1. Skargą konstytucyjną z 12 listopada 1998 roku, określoną jako wspólna skarga Stowarzyszenia “R-P” oraz Zbigniewa N., zakwestionowana została zgodność z konstytucją ustawy z 16 lipca 1998 roku ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw. Skarżący wskazali bardzo szeroki zakres w jakim ich zdaniem ustawa narusza konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności. Zakwestionowano przepisy rozdziału 19 (art. od 120 do 128), rozdziału 26 (art. od 149 do 156), rozdziału 28 (art. od 160 do 162 oraz rozdziału 33 (art. od 176 do 181). Jako wzorzec odniesienia do badania konstytucyjności kwestionowanych przepisów skarżący podali (poprzez wskazanie zasad wyrażonych w tych przepisach) art. 2, art. 32, art. 60 i art. 169 ust. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi podano, iż bezpośrednią przyczyną wniesienia skargi stał się sposób przeprowadzenia 11 października 1998 roku wyborów do rad gmin, powiatów i sejmików województw. Zdaniem skarżących zakwestionowana ustawa doprowadziła do zastosowania w wyborach samorządowych ordynacji, w wyniku której przeprowadzone wybory nie były równe. Jak bowiem wynika z informacji Państwowej Komisji Wyborczej w 11 na 16 województw Stowarzyszenie “R-P” przekroczyło 5% próg wyborczy. W takim stanie rzeczy zaskarżona ustawa, narzucająca konieczność uzyskania 5% ważnie oddanych głosów, aby uzyskać prawo uczestniczenia w podziale mandatów na radnych, eliminuje z wpływu na życie społeczne i polityczne “R-P”. Prowadzi też do dyskryminacji tych głosujących (a było ich w skali kraju około 1,5 miliona), którzy oddali swe głosy na Stowarzyszenie “R-P”.

W rezultacie przeprowadzone na podstawie kwestionowanych przepisów wybory samorządowe nie były równe, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, oraz zasad prawa wyborczego.

Zdaniem skarżących kwestionowana ustawa inaczej traktuje mieszkańców gmin liczących do 20000 mieszkańców niż tych gmin w których mieszka ponad 20000 mieszkańców. Niezależnie od tego – poprzez sposób przydziału mandatów – faworyzuje osoby należące do dużych partii politycznych, co narusza art. 32 konstytucji. Istota naruszenia konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności poprzez zastosowanie kwestionowanych przepisów wynika z faktycznego pozbawienia Stowarzyszenia “R-P” i Zbigniewa N. możliwości uzyskania mandatu radnego Sejmiku Województwa Łódzkiego. Gdyby bowiem – jak podnoszą skarżący – wybory były równe i sprawiedliwe, jak stanowi konstytucja, a o wyborze decydowały liczby ważnie oddanych głosów, Zbigniew N. zostałby radnym, ponieważ w głosowaniu uzyskał ósme miejsce pod względem liczby ważnie oddanych głosów.

Zdaniem skarżących konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego narusza też istniejąca na gruncie kwestionowanej ustawy z 16 lipca 1998 roku ordynacja wyborcza do rad gmin dająca możliwość łączenia mandatów w przedstawicielskich organach samorządowych z mandatem posła lub stanowiskami w administracji państwowej.

2. Pismem z 2 lipca 1999 roku Prokurator Generalny RP przedstawił swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu stanowiska stwierdził, że skarga budzi zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia dopuszczalności jej wniesienia.

Zdaniem Prokuratora Generalnego Stowarzyszenie “R-P” nie wskazało w treści skargi, które z praw podmiotowych przysługujące mu jako osobie prawnej, zostało naruszone przez zakwestionowane przepisy ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw. Tym samym skarżący nie wykazał czy przysługuje mu legitymacja do wniesienia skargi konstytucyjnej. W związku z tym, że kontroli konstytucyjnej w drodze skargi, poddane zostały przepisy dotyczące prawa wyborczego – uważa – iż podmiotem takiego prawa mogą być wyłącznie osoby fizyczne, nie zaś osoby prawne. Prowadzi to do wniosku, iż skarżącemu Stowarzyszeniu “R-P” nie służy prawo wniesienia skargi konstytucyjnej.

W świetle stanowiska Prokuratora Generalnego, w przedmiotowej sprawie nie został też spełniony drugi z warunków dopuszczalności skargi konstytucyjnej, to jest wydanie w sprawie będącej podstawą skargi ostatecznego rozstrzygnięcia. Przepisy ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw przewidują bowiem – nie wykorzystany przez skarżących – środek prawny w postaci możliwości wniesienia protestu przeciwko ważności wyborów do danej rady lub wyborowi radnego, z powodu dopuszczenia się przestępstwa przeciwko wyborom lub naruszenia przepisów ordynacji wyborczej. W tym trybie mógł również zostać podniesiony zarzut niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów. W przypadku takiego zarzutu, sąd (po uznaniu jego zasadności) ma obowiązek wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym.

