1.1. Postanowieniem z 12 listopada 2014 r., Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Częstochowie (dalej: pytający
sąd) − zwrócił się z pytaniem, czy art. 83 ust. 1 i 2 w związku z art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust. 1 oraz art. 86 ust. 1
i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (ówcześnie: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585,
ze zm., obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1778; dalej: u.s.u.s.), „interpretowany w ten sposób, iż stanowi podstawę kompetencyjną
dla organu ZUS ustalania wysokości podstawy wymiaru składki ZUS na ubezpieczenie chorobowe (macierzyńskie) poprzez weryfikację
wysokości wynagrodzenia pracownika mimo istnienia ważnej i wykonanej umowy o pracę oraz pobranej od niej składki w wysokości
adekwatnej do wynagrodzenia umownego, nie narusza art. 2, art. 7, art. 10, art. 32, art. 84, art. 87, art. 217 Konstytucji”.
1.2. U podstaw pytania prawnego leżą cztery stany faktyczne, w których Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) zweryfikował
podstawy wymiaru składek ZUS jako podstawy zasiłków chorobowych i macierzyńskich:
1.2.1. Decyzją z kwietnia 2013 r. ZUS określił jako podstawę wymiaru składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne: emerytalne,
rentowe, chorobowe i wypadkowe (dalej: ubezpieczenia społeczne), z tytułu zatrudnienia pracownika (syna pracodawczyni), kwotę
minimalnego wynagrodzenia za pracę, mimo że z umowy o pracę wynikała kwota 3,5 tys. zł. Wskazał, że przez wiele lat pracownik
był zatrudniony w zmiennym wymiarze czasu pracy, z wynagrodzeniem dochodzącym do 750 zł za 1/2 etatu; zatrudnienie go, po
krótkiej przerwie, na pełen etat z wynagrodzeniem w wysokości 3,5 tys. zł budzi zatem wątpliwości, również w kontekście braków
w dokumentacji płatnika składek (pracodawczyni) oraz niskich dochodów firmy deklarowanych do celów podatkowych. W opinii ZUS,
celem ustalenia tak wysokiego wynagrodzenia umownego było uzyskanie wyższych świadczeń z tytułu niezdolności do pracy.
Płatnik (pracodawczyni − matka) zakwestionował decyzję ZUS. Podniósł, że przez 8 lat pracy pracownik nie opuścił z tytułu
niezdolności do pracy ani jednego dnia, zdobył doświadczenie i kompetencje niezbędne do pracy obarczonej dużą odpowiedzialnością
za podejmowane decyzje, przeszedł wiele szkoleń i kursów oraz zna działalność firmy i jej kontrahentów. Zatrudnienie nowej
osoby wymagałoby dużo czasu na jej wdrożenie do obowiązków, ustalenia wynagrodzenia wyższego niż płaca minimalna, a doświadczony
pracownik (syn) rozważał wyjazd do pracy za granicą; dlatego strony doszły do porozumienia i podpisały umowę opiewającą na
dość wysokie wynagrodzenie (choć niższe od średniej krajowej, przy zakresie obowiązków, kwalifikacjach i doświadczeniu znacznie
tę średnią przekraczających). Płatnik zarzucił ZUS, że ten oparł się na zeznaniu podatkowym za jeden rok, bez analizy księgi
przychodów i rozchodów oraz nie biorąc pod uwagę innych czynników, takich jak zakup środków trwałych, wartość magazynu i inne;
podkreślił, że firma inwestuje w urządzenia i środki transportu, a jej przychód oparty jest głównie na pracy pracownika (syna).
1.2.2. Decyzją z czerwca 2013 r. ZUS określił jako podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne − z tytułu zatrudnienia
pracownicy (żony pracodawcy) – określone kwoty (zmienne), mimo że z umowy o pracę wynikała kwota 7,8 tys. zł. Wskazał, że
do czasu zatrudnienia tej pracownicy, podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne innych zatrudnianych osób nie przekraczały
1,9 tys. zł, średnie miesięczne dochody firmy wynoszą około 5 tys. zł, a ustalenie wysokiego wynagrodzenia miało na celu uzyskanie
wyższych świadczeń z ubezpieczeń społecznych z tytułu niezdolności do pracy, macierzyństwa i urlopu wychowawczego.
Płatnik (pracodawca − mąż) zakwestionował decyzję ZUS, podnosząc spektakularne efekty zatrudnienia pracownicy – raptowny i
długotrwały znaczący wzrost sprzedaży.
1.2.3. Decyzją z października 2013 r. ZUS postanowił obniżyć podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne pracownicy
(żony pracodawcy) do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, mimo że z umowy o pracę wynikała kwota 6,5 tys. zł. Wskazał,
że firma przynosiła straty, a − mimo choroby pracownicy − pracodawca nie zgłosił do ubezpieczeń żadnego nowego pracownika
(ani osoby świadczącej pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej). Dlatego ustalenie wynagrodzenia miało na celu uzyskanie wysokich
świadczeń z ubezpieczeń społecznych z tytułu niezdolności do pracy.
Pracownica odwołała się od decyzji, twierdząc, że umowa o pracę nie była sprzeczna z prawem, nie zmierzała do jego obejścia,
nie godziła w zasady współżycia społecznego ani nie została zawarta dla pozoru, a tylko w takich wypadkach ZUS mógłby kwestionować
wysokość wynagrodzenia. Podniosła, że jej wynagrodzenie odpowiadało jej kwalifikacjom oraz rodzajowi, ilości i jakości wykonywanej
pracy, zatem było „godziwe” i zgodne z prawem.
1.2.4. Decyzją z czerwca 2012 r. ZUS obniżył podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne pracownicy (córki pracodawcy)
do kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę (proporcjonalnie do czasu pracy), mimo że z umowy wynikała kwota przekraczająca
2,8 tys. zł za pracę w wymiarze 1/2 etatu. Analiza dokumentacji doprowadziła ZUS do wniosku, że wysokość jej wynagrodzenia
została ustalona wyłącznie w celu umożliwienia jej uzyskania wysokich świadczeń z tytułu choroby.
Pracownica odwołała się od decyzji, podkreślając brak wskazania konkretnych dowodów świadczących o celowym zawyżeniu wysokości
wynagrodzenia i dowolność ustaleń ZUS, pozostających w sprzeczności ze zgromadzoną dokumentacją.
Odwołanie zostało oddalone przez sąd okręgowy, który ustalił, że pracownica była zatrudniona w latach 2006-2011 w różnych
firmach w pełnym wymiarze czasu pracy, za wynagrodzeniem nieprzekraczającym kwoty 2,3 tys. zł; zarazem inny pracownik otrzymywał
wynagrodzenie w kwocie niespełna 2,8 tys. zł za pracę w pełnym wymiarze czasu pracy. Sąd podzielił twierdzenia ZUS, że przyznanie
pracownicy zbliżonego wynagrodzenia za pracę w wymiarze 1/2 etatu miało na celu wyłącznie uzyskanie wyższych świadczeń z ubezpieczenia
społecznego z tytułu niezdolności do pracy i macierzyństwa.
Pracownica złożyła apelację. Sąd apelacyjny uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność
poczynienia szczegółowych i wszechstronnych ustaleń miarodajnego i ekwiwalentnego wynagrodzenia. Za niewystarczające uznał
ustalenie go na poziomie połowy minimalnego wynagrodzenia bez szczegółowego odniesienia się do specyfiki i warunków pracy,
zakresu obowiązków pracowników, ich wieku, doświadczenia, wykształcenia i kompetencji. Zdaniem tego sądu, znaczenie ma również
miejsce świadczenia pracy, zwyczaje panujące w danym środowisku zawodowym czy lokalny poziom wynagrodzeń.
1.3. Pytający sąd stwierdził, że przedmiot kontroli − art. 41, art. 68, art. 83 i art. 86 u.s.u.s. jest powoływany w decyzjach
i orzeczeniach sądów jako podstawa kompetencyjna weryfikowania podstawy wymiaru składki, a przez to − zasiłków chorobowych
i macierzyńskich. Weryfikacja taka następuje, choć art. 18-20 tej ustawy jednoznacznie i szczegółowo określają zasady obliczania
podstawy wymiaru składki. Istniejąca praktyka budzi wątpliwości zarówno co do zasady (jako podstawa kompetencyjna) jak i co
do określoności (brak ustawowych reguł ustalenia wysokości podstawy oraz kryteriów weryfikacji), ponieważ opiera się na kreacji
kompetencji, a zarazem odwołuje się do różnych podstaw i technik ustalania właściwego wynagrodzenia jako podstawy składki.
Zdaniem pytającego sądu, opisane w pytaniu prawnym decyzje potwierdzają nieprzewidywalność działań ZUS, skala rozbieżności
metod ustalania składki jest szeroka, a ZUS zrównuje − w zakresie wysokości podstawy wymiaru składki – osoby kierujące firmami
z pracownikami wykonującymi proste prace. Wskazane w pytaniu prawnym unormowanie, jest stosowane do obniżania wynagrodzenia
pracowników (do poziomu najniższego wynagrodzenia w gospodarce, wynagrodzenia ostatnio otrzymywanego albo uzyskiwanego przez
innego pracownika, ewentualnie − średniego z wybranego okresu zatrudnienia), ale nie zawiera kryteriów ani mechanizmów ustalenia
„właściwego” wynagrodzenia, które wynikają jedynie z orzecznictwa sądów i − zdaniem pytającego sądu − „nie możliwa jest wykładnia
prokonstytucyjna akceptująca weryfikacje podstawy ustalania zasiłków przez ZUS i Sądy” (s. 21 uzasadnienia).
Celem pytania jest – w ujęciu pytającego sądu − uzyskanie rozstrzygnięcia co do konstytucyjności normy kompetencyjnej (wskazanej
przez ZUS i potwierdzonej w orzecznictwie sądowym), uprawniającej ZUS, albo w ostateczności sąd, do zmiany − w sposób nieprzewidywalny
dla obywateli − wysokości podstawy wymiaru składki przez weryfikację wysokości wynagrodzenia pracownika z mocą wsteczną, według
kryterium słuszności (godziwości wynagrodzenia) oraz oceny zdolności finansowej pracodawcy, mimo istnienia ważnej i wykonanej
umowy o pracę oraz pobrania od niej składki w wysokości adekwatnej do wynagrodzenia umownego. W ocenie pytającego sądu, norma
kompetencyjna uprawniająca ZUS do ewentualnej weryfikacji podstawy wymiaru składki powinna być na tyle określona, by obywatel
był w stanie zachować się zgodnie z jej treścią; jej uzupełnianie − w drodze wykładni − nie może być dokonywane wbrew zasadom
Konstytucji, a tego warunku nie spełnia „kreacja pojęcia godziwego wynagrodzenia poprzez zasady dekodowane z prawa cywilnego,
prawa pracy czy z systemu prawa” (s. 23 uzasadnienia), tworząca stan dowolności w stosowaniu prawa. Dopóki więc ustawowa regulacja
nie zostanie dookreślona, ZUS i sądy wkraczają w dziedzinę zarezerwowaną dla ustawodawcy.
