W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 18 lipca 2005 r. skarżący wniósł o zbadanie zgodności art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1996 r. o łączeniu i grupowaniu niektórych banków w formie spółki akcyjnej (Dz. U. Nr 90, poz. 406 ze zm.; dalej: ustawa o łączeniu banków) w zw. z art. 36 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 118, poz. 561 ze zm.; dalej: ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji) w zakresie, w jakim nie zawiera właściwych wytycznych treściowych określających pojęcie pracownika banku należącego do grupy bankowej, jako podstawy do wydania rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z 3 kwietnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad podziału uprawnionych pracowników na grupy, ustalania liczby akcji przypadających na każdą z tych grup oraz trybu nabywania akcji przez uprawnionych pracowników (Dz. U. Nr 33, poz. 200; dalej: rozporządzenie) z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 32 Konstytucji. Skarżący wniósł także o zbadanie zgodności § 2 ust. 1 i 2 wskazanego wyżej rozporządzenia z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 oraz art. 92 Konstytucji.

Skarżący wystąpił z powództwem o ustalenie prawa do nieodpłatnego nabycia akcji w ilości przewidzianej dla grupy pracowników posiadających powyżej 20 lat zatrudnienia. Wyrokiem z 25 sierpnia 2003 r. (sygn. akt XII P 191/03) Sąd Okręgowy w Warszawie – Wydział XII Pracy oddalił powództwo wskazując, że w sprawie skarżącego podstawę do uzyskania bezpłatnych akcji stanowił wyłącznie okres zatrudnienia w Powszechnym Banku Gospodarczym w Łodzi, za który to okres skarżący otrzymał już akcje. Sąd stwierdził ponadto brak podstaw do przyjęcia, iż okresem branym pod uwagę przy ustalaniu okresów zatrudnienia, od których zależy uprawnienie do nieodpłatnych akcji, jest czas zatrudnienia skarżącego w Narodowym Banku Polskim. Apelacja wniesiona od powyższego rozstrzygnięcia została oddalona wyrokiem z 29 stycznia 2004 r. przez Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie – Wydział III (sygn. akt III APa 152/03). Sąd Najwyższy wyrokiem z 10 lutego 2005 r. (sygn. akt II PK 202/04) oddalił wniesioną kasację.

Naruszenia konstytucyjnej zasady równości upatruje skarżący we wprowadzeniu „lepszego prawa” dla pracowników banku dominującego, pozwalającego na zaliczenie im dłuższego (bo aż 20-letniego) okresu zatrudnienia. W ocenie skarżącego zaskarżone rozporządzenie nie powinno – w przypadku podziału akcji w banku należącym do grupy bankowej składającej się z kilku banków – wprowadzać mechanicznie identycznych zasad podziału akcji, jak ma to miejsce w konkretnym, pojedynczym, prywatyzowanym przedsiębiorstwie. Wszyscy pracownicy banków zależnych to pracownicy zatrudnieni w bankach należących do grupy bankowej w dniu ich przekształcenia z banku państwowego w spółkę akcyjną, a jednocześnie będący pracownikami zatrudnionymi w dniu konsolidacji sprawozdań finansowych. Jedynie pracownicy Banku Pekao S.A. to pracownicy banku, który w ogóle nie podlegał komercjalizacji, gdyż był bankiem akcyjnym od 1929 r. Powyższa niejednorodność stanów prawnych i faktycznych winna, w ocenie skarżącego, zostać uwzględniona w treści art. 19 ust. 2 ustawy o łączeniu banków, a następnie w regulacjach zaskarżonego rozporządzenia.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący odwołuje się do umowy z 30 kwietnia 1997 r. (uznanej przez SN uchwałą z 26 czerwca 2003 r. w części za nieważną), która uprzywilejowywała pracowników Banku Pekao S.A. i miała znaczący wpływ na podział akcji. Podkreśla także, iż zaskarżony art. 19 ust. 2 nie zawiera wyjaśnienia pojęcia pracownik (brak jest także wyjaśnienia tego terminu w słowniczku), a także nie zawiera wytycznych treściowych określających pojęcie pracownika banku należącego do grupy bankowej, jako podstawy do wydania rozporządzenia, o którym mowa w art. 36 ust. 5 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Brak wytycznych stanowi naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Zarządzeniem z 5 września 2005 r. wezwano skarżącego do usunięcia braków wniesionej skargi konstytucyjnej m.in. przez wskazanie, które z przysługujących skarżącemu praw konstytucyjnych i wolności zostało naruszone oraz określenie sposobu tego naruszenia.

