1. Komisja Krajowa KNSZZ “Solidarność-80” 28 stycznia 2000 r. w Łodzi podjęła uchwałę nr 4 o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie dotyczącej łączenia emerytur i rent osób ubezpieczonych, powodującego zmniejszenie otrzymywanych przez nich należności. Wykonując tę uchwałę przewodniczący Krajowej Komisji KNSZZ “Solidarność-80” 7 kwietnia 2000 r. skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o wydanie orzeczenia w sprawie stwierdzenia niezgodności art. 95 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.) przez to, że działa na szkodę ubezpieczonych, a tym samym narusza art. 8 oraz art. 111 ustawy – Kodeks pracy z dnia 26 czerwca 1974 r. (Dz.U. Nr 24, poz. 141 ze zm.) oraz przepisów ograniczających działalność statutową związków zawodowych przez to, że dają uprawnienia “tylko tzw. związkom zawodowym reprezentatywnym, a tym samym jedynie związkom Solidarność oraz OPZZ”.

W toku przeprowadzonego przez TK wstępnego rozpoznania wniosku okazało się, że nie odpowiada on warunkom formalnym. Na skutek zarządzenia sędziego TK, wniosek został uzupełniony pismami przewodniczącego KK KNSZZ “Solidarność-80” z 15 maja, 28 czerwca i 18 lipca 2000 r. Wniosek przewodniczącego Komisji Krajowej KNSZZ “Solidarność-80” z 7 kwietnia 2000 r. zawiera zarzut dotyczący zasadności łączenia rożnych świadczeń ubezpieczonych z powodu zmniejszenia ich wysokości. Stanowi to, zdaniem wnioskodawcy, naruszenie przepisów prawa własności określonych w art. 64 konstytucji. Wnioskodawca jednakże nie wykazał, na czym polega naruszenie tej normy konstytucyjnej. Kwestionuje zaś przepisy o tzw. ogólnokrajowym związku zawodowym reprezentatywnym dla większości zakładów pracy z powodu ich niezgodności z art. 59 ust. 1, 2 i 4 konstytucji oraz z ustawą z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Wnioskowi nadano bieg 23 maja 2000 roku.

2. Prokurator Generalny w stanowisku z 30 czerwca 2000 r. podniósł zarzuty dotyczące legitymacji prawnej wnioskodawcy oraz granic zaskarżenia.

Zadaniem Prokuratora Generalnego, Komisja Krajowa KNSZZ “Solidarność-80” jest organem związku zawodowego o zasięgu ogólnokrajowym, posiadającym legitymację określoną w art. 191 ust. 1 pkt 4 konstytucji do żądania wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. W opinii Prokuratora Generalnego, zasadnicze wątpliwości budzi natomiast sformułowanie treści uchwały nr 4 KK KNSZZ “Solidarność-80”, stanowiącej podstawę prawną wystąpienia do Trybunału. W uchwale tej przedmiot zaskarżenia określony został opisowo i bardzo lakonicznie, bez zindywidualizowania aktu normatywnego oraz bez wskazania wzorca kontroli. Zdaniem Prokuratora Generalnego z uwagi na ogólnikowość uchwały Komisji, złożony w Trybunale Konstytucyjnym wniosek nie wykonuje tej uchwały, gdyż zawiera treści wykraczające zdecydowanie poza jej granice.

Oceniając zakres zaskarżenia wyznaczonego w pkt. 1 wniosku, Prokurator Generalny stwierdził, że wskazane w petitum wniosku wzorce art. 8 i 111 kp nie mogą stanowić podstawy kontroli zgodności art. 95 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż Trybunał Konstytucyjny nie bada zgodności aktów normatywnych tej samej rangi, lecz akty prawne hierarchicznie niższe pod względem prawnym z aktami wyższymi w hierarchii systemu źródeł prawa.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, w zakresie właściwości rzeczowej Trybunału Konstytucyjnego leży rozpatrzenie zgodności art. 95 ustawy o emeryturach... z art. 64 konstytucji. Zajęcie jednak przez Trybunał Konstytucyjny merytorycznego stanowiska wobec tego zarzutu jest niemożliwe, albowiem wnioskodawca ogranicza się do żądania przeprowadzenia kontroli zakwestionowanego przepisu z normą konstytucyjną, bez przedstawienia argumentacji uzasadniającej na czym, jego zdaniem, polega naruszenie przytoczonego art. 64 konstytucji. Trybunał Konstytucyjny może bowiem orzekać tylko na podstawie konkretnie sformułowanych zarzutów niekonstytucyjności.