1.4. Odnosząc się do spełnienia przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego, pytający sąd stwierdził, że odpowiedź na nie wyznacza
wprost rozstrzygnięcie: uznanie bowiem niekonstytucyjności kreowania uprawnień przez ZUS i sądy w zakresie ustalania wysokości
„godziwego” wynagrodzenia pracowniczego, a tym samym podstaw wymiaru składki, oznaczałoby, iż decyzje ZUS objęte kontrolą
sądu wymagają zmiany zgodnie z warunkami umowy o pracę. Wówczas zbędne stają się ustalenia weryfikujące oraz postępowania
dowodowe w tym zakresie. Niezgodność z Konstytucją zakwestionowanego unormowania oznaczałaby konieczność zmiany decyzji ZUS
i potwierdzenie podstawy wymiaru składki według treści umów o pracę.
1.5. Przeanalizowawszy przepisy dotyczące zasad ustalania składek na ubezpieczenia społeczne oraz ustalania zasiłków, pytający
sąd stwierdził, że milczą one o możliwości weryfikacji wynagrodzenia jako podstawy ustalania wysokości składki. Niemniej jednak
art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa
(ówcześnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 159, obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1368; dalej: ustawa zasiłkowa) jest w orzecznictwie
uzupełniany twierdzeniem, że wynagrodzenie − przychód pracownika stanowi podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie chorobowe
(dalej: podstawa wymiaru składek) pod warunkiem, że jest ono godziwe i nie jest nadmierne. Zarazem na podstawie art. 41 ust.
12 i 13 u.s.u.s. ZUS może zakwestionować informacje zawarte w imiennych raportach miesięcznych, wydając odpowiednią decyzję
i zawiadamiając o tym ubezpieczonego i płatnika składek. Przepisy nie wskazują jednak zakresu i mechanizmu weryfikacji, a
w praktyce ZUS ingeruje w ustalenie wysokości wynagrodzenia zgłaszanego jako podstawa zasiłku chorobowego. W tych okolicznościach
konieczne jest „odkodowanie kryteriów ustalania właściwego wynagrodzenia pracownika jako podstawy składki ZUS” (s. 32 uzasadnienia);
próba zrekonstruowania normy i kryteriów weryfikacji oznacza zaś przeprowadzenie testu jednoznaczności i przewidywalności
prawa w rozumieniu art. 2 Konstytucji.
1.5.1. Pytający sąd, z powołaniem orzecznictwa, obszernie przedstawił „sądowy mechanizm kreacji kryteriów weryfikacji” podstawy
wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne oraz szeroko opisał wzorce kontroli. Stwierdził, że norma wynikająca z art. 41,
art. 68, art. 83 i art. 86 u.s.u.s., wykładana w ten sposób, że to organ stosujący prawo ustala podstawę daniny publicznej
według kryteriów godziwości czy zasad współżycia, nie spełnia konstytucyjnego standardu precyzji. Nie zawiera ona żadnych
wskazówek weryfikacji wysokości podstawy składek na ubezpieczenia społeczne ani odesłania do prawa cywilnego albo prawa pracy,
a więc skutki jej stosowania są nieprzewidywalne.
Pytający sąd doszedł do wniosku, że − w realiach stanów faktycznych leżących u podstaw pytania prawnego − norma kompetencyjna
„uzyskuje standard jasności tylko przy odrzuceniu jej weryfikacyjnego znaczenia” (s. 57 uzasadnienia), ponieważ trudno wywieść
z niej „zasady weryfikacji podstawy wynagrodzenia godziwego” (ibidem). W ocenie pytającego sądu, analiza owej normy kompetencyjnej uzasadnia tezę, że wolą ustawodawcy nie było przyznanie ZUS
ani sądom możliwości weryfikowania wysokości podstawy składek, a unormowanie nie przechodzi testu przyzwoitej legislacji i
nie spełnia kryteriów jasności i jednoznaczności.
Zdaniem pytającego sądu, sytuacja, w której ZUS kreuje (za przyzwoleniem sądów wyższych) kompetencje oraz ustala ad hoc podstawę daniny publicznej, narusza art. 7 Konstytucji. Zasada legalizmu wymaga precyzyjnej, jasnej i kompletnej podstawy
stosowania prawa i wydawania decyzji, a literalna i systemowa wykładnia zaprzecza możliwości uznania kompetencji ZUS do ustalania
właściwego wynagrodzenia.
Zasady podziału władzy i wyłączności ustawowej, dekodowane z art. 84 i art. 87 Konstytucji, wyznaczają ustawodawcy i sądom
sferę kompetencyjną. Zatem zakłada się, że system organów państwowych powinien zawierać wewnętrzne mechanizmy zapobiegające
koncentracji i nadużyciom władzy państwowej, gwarantujące jej sprawowanie zgodnie z wolą narodu i poszanowaniem wolności i
praw jednostki. Wymóg „rozdzielenia” trzech władz oznacza, że każdej z nich „powinny przypadać kompetencje materialnie odpowiadające
ich istocie” (s. 61 uzasadnienia), każda też z nich powinna zachowywać minimum kompetencyjne stanowiące o zachowaniu tej istoty.
Przekroczenie granic, zarówno przez władzę ustawodawczą, jak i sądowniczą, oznacza naruszenie tych prawideł. Naruszenie podziału
władzy w analizowanej sprawie polega „na przekroczeniu granicy pomiędzy prawem sędziowskim a prawem ustawodawcy” (s. 62 uzasadnienia).
Sądy wykreowały w orzecznictwie normę dotyczącą ustalania ad hoc godziwego wynagrodzenia oraz kryteriów, według których to następuje. Tymczasem ustawa nie zawiera mechanizmu weryfikacji
wynagrodzenia. Stąd wykładnia tworzy normę nieprzewidywalną, na podstawie której każdy pracodawca (płatnik) i każdy pracownik
jest podejrzany i może z woli ZUS zostać narażony na wieloletni proces sądowy. Oznacza to naruszenie podziału władzy, bo tylko
ustawodawca może wprowadzić ograniczniki wysokości wynagrodzenia, podstawy wymiaru składki lub kryteria weryfikacji. Jego
milczenie może być rozumiane jako brak obaw o indywidualne wykorzystanie systemu przez osoby nieuczciwe. W ocenie pytającego
sądu, podejrzenia ZUS, wyrażane w decyzjach, nie mają umocowania prawnego. Wszelkie interpretacje prawa, „które dają tak jak
twierdzi ZUS niewspółmierne korzyści ubezpieczonym nie są wykorzystaniem nadużyciem prawa lecz są dozwolone” (s. 62 uzasadnienia).
Nie ma przeszkód, by zatrudnić kobietę w ciąży i przyznać jej podwyżkę wynagrodzenia, a jeśli rodzi to jakieś problemy, to
stosowne „ograniczniki” powinien nałożyć ustawodawca, a nie ZUS lub sąd. Zdaniem pytającego sądu, „Ubezpieczenia służą do
uzyskiwania świadczeń, tym samym mówienie o ich wykorzystaniu, nadużyciu to nonsens, to zwykłe uzyskanie zwykłych korzyści,
w ramach typowej przewidywalności zdarzenia, prawo na to dozwala” (ibidem).
1.5.2. Naruszenie zasady równości pytający sąd dostrzega w tym, że kwestionowana regulacja (w sądowej interpretacji) stanowi
dla ZUS podstawę kompetencyjną ustalania wysokości podstawy wymiaru składki pracownika, a nie stanowi takiej podstawy w odniesieniu
do weryfikacji podstawy składki płatnika prowadzącego działalność gospodarczą. Jego wątpliwości budzi zatem, „czy możliwe
jest różnicowanie uprawnień płatników, ubezpieczonych z uwagi na źródło przychodu, które w ramach analiz materialnych nie
wykazują różnic poza określeniem ograniczników podstawy składki w przypadku prowadzącego działalność gospodarczą” (s 64 uzasadnienia).
W opinii pytającego sądu, naruszenie zasady równości przejawia się także w powstaniu świadczeń bezwarunkowych i warunkowych.
„Dochodzi [bowiem] do zmiany zakresu normy z pytania oraz zmiany zakresu stosowania KC i KP [kodeksu cywilnego i kodeksu pracy
– przyp. TK] w relacji do płatników – ubezpieczonych” (s. 64 uzasadnienia). Zakaz weryfikacji przychodu podmiotów prowadzących
działalność gospodarczą na potrzeby ustalania składki ZUS opiera się na interpretacji, że k.c. i k.p. nie są stosowane do
stosunków ubezpieczeń społecznych. Przedstawiwszy szczegółowo odnośne regulacje, pytający sąd stwierdził, że istnieje „paradoks,
iż dochód przedsiębiorcy, mimo iż może on być tylko deklarowany do 250% przeciętnego wynagrodzenia, nie podlega weryfikacji.
Z kolei dochód pracownika mimo jego realności co do tej kwoty podlega weryfikacji. Takie ujęcie norm ma określony skutek w
optyce zasady równości” (s. 67 uzasadnienia). Zwrócił uwagę, że − w realiach stanów faktycznych leżących u podstaw pytania
prawnego − dochody ubezpieczonych nie przekraczają progu 250%. Tym samym prawa i obowiązki ubezpieczonych są zróżnicowane
bez ustawowej podstawy: pracownicy i płatnicy ich składek są poddani kontroli, natomiast prowadzący działalność gospodarczą
– nie, choć u.s.u.s. posługuje się jednolitym pojęciem „ubezpieczonych”.
1.5.3. W ocenie pytającego sądu, art. 84 i art. 217 Konstytucji statuują wyłączność ustawy w sferze prawa daninowego. Wyklucza
się stan, w którym akty stosowania prawa (takie jak decyzje ZUS czy orzeczenia sądów) ustalałyby wysokość daniny publicznej,
jaką jest składka ZUS, weryfikując jej podstawę in concreto, przy braku istnienia ustawowych kryteriów weryfikacji. Brak taki powinien być interpretowany jako zakaz tego rodzaju weryfikacji,
bo tylko ustawodawca może określić ograniczniki wynagrodzenia jako podstawy składki ZUS, jeśli będzie widział taką potrzebę.
1.5.4. Podsumowując, pytający sąd stwierdził, że normy wskazane w pytaniu prawnym „nie dają podstawy kompetencyjnej do weryfikacji
wynagrodzeń pracowniczych” (s. 73 uzasadnienia) w zgodzie z Konstytucją, gdyż nie zawierają kryteriów weryfikacji. Ich sądowe
uzupełnianie − przez stosowanie k.c., k.p. czy „zasad prawa wydobytych z systemu (z poziomu ustawy)” (ibidem) − narusza standard pewności prawa i wymóg ustawowej regulacji tej materii. Tak więc zarówno ZUS jak i sądy wkraczają w dziedzinę
zarezerwowaną dla ustawodawcy, naruszając art. 7, art. 10 i art. 87 Konstytucji. Milczenie ustawodawcy w kwestii przyznania
ZUS i sądom odpowiedniej kompetencji świadczy – w świetle art. 2 i art. 7 Konstytucji − że nie widzi on problemu nieekwiwalentnych
świadczeń. Skoro brakuje ustawowych reguł weryfikacji podstawy składki ZUS (wysokości wynagrodzenia), to pozostawienie ich
konkretyzacji organom ZUS i sądom tworzy prawo nieprzewidywalne.
1.5.5. Pytający sąd zwrócił uwagę, że weryfikacja podstawy wymiaru składki, co następuje z mocą wsteczną, rodzi istotne problemy
dla ubezpieczonego, bo prawo przestaje być pewne i przewidywalne. Ubezpieczony jest zaskakiwany decyzją ZUS, który przyjął
składkę i jej nie zweryfikował. Tymczasem, jako profesjonalny organ w sferze ubezpieczeń, powinien tak zorganizować system
kontroli, aby ubezpieczony nie był zaskakiwany jego decyzją i mógł dostosować swoje interesy w toku do tak rozumianego prawa.