Biorąc pod uwagę taki stan rzeczy, Prokurator Generalny uważa, że skarga nie może zostać rozpoznana, ponieważ skarżący nie skorzystał z przysługujących mu środków ochrony prawnej. W przedmiotowej sprawie nie doszło też do wydania ostatecznego orzeczenia, do którego można by odnieść zarzut naruszenia konstytucyjnych praw i wolności. Za orzeczenie takie nie mogą być uznane wskazane przez skarżącego obwieszczenia komisji wyborczych. Nie rozstrzygają one bowiem ostatecznie o konstytucyjnych prawach skarżących.

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

Wniesiona do Trybunału skarga konstytucyjna podlega każdorazowo – na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – wstępnemu rozpoznaniu. Ma ono wstępnie wyjaśnić czy skarga spełnia prawem przewidziane wymagania. Nie przesądza to jednak definitywnie o merytorycznym rozpatrzeniu skargi, ponieważ skład orzekający Trybunału może w trakcie szczegółowej analizy akt sprawy dostrzec ujemne przesłanki procesowe udaremniające merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Dla dopuszczalności skargi konstytucyjnej, niezależnie od wymogów formalnych, znaczenie ma przede wszystkim ustalenie legitymacji podmiotów ją wnoszących, innymi słowy ich zdolności skargowej. W ogromnej większości przypadków skarga stanowi reakcję na naruszenie wolności i praw, które ustawodawca konstytucyjny związał ściśle z człowiekiem i obywatelem. W przypadku skargi Zbigniewa N. można stwierdzić, że została ona wniesiona przez podmiot, którego praw i wolności dotyczy kwestionowane obwieszczenie.

Odrębnego potraktowania wymaga możliwość wniesienia skargi przez podmioty nie będące osobą fizyczną. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w kilku orzeczeniach wyraźnie stwierdził, że skarga przysługiwać może nie tylko osobie fizycznej, ale i także osobie prawnej, jednakże pod warunkiem, że skarga dotyczy praw i wolności tej osoby. Wydaje się oczywiste, że pewne prawa (np. prawo własności) lub wolności (np. prowadzenia działalności gospodarczej) muszą – ze swej istoty – obejmować nie tylko osoby fizyczne, ale też podmioty nie będące osobami fizycznymi. Konstytucja statuuje też pewne prawa i wolności odnoszące się do podmiotów zbiorowych (np. związków zawodowych, związków wyznaniowych itd.). Instytucja skargi konstytucyjnej, ukształtowana w Europie dopuszcza skargę każdego podmiotu – nie tylko osoby fizycznej – na naruszenie prawa podstawowego gwarantowanego w konstytucji, jeżeli jest podmiotem tego prawa. Jednakże osobom prawnym tylko wtedy, gdy są beneficjentami określonych praw podstawowych (Ts 9/98). W doktrynie podkreśla się przy tym, że środek ochrony praw i wolności, jakim jest skarga konstytucyjna, przysługuje osobie prawnej wtedy, “gdy zajdzie odpowiedniość między charakterem podmiotu i charakterem prawa, na które ten podmiot się powołuje” (B. Banaszak, J. Boć, M. Jabłoński [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz Komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław 1998, s. 143). Naruszone prawo musi więc należeć do kategorii tych praw wyrażonych w konstytucji, których podmiotem jest skarżąca osoba prawna.

Nie wszystkie prawa i wolności przysługujące osobie fizycznej przysługują osobie prawnej. Stowarzyszenie “R-P” nie wskazała prawa konstytucyjnie chronionego, będącego przedmiotem skargi, które przysługiwałoby osobie prawnej. Prawo wybieralności do rad samorządowych przysługuje nie osobom prawnym lecz osobom fizycznym. Wskazuje na to wyraźnie chociażby art. 7 ustawy z 16 lipca 1998 r., w świetle którego prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady. W takim stanie rzeczy naruszenie prawa wybieralności przez naruszenie wskazanych w petitum skargi praw i zasad ustrojowych kwestionować mogą jedynie ci, którym prawa takie bezpośrednio przysługują. W takim stanie rzeczy osoby prawne takie jak stowarzyszenia czy partie polityczne mogą żądać zbadania konstytucyjności przepisów ustawy regulujących prawa i wolności obywatelskie tylko przez wykorzystanie aktywności uprawnionych do tego podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie ich zgodności z konstytucją. Prawa wyborcze, a także prawo dostępu do służby publicznej – w świetle art. 60 konstytucji – są przynależne osobom fizycznym – obywatelom polskim. Organizacje społeczne, w tym stowarzyszenia a także inne osoby prawne, mają możliwość skorzystania z instytucji skargi konstytucyjnej w tym zakresie tylko wtedy gdy albo same są osobami prawnymi wymienionymi w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 konstytucji i spełniają wymagania przewidziane w art. 191 ust. 2, albo gdy w następstwie ich działania z wnioskiem takim wystąpią uprawnione do wniesienia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego podmioty wymienione w art. 191 ust. 1. Biorąc pod uwagę taki stan rzeczy uznać należy, że stowarzyszenie “R-P” nie ma legitymacji do występowania ze skargą konstytucyjną w sprawie kwestionowanych przez nią praw.

