
Dopiero w razie sporu w tym zakresie, zainteresowany musi mieć możliwość uruchomienia postępowania przed sądem w celu dochodzenia
swojego prawa.
Odmienny charakter ma jednak sytuacja, w której źródłem szkody jest orzeczenie sądowe. W świetle zasad podziału władzy, niezależności
sądów i niezawisłości sędziów – kompetencja do stwierdzenie niezgodności orzeczenia sądowego z prawem może należeć wyłącznie
do sądu. Z tego względu prawo do wynagrodzenia szkody spowodowanej przez niezgodne z prawem orzeczenie sądowe pozostaje w
ścisłym związku z prawem do dochodzenia praw podmiotowych na drodze sądowej.
W świetle przedstawionych wyżej argumentów należy przyjąć, że zaskarżony przepis zamyka sądową drogę dochodzenia prawa do
wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez prawomocne orzeczenie sądowe niekończące postępowania w sprawie. Z tego względu Trybunał
Konstytucyjny uznał, że zaskarżony przepis jest niezgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji.
9. W ocenie skarżącej zaskarżony przepis narusza zasadę równości. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego
zasada równości nakazuje jednakowe traktowanie podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty
prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej
miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady
równości, należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie
podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma
prawna.
Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady
równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały
spełnione łącznie następujące warunki:
1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;
2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone
w wyniku wprowadzonego różnicowania;
3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi
odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
W ocenie skarżącej wspólną cechą istotną uzasadniającą równe traktowanie jest to, że dany podmiot został poszkodowany przez
niezgodne z prawem prawomocne orzeczenie, natomiast rodzaj prawomocnego orzeczenia nie jest cechą relewantną. Trybunał Konstytucyjny
podziela pogląd skarżącej, że z punktu widzenia prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie
organów władzy publicznej wspólną cechą istotną jest doznanie szkody wynikającej z wydania prawomocnego orzeczenia sądowego.
W ocenie Prokuratora Generalnego zaskarżony przepis nie wprowadza różnicowania adresatów normy w nim zawartej, ponieważ ograniczenie
możliwości realizacji prawa do odszkodowania za bezprawie jurysdykcyjne nie zostało oparte na kryteriach dotyczących pewnej
grupy podmiotów, lecz wynika z użytego w zaskarżonym przepisie kryterium przedmiotowego. Trybunał Konstytucyjny nie podziela
tego poglądu. Różnicowanie podmiotów prawa może wynikać nie tylko z zastosowania kryteriów dotyczących bezpośrednio określonych
podmiotów prawa, ale również z kryteriów dotyczących sytuacji prawnych, w których znajdują się te podmioty. W rozpoznawanej
sprawie zastosowane kryterium przedmiotowe, a mianowicie to, czy orzeczenie kończy postępowanie w sprawie, prowadzi nieuchronnie
do zróżnicowania sytuacji prawnych poszczególnych podmiotów prawa, które doznały szkody wyrządzonej przez prawomocne orzeczenie
sądowe. Ustawodawca różnicuje podmioty mające wymienioną cechę istotną, co więcej wprowadzone różnicowanie dotyczy możliwości
realizacji jednego z podstawowych praw konstytucyjnych. Skarga o stwierdzenie niezgodności prawomocnych orzeczeń z prawem
nie obejmuje bowiem prawomocnych orzeczeń niekończących postępowania w sprawie, a w rezultacie zaskarżony przepis uniemożliwia
dochodzenie odszkodowania z tytułu szkód wyrządzonych przez prawomocne orzeczenia niekończące postępowania w sprawie.
Rodzaj wydanego orzeczenia, a w szczególności to, czy orzeczenie kończy postępowanie w sprawie, może uzasadniać zróżnicowanie
w zakresie procedur realizacji prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organów władzy
publicznej. Nie można również z góry wykluczyć, że szczególne względy mogą przemawiać za odejściem od zasady pełnej kompensacji
przy wynagradzaniu szkody wyrządzonej przez niektóre rodzaje orzeczeń sądowych niekończących postępowania. To, że prawomocne
orzeczenie nie kończy postępowania w sprawie, nie uzasadnia natomiast zróżnicowania polegającego na całkowitym wyłączeniu
możliwości dochodzenia wynagrodzenia szkód wyrządzonych przez wszelkie prawomocne orzeczenia niekończące postępowania. Takie
zróżnicowanie nie pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, ani nie znajduje oparcia w wartościach,
zasadach czy normach konstytucyjnych.
Przyjęta formuła orzeczenia sprawia, że nie jest niezbędna interwencja ustawodawcza dla jego wykonania. Nie wyklucza to jednak
wprowadzenia zmian ustawowych w celu pełnego i spójnego uregulowania instytucji skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia.
Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.