Art. 18-20 u.s.u.s. definiują jednoznacznie i kazuistycznie podstawę wymiaru składki, tymczasem – stosując wskazane w pytaniu
prawnym przepisy – „ubezpieczonemu odbiera się świadczenie gdy jest chory lub obniża do minimum i uruchamia wieloletni proces
sądowy” (s. 75 uzasadnienia), co podważa zasady państwa prawa i zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.
W ocenie pytającego sądu, państwo nie musi gwarantować obywatelom zasiłków na poziomie zbliżonym do dochodów osiąganych z
pracy. Może więc wprowadzać ograniczniki podstawy naliczania zasiłków. Regulacja taka musi się jednak cechować jasnością i
nie może być elementem wykładni (kreacji) organu stosującego prawo. Jeśli umowa o pracę jest wykonywana – czyli nie jest pozorna
− to ZUS nie ma prawa oceniać dopuszczalności ani racjonalności zatrudniania pracowników i wysokości przyznawanego im wynagrodzenia,
zwłaszcza że przyjął i zaakceptował składkę obliczoną od zakwestionowanej podstawy. Wysokość świadczeń z ubezpieczenia społecznego
nie może zależeć od uznania ZUS, a tak dzieje się, gdy weryfikuje on podstawę wymiaru składki. Dochodzi bowiem do sytuacji,
gdy ciężarna ubezpieczona, mimo zawarcia umowy o pracę i przyjęcia składki przez ZUS, pozostaje w niepewności co do skuteczności
takiej umowy w sferze ubezpieczeń, bo „Tylko «kaprys ZUS» decyduje o prawie do świadczenia kobiety w ciąży” (s. 76 uzasadnienia).
Sąd stwierdził tu, że „Działanie organu rentowego, kwestionujące każdą zawartą umowę o pracę z kobietą w ciąży tylko z racji
stanu ciąży prowadzi do naruszenia Konstytucji” (ibidem). Działania ZUS dyskryminują bowiem kobiety w ciąży, gdyż głównie ich umowy i wynagrodzenia stają się przedmiotem weryfikacji
przez ZUS.
Pytający sąd zwrócił uwagę, że w społecznej gospodarce rynkowej „nie istnieje (…) pojęcie płacy rażąco wysokiej przewyższającej
wkład pracy. Istnieją tylko wynagrodzenia graniczne. Zasada swobody umów pozwala na swobodne zawieranie umów także z kobietami
w ciąży i ustalenie wysokości wynagrodzenia przez pracodawcę i pracownika w umowie o pracę” (s. 77 uzasadnienia).
Zdaniem pytającego sądu, ustawowy zakres kontroli decyzji ZUS, ograniczony do jej przedmiotu, „tworzy wyjątkową decyzję w
systemie prawa. Sądy ustalają i nakładają na obywateli daniny wbrew standardom konstytucyjnym” (ibidem). Tymczasem, mają one „prawo i obowiązek do twórczej interpretacji prawa tam gdzie można orzekać in dubio pro libertate, ale nie w sferze daninowej w ramach orzekania in dubio pro fiscus kreując kompetencje dla organu ZUS” (s. 77 uzasadnienia). Jeżeli w toku ustalania podstaw daniny publicznej „odwołują się
do wynagrodzenia godziwego czy sprawiedliwości społecznej to tkwią w siatce pojęciowej starego ustroju jednolitej władzy”
(ibidem), co stoi w opozycji do zasady podziału władzy. W opinii pytającego sądu, ma on „chronić zasady podstawowe a nie ZUS i Skarb
Państwa przed potencjalnymi lub wyimaginowanymi nadużyciami” (ibidem), a narzędzia ochrony nie mogą być kreowane z zasady sprawiedliwości wbrew innym zasadom Konstytucji.
2. Opinia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
2.1. W piśmie z 25 lutego 2015 r., Prezes ZUS przedstawił opinię, że art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c u.s.u.s. przyznaje ZUS kompetencję
w zakresie wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenia społeczne, a jej realizacja „przejawia się m.in. poprzez sprawdzanie
prawidłowości informacji przekazywanych przez płatników składek (art. 41 ust. 12 i 13) oraz kontrolę wykonywania przez płatników
składek zadań i obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych (art. 86 ust. 1 i 2)”. Dlatego, w razie stwierdzenia naruszenia
prawa, ZUS jest uprawniony do podejmowania w formie decyzji rozstrzygnięć przywracających stan zgodny z prawem (art. 41 ust.
13 i art. 83 ust. 1).
W opinii Prezesa ZUS, kompetencje wynikające z przepisów u.s.u.s. nie mogą ograniczać się wyłącznie do naliczenia składek,
bez możliwości ingerencji w wysokość podstawy ich wymiaru. Prawidłowe i zgodne z przepisami ustalenie podstawy wymiaru składek
jest bowiem nie tylko nierozerwalnie związane z wymiarem składek, ale też decyduje o prawidłowej wysokości świadczeń z ubezpieczeń
społecznych. W tym kontekście Prezes ZUS stwierdził, że nie powinny korzystać z ochrony działania osób ubezpieczonych − podejmowane
w porozumieniu z płatnikami składek (pracodawcami) − polegające na świadomym dążeniu do osiągnięcia nieuzasadnionych korzyści
z systemu ubezpieczeń społecznych kosztem innych jego uczestników. ZUS, jako dysponent Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej:
FUS), ma obowiązek nie tylko sprawdzać, czy osoba zgłaszana do ubezpieczeń społecznych posiada do nich tytuł, ale także czy
podstawa wymiaru składek wykazywana jest zgodnie z obowiązującymi przepisami. Stąd jednostki terenowe ZUS mają obowiązek podejmowania
działań wyjaśniających lub kontrolnych w razie uzasadnionego podejrzenia fikcyjnego wykazywania podstaw wymiaru składek (w
praktyce chodzi o wykazywanie w dokumentach rozliczeniowych rażąco wysokich podstaw wymiaru składek, czyli wynagrodzeń wykraczających
poza możliwe do uznania jako godziwe, czyli nieekwiwalentnych w stosunku do wkładu pracy, kwalifikacji pracownika, zakresu
obowiązków i odpowiedzialności, wielokrotnie wyższych niż wynagrodzenia pracowników na podobnych stanowiskach). Działania
wyjaśniające podejmowane są wtedy, gdy podczas ustalania prawa do zasiłku i jego wysokości ZUS ma uzasadnione wątpliwości
co do objęcia osoby występującej o zasiłek ubezpieczeniami społecznymi lub co do wysokości przychodu stanowiącego podstawę
wymiaru składek.
Prezes ZUS zwrócił uwagę na przypadki zgłaszania do ubezpieczeń społecznych pracowników niedługo przed zaistnieniem zdarzenia
uzasadniającego wypłatę świadczeń (np. urodzeniem dziecka) i ustalenia wysokiego wynagrodzenia w celu uzyskania świadczeń
obliczonych od tej wysokiej podstawy wymiaru. Prowadzone przez ZUS postępowanie wyjaśniające ma wówczas na celu ustalenie
m.in., czy wynagrodzenie za pracę nie zostało w umowie o pracę rażąco zawyżone oraz czy takie działanie − polegające na świadomym
osiąganiu nieuzasadnionych korzyści z systemu ubezpieczeń społecznych − może być, na podstawie art. 58 § 2 k.c., uznane za
nieważne, jako dokonane z naruszeniem zasad współżycia społecznego.
Prezes ZUS wyjaśnił, że podstawy wymiaru składek nie da się weryfikować na etapie ich przyjmowania, ponieważ dokumenty ubezpieczeniowe
nie zawierają informacji o zajmowanym stanowisku, kwalifikacjach, rodzaju wykonywanej pracy czy wykształceniu. Okoliczności
te można ustalić dopiero w toku postępowania wyjaśniającego lub w trakcie kontroli, bo tylko wówczas możliwa jest weryfikacja
danych przekazanych przez płatnika składek.
Prezes ZUS podkreślił, że w każdej sprawie indywidualnej, w której ZUS zebrał materiał dowodowy − pozwalający stwierdzić,
iż fakty nie uzasadniają podstawy wymiaru składek − wzywa się płatnika składek do dokonania korekty imiennych raportów miesięcznych.
Dopiero zaś w wypadku sporu wydawana jest decyzja ustalająca podstawę wymiaru składek, inną od podanej przez płatnika. Decyzja
ta podlega kontroli sądowej.
Powołując bogate orzecznictwo sądów, Prezes ZUS stwierdził, że ZUS może kwestionować wysokość wynagrodzenia, stanowiącego
podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, jeżeli okoliczności wskazują, iż zostało ono wypłacone na podstawie umowy
sprzecznej z prawem lub zmierzającej do jego obejścia. Dzieje się tak dlatego, że umowy o pracę kształtują nie tylko wzajemne
relacje stron stosunku pracy, ale też stosunki ubezpieczenia społecznego. Podstawą kontroli wynagrodzenia za pracę jest m.in.
art. 86 ust. 2 u.s.u.s., upoważniający do kontroli wykonywania zadań i obowiązków płatników składek w zakresie ubezpieczeń.
Kontrola ta obejmuje m.in. prawidłowość i rzetelność obliczenia, potrącenia i przekazania składki, co oznacza przyznanie ZUS
kompetencji w zakresie badania zarówno tytułu zawarcia umowy o pracę, jak i ważności jej poszczególnych postanowień. W konsekwencji
ZUS może zakwestionować postanowienia umów o pracę, które kolidują z prawem lub zasadami współżycia społecznego albo zmierzają
do obejścia prawa. ZUS nie jest ograniczony wyłącznie do kwestionowania faktu wypłacenia wynagrodzenia (w ogóle lub we wskazanej
kwocie) czy prawidłowości wyliczenia, lecz może także ustalać stosunek ubezpieczenia społecznego na ściśle określonych warunkach,
będąc niezwiązanym nieważną czynnością prawną.
2.2. Prezes ZUS przytoczył sześć przykładowych stanów faktycznych, w których ZUS zakwestionował wynagrodzenia wykazywane jako
podstawy wymiaru składek. Według niego, kwestionowane przez ZUS są te przypadki, w których wykazanie rażąco wysokiej podstawy
wymiaru składek, nieadekwatnej do warunków i okoliczności zatrudnienia, wskazuje − na podstawie oceny całokształtu zebranego
materiału dowodowego − na nieważność ex lege postanowień umowy o pracę i zmierza do uzyskania nienależnych korzyści z systemu
ubezpieczeń społecznych.
2.3. Prezes ZUS wyjaśnił, że ZUS nie kwestionuje podstaw wymiaru składek osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą
(dalej: przedsiębiorców), ponieważ w stosunku do tej grupy ubezpieczonych u.s.u.s. zawiera odmienną – niż w odniesieniu do
pracowników − konstrukcję podstawy wymiaru składek. Stanowi ją kwota zadeklarowana − bez względu na wysokość osiąganych z
działalności przychodów czy dochodów − która jedynie musi się mieścić w granicach ustawowych. Na dokumentach rozliczeniowych
nie jest wykazywany dochód przedsiębiorcy, a jego wysokość nie ma znaczenia dla ustalenia podstawy wymiaru składek, podczas
gdy podstawę wymiaru składek pracowników stanowi faktyczny przychód. Zarazem podstawą prowadzenia działalności gospodarczej
jest wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, a nie umowa, której ważność podlegałaby ocenie
w świetle przepisów k.c. Dlatego w odniesieniu do tych dwóch grup ubezpieczonych nie zachodzi nierówność traktowania.