Dla merytorycznego rozpatrzenia skargi Zbigniewa N. istotne znaczenie ma także ustalenie czy spełnione zostały wymagania umożliwiające skorzystanie ze skargi konstytucyjnej, zwłaszcza co do ostateczności rozstrzygnięcia w którym orzeczono o jego prawach. Skarżący podnosi, iż takie ostateczne rozstrzygnięcie zostało zawarte w Obwieszczeniu Wojewódzkiego Komisarza Wyborczego w Łodzi z 21 października 1998 r. o wyniku wyborów do rad na obszarze województwa łódzkiego oraz Sejmiku Województwa Łódzkiego, przeprowadzonych w dniu 11 października 1998 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z 30 października 1998 r. Nr 30, poz. 202) oraz Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 23 października 1998 r. o zbiorczych wynikach wyborów do rad na obszarze kraju (Dz.U. Nr 131, poz. 861). Rodzi się pytanie czy czyni to zadość wymaganiom przewidzianym do wniesienia skargi. Odpowiedź na tak postawione pytanie, wymaga ustosunkowania się do tego czy obwieszczenia te są rozstrzygnięciami organów państwa stwarzającymi możliwość wniesienia skargi. Nie ulega wątpliwości, że nie są one wyrokami sądu ani decyzjami administracyjnymi. Trudno byłoby je uznać także za “inne rozstrzygnięcia”, o których mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ponieważ zarzut naruszenia konstytucyjnie chronionych praw i wolności w skardze konstytucyjnej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy sąd lub organ administracji publicznej przez wydanie wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia orzekł o tych prawach i wolnościach. W obwieszczeniach komisji wyborczych nie rozstrzyga się jednak merytorycznie o prawach i wolnościach obywatelskich. Są to jedynie informacje o faktach związanych z przebiegiem wyborów. Nawet gdyby przyjąć, że obwieszczenia komisji wyborczych – w perspektywie wymagań przewidzianych w art. 79 ust. 1 konstytucji i art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – nie budzą wątpliwości co do ich charakteru, to i tak nie można byłoby stwierdzić, że sprawa, której dotyczy skarga Zbigniewa N. była przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia przez sąd lub organ administracji publicznej. Trybunał jednoznacznie stwierdza, że zarówno Wojewódzki Komisarz Wyborczy w Łodzi jak i Państwowa Komisja Wyborcza, nie są – w rozumieniu art. 79 ust. 1 konstytucji oraz art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – organami (organami administracji publicznej, sądami), które ostatecznie orzekają w tego rodzaju sprawach. Należy bowiem zauważyć, iż na gruncie kwestionowanej ustawy istnieje możliwość zakwestionowania wyników głosowania podanych w treści obwieszczenia komisji wyborczej. Art. 58 ustawy z 16 lipca 1998 r. –

Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, przewiduje środek prawny w postaci protestu przeciwko ważności wyborów do danej rady lub wyborowi konkretnego radnego, z powodu dopuszczenia się przestępstwa przeciwko wyborom lub naruszenia przepisów dotyczących przebiegu głosowania, ustalenia wyników wyborów czy ważności wyborów. Protest, który na podstawie art. 59 kwestionowanej ustawy wnosi się do właściwego miejscowo sądu okręgowego (w czasie którego dotyczy skarga – do sądu wojewódzkiego), przysługuje każdemu wyborcy zamieszkałemu na obszarze działania wybieranej rady, lub wyborcy, którego nazwisko w dniu wyborów umieszczone było w spisie wyborców na obszarze danego okręgu wyborczego.

Zdaniem Trybunału w przedmiotowej sprawie nie ma żadnych wyjątkowych przesłanek wskazujących na potrzebę odstąpienia przez Trybunał od dotychczasowego rozumienia pojęcia “inne rozstrzygnięcie” oraz “wyczerpania toku instancyjnego”, jako stanu w którym osobie wnoszącej skargę konstytucyjną nie przysługuje już żaden środek prawny dochodzenia jej praw. Skarżący środek taki miał i nie wykorzystał go.