W piśmie procesowym z 3 października 2005 r. skarżący wskazał na naruszenie wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości, z której wynika nakaz równego traktowania podmiotów charakteryzujących się w równym stopniu istotną cechą. W ocenie skarżącego art. 19 ust. 2 zd. 1 ustawy o łączeniu banków oraz art. 36 ust. 5 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji naruszają art. 32 Konstytucji przez nieuzasadnione i niedopuszczalne uprzywilejowanie pracowników banków dominujących i dyskryminację pracowników banków zależnych. Jednocześnie naruszono zasadę równej dla wszystkich ochrony innych praw majątkowych, wynikającą z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Wadliwość upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 2 zd. 1 polega na braku precyzji określenia „przysługujące prawo nabycia wyłącznie akcji banku dominującego na zasadach określonych w ustawie z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych w sytuacji, w której nabywanie akcji miało dotyczyć pracowników, których maksymalny staż pracy był różny w banku dominującym i bankach zależnych”. Wadliwe sformułowanie wskazanych powyżej przepisów ustawy, a także zaskarżonego rozporządzenia doprowadziło do faktycznego ograniczenia możliwości realizacji uprawnień wynikających z innego aktu prawnego, tj. art. 36 ust. 1 i 4 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji.

Naruszenia wynikającej z art. 64 ust. 2 Konstytucji równej dla wszystkich ochrony własności, w tym także prawa do nabywania akcji we właściwej wysokości, upatruje skarżący w uregulowaniu zasad przyznawania akcji w rozporządzeniu, nie zaś w ustawie. Art. 19 ust. 2 ustawy o łączeniu banków narusza, w ocenie skarżącego, przepis art. 64 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim chroni „prawo do własności akcji pracowników banków zależnych, przyznanych ekspektatywą wynikającą z art. 36 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, a także uniemożliwia prawidłową realizację tego prawa ze względu na granice zakreślone w zd. 2 art. 19 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym <<liczba nabywanych w ten sposób akcji ustalana jest łącznie dla pracowników banków danej grupy bankowej>>”. Narusza on także art. 2 Konstytucji oraz art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 „poprzez dopuszczenie do nierównego traktowania i nierównej ochrony prawnej grup pracowników banków zależnych i banku dominującego w zakresie prawa własności wynikającego ze wskazanej ekspektatywy nabycia akcji”. Naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji upatruje także skarżący w treści art. 36 ust. 5 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji w zakresie, w jakim przekazał on do unormowania w drodze rozporządzenia sprawy „prawa własności i określenia zakresu wartościowania tego prawa ustalonego w ekspektatywie wynikającej z art. 36 ust. 1” bez wskazania wytycznych, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw o charakterze podmiotowym, którego rozpoznanie warunkowane jest spełnieniem szeregu przesłanek wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a skonkretyzowanych w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK). Art. 79 ust. 1 Konstytucji „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że warunkiem wniesienia skargi konstytucyjnej jest naruszenie konstytucyjnej wolności lub prawa o charakterze podmiotowym, które stanowi konsekwencję uzyskania przez skarżącego rozstrzygnięcia, wydanego w oparciu o przepis, którego konstytucyjność się kwestionuje. Przy czym podkreślić należy, iż ustawa o TK wymaga wskazania we wniesionej skardze zarówno naruszonego prawa konstytucyjnego, jak i sposobu, w jaki do tego naruszenia doszło.