2.4. Prezes ZUS poinformował, że jednostki terenowe ZUS otrzymały wytyczne dotyczące podejmowania działań zapobiegających
wykazywaniu bardzo wysokich podstaw wymiaru składek, gdy analiza danych wskazuje, iż może być to działanie nieprawne, mające
na celu wyłącznie uzyskanie wysokich świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Jednostki terenowe ZUS mają dokładać szczególnej
staranności w razie stwierdzenia że:
− występują rażące i niczym nieuzasadnione dysproporcje w podstawach wymiaru składek ubezpieczonych lub nastąpiło znaczące
zwiększenie podstawy wymiaru składek osoby, która w niedługim czasie składa wniosek o wypłatę świadczenia krótkoterminowego,
− występują powiązania rodzinne pomiędzy ubezpieczonym a płatnikiem albo osobami będącymi np. wspólnikami spółki z ubezpieczonym,
− przychody płatnika składek nie pozwalają na wypłatę wynagrodzeń w kwotach uzasadniających wykazane przez niego podstawy
wymiaru składek, albo płatnik osiąga straty (bądź nie składa wymaganej dokumentacji podatkowej),
− płatnik składek uniemożliwia lub znacznie utrudnia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego lub kontroli, szczególnie
w zakresie związanym z obowiązkiem ubezpieczeń społecznych lub wysokością wykazanych podstaw wymiaru składek.
Ponadto Prezes ZUS poinformował, że w latach 2012−2014 Zakład przeprowadził odpowiednio: 467, 967 kontroli i 1362 kontrole,
których przedmiotem była podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne osób zgłoszonych z tytułu umowy. W okresie tym
wydał odpowiednio: 281, 879 i 1879 decyzji (dotyczących odpowiednio: 278, 861 i 1836 płatników) w sprawach pracowników, którym
zakwestionowano wysokość podstawy wymiaru składek, a zgłoszone zostało roszczenie o wypłatę zasiłku chorobowego bądź macierzyńskiego.
Decyzje, w których ZUS zakwestionował wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, a zgłoszone zostało roszczenie
o wypłatę zasiłku chorobowego lub macierzyńskiego, stanowią 5% wszystkich decyzji dotyczących podstawy wymiaru składek w 2013
r. oraz 20% − w 2014 r., a także 0,8% wszystkich decyzji w sprawach ubezpieczeń społecznych w 2013 r. i 1% − w 2014 r.
3. Opinia Ministra Pracy i Polityki Społecznej.
W piśmie z 11 marca 2015 r., Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej: MPiPS) zawarł obszerne fragmenty opinii ZUS (patrz
cz. I pkt 2 uzasadnienia).
W pozostałym zakresie MPiPS stwierdził, że ZUS, realizując ustawowe prawo do kontroli i weryfikowania podstaw wymiaru składek
na ubezpieczenia, nie jest − wbrew sugestii pytającego sądu – „ukierunkowany na «ochronę budżetu Państwa»”, a prowadzone kontrole
dotyczą między innymi: nieopłacenia lub zaniżenia podstawy wymiaru składek, niezgłoszenia do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia
zdrowotnego, prawidłowości wypłaty świadczeń z ubezpieczenia społecznego, wystawiania zaświadczeń dla celów emerytalno-rentowych,
uzyskania od płatnika zaświadczeń o niezdolności do pracy i dokumentów pozwalających na otrzymanie wypłaty zasiłków po ustaniu
zatrudnienia czy też objęcia ubezpieczeniami zleceniobiorców, których umowy cywilnoprawne zostały zakwalifikowane przez Państwową
Inspekcję Pracy jako umowy o pracę. Efektem takich kontroli jest przede wszystkim: objęcie ubezpieczonych ubezpieczeniami
społecznymi i ubezpieczeniem zdrowotnym oraz „dokonanie przypisu składek” na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, Fundusz
Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zdaniem MPiPS, z uwagi na wieloaspektowość opisanych kontroli ZUS,
trudno wyobrazić sobie większe uszczegółowienie przepisów w tym zakresie, bo żaden system prawa nie reguluje kazuistycznie
wszelkich sytuacji, które mogą zaistnieć w relacjach obywatela z organami władzy publicznej; nie znaczy to jednak, że podejmowane
w takich warunkach akty władcze organów władzy są bezprawne.
W odniesieniu do zarzutu braku weryfikacji podstaw wymiaru składek na etapie przyjmowania samych składek, MPiPS stwierdził,
że nie jest to możliwe, bo trudno byłoby „wyłuskiwać” z grona niemal 14,5 mln ubezpieczonych osoby, których podstawa wymiaru
składek się zmienia. MPiPS podkreślił, że ZUS zakłada, iż wszyscy płatnicy stosują się do przepisów prawa i rzetelnie i zgodnie
ze stanem faktycznym wykazują składki na ubezpieczenia społeczne.
Odnosząc się do nierówności przedsiębiorców i pracowników, MPiPS wskazał, że są to odmienne grupy adresatów. Pracownicy podlegają
bowiem obowiązkowo wszystkim ubezpieczeniom społecznym, a podstawą wymiaru ich składek jest − co do zasady − przychód ze stosunku
pracy. Przedsiębiorcy natomiast podlegają ubezpieczeniu chorobowemu dobrowolnie, na swój wniosek (a i to pod warunkiem, że
nie mają innego tytułu ubezpieczenia), a składki opłacają od kwoty zadeklarowanej w określonych ustawą granicach i to bez
względu na realnie osiągany dochód, a więc nawet w razie ponoszenia strat.
Na marginesie MPiPS dodał, że czym innym jest korzystanie ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, a czym innym wykorzystywanie
FUS sprzecznie z zasadą sprawiedliwości społecznej. ZUS nie kwestionuje nawet bardzo wysokich podstaw wymiaru składek, jeśli
brakuje przesłanek przyjęcia, że zostały one wykazane w celu uzyskania nadmiernie wysokich świadczeń. Jego zdaniem, zasada
sprawiedliwości społecznej nie dopuszcza nadmiernego (drastycznego) różnicowania sytuacji życiowej członków społeczeństwa
należących do różnych grup społecznych. Przewiduje ona proporcjonalne (adekwatne) wynagrodzenie zasług (pracy), zapewnia wszystkim
obywatelom zbliżone szanse rozwoju i gwarantuje pomoc władz publicznych w zaspokajaniu elementarnych potrzeb tym, którzy sami
nie są w stanie ich zaspokoić. Realizacja tych zasad zakłada dopuszczalność interwencji państwa w stosunki społeczno-gospodarcze
w interesie słabszych podmiotów.
4.1. W piśmie z 20 kwietnia 2016 r., Marszałek Sejmu zajął stanowisko w sprawie. Przeprowadziwszy szczegółową analizę pytania
prawnego w kontekście spełnienia przesłanek formalnoprawnych, doszedł do wniosku, że zakres zaskarżenia powinien zostać sformułowany
inaczej, i w związku z tym stwierdził, że art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust. 1 pkt 1 lit.
c i art. 86 ust. 2 pkt 2 u.s.u.s. w zakresie, w jakim pozwala ZUS na ustalenie odmiennej podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie
chorobowe niż wynikająca z zawartej umowy o pracę, jest zgodny z zasadami określoności przepisów prawa oraz ochrony zaufania
do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzonymi z art. 2 Konstytucji w związku z art. 84 i art. 217, a także z art.
32 ust. 1 Konstytucji. Podkreślił, że jego intencją nie jest korygowanie meritum pytania prawnego, lecz jego doprecyzowanie i dostosowanie do istoty zarzutów wynikających z uzasadnienia.
W związku z powyższym, Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania − na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1
sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25
czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064, ze zm.) − w zakresie badania konstytucyjności zawartości normatywnej
art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. a-b i lit. d-f oraz pkt 1a-8, art. 83 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz pkt 3a-5, art. 83 ust. 2, a także art.
86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3-6 u.s.u.s., ze względu na niedopuszczalność merytorycznego orzekania w tym zakresie. Ponadto
stwierdził, że pytający sąd nie uzasadnił dostatecznie zarzutu naruszenia art. 10, art. 32 ust. 2 ani art. 87 Konstytucji,
wobec czego również w tym zakresie postępowanie podlega umorzeniu.
4.2. Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że pytający sąd a priori zakłada ważność umowy o pracę stanowiącej tytuł ubezpieczenia. Tymczasem ze stanów faktycznych spraw leżących u podstaw pytania
prawnego wynika, że ZUS podważył ważność postanowień umów o pracę tylko w zakresie wysokości wynagrodzenia, nie podając w
wątpliwość realności ich realizacji.
4.3. Zwracając uwagę na trudność rekonstrukcji zarzutów pytającego sądu – odnoszących się do naruszenia zasad: określoności
przepisów prawa, ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji), w związku z zasadą wyłączności
ustawy w sferze prawa daninowego (art. 84 i art. 217 Konstytucji) − Marszałek Sejmu doszedł po analizie do wniosku, że − w
ocenie pytającego sądu – prawo jest nieprzewidywalne, ponieważ kwestionowana norma jest niejasna i nieprecyzyjna w stopniu
stwarzającym podmiotom ją stosującym (ZUS, sądom) zbyt szerokie pole interpretacyjne, pozwalające na incydentalne ustalenie
jej zawartości (obowiązująca norma jest bowiem ostatecznie ustalana przez władze inne niż ustawodawcza); w ocenie pytającego
sądu, również godzi w zasadę bezpieczeństwa prawnego jednostki stan, w którym pobieranie składek adekwatnych do wynagrodzenia
za pracę pozwala ubezpieczonemu na przekonanie, że ewentualne świadczenia z ubezpieczeń społecznych będą proporcjonalne do
uiszczonych składek, podczas gdy kwestionowana regulacja umożliwia weryfikację wysokości podstawy wymiaru składki dopiero
po ziszczeniu się ryzyka ubezpieczeniowego.
4.3.1. Odnosząc się do tak zrekonstruowanych zarzutów, Marszałek Sejmu – przeanalizowawszy wzorce kontroli – stwierdził, że
przepisem zrębowym jest w sprawie art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., dający ZUS podstawę wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych
ustalających wymiar składek i ich pobór, a także umarzających należności z tytułu składek. Ten właśnie przepis determinuje
formę procesową realizacji zadania ZUS w zakresie wymierzania i pobierania składek (art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c u.s.u.s.).
Skoro wymierzanie składek oznacza określenie ich wysokości według wynikającej z ustawy stopy procentowej od podstawy wymiaru,
ustalonej zgodnie z obowiązującymi przepisami, to − w opinii Marszałka Sejmu − logiczną konsekwencją „jest inkorporowanie
do jego treści elementu ustalenia wysokości podstawy wymiaru składki, względem której stosuje się następnie przelicznik procentowy,
dający wymiar kwoty należnej składki”. ZUS przysługuje też − przewidziane w art. 86 ust. 2 pkt 2 u.s.u.s. − uprawnienie do
kontroli prawidłowości i rzetelności obliczania, potrącania i opłacania składek przez ich płatników. Podstawą prowadzenia
przez ZUS działań kontrolnych, mających na celu ustalenie tytułu do objęcia ubezpieczeniem społecznym, jest art. 86 ust. 2
pkt 3 u.s.u.s.