Odnosząc się do kwestionowanych w pkt. 2 wniosku “przepisów ograniczających działalność statutową związków zawodowych, dających uprawnienia w tym zakresie tylko tzw. związkom zawodowym reprezentatywnym” Prokurator Generalny podnosił, że wnioskodawca nie spełnił istotnego wymogu zawartego w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zobowiązującym go do określenia kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części. W opinii Prokuratora Generalnego niespełnienie przez wnioskodawcę niezbędnych ustawowych wymagań wniosku skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego i nieusunięcie tych braków w toku postępowania wstępnego powoduje, że merytoryczne orzeczenie w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne.

W kolejnym piśmie z 25 października 2000 r. Prokurator Generalny ustosunkował się do pism przewodniczącego KK KNSZZ “Solidarność-80” z 28 czerwca i 18 lipca 2000 r., które zmodyfikowały nieco pierwotny wniosek Komisji Krajowej KNSZZ “Solidarność-80”. Prokurator Generalny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie stwierdzając, że wnioskodawca nie wyeliminował jego zasadniczych zastrzeżeń, co do legitymacji i zakresu wniosku, podniesionych w piśmie z 30 czerwca 2000 r. Wręcz przeciwnie, te wątpliwości zostały spotęgowane rozszerzeniem zakresu wniosku i uzupełnione nową argumentacją. Prokurator Generalny rozszerzył swoją argumentację w zakresie dotyczącym postępowania w stosunku do zarzutu zawartego w pkt. 2 wniosku, sprecyzowanego przez wnioskodawcę w piśmie z 28 czerwca 2000 r., jako niezgodności art. 19 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych oraz art. 24116 § 2, 3 i 5, art. 24117 § 1 pkt 1, 2, 3 i art. 24117 § 2 i 3 kodeksu pracy z art. 59 ust. 1, 2 i 4 konstytucji.

W ocenie Prokuratora Generalnego, treść zakwestionowanych przepisów generalnie odnosi się do reprezentatywnych organizacji związkowych i ich uprawnień. Odnosząc się do tego problemu Prokurator Generalny podnosi, że Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z 11 grudnia 1996 r. stwierdził konstytucyjność art. 24116 i art. 24117 § 1 pkt 1, 2 kodeksu pracy (sygn. K. 11/96, OTK ZU Nr 6/1996, poz. 54, s. 515). W opinii Prokuratora Generalnego, skoro Trybunał Konstytucyjny badał już kwestię konstytucyjnej dopuszczalności działania reprezentatywnych organizacji związkowych, to tym samym ponowne rozpatrzenie tego samego zagadnienia czyni zbędnym postępowanie, w części dotyczącej pkt. 2 wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należało przede wszystkim odnieść się do zarzutu Prokuratora Generalnego odnośnie legitymacji procesowej Komisji Krajowej KNSZZ “Solidarność-80” i związanych z nią granic zaskarżenia.

Odnosząc się do tego zarzutu Trybunał Konstytucyjny podnosi, że w toku całego postępowania, aż do wydania wyroku Trybunał bada, czy nie zachodzą określone w art. 39 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przeszkody w kontynuowaniu postępowania i wyrokowania, skutkujące obligatoryjnym umorzeniem postępowania.

Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 konstytucji, z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego mogą wystąpić, w sprawach objętych zakresem ich działania ogólnokrajowe organy związków zawodowych. Na podstawie § 18 statutu związku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Komisja Krajowa KNSZZ “Solidarność-80” jest organem władzy ogólnokrajowej tego związku zawodowego, a kwestionowana przez niego regulacja wiąże się z uprawnieniem związków zawodowych, określonym w art. 8 ustawy o związkach zawodowych, do kontrolowania, przestrzegania przepisów dotyczących emerytów, rencistów i ich rodzin. Wobec powyższego należało uznać, iż Komisja Krajowa KNSZZ “Solidarność-80” posiadała określoną w art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 konstytucji legitymację do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności aktu normatywnego wskazanego w pkt. 1 wniosku.