Uprawnienie do wystąpienia ze skargą konstytucyjną uzasadnia skarżący poprzez wskazanie na naruszenie tzw. prawa do akcji, mylnie nazwanego w skardze „prawem do własności akcji pracowników banków zależnych”, do którego doszło na skutek podziału akcji dyskryminującego pracowników banków zależnych w porównaniu z pracownikami banku dominującego. Źródeł dyskryminacji upatruje skarżący m.in. w art. 19 ust. 2 zd. 1 ustawy o łączeniu banków. W piśmie procesowym nadesłanym w celu uzupełnienia wskazanych braków skargi konstytucyjnej zarządzeniem sędziego TK wskazuje skarżący, iż naruszenie prawa jest konsekwencją braku precyzji określenia, iż „<<przysługujące prawo nabycia wyłącznie akcji banku dominującego na zasadach określonych w ustawie z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych>> w sytuacji, w której nabywanie akcji miało dotyczyć pracowników, których maksymalny staż pracy był różny w banku dominującym i bankach zależnych”. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wskazany powyżej zarzut jest oczywiście bezzasadny.

Zgodnie z brzmieniem zaskarżonego przepisu: „Pracownikom banku należącego do grupy bankowej, zatrudnionym w tym banku w dniu konsolidacji sprawozdań finansowych albo zatrudnionym w bankach należących do grupy w dniu ich przekształcenia z banku państwowego w spółkę akcyjną, przysługuje prawo nabycia wyłącznie akcji banku dominującego, na zasadach określonych w ustawie z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (...)” Artykuł 19 ust. 2 zd. 1 nie reguluje zatem sposobu podziału akcji banku dominującego przysługujących pracownikom tego banku, jak i banków zależnych, odsyłając w tym zakresie do przepisów innego aktu normatywnego. Z samym zaś faktem ograniczenia możliwości nabycia akcji wyłącznie do akcji banku dominującego skarżący nie wiąże naruszenia przysługujących mu praw konstytucyjnych. Z treści skargi i pisma procesowego zdaje się wynikać, że naruszenia prawa do akcji skarżący upatruje w braku uregulowania w przepisach prawa sytuacji, w której maksymalne okresy pracy w banku zależnym i w banku dominującym są różne. Jednakowe potraktowanie pracowników tych banków oznacza, w jego ocenie, równe traktowanie nierównych, a w konsekwencji naruszenie zasady równości w zakresie prawa do akcji. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego równość wobec prawa, o której mowa także w art. 64 ust. 2 Konstytucji „polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez różnicowań zarówno faworyzujących jak i dyskryminujących. Jednocześnie zasada równości zakłada odmienne traktowanie tych podmiotów prawa, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej” (wyrok z 19 lutego 2001 r., sygn. SK 14/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 31). Zasada równości oznacza także zasadność wyboru takiego, a nie innego kryterium różnicowania. „Aby odpowiedzieć na pytanie, czy dane kryterium może stanowić podstawę różnicowania podmiotów prawa, należy rozstrzygnąć: czy kryterium to pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; czy waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania; czy kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami, czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych” (wyrok z: 6 maja 1998, r., sygn. K. 37/97; zob. także np. orzeczenia z: 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33; 16 grudnia 1996 r., sygn. U 1/96, OTK ZU nr 6/1996, poz. 55; wyrok z 19 lutego 2001 r., sygn. SK 14/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 31). Kryterium decydującym o przynależności do danej grupy, a w konsekwencji o ilości przyznawanych akcji, jest długość okresu zatrudnienia. Zasadność wprowadzenia takiego kryterium wynika z przyjętego a priori założenia, że im dłużej pracownik był zatrudniony w danym zakładzie pracy, tym większy był jego wpływ na jego rozwój; z tego względu udział w „zyskach” związanych w prywatyzacją tego zakładu powinien być także proporcjonalnie większy. Mając powyższe na względzie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż fakt, że w danym banku zależnym (czy w oddziale danego zakładu pracy) maksymalny okres zatrudnienia, ze względu na długość jego funkcjonowania, jest ograniczony w porównaniu do innych banków zależnych czy banku dominującego (albo do innych oddziałów tego zakładu), nie może stanowić kryterium decydującego o odmiennym traktowaniu podmiotów podobnych. Innymi słowy: brak jest, w ocenie Trybunału, podstaw do przyjęcia twierdzenia, że występowanie maksymalnego zatrudnienia jest tym czynnikiem, który uzasadniałby odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Podkreślić przy tym należy także, iż zarówno w skardze konstytucyjnej, jak i w piśmie procesowym, nie zostały przedstawione argumenty wskazujące na zasadność i dopuszczalność – z punktu widzenia konstytucyjnych standardów – wprowadzenia takiego rozróżnienia. Ta konstatacja uzasadnia przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił naruszenia prawa konstytucyjnego wynikającego z art. 64 ust. 2 Konstytucji, a tym samym naruszenie to nie może uzasadniać wystąpienia do TK ze skargą konstytucyjną.