Marszałek Sejmu stwierdził, że – ze względu na to, iż w sprawach zawisłych przed pytającym sądem nie przesądzono losu całych
umów o pracę (jako zawartych dla pozoru, w celu wyłudzenia świadczeń, co − zgodnie z art. 83 § 1 k.c. w związku z art. 300
k.p. − skutkowałoby ich nieważnością), lecz sankcją nieważności opatrzono tylko elementy umów dotyczące wynagrodzenia – jego
analiza nie uwzględnia aspektów pozorności umów o pracę.
Marszałek Sejmu podkreślił, że realna możliwość dokonania przez ZUS kontroli powstaje po przekazaniu przez płatnika raportu
miesięcznego (art. 41 ust. 1 u.s.u.s.), w którym przedstawia się między innymi dane o tytule ubezpieczenia i podstawie wymiaru
składek oraz dokonuje zestawienia należnych składek na poszczególne ubezpieczenia; dane te mogą zostać zakwestionowane zarówno
przez ubezpieczonego, jak i przez ZUS (na podstawie art. 41 ust. 12 i 13 u.s.u.s.). Całą regulację można więc zakwalifikować
jako normę kompetencyjną uprawniającą ZUS do weryfikacji okoliczności, które mają wpływ na tytuł podlegania ubezpieczeniom
oraz warunki samego ubezpieczenia.
Marszałek Sejmu wskazał, że − w wypadku pracowników − postanowienia u.s.u.s. nie przewidują możliwości podawania jako podstawy
wymiaru składek dowolnej kwoty, w oderwaniu od stosunku pracy (art. 6 ust. 1 i art. 18 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 i
art. 4 pkt 9 z zastrzeżeniem art. 18 ust. 2 u.s.u.s.). W konsekwencji ZUS − prowadząc działania kontrolne − sięga do postanowień
umowy o pracę, w tym do określenia wysokości wynagrodzenia. Ponieważ umowa ta jest czynnością prawa cywilnego, Marszałek Sejmu
przyjął – za Sądem Najwyższym (dalej: SN) − że dla oceny ważności czynności prawnych w sferze prawa ubezpieczeń społecznych
dopuszczalne jest stosowanie art. 58 k.c., bo ZUS bada umowę cywilnoprawną, a nie stosunek ubezpieczenia społecznego jako
taki. W celu kontroli prawidłowości wymiaru składki, ZUS ocenia poprawność podstawy jej wymiaru, a to z kolei wymaga sprawdzenia
prawidłowości dochodu, stanowiącego wynagrodzenie. Toteż, zastosowanie art. 58 k.c. jest konieczne, by rozstrzygnąć kwestię
wstępną, istotną dla oceny prawidłowości wymiaru składki.
W opinii Marszałka Sejmu, przyznanie rażąco wysokiego wynagrodzenia za pracę może być uznane za nieważne, ze względu na naruszenie
zasad współżycia społecznego, polegające na świadomym osiąganiu korzyści z systemu ubezpieczeń społecznych kosztem innych
uczestników tego systemu. Dlatego ZUS może − jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że wynagrodzenie zostało wypłacone na podstawie
umowy sprzecznej z prawem, zasadami współżycia społecznego lub zmierzającej do obejścia prawa − zakwestionować jego wysokość.
Autonomia woli stron w kształtowaniu umowy o pracę podlega bowiem ochronie tylko w ramach wartości uznawanych i realizowanych
przez system prawa, a strony muszą nie tylko respektować własne jednostkowe interesy, lecz mieć także wzgląd na interes publiczny.
Marszałek Sejmu zauważył, że ZUS − przed wydaniem władczego rozstrzygnięcia − ma obowiązek przeprowadzić postępowanie, w toku
którego, z urzędu lub na wniosek stron, podejmuje czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do
załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. w związku z art. 123
u.s.u.s.). Decyzja musi też zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a więc wskazywać fakty, które ZUS uznał za udowodnione,
dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art.
107 § 3 k.p.a.).
Marszałek Sejmu podkreślił, że stanowisko organu rentowego podlega kontroli sądowej − od decyzji ZUS przysługuje odwołanie
do sądu ubezpieczeń społecznych, a od wyroku sądu I instancji − apelacja. Przedmiotem postępowania sądowego nie jest zasadność
wniosku, lecz prawidłowość zaskarżonej decyzji. Sąd II instancji, w razie uwzględnienia apelacji, może zmienić zaskarżony
wyrok i orzec co do istoty sprawy, uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania
albo − uchylając wyrok sądu I instancji i poprzedzającą go decyzję organu rentowego − przekazać sprawę do ponownego rozpoznania
bezpośrednio ZUS. Ze względu na to, że ZUS kwestionuje ważność umowy w części dotyczącej ustalenia przez strony wysokości
wynagrodzenia, sąd ubezpieczeń społecznych przeprowadza w tym zakresie postępowanie dowodowe, w którym strony muszą przejawić
aktywność procesową, bo to na nich spoczywa obowiązek wyraźnego, jednoznacznego powoływania środków dowodowych. Opierając
się na orzecznictwie SN, Marszałek Sejmu stwierdził, że w takich postępowaniach nie można dokonać prawidłowego domniemania
faktycznego bez ustalenia faktów stanowiących jego logiczne przesłanki. Domniemanie faktyczne jest stosowane w braku bezpośrednich
środków dowodowych, ale nie zastępuje dowodu, dlatego orzeczenie sądu może być oparte na domniemaniu faktycznym tylko wówczas,
gdy stanowi ono wniosek − wynikający z logicznie ustalonych faktów stanowiących przesłanki domniemania − najbardziej zbliżony
do zasad doświadczenia życiowego. Sąd musi wszechstronnie i logicznie rozważyć wszystkie okoliczności sprawy i ocenić stopień
prawdopodobieństwa zajścia okoliczności stanowiących przyczynę uznania umowy o pracę za niezgodną (w części dotyczącej wynagrodzenia)
z zasadami współżycia społecznego.
W tych okolicznościach – skoro ZUS ma obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na udowodnionych faktach, co weryfikuje sąd − Marszałek
Sejmu zaprzeczył twierdzeniu pytającego sądu, jakoby działania organu rentowego cechowały się dowolnością.
4.3.2. Odnosząc się do zarzutu braku w kwestionowanych przepisach kryteriów ustalenia podstawy wymiaru składki, Marszałek
Sejmu – podzielając pogląd SN – stwierdził, że ustalanie tej podstawy z tytułu zatrudnienia oparte jest na zasadzie art. 6
ust. 1 i art. 18 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 i art. 4 pkt 9, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 2 u.s.u.s.; podstawę wymiaru
składki pracownika stanowi wynagrodzenie godziwe, czyli należne, właściwe, odpowiednie, rzetelne, uczciwe i sprawiedliwe,
zachowujące cechy ekwiwalentności pracy. Takie rozumienie „godziwości wynagrodzenia” odpowiada kryteriom z art. 78 § 1 k.p.,
nakazującego jego ustalenie tak, by odpowiadało w szczególności rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom wymaganym podczas
jej wykonywania, a także uwzględniało ilość i jakość świadczonej pracy. Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że sądy niejednokrotnie
nie akceptowały jako podstawy wymiaru składek prostego przyjęcia przez ZUS kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę i ustalały
ją na znacznie wyższym poziomie, jak również nie podzielały poglądu ZUS, iż ustalone w umowie o pracę wynagrodzenie było niegodziwe
(miało na celu wyłącznie uzyskanie wysokich świadczeń z ubezpieczeń społecznych).
Marszałek Sejmu zauważył, podobnie jak pytający sąd, że próba zdefiniowania kryteriów godziwego wynagrodzenia jest skazana
na porażkę; nie jest ani potrzebne, ani możliwe kazuistyczne dookreślenie wszelkich możliwych mierników ekwiwalentnego czy
też godziwego wynagrodzenia za pracę (stanowiącego jednocześnie podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe). Uznał,
że ze względu na różnorodność i ciągłe przemiany stosunków pracy, prawodawca słusznie – dla uniknięcia kazuistyki − nie zdecydował
się na ustawowe sprecyzowanie kryteriów godziwego wynagrodzenia, a ZUS i sądy mają obowiązek stosować w tej mierze dyrektywy
wynikające z art. 78 k.p.
Marszałek Sejmu podkreślił, że – ogólnie rzecz ujmując − pozbawienie mocy obowiązującej przepisu z powodu jego niejasności
czy nieprecyzyjności jest rozwiązaniem ostatecznym, gdy nie sposób usunąć wątpliwości, stosując uznane reguły wykładni. Taka
sytuacja jednak w analizowanej sprawie nie ma miejsca.
Podsumowując, Marszałek Sejmu stwierdził, że z kwestionowanych przepisów wynika czytelna norma kompetencyjna, potwierdzona
orzecznictwem sądów powszechnych, upoważniająca ZUS do weryfikacji i ustalenia innej − niż wskazana w umowie o pracę − podstawy
wymiaru składek na ubezpieczenie chorobowe.
4.3.3. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 84 oraz art. 217 Konstytucji, Marszałek Sejmu podkreślił, że składka na ubezpieczenie
społeczne jest daniną publiczną. Jakkolwiek postanowienia Konstytucji statuują zasadę wyłączności ustawy w sferze prawa daninowego,
to jednak do weryfikacji podstawy wymiaru składki na podstawie kwestionowanej regulacji dochodzi tylko, gdy z okoliczności
sprawy wynika, że umowa o pracę − w części dotyczącej ustalenia wynagrodzenia − jest nieważna. Nie jest to więc zwykły tryb
obliczania składki, lecz tryb nadzwyczajny stosowany w konsekwencji ustalenia, że w realiach danej sprawy doszło (albo może
dojść) do wyłudzenia świadczenia w nienależnej wysokości, z tego powodu, że wynagrodzenie umowne nie odzwierciedlało jakości,
ilości i rodzaju wykonanej pracy. Zdaniem Marszałka Sejmu, mechanizm weryfikacji podstawy wymiaru składki, a tym samym wysokości
samej składki, ma swoje źródło w ustawie i daje ZUS dostatecznie określoną podstawę prawną działania. Regulacja nie łamie
więc standardów ustawy zasadniczej.
4.3.4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, Marszałek Sejmu podkreślił,
że ZUS stosuje kwestionowane unormowanie − najczęściej ze względu na naruszenie zasad współżycia społecznego, przez wyłudzenie
świadczenia w nienależnej wysokości – gdyż ma ustawowy obowiązek dbałości o stan środków finansowych powierzonych mu do rozdysponowania
pozostałym ubezpieczonym.
Marszałek Sejmu przyjął, że zarzut pytającego sądu sprowadza się do tego, iż ZUS nie weryfikuje podstawy wymiaru składek na
etapie ich przyjmowania, „usypiając” czujność ubezpieczonego, oczekującego, że ziszczenie się ryzyka ubezpieczeniowego (zachorowanie)
pozwoli mu pobierać świadczenia w wysokości adekwatnej do opłacanej składki. W tym kontekście podkreślił, że ZUS nie może
weryfikować ekwiwalentności wynagrodzenia umownego na etapie pobierania składki, ponieważ comiesięczne raporty płatników nie
obejmują takich informacji, jak zajmowane stanowisko, kwalifikacje, wykształcenie czy rodzaj wykonywanej pracy. Ich ustalenie
wymaga przeprowadzenia − z udziałem płatnika i ubezpieczonego − postępowania wyjaśniającego, pozwalającego udowodnić zasadność
wykazanej w umowie o pracę (i raporcie) podstawy wymiaru składek. Toteż nie można – zdaniem Marszałka Sejmu – stwierdzić,
że ZUS „zaskakuje” płatnika i ubezpieczonego weryfikacją podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe. Ponadto Marszałek
Sejmu podkreślił, że ZUS nigdy nie pozbawia ubezpieczonego świadczeń, lecz jedynie redukuje ich wymiar, w związku z ustaleniem,
że ubezpieczony − najczęściej w porozumieniu z płatnikiem − świadomie zmierzał do uzyskania nieuzasadnionych korzyści z systemu
ubezpieczeń społecznych. Marszałek Sejmu zwrócił też uwagę, że część składki opłaconej od wynagrodzenia umownego, stanowiąca
nadwyżkę w stosunku do składki ustalonej z wykorzystaniem kwestionowanego mechanizmu, jest składką nienależnie opłaconą i
podlega zwrotowi.