Stosownie do treści art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym należało w dalszej kolejności ustalić granice wniosku, gdyż Trybunał orzekając w sprawie jest związany jego granicami. Wymagania co do zakresu wniosku zostały określone w art. 32 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym następująco:

“Wniosek albo pytanie prawne powinny odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych, a ponadto zawierać:

1) wskazanie organu, który wydał kwestionowany akt normatywny,

2) określenie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części,

3)sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego,

4) uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie.”

Na tle wskazanej regulacji zasadnicze zastrzeżenia budzi już samo sformułowanie treści wskazanej wyżej uchwały nr 4 KK KNSZZ “Solidarność-80” z 28 stycznia 2000 r. w zacytowanym brzmieniu: “w związku z napływającymi do Związku skargami o łączeniu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznanych ubezpieczonym do otrzymywania emerytur i rent, a tym samym powodowania, że otrzymują oni z tego tytułu zmniejszone należności, zebrani zalecają Komisji Krajowej Związku wystąpienie w tej sprawie do Trybunału Konstytucyjnego”. Zastrzeżenia w tym zakresie podniesiono już w toku kontroli wstępnej wniosku.

Jest oczywiste, że treść tej uchwały nie odpowiada wyżej przytoczonym ustawowym wymaganiom, jakim powinien odpowiadać wniosek do Trybunału Konstytucyjnego, przede wszystkim dlatego, że uchwała odnosi się do krytykowanej praktyki ZUS dotyczącej łączenia przyznanych ubezpieczonym emerytur i rent, a nie podstawy normatywnej tej praktyki. Uchwała nie wskazuje konkretnego (zindywidualizowanego) kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części, organu, który wydał kwestionowany akt normatywny, a ponadto nie zawiera uzasadnienia postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie. Uchwała nie zawiera także wzorca konstytucyjnego.

Mimo dwukrotnego wezwania przez Trybunał Konstytucyjny, w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, do usunięcia tych istotnych braków, KK KNSZZ “Solidarność-80” nie usunęła stwierdzonych wadliwości i nie zmieniła oraz nie zredagowała poprawnie treści uchwały, w zakresie wskazanym w zarządzeniach sędziego Trybunału Konstytucyjnego, lecz kolejnymi pismami przewodniczącego KK KNSZZ “Solidarność-80” modyfikowano wniosek wyraźnie rozszerzając jego zakres z przedstawieniem całkowicie nowej argumentacji. Następstwem tych działań było powstanie sytuacji, że wniosek przybrał całkowicie nową wersję, odbiegającą od pierwotnej treści, a w związku z tym od upoważnienia wynikającego z treści wyżej wymienionej uchwały KK KNSZZ – “Solidarność-80”. Z art. 31 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, jak też z doktryny i bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika natomiast wyraźnie, że w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym funkcjonuje zasada dyspozycyjności wniosku. Stosownie do działania tej zasady wymieniona uchwała powinna wyrażać nie tylko wolę skierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosku w określonej sprawie, ale powinna przede wszystkim wyznaczać granice konstytucyjnej kontroli, tj. przedmiot zaskarżenia. Uruchomienie konstytucyjnej kontroli norm jest wyłączną kompetencją uprawnionego wnioskodawcy, a więc w tym wypadku Komisji Krajowej KNSZZ “Solidarność-80”. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 lutego 1999 r. w sprawie sygn. U. 4/98 wyraźnie podkreślił, że na wnioskodawcy spoczywa obowiązek określenia zakresu wniosku i nie ma przy tym znaczenia, czy posiada on do tego odpowiednie przygotowanie profesjonalne (OTK ZU Nr 1/1999, poz. 4, s. 57).

Trybunał Konstytucyjny podziela konkluzję Prokuratora Generalnego, że wniosek skierowany do Trybunału Konstytucyjnego, w istocie nie wykonuje ogólnikowej uchwały KK KNSZZ “Solidarność-80”, lecz faktycznie jest samodzielnym wnioskiem przewodniczącego Komisji Krajowej, który też z przekroczeniem przysługującej mu legitymacji samodzielnie określił granice zaskarżenia. Już tylko przytoczone wyżej nieprawidłowości dowodzą, że dalsze postępowanie zmierzające do rozpoznania tego wniosku jest przed Trybunałem Konstytucyjnym niedopuszczalne. Zaistnienie tej negatywnej przesłanki procesowej skutkuje obligatoryjnym umorzeniem postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Przechodząc do konkretnych zarzutów wnioskodawcy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że jego krytyczne uwagi dotyczące niezgodnej z ustawą konstrukcji wniosku jeszcze się potęgują.

