W skardze konstytucyjnej Kazimiery B. zakwestionowano zgodność art. 58 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej: ustawa z 13 października 1998 r.) z art. 2, 24, 32, 45 i 77 Konstytucji RP. Pełnomocnik skarżącej wskazał, iż na podstawie zakwestionowanego przepisu ustawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekł o wygaśnięciu z mocy prawa stosunku pracy łączącego skarżącą z Urzędem Wojewódzkim w R. W ocenie pełnomocnika art. 58 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., dający podstawę do podejmowania tego rodzaju rozstrzygnięć, narusza zasady sprawiedliwości społecznej, godzi w zasadę ochrony pracy i zasadę równości. Ponadto w ocenie skarżącej regulacja ustawowa pozbawia pracownika prawa zaskarżenia stanowiska Ministra do sądu, co stanowi naruszenie art. 45 i 77 konstytucji.

Postanowieniem z 1 grudnia 1999 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze dalszego biegu, z uwagi na niedopełnienie podstawowej przesłanki dopuszczalności występowania ze skargą, jaką jest wskazanie ostatecznego orzeczenia sądu bądź organu administracji, naruszającego konstytucyjne prawa skarżącego, a wydanego na podstawie zakwestionowanego w skardze przepisu. W szczególności zaś Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie spełnia takiego wymogu wskazanie w skardze pisma Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 czerwca 1999 r., w którym zawarte zostało jedynie urzędowe wyjaśnienie normatywnej treści art. 58 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. i wynikających z jego zastosowania konsekwencji prawnych dla poszczególnych kategorii pracowników.

Zażalenie na powyższe postanowienie Trybunału Konstytucyjnego wniósł pełnomocnik skarżącej. Opisując szczegółowo przebieg postępowania, jakie toczyło się w sprawie skarżącej, sformułował w nim szereg argumentów zmierzających w stronę uznania, iż pisma skierowane do skarżącej (najpierw przez Dyrektora Generalnego Urzędu Wojewódzkiego w R., następnie przez Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji) stanowiły w istocie decyzje administracyjne, w których władczo przesądzono o prawach skarżącej, wypowiadając jej umowę o pracę. W ocenie pełnomocnika, w sprawie skarżącej dopuszczono się ewidentnych naruszeń proceduralnych (przede wszystkim przepisów kodeksu postępowania administracyjnego), przez niedochowanie właściwej formy podejmowanych rozstrzygnięć, mimo to jednak podjęte wobec skarżącej działania organów administracji winny być zakwalifikowane jako decyzje administracyjne, w których orzeczono o konstytucyjnych prawach skarżącej. W szczególności zaś walor ostatecznego orzeczenia o prawach skarżącej, wydanego na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., winien być przyznany pismu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 czerwca 1999 r.

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

Podstawowe znaczenie w kwestii oceny prawnego charakteru działań podjętych przez organy administracji publicznej wobec skarżącej winna mieć treść zakwestionowanego w skardze przepisu. W myśl art. 58 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. “stosunki pracy z pracownikami, o których mowa w art. 52-54 i 56, wygasają z dniem 30 czerwca 1999 r., jeżeli przed 31 maja 1999 r. nie zostaną im zaproponowane nowe warunki pracy lub płacy na dalszy okres albo w razie ich nieprzyjęcia do dnia 15 czerwca 1999 r.” Powstają w związku z tym wątpliwości czy przepis ten dawał podstawy do podejmowania władczych rozstrzygnięć w postaci decyzji administracyjnych. W doktrynie sformułowano pogląd, w myśl którego wygaśnięcie stosunku pracy, o którym mówi art. 58 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., oznacza “ustanie zatrudnienia z mocy prawa, a więc nie wiązało się z koniecznością podejmowania przez pracodawcę lub pracownika jakichkolwiek czynności prawnych w tym zakresie” (A. Kisielewicz, Pracownicy samorządowi po reformie administracji publicznej, Prawo Pracy 1999, nr 4, s. 3). Podjęcie przez organ administracji na podstawie kwestionowanego przepisu działania, które miałoby charakter władczego rozstrzygnięcia w postaci decyzji, obarczone byłoby podstawową wadą, związaną z brakiem podstawy prawnej do takiego działania (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992, PWN, s. 380). W świetle powyższych stwierdzeń wątpliwości budzi również stanowisko pełnomocnika skarżącej, traktujące art. 58 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. jako podstawę normatywną do rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem. Ta kwestia znajduje bowiem unormowanie w odrębnym przepisie kwestionowanej ustawy (art. 58 ust. 3).

Wskazane wyżej wątpliwości oraz zarzuty skarżącej, formułowane w związku ze sposobem postępowania organów administracji, powinny zostać w pierwszej kolejności wyjaśnione w toku postępowania sądowo-administracyjnego. Tymczasem skarżąca uważając, iż w jej sprawie wydano wadliwe decyzje administracyjne, nie wniosła na nie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierując od razu skargę konstytucyjną do Trybunału.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż zgodnie z jednoznaczną intencją prawodawcy skarga konstytucyjna stanowić ma nadzwyczajny i subsydiarny środek ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Tym samym możliwość występowania z nią uzależniona jest od wyczerpania przez skarżącego innych dostępnych środków prawnych. Normatywnym tego wyrazem jest treść art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którym skargę wnieść można “po wyczerpaniu toku instancyjnego, w ciągu dwóch miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia”. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie zwracał już wielokrotnie uwagę, iż kolejność wymienionych w tym przepisie form orzekania o konstytucyjnych wolnościach lub prawach nie jest przypadkowa. Wymienienie w pierwszej kolejności “prawomocnego wyroku” oddaje intencję ustawodawcy, aby skarżący doprowadził (oczywiście w sytuacjach, w których jest to prawnie możliwe) do tego, aby jego sprawa została ponownie rozstrzygnięta przez sąd. W niniejszej sprawie, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skarżąca nie wykorzystała przysługujących jej środków prawnych. Przede wszystkim bowiem skarżąca nie skorzystała z możliwości wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzut zaniechania skierowania sprawy na drogę sądową jest aktualny bez względu na kwalifikację podjętych wobec skarżącej działań (jako decyzji administracyjnych, czy też innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa – art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym). Z tego względu skardze konstytucyjnej nie mógł być nadany dalszy bieg.

Biorąc powyższe pod uwagę, orzeczono jak w sentencji.