Na marginesie Marszałek Sejmu przytoczył zasadę prawną, że prawo nie chroni sytuacji wynikających z działań bezprawnych; stwierdził,
że powinna ona stanowić tło oceny konstytucyjności zaskarżonej regulacji w realiach spraw zawisłych przed pytającym sądem.
4.3.5. W odpowiedzi na zarzuty dotyczące naruszenia zasady równości wobec prawa, Marszałek Sejmu zauważył, że by ewentualnie
stwierdzić naruszenie Konstytucji w tym zakresie, należy przeprowadzić test równości, zaczynając od ustalenia, czy adresaci
norm prawnych są podmiotami podobnymi, a więc czy istnieje faktyczna albo prawna cecha wspólna uzasadniająca konieczność równego
ich traktowania. Bazując na orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Marszałek Sejmu wskazał, że pracownicy i przedsiębiorcy
− jako ubezpieczeni − nie należą do tej samej kategorii podmiotów, odznaczających się cechą relewantną z punktu widzenia możliwości
dokonania przez ZUS korekty podstawy wymiaru składki. Cechą istotną nie jest bowiem fakt podlegania ubezpieczeniu chorobowemu,
ale posiadanie statusu pracownika objętego obowiązkowo tym ubezpieczeniem. Przyjęcie tejże cechy jako relewantnej uzasadnione
jest tym, że publicznoprawny stosunek ubezpieczenia tej kategorii ubezpieczonych wynika z czynności cywilnoprawnej, jaką jest
umowa o pracę, zaś podstawą wymiaru składki jest rzeczywisty przychód. Tymczasem w wypadku przedsiębiorców, podstawę wymiaru
stanowi kwota zadeklarowana w określonych ustawowo granicach. Marszałek Sejmu stwierdził, że − wbrew twierdzeniom pytającego
sądu – prawo nie odnosi się do realnych przychodów osiąganych przez przedsiębiorców, a wysokość podstawy wymiaru ich składek
zależy wyłącznie od deklaracji, która nie ma waloru czynności cywilnoprawnej. Z tego powodu, zakwestionowane w pytaniu prawnym
przepisy nie mogą być podstawą weryfikacji zadeklarowanej kwoty. Ponadto sytuacja przedsiębiorców tym różni się od sytuacji
pracowników, że przepis prawa − wyraźnie zezwalający na zadeklarowanie podstawy wymiaru składek do poziomu 250% przeciętnego
wynagrodzenia − ma charakter iuris cogentis. Wyraźne ustawowe zezwolenie na zadeklarowanie podstawy wymiaru składek w widełkowo określonych granicach − w oderwaniu od
jakichkolwiek mierników (jak przychód czy wynagrodzenie), samo w sobie wyklucza możliwość weryfikacji tej kwoty przez ZUS.
W konsekwencji, Marszałek Sejmu przyjął, że obowiązujące prawo wyraźnie odmiennie kształtuje sytuację prawną dwóch różnych
grup ubezpieczonych – pracowników i przedsiębiorców – i zróżnicowanie to nie narusza zasady równości.
5. Stanowisko Prokuratora Generalnego.
5.1. W piśmie z 12 października 2016 r., Prokurator Generalny, dokonawszy analizy formalnoprawnej spełnienia ustawowych przesłanek
dopuszczalności pytania prawnego, zajął stanowisko, że art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust.
1 pkt 1 lit. c i art. 86 ust. 2 pkt 2 u.s.u.s. w zakresie, w jakim stanowi podstawę ustalania przez ZUS innej − niż wynikająca
z umowy o pracę − wysokości podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie na wypadek choroby i macierzyństwa pracownika, jest
zgodny z art. 2 w związku z art. 84 i art. 217 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji; w pozostałym zakresie wniósł o umorzenie
postępowania na podstawie art. 83 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. poz. 1157).
5.2. Odnosząc się do zarzutu niezgodności zaskarżonej regulacji z art. 2 w związku z art. 84 i art. 217 Konstytucji, Prokurator
Generalny, przedstawiwszy orzecznictwo dotyczące zasady określoności prawa, stwierdził, że treść tej regulacji nie budzi wątpliwości
interpretacyjnych, skoro jednolicie przyjmuje się, iż na podstawie u.s.u.s. ZUS jest uprawniony do zakwestionowania wysokości
wynagrodzenia – podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia, jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że zostało ono wypłacone na
podstawie umowy sprzecznej z prawem, zasadami współżycia społecznego lub zmierzającej do obejścia prawa. Zarazem uchwała SN
o sygn. II UZP 1/10 dotyczyła możliwości kwestionowania przez ZUS kwoty zadeklarowanej przez przedsiębiorcę, a zatem jej treść
nie może uzasadniać poglądu o niejednolitości judykatury, skoro dotyczyła ona innej niż pracownicy grupy ubezpieczonych.
Prokurator Generalny przyznał, że sądy dokonywały wykładni przepisów u.s.u.s., odwołując się do ogólnych zasad systemu ubezpieczeń
społecznych: solidaryzmu i równego traktowania ubezpieczonych oraz do zasad współżycia społecznego i godziwego wynagrodzenia.
Sformułowały one również warunki dopuszczalności kwestionowania przez ZUS wysokości wynagrodzenia. To jednak nie oznacza niezgodności
unormowania z art. 2 w związku z art. 84 i art. 217 Konstytucji, gdyż oczywistością jest, że w procesie stosowania prawa organy
i sądy dokonują jego interpretacji, stosując różne metody wykładni (także za pomocą odwoływania się do rozwiązań funkcjonujących
w poszczególnych gałęziach prawa). Ocena prawidłowości owej wykładni nie należy zaś do Trybunału Konstytucyjnego.
Prokurator Generalny potwierdził, że kryteria weryfikacji podstawy wymiaru zasiłku − takie, jak zasady współżycia społecznego,
sprzeczność umowy z prawem, obejście prawa czy też godziwe wynagrodzenie − są pojęciami niedookreślonymi (klauzulami generalnymi).
Stwierdził jednak, że liczne takie pojęcia funkcjonują w polskim ustawodawstwie i prawo nie jest z tego powodu nieprzewidywalne.
Zasadnicze znaczenie ma tu ukształtowanie przez ustawodawcę mechanizmów kontroli rozstrzygnięć opartych na takich nieostrych
unormowaniach, a ten warunek został spełniony, gdyż decyzje ZUS są wydawane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego
i następnie podlegają kontroli sądowej. Zarazem pytający sąd nie wykazał, że w orzecznictwie sądowym wspomniane pojęcia niedookreślone
są stosowane niejednolicie. Toteż całemu unormowaniu nie można zarzucić naruszenia zasady określoności przepisów prawa daninowego.
5.3. W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (z powodu weryfikacji podstawy
wymiaru składki nie na etapie jej przyjmowania przez ZUS, lecz dopiero gdy ziści się ryzyko ubezpieczeniowe), Prokurator Generalny
scharakteryzował sposób raportowania danych przez płatników. Zwrócił uwagę, że ZUS jest zobowiązany do kontroli raportów i
− w wypadku stwierdzenia nieprawidłowości danych – zobowiązuje płatnika do złożenia raportu korygującego. Jeśli zaś ZUS zakwestionuje
i zmieni informacje przekazane przez płatnika, to zawiadamia o tym ubezpieczonego i płatnika składek, którzy mogą złożyć wniosek
o zmianę stanowiska ZUS. Ten zaś − po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego − wydaje decyzję. W świetle powyższego,
Prokurator Generalny stwierdził, że pracownik nie może już z chwilą opłacenia składki do ZUS mieć pewności, że uzyska zasiłek
chorobowy (macierzyński) w wysokości liczonej od takiej podstawy wymiaru, od jakiej opłacił składkę.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, kompetencja ZUS jest racjonalnie uzasadniona, ponieważ kwoty otrzymywanych zasiłków zależą
nie od wielkości kwot wniesionych przez ubezpieczonych do sytemu ubezpieczenia chorobowego, lecz od wysokości zarobków utraconych
wskutek choroby. Wynagrodzenie wynikające z umowy o pracę stanowi wszak podstawę wymiaru zasiłków również pracowników, których
niezdolność do pracy powstała w pierwszych miesiącach zatrudnienia, a więc tych ubezpieczonych, których wkład finansowy w
system ubezpieczenia chorobowego jest niewielki. Dlatego uzasadnione jest przyznanie ZUS uprawnień kontrolnych, służących
zapobieganiu nadużywania prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, finansowanych przez wszystkich ubezpieczonych.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, problem weryfikacji podstaw wymiaru składek dopiero, gdy ziści się ryzyko ubezpieczeniowe,
dotyczy zresztą stosowania prawa, a nie jego konstytucyjności.
5.4. W związku z zarzutem niezgodności kwestionowanej regulacji z art. 32 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny scharakteryzował
zasadę równości, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdził, że w analizowanej sprawie zasadnicze
znaczenie ma różny sposób ustalenia podstawy wymiaru składek pracowników i przedsiębiorców, który szczegółowo opisał. Te różnice
nakazują uznać, że pracownicy oraz przedsiębiorcy nie należą do tej samej kategorii podmiotów, a więc nie dochodzi do naruszenia
zasady równości.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zagadnienia wstępne, kwestie proceduralne.
1.1. Z uwagi na liczne zmiany stanu prawnego, na wstępie konieczne jest ustalenie reżimu prawnego rozpoznania niniejszej sprawy.
Pytanie prawne wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego w grudniu 2014 r., czyli pod rządami ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r.
o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.), zastąpionej z końcem sierpnia
2015 r. ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 2015 r.),
która – mocą art. 134 – znajdowała, co do zasady, zastosowanie w sprawach wszczętych i niezakończonych.
Ustawa o TK z 2015 r. została uchylona ustawą z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1157; dalej:
ustawa o TK z 2016 r.), przewidującą – w art. 83 – bezpośrednie działanie ustawy nowej.
Ustawa o TK z 2016 r. została uchylona mocą art. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. − Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji
i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074;
dalej: przepisy wprowadzające). Zgodnie z art. 9 przepisów wprowadzających, do postępowań wszczętych i niezakończonych mają
być stosowane przepisy ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym
(Dz. U. poz. 2072; dalej: o.t.p.TK), a czynności procesowe dokonane w tych postępowaniach pozostają w mocy.
W tych okolicznościach uznać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie kształtują przepisy o.t.p.TK. Nie zmienia to jednak
faktu, że – w zakresie spełnienia przesłanek formalnoprawnych – pytanie prawne musi być oceniane przez pryzmat przepisów obowiązujących
w chwili wszczęcia postępowania, a więc przepisów ustawy o TK z 1997 r. Jak wynika z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego
z 24 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. P 64/14 (OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 175), nie można bowiem oczekiwać od sądu występującego
z pytaniem prawnym w okresie obowiązywania ustawy o TK z 1997 r., że uczyni on zadość wymaganiom formalnoprawnym wynikającym
z ustaw późniejszych.