Za oczywiście bezzasadny w ocenie Trybunału należy natomiast uznać zarzut wysunięty we wniesionej skardze konstytucyjnej, zgodnie z którym art. 19 ust. 2 zd. 1 ustawy o łączeniu banków oraz przepisy zaskarżonego rozporządzenia wydanego na podstawie art. 36 ust. 5 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji prowadzą do faktycznego ograniczenia możliwości realizacji tzw. prawa do akcji wynikającego z art. 36 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Skarżący zarówno we wniesionej skardze konstytucyjnej, jak i w piśmie procesowym zdaje się traktować art. 36 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji jako źródło ekspektatywy prawa do akcji, tymczasem art. 36 ust. 1 stanowi tylko, że: „uprawnionymi pracownikom przysługuje prawo do nieodpłatnego nabycia, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, do 15% akcji objętych przez Skarb Państwa w dniu wpisania spółki do rejestru”. Natomiast o tym, kto jest uprawnionym pracownikiem decyduje art. 2 pkt 5 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji oraz, w wypadku akcji banku należącego do grupy bankowej, także art. 19 ust. 2 zd 1 ustawy o łączeniu banków. Nieuzasadniona jest zatem teza skarżącego o naruszeniu prawa przyznanego mu w art. 36 ust. 1. Brak jest także podstaw do przyjęcia, jak czyni to skarżący, że prawo do akcji wynika z art. 36 ust. 4 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji (czasami w skardze skarżący podaje wspólnie art. 36 ust. 1 i ust. 4 jako źródło uprawnień). Zgodnie z treścią tego przepisu: „Akcje zbywa się nieodpłatnie w grupach wyodrębnionych ze względu na okresy zatrudnienia uprawnionych pracowników w komercjalizowanym przedsiębiorstwie państwowym i w spółce powstałej w wyniku komercjalizacji tego przedsiębiorstwa państwowego”. Nie budzi zatem wątpliwości, że przepis ten kształtuje zasady rozdziału akcji, nie reguluje natomiast zakresu podmiotów, którym te akcje przysługują.