Odnośnie zarzutu pierwszego podkreślić należy, że wskazane we wniosku wzorce art. 8 i art. 111 kodeksu pracy nie mogą stanowić podstawy kontroli zgodności art. 95 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, bowiem Trybunał Konstytucyjny nie bada zgodności aktów normatywnych tej samej rangi lecz, jak to wynika z art. 188 konstytucji, bada jedynie akty normatywne hierarchicznie niższe z wyższymi w systemie źródeł prawa. Jak trafnie zauważa Prokurator Generalny, kompetencji Trybunału do kontroli poziomej norm nie przewidywały przepisy konstytucyjne obowiązujące w poprzednim i w obecnym porządku konstytucyjnym.

Do właściwości rzeczowej Trybunału Konstytucyjnego należy niewątpliwie rozpatrzenie zgodności art. 95 ustawy o emeryturach z FUS z art. 64 konstytucji, który został wymieniony w uzasadnieniu wniosku i w piśmie procesowym z 15 maja 2000 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednakże nieprzezwyciężalne trudności w merytorycznym rozstrzygnięciu tego zagadnienia, albowiem wnioskodawca ograniczył się jedynie do żądania przeprowadzenia kontroli tego przepisu ze wskazanym przepisem konstytucyjnym, bez dokładnego sprecyzowania swojego zarzutu i przedstawienia argumentacji uzasadniającej niekonstytucyjność tego artykułu. Wyczerpanie przez wnioskodawcę wymagań określonych w przytoczonym art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, polegających na “sformułowaniu zarzutu” nie może ograniczyć się do wskazania zakwestionowanej normy prawnej (tutaj art. 95) i przytoczenia odpowiedniego przepisu konstytucji (art. 64). Wnioskodawca jest bowiem zobowiązany do określenia przedmiotowych granic kontroli, zaś te granice zostają wyznaczone przez związek, jaki zachodzi miedzy kontrolowanym przepisem ustawy, a normatywnym wzorcem konstytucyjnym.

Słusznie zauważył Prokurator Generalny, że regulacją tego przepisu objęty został zbieg u jednej osoby prawa do:

– kilku świadczeń przewidzianych w ustawie o emeryturach..., np. prawa do dwóch rent, prawa do emerytury i renty (ust. 1),

– emerytury lub renty z prawem przewidzianym w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym, np. gdy zbieg ten dotyczy żołnierzy zawodowych, którzy w dniu wejścia w życie ustawy o emeryturach... pozostawali w służbie (ust. 2),

– części renty rodzinnej z prawem do zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego (ust. 3).

Ponadto przepis ten zawiera w ust. 2 odesłanie do art. 96 tej ustawy, który określa krąg osób mogących korzystać z pobrania więcej niż jednego świadczenia.

Nawet nie wdając się w ocenę zaskarżonych przepisów tej ustawy Trybunał Konstytucyjny zauważa, że analiza treści wiążących się ze sobą art. 95 i 96 ustawy dowodzi, że oba przepisy zawierają złożoną treść normatywną. Prokurator Generalny trafnie podnosi, że w świetle treści tych przepisów zarzut wnioskodawcy “o łączeniu różnych świadczeń ubezpieczeniowych” nie może być jednoznacznie zinterpretowany. Czy należy go rozumieć jako zakwestionowanie braku możliwości jednoczesnego pobierania kilku świadczeń z różnych tytułów, czy zarzut ten dotyczy też kręgu osób, które mogą łączyć prawo do więcej niż jednego świadczenia, ale nie są uprawnione do pobierania należności w pełnej wysokości, tj. sumy pełnej przysługujących im świadczeń, czy też można nadać mu jeszcze jakąś inną treść normatywną?