1.2. Jako przedmiot pytania prawnego, pytający sąd wskazał art. 83 ust. 1 i 2 w związku z art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust.
1 oraz art. 86 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (w momencie przedstawiania
pytania prawnego: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, ze zm.; dalej: u.s.u.s.).
1.2.1. Poddane kontroli Trybunału Konstytucyjnego przepisy stanowią, w kolejności, że:
1) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności:
a) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych,
b) ustalania płatnika składek (dodane z dniem 13 czerwca 2017 r. mocą art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 11 maja 2017 r. o zmianie
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o zmianie ustawy − Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw, Dz. U.
poz. 1027),
c) przebiegu ubezpieczeń,
d) ustalania wymiaru składek i ich poboru (i umarzania należności z ich tytułu),
e) ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru (i umarzania należności z ich tytułu),
f) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych,
− od których przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964
r. − Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1822, ze zm.; dalej: k.p.c.; art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s.);
2) jeżeli ubezpieczony nie zakwestionuje informacji zawartych w imiennym raporcie miesięcznym, to uznaje się je za zgodne
ze stanem faktycznym, o ile informacji tych (dotyczących okresu objętego raportem) nie zakwestionuje ZUS, wydając decyzję;
jeśli ZUS zakwestionuje i zmieni informacje przekazane przez płatnika składek, zawiadamia o tym jego i ubezpieczonego, a jeżeli
w ciągu trzech miesięcy nie złożą oni wniosku o zmianę stanowiska ZUS, informacje przezeń uznane traktuje się jako prawdziwe
(w razie złożenia takiego wniosku ZUS − po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego − wydaje decyzję; art. 41 ust. 12 i
13 u.s.u.s.);
3) do zakresu działania ZUS należy między innymi realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności:
a) stwierdzanie i ustalanie obowiązku ubezpieczeń społecznych,
b) ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wypłacanie tych świadczeń, chyba że na mocy odrębnych przepisów
obowiązki te wykonują płatnicy składek,
c) wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych
Świadczeń Pracowniczych,
d) prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających
finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł,
e) prowadzenie indywidualnych kont ubezpieczonych i kont płatników składek,
f) orzekanie przez lekarzy orzeczników ZUS oraz komisje lekarskie ZUS dla potrzeb ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń
społecznych (art. 68 ust. 1 u.s.u.s.);
4) przeprowadzana przez inspektorów ZUS kontrola wykonywania przez płatników składek zadań i obowiązków w zakresie ubezpieczeń
społecznych może obejmować w szczególności:
a) zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych,
b) prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania wszelkich składek i wpłat, do których pobierania ZUS jest
zobowiązany,
c) ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i wypłacanie tych świadczeń oraz dokonywanie rozliczeń z tego
tytułu,
d) prawidłowość i terminowość opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe,
e) wystawianie zaświadczeń lub zgłaszanie danych dla celów ubezpieczeń społecznych,
f) dokonywanie oględzin składników majątku płatników składek zalegających z opłatą należności z tytułu składek (art. 86 ust.
1 i 2 u.s.u.s.).
1.2.2. Przeanalizowawszy uzasadnienie pytania prawnego, w żadnym razie nie modyfikując jego meritum, Trybunał Konstytucyjny uznaje, że wątpliwości pytającego sądu dotyczą w rzeczywistości art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z
art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 86 ust. 2 pkt 2 u.s.u.s. w zakresie, w jakim przepisy te pozwalają
ZUS na ustalenie innej − niż wynikająca z umowy o pracę − podstawy wymiaru składki pracownika na ubezpieczenie w razie choroby
i macierzyństwa (dalej: ubezpieczenie chorobowe; podstawa wymiaru składek). W tym właśnie zakresie, wątpliwości pytającego
sądu budzi więc regulacja, w myśl której:
− do zakresu działania ZUS należy wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne (art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c
u.s.u.s.),
− ZUS wydaje decyzje dotyczące ustalania wymiaru składek i ich poboru (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.),
− informacje zawarte − w przekazanych przez płatników − imiennych raportach miesięcznych uznaje się za zgodne ze stanem faktycznym,
jeżeli ubezpieczony nie zakwestionuje ich w ciągu trzech miesięcy (art. 41 ust. 12 u.s.u.s.),
− powyższe informacje mogą zostać zakwestionowane i zmienione decyzją ZUS, a informacje przezeń uznane traktuje się jako prawdziwe,
chyba że w ciągu trzech miesięcy ubezpieczony lub płatnik złożą wniosek o zmianę stanowiska ZUS (w takiej sytuacji wydaje
on decyzję po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego; art. 41 ust. 12 i 13 u.s.u.s.),
− kontrola ZUS może obejmować prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania składek (art. 86 ust. 2 pkt 2 u.s.u.s.).
Na marginesie trzeba wskazać, że ustawowe pojęcia „wymierzania składek” (art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c u.s.u.s.) i „ustalania
wymiaru składek” (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.) dotyczą tej samej kompetencji ZUS.
1.2.3. W świetle powyższego, postępowanie w pozostałym zakresie – a więc w odniesieniu do art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. a−b i
lit. d−f oraz pkt 1a−8, art. 83 ust. 1 pkt 1−2 oraz pkt 3a−5, art. 83 ust. 2, jak również art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i
pkt 3−6 u.s.u.s. − podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 o.t.p.TK, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
1.3. Pytający sąd wskazał − w sentencji swego postanowienia, którym wystąpił z pytaniem prawnym − jako samodzielnie (czy też
oddzielne) wzorce kontroli art. 2, art. 7, art. 10, art. 32, art. 84, art. 87 i art. 217 Konstytucji. Zarazem jednak w uzasadnieniu
pytania prawnego grupował niektóre z tych wzorców, wskazując w ten sposób, że część z nich traktuje autonomicznie, a część
jedynie wspierająco.
1.3.1. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że – w myśl art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK z 1997 r., znajdującego zastosowanie
w sprawie w zakresie oceny spełnienia przesłanek formalnych pytania prawnego (patrz cz. III pkt 1.1 uzasadnienia) − pytanie
prawne powinno zawierać „uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie” (por. art. 52 ust. 2 pkt
4 o.t.p.TK). W wyroku z 19 października 2010 r. (sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78) Trybunał Konstytucyjny podkreślił,
że: „Przesłanka odpowiedniego uzasadnienia zarzutów nie powinna być traktowana powierzchownie i instrumentalnie”, a przytaczane
argumenty – niezależnie od siły przekonywania − muszą nadawać się do rozpoznania. Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził,
że pytanie prawne, którego uzasadnienie ograniczałoby się do wyrażenia przekonania o niezgodności kwestionowanego przepisu
z Konstytucją, nie może podlegać rozpoznaniu, a jego obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy w celu jej wszechstronnego
wyjaśnienia (art. 19 ust. 1 ustawy o TK z 1997 r., obecnie art. 69 ust. 1 o.t.p.TK) nie oznacza przerzucenia ciężaru dowodu
na Trybunał Konstytucyjny (zob. postanowienie z 26 czerwca 2013 r., sygn. P 13/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 72).
1.3.2. W odniesieniu do art. 2 Konstytucji – po analizie uzasadnienia pytania prawnego – Trybunał Konstytucyjny przyjmuje,
że kwestionowana regulacja budzi wątpliwości pytającego sądu w kontekście zasad określoności prawa oraz zaufania do państwa
i stanowionego przez nie prawa (zasady bezpieczeństwa prawnego obywateli) w powiązaniu z zasadą wyłączności ustawy w zakresie
ustalania danin publicznych (art. 84 i art. 217 Konstytucji).
1.3.3. W świetle ustaleń przytoczonych w punkcie 1.3.1., Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzut niezgodności kwestionowanej
regulacji z art. 7 Konstytucji (stawiany zresztą tylko niektórym z zakwestionowanych przepisów) nie został przez pytający
sąd należycie uzasadniony.
Podobnie, za niedostatecznie uzasadniony Trybunał Konstytucyjny uznaje zarzut naruszenia art. 10 Konstytucji, zwłaszcza że
pytający sąd zdaje się – choć w bardzo oszczędnych słowach − kwestionować cały model odwoławczy, w którym niezawisłe sądy
kontrolują decyzje administracyjne wydawane przez organy państwa.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, także zarzut naruszenia art. 87 Konstytucji nie został przez pytający sąd należycie (dostatecznie)
uzasadniony, skoro oprócz przytoczenia tego wzorca kontroli odnoszą się doń tylko najbardziej ogólnikowe stwierdzenia.
W tym stanie rzeczy niemożliwe jest zdekodowanie istoty tych zarzutów, a przez to ich rozpatrzenie.
1.3.4. W kontekście całości uzasadnienia, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, samodzielnym wzorcem kontroli jest natomiast
art. 32 ust. 1 Konstytucji, statuujący zasadę równości. Zarazem jednak pytający sąd nie przedstawił argumentacji za naruszeniem
zakazu dyskryminacji (art. 32 ust. 2 Konstytucji), co wobec wymogów ustawowych przytoczonych w cz. III, pkt 1.3.1 oznacza,
że zarzut ten nie może być przedmiotem rozpoznania.
1.3.5. W tych okolicznościach Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że postępowanie w zakresie badania zgodności zakwestionowanej
regulacji z art. 7, art. 10, art. 32 ust. 2 i art. 87 Konstytucji podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 o.t.p.TK.
2. Stosowanie prawa jako przedmiot kontroli.
2.1. Jak wprost wynika z sentencji pytania prawnego, przedmiotem sprawy jest kompleks przepisów u.s.u.s. „interpretowany w
ten sposób, iż stanowi podstawę kompetencyjną” dla działań ZUS, dzięki której może on weryfikować wysokość podstawy wymiaru
składki pracownika na ubezpieczenie chorobowe, „mimo istnienia ważnej i wykonanej umowy o pracę oraz pobranej od niej składki
w wysokości adekwatnej do wynagrodzenia umownego”. Innymi słowy, sprawa związana jest ze sposobem rozumienia i stosowania
zakwestionowanej grupy przepisów u.s.u.s. Pytający sąd kwestionuje utrwaloną praktykę sądową dotyczącą interpretacji przepisów
prawnych, ponieważ „Przy braku rozbieżności prawnych w interpretacji przepisów prawa utrwaloną w praktyce treść prawa należałoby
traktować jako odpowiadającą woli ustawodawcy. Tym samym treść aktu normatywnego, ukształtowana w utrwalonym orzecznictwie
sądowym, powinna być przyjmowana jako treść obowiązującego prawa” (s. 51 pytania prawego).
2.2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że jest „sądem prawa”, a nie „sądem faktów”. Stąd w zakresie jego kognicji nie mieści
się – co do zasady − problematyka stosowania prawa. W szczególności przedmiotem jego kontroli nie są ani orzeczenia sądowe,
ani inne akty stosowania prawa, ani też słuszność określonej interpretacji przepisów przez sądy. Trybunałowi Konstytucyjnemu
nie przysługuje bowiem kompetencja w zakresie ustalania wykładni przepisów prawa, ani też przesądzenia, „który z możliwych
wariantów interpretacyjnych wyrażającego (…) normę przepisu powinien być przyjęty przez sądy” (wyrok z 13 września 2011 r.,
sygn. P 33/09, OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 71).