Za oczywiście bezzasadne, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, należy także uznać twierdzenie skarżącego, że art. 36 ust. 5 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, odsyłając w przedmiocie uregulowania zasad podziału akcji do rozporządzenia, nie zawiera wytycznych, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jak podkreśla się w orzecznictwie TK wytyczne nie muszą wynikać bezpośrednio z przepisu, w którym zawarta jest delegacja ustawowa; wystarczające dla spełnienia przesłanek z art. 92 ust. 1 Konstytucji będzie, gdy będą one wynikać z treści innych przepisów ustawy (zob. np. wyroki z: 26 kwietnia 2004 r., K 50/02, OTK ZU nr 4A/2004, poz. 32; 28 listopada 2005 r., sygn. K 22/05, OTK ZU nr 10A/2005 poz. 118). W ocenie Trybunału przepisem zawierającym wytyczne treściowe jest cytowany powyżej art. 36 ust. 4 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Zarzut braku wytycznych treściowych wiąże skarżący z dokonanym zaskarżonymi przepisami rozporządzenia podziałem na grupy. Przepisy te stanowią, że: „Grupy uprawnionych pracowników wyodrębnia się ze względu na następujące okresy zatrudnienia: 1) do 1 roku, 2) powyżej 1 roku do 3 lat, 3) powyżej 3 lat do 5 lat, 4) powyżej 5 do 10 lat, 5) powyżej 10 do 15 lat, 6) powyżej 15 do 20 lat, 7) powyżej 20 lat” (§ 2 ust. 1) oraz, iż „Zaliczenie uprawnionych pracowników do grupy następuje na podstawie udokumentowanego okresu zatrudnienia, potwierdzonego zaświadczeniami wydanymi przez komercjalizowane przedsiębiorstwo i spółkę powstałą w wyniku komercjalizacji tego przedsiębiorstwa” (§ 2 ust. 2). Skarżący nie wskazuje na czym, w jego ocenie, polegać ma niekonstytucyjność § 2 ust. 2, zaś nieprawidłowości dokonania podziału na grupy w § 2 ust. 1 zdaje się upatrywać w nieuwzględnieniu różnych maksymalnych stażów pracy w bankach wchodzących w skład grupy bankowej. Jednakże, jak już wskazano powyżej, skarżący nie uzasadnił konieczności dokonania takiego rozróżnienia.

Skarżący łączy także zarzut braku „wytycznych treściowych” z treścią art. 19 ust. 2 ustawy o łączeniu banków, wskazując zarówno w skardze konstytucyjnej, jak i w piśmie procesowym, że ustawodawca nie „zamieścił właściwych wytycznych treściowych określających pojęcie pracownika banku należącego do grupy bankowej jako podstawy wydania rozporządzenia”. Biorąc pod uwagę, iż w art. 2 ustawy wskazano, co należy rozumieć pod pojęciem „grupa bankowa” i kiedy bank należy do grupy bankowej, zaś definicja pojęcia „pracownik” zawarta jest w art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) stwierdzić należy, że brak jest podstaw dla akceptacji tezy, zgodnie z którą niezdefiniowanie terminu „pracownik banku należącego do grupy bankowej” wskazuje na nieprecyzyjność przepisu, czego konsekwencją jest naruszenie przysługujących skarżącemu praw. Ponadto wymóg wytycznych treściowych wynikający z art. 92 ust. 1 Konstytucji dotyczy tylko sytuacji, w której ustawa przekazuje uregulowanie określonych kategorii spraw aktowi rangi rozporządzenia, zaś art. 19 ust. 2 ustawy o łączeniu banków odwołuje się do treści aktu rangi ustawy, w którym uregulowane zostały zasady nabywania akcji. Trybunał nie znajduje bowiem argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska skarżącego, że art. 19 ust. 2 stanowi także podstawę do wydania rozporządzenia, o którym mowa w art. 36 ust. 5 ustawy o łączeniu banków. Z samej treści rozporządzenia wynika także, iż jego podstawę stanowił wyłącznie wskazany powyżej art. 36 ust. 5. Reasumując, również zarzut braku wytycznych w treści art. 19 ust. 2 zd. 1 uznać należy za oczywiście bezzasadny.

Zarówno w skardze konstytucyjnej, jak i w piśmie procesowym, skarżący naruszenie zasady równości zdaje się także łączyć z zawarciem przez Ministra Skarbu Państwa umowy z Zarządem Banku Pekao S.A. z 30 kwietnia 1997 r., uznanej później przez SN za częściowo nieważną, która jednakże została częściowo wykonana i miała, jak podnosi skarżący, znaczący wpływ na podział akcji. Ponieważ w trybie skargi konstytucyjnej nie można dochodzić ochrony prawa konstytucyjnego, do którego naruszenia doszło na skutek niewłaściwego zastosowania obowiązującego prawa – skarga konstytucyjna nie jest skargą na stosowanie prawa – naruszenie prawa do akcji wynikające z częściowego wykonania nieważnej umowy nie może uzasadniać przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki skargi konstytucyjnej warunkujące jej merytoryczne rozpoznanie.

Mając powyższe na względzie, należało orzec jak w sentencji.