Ustalenie właściwej relacji zaskarżonego przepisu ustawy do poszczególnych norm zawartych w art. 64 konstytucji byłoby niedopuszczalnym odgadywaniem przez Trybunał Konstytucyjny intencji wnioskodawcy, a tym samym niedopuszczalnym zastępowaniem go w formułowaniu zarzutu. Przedmiotem każdej kontroli konstytucyjnej jest konkretna norma prawna, której znaczenie w toku kontroli podlega rekonstrukcji w drodze odpowiednich reguł inferencyjnych i interpretacyjnych, z uwzględnieniem zasadniczej dyrektywy wykładniczej, a mianowicie wykładania przepisu w zgodzie z konstytucją. Ta dyrektywa skierowana do Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że spośród kilku możliwych znaczeń przepisu ustalonych przy pomocy reguł wykładni poszukiwany powinien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z konstytucją. To stanowisko harmonizuje z przyjmowanym powszechnie w orzecznictwie konstytucyjnym domniemaniem zgodności normy ustawowej z konstytucją. Zgodnie z tym orzecznictwem na podmiocie kwestionującym zgodność ustawy z konstytucją spoczywa obowiązek wykazania tej niezgodności i dopóki nie powoła on konkretnych i przekonujących argumentów prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty Trybunał powinien uznawać kontrolowane normy za konstytucyjne (orzeczenie z 24 lutego 1997 r., sygn. K. 19/96, OTK ZU Nr 1/1997, poz. 6, s. 44).

Wobec tego, że wniosek w stosunku do zarzutu opisanego w pkt. 1 nie odpowiada wyżej przytoczonym wymaganiom, postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 z powodu niedopuszczalności orzekania.

Odnośnie zarzutu drugiego, zawartego w pkt. 2 wniosku zwraca uwagę fakt, że nie spełnia on tak istotnego wymagania zawartego w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, jak “określenie kwestionowanego aktu prawnego lub jego części”. Wprawdzie przewodniczący KK KNSZZ “Solidarność-80” pismem z 28 czerwca 2000 r. zmodyfikował wniosek w ten sposób, że zarzut niezgodności dotyczy art. 19 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych oraz art. 24116 § 2, 3 i 5, art. 24117 § 1 pkt 1, 2, 3 i § 2 i 3 kodeksu pracy z art. 59 ust. 1, 2 i 4 konstytucji, lecz należy podnieść, że do tego zarzutu w wersji pierwotnej i zmodyfikowanej odnoszą się w całości przytoczone wyżej zastrzeżenia proceduralne. Zmodyfikowany zarzut wnioskodawcy generalnie dotyczy kwestii reprezentatywności organizacji związkowych. Prokurator Generalny trafnie podniósł, że kwestia ta była już przedmiotem badania i wyrokowania Trybunału Konstytucyjnego, który w orzeczeniu z 11 grudnia 1996 r., sygn. K. 11/96 stwierdził, że art. 24116 i art. 24117 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu pracy ustanawiający instytucję reprezentatywności związków zawodowych, są zgodne z art. 67 przepisów konstytucyjnych tj. nie naruszają konstytucyjnej zasady równości. Przewodniczący KK KNSZZ “Solidarność-80” wskazuje wprawdzie inny wzorzec konstytucyjnego odniesienia do badania między innymi wymienionych wyżej przepisów kodeksu pracy, a mianowicie art. 59 ust. 1, 2 i 4 konstytucji, a zatem nie byłoby formalnych przeszkód do podjęcia konstytucyjnej oceny tych przepisów w stosunku do tego wzorca konstytucyjnego, lecz wyżej przytoczone nieprawidłowości dotyczące całego wniosku czynią również niedopuszczalną kontrolę Trybunału Konstytucyjnego w stosunku do zarzutu zawartego w pkt. 2 wniosku.

Skoro w tym postępowaniu potwierdziły się zarzuty Prokuratora Generalnego, że wniosek KK KNSZZ “Solidarność-80” jest obarczony tak licznymi i poważnymi wadami proceduralnymi, które skutkują niedopuszczalnością wydania orzeczenia, przeto konsekwencją procesową takiej sytuacji, wynikającą z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym jest umorzenie postępowania na posiedzeniu niejawnym.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Trybunał Konstytucyjny w oparciu o art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym postanowił, jak w sentencji.