Niemniej jednak pamiętać należy, że treść normy prawnej determinowana jest (choć oczywiście w różnym stopniu) nie tylko brzmieniem
przepisu (przepisów) ją zawierających, lecz także orzecznictwem sądów i poglądami wyrażanymi w literaturze przedmiotu. Jak
stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 października 2000 r. (sygn. K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188), jeżeli „określony
sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się już w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny
wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy uznać, że przepis ten – w praktyce
swego stosowania – nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe naszego kraju”. W takiej
sytuacji, jeżeli w wyniku utrwalonego i konsekwentnego sposobu stosowania prawa w sposób bezsporny została ustalona wykładnia
danego przepisu prawnego, a jednocześnie przyjęta interpretacja nie jest kwestionowana przez przedstawicieli doktryny, to
przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką (zob. postanowienie
z 19 lipca 2005 r., sygn. SK 37/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 87 i powołane tam orzeczenia). Ponadto, „stałość, powtarzalność
i powszechność praktyki sądowej może nadawać kwestionowanemu unormowaniu w sposób stały i powszechny określone znaczenie,
podlegające następnie kontroli konstytucyjności. Stałość i powszechność praktyki, wynikającej z odczytywania przepisów w sposób
niekonstytucyjny, powoduje bowiem nadanie samym przepisom trwałego i niekonstytucyjnego znaczenia. (...) Ujawnienie (...)
zależności pomiędzy sferą stanowienia i stosowania prawa wymaga jednakże każdorazowo stwierdzenia, czy w istocie rzeczy mamy
do czynienia z taką właśnie powtarzalną i powszechną metodą wykładni określonego przepisu (unormowania)” (postanowienie z
21 września 2005 r., sygn. SK 32/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 95).
2.3. Podstawowe znaczenie dla oceny stałości i powszechności sposobu stosowania określonego przepisu ma orzecznictwo Sądu
Najwyższego, który wielokrotnie rozstrzygał sprawy wynikłe z zastosowania przez ZUS kwestionowanych przepisów. Stwierdził
między innymi, że ZUS, na podstawie art. 41 ust. 12 i 13 „może zakwestionować wysokość wynagrodzenia stanowiącego podstawę
wymiaru składek na ubezpieczenie chorobowe, jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że zostało wypłacone na podstawie umowy sprzecznej
z prawem, zasadami współżycia społecznego lub zmierzającej do obejścia prawa” (uchwała z 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt II
UZP 2/05, OSNP nr 21/2005, poz. 338). Uznał też, że „Przyznanie rażąco wysokiego wynagrodzenia (…) może być, w konkretnych
okolicznościach, uznane za nieważne. Podstawą jest naruszenie zasad współżycia społecznego, polegające na świadomym osiąganiu
korzyści z systemu ubezpieczeń społecznych kosztem innych uczestników tego systemu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może więc
kwestionować wysokość wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składek jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że zostało
wypłacone na podstawie umowy sprzecznej z prawem, zasadami współżycia społecznego lub zmierzającej do obejścia prawa” (postanowienie
z 14 września 2012 r., sygn. akt I UK 220/12). Na powyższym poglądzie oparta jest stabilna linia orzecznicza (zob. między
innymi wyroki Sądu Najwyższego z: 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I UK 302/13, 19 maja 2009 r., sygn. akt III UK 7/09 i 4 sierpnia
2005 r., sygn. akt II UK 16/05, oraz wyroki sądów apelacyjnych: w Gdańsku − z 7 marca 2013 r., sygn. akt III AUa 1515/12 i
4 grudnia 2012 r., sygn. akt III AUa 935/12, w Katowicach − z 9 lipca 2013 r., sygn. akt III AUa 1417/12, w Krakowie − z 10
stycznia 2013 r., sygn. akt III AUa 1039/12 i w Łodzi z 24 października 2012 r., sygn. akt III AUa 1356/12).
2.4. Kontrola konstytucyjności, wszczęta w wyniku postawienia przez sąd pytania prawnego, ma charakter konkretny (nie zaś
abstrakcyjny), zatem – z natury rzeczy − Trybunał Konstytucyjny bada zakwestionowane przepisy przez pryzmat Konstytucji, ale
w kontekście spraw leżących u podstaw pytania prawnego i całego ich otoczenia, nie tylko normatywnego, ale i społeczno-gospodarczego.
Nie może zatem tracić z pola widzenia tego, że opisane w licznych orzeczeniach sądów stany faktyczne skłaniają do uznania,
iż część pracodawców i pracowników podejmuje różnorakie działania zmierzające do wyłudzenia nienależnych świadczeń z ubezpieczenia
chorobowego albo do zawyżenia świadczeń należnych.
3. Stan prawny w zakresie ubezpieczenia chorobowego pracowników.
3.1. Ze względu na stopień komplikacji materii ubezpieczeń społecznych, w tym ubezpieczenia chorobowego, Trybunał Konstytucyjny
uznaje za konieczne skrótowe przedstawienie – oczywiście tylko w zakresie istotnym dla rozpatrywanej sprawy –sytuacji prawnej
pracowników w kontekście ustalania i egzekwowania ich składek na ubezpieczenie chorobowe oraz wypłacania im wynagrodzenia
za czas niezdolności do pracy i zasiłku chorobowego.
Trzon regulacji ubezpieczeń społecznych, których częścią – oprócz ubezpieczenia emerytalnego, rentowego i wypadkowego − jest
ubezpieczenie chorobowe, zawiera u.s.u.s., określająca między innymi zasady podlegania ubezpieczeniom i ustalania na nie składek
oraz podstaw ich wymiaru, jak również zasady, tryb i terminy rozliczania składek oraz zasiłków z ubezpieczenia chorobowego
(art. 2 ust. 1). Rodzaje świadczeń z poszczególnych ubezpieczeń, warunki nabywania prawa do nich oraz zasady i tryb ich przyznawania
określają natomiast odrębne przepisy. W art. 2a u.s.u.s., ustawodawca statuuje zasadę równości traktowania wszystkich ubezpieczonych
bez względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, narodowość, stan cywilny oraz stan rodzinny, która dotyczy między innymi
obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie, obliczania wysokości świadczeń oraz okresu ich wypłaty
i zachowania prawa do świadczeń.
Kwestię świadczeń z ubezpieczenia chorobowego reguluje ustawa z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia
społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 1368; dalej: ustawa zasiłkowa).
3.2. ZUS – instytucja podstawowa w świetle problematyki pytania prawnego – jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką
organizacyjną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.), dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: FUS) – państwowego funduszu
celowego, powołanego do realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 51 u.s.u.s.) − ustawowo wyposażonym w różnorakie
kompetencje władcze, ponieważ ma obowiązek dbałości o stan powierzonych mu do rozdysponowania między ubezpieczonych środków
finansowych, będących środkami publicznymi (art. 9 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U.
z 2016 r. poz. 1870, ze zm.).
Na podstawie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257,
ze zm.; dalej: k.p.a.), znajdującego zastosowanie w sprawach ubezpieczeń społecznych (art. 123 u.s.u.s.), ZUS ma obowiązek
stać na straży praworządności oraz podejmować (z urzędu lub na wniosek stron) wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia
stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; ma przy tym mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Każda wydana przez ZUS decyzja musi spełniać określone wymogi, a więc zawierać, między innymi, uzasadnienie faktyczne (wskazujące
fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił
wiarygodności i mocy dowodowej) i prawne (wyjaśniające podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; art. 107
§ 1 i 3 k.p.a.).
3.3. Pracownicy (z wyjątkiem prokuratorów) obowiązkowo podlegają ubezpieczeniu chorobowemu od dnia nawiązania do dnia ustania
stosunku pracy (art. 11 ust. 1 i art. 13 pkt 1 u.s.u.s.). Powinni oni zostać zgłoszeni do ubezpieczeń przez pracodawców (płatników
składek) w ciągu – co do zasady – 7 dni od zatrudnienia (art. 36 ust. 1, 2 i 4 u.s.u.s.).
3.3.1. Pracownicy finansują składki na ubezpieczenie chorobowe z własnych środków (to znaczy, że pracodawcy nie ponoszą kosztów
ubezpieczenia chorobowego pracowników), są one jednak obliczane, potrącane, rozliczane i przekazywane ZUS co miesiąc przez
płatników składek (pracodawców; art. 4 pkt 2 lit. a, art. 16 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 1-2, a
także art. 46 ust. 1 u.s.u.s.).
Składka na ubezpieczenie chorobowe, mając – tak jak i składki na ubezpieczenie emerytalne − „charakter przymusowego, generalnie
bezzwrotnego i powszechnego świadczenia pieniężnego, stanowiącego dochód (…) FUS”, jest „nakładana jednostronnie (władczo)
przez organ wykonujący zadania publiczne i służy wypełnianiu zadań publicznych wynikających z Konstytucji i ustaw − w tym
wypadku urzeczywistniania konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Konstytucji”
(wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2015 r., sygn. K 1/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 163). Jest ona zatem ciężarem
publicznym, o którym mowa w art. 84 Konstytucji i – zarazem − daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji.
3.3.2. ZUS prowadzi konta ubezpieczonych, oznaczone numerami PESEL, oraz konta płatników składek oznaczone numerami NIP (art.
33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.u.s.), zapewniając rzetelność i kompletność gromadzonych informacji, dzięki czemu są one środkiem
dowodowym w postępowaniu administracyjnym i sądowym z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 34 ust. 1 i 2 u.s.u.s.). Na koncie
ubezpieczonego ewidencjonuje się m.in. informacje wymienione w drukach zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych (druk ZUS ZUA),
imiennych raportach miesięcznych (druk ZUS RCA; dalej: raport) i deklaracjach rozliczeniowych (druk ZUS DRA; dalej: deklaracja),
w tym dane o wysokości należnych i wpłaconych składek na jego ubezpieczenie chorobowe (art. 40 ust. 2 u.s.u.s.).
Pracodawca − płatnik składek – rozlicza składki pracowników za każdy miesiąc kalendarzowy w formie deklaracji (zestawienia
informacji o należnych składkach na fundusze, na które składki pobiera ZUS, kwot rozliczanych w ciężar składek oraz kwot należnych
do zapłaty − art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 4 pkt 5 u.s.u.s.). Zawiera ona między innymi zestawienie należnych składek na poszczególne
rodzaje ubezpieczeń oraz tytuł ubezpieczenia i podstawę wymiaru (art. 46 ust. 4 u.s.u.s.).
Pracodawca przekazuje ZUS − po upływie każdego miesiąca kalendarzowego, w terminie rozliczania składek – raporty dotyczące
pracowników, zawierające między innymi ich personalia, wymiar czasu pracy i zestawienie należnych składek na poszczególne
ubezpieczenia (z podaniem tytułu ubezpieczenia, podstawy wymiaru składek i kwot składki) oraz potwierdzone podpisem oświadczenie
płatnika, że przedstawione informacje są zgodne ze stanem faktycznym (art. 41 ust. 1 i 3 u.s.u.s.). W razie stwierdzenia nieprawidłowości,
płatnicy składają raporty korygujące (art. 41 ust. 6 u.s.u.s.). Informacje zawarte w raportach płatnicy składek przekazują
corocznie pracownikom w celu ich weryfikacji (art. 41 ust. 8 u.s.u.s.). Jeżeli pracownik nie zakwestionuje informacji zawartych
w raporcie, to uznaje się je za