Nie ma w tym względzie znaczenia to, czy przepis jednoznacznie przesądza o możliwości skutecznego wniesienia protestu (wniesienie środka prawnego od istniejącego rozstrzygnięcia takiej gwarancji nie stwarza) ponieważ z natury skargi konstytucyjnej wynika, że we wszystkich skutecznie wniesionych skargach rzecz dotyczy tego rodzaju sytuacji, w których sąd lub inny organ który orzekł ostatecznie o prawach i wolnościach obywatelskich nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia ze względu na treść kwestionowanego, konkretnego przepisu prawnego. Jednakże tego rodzaju sytuacje stwarzać mogą możliwość wszechstronnego przeanalizowania problemu, co mogłoby dać np. podstawę do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Dopóki nie został wniesiony i rozpatrzony przez sąd protest wyborczy nie można mówić o spełnieniu w konkretnej sprawie przesłanki zapadnięcia ostatecznego orzeczenia (rozstrzygnięcia). Konkluzja ta znajduje oparcie zarówno w samej istocie procedury skargi konstytucyjnej, jak też i wykładni językowej art. 79 ust. 1 konstytucji i art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Wynika ona także z porównania celów i zadań postępowania sądowego oraz postępowania w sprawie skarg konstytucyjnych.

W sprawie Ts 22/97 Trybunał stwierdził, iż dopóki działanie organów sądowych czy administracyjnych nie przybierze władczego charakteru określającego sytuację prawną konkretnego podmiotu, dopóty nie można jeszcze mówić o ostatecznym orzeczeniu o przysługujących skarżącemu konstytucyjnych prawach, wolnościach lub obowiązkach. Abstrahując od rozważań na temat charakteru prawnego Obwieszczeń Komisarza Wyborczego w Łodzi i Państwowej Komisji Wyborczej, stwierdzić należy, iż nie posiadają one ostatecznego charakteru władczego. Nie mogą zatem stanowić podstawy do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w drodze skargi konstytucyjnej.

Trzeba przy tym pamiętać, że wyczerpanie toku instancyjnego, jako przesłanka dopuszczalności wniesienia skargi konstytucyjnej nie ogranicza się jedynie do stanu niemożności wniesienia od decyzji czy wyroku środka zaskarżenia przewidzianego w zwykłym postępowaniu dewolutywnym, ale stanowi w istocie określenie stanu w którym osobie wnoszącej skargę konstytucyjną nie przysługuje już żaden środek prawny do dochodzenia jego praw w raz rozpoczętym postępowaniu. Taka interpretacja wskazuje też na szczególną rolę jaką w konstytucyjnym katalogu środków ochrony praw i wolności zajmuje skarga do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli bowiem przesłanką wniesienia skargi jest wyczerpanie wszystkich dostępnych w ramach danego rodzaju postępowania środków, to w takim kontekście skarga konstytucyjna, stanowiąca w istocie zarzut przeciw prawu, jest ultima ratio, ostatnią szansę dochodzenia praw i wolności naruszonych przez zastosowanie kwestionowanego w skardze przepisu. Skarga konstytucyjna nie może zastępować zwykłych środków odwoławczych czy środków zaskarżenia, tym bardziej, że jedną z funkcji sądów jest możliwość rozważania zarzutu niekonstytucyjności poprzez wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (takie stanowisko Trybunał Konstytucyjny przyjął m.in. w postanowieniach w sprawach Ts 1/97 i Ts 111/98).

“Istotą skargi konstytucyjnej – stwierdził TK w wydanym w pełnym składzie postanowieniu z 4 lutego 1998 r. w sprawie Ts 1/97 – jest jej nadzwyczajny i subsydiarny charakter. Skarga może zostać uruchomiona dopiero w sytuacji, gdy skarżący nie dysponuje już żadną proceduralną możliwością dalszego dochodzenia swoich praw w postępowaniu przed sądem lub organem administracji publicznej”. W tym wyraża się istota przesłanki “ostatecznego orzeczenia”, sformułowanej w art. 79 ust. 1 konstytucji. Trybunał Konstytucyjny powinien więc wkraczać dopiero po wyczerpaniu wszystkich procedur pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy, które mogą zostać uruchomione przez samego skarżącego, a więc gdy od rozstrzygnięcia takiego nie przysługuje żaden środek odwoławczy ani inny środek zaskarżenia.

Uznając obowiązek kontroli spełnienia formalnych przesłanek skargi konstytucyjnej także na tym etapie postępowania, Trybunał uznał że merytoryczne rozpoznanie niniejszej skargi pozostawałoby w sprzeczności z zasadami i przesłankami, od których spełnienia ustrojodawca uzależnił możliwość prowadzenia merytorycznego postępowania w sprawie skarg konstytucyjnych. Niedopełnienie warunków formalnych w niniejszej sprawie skutkuje niedopuszczalnością wydania merytorycznego orzeczenia.

W takim stanie rzeczy, działając na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Trybunał postanowił jak na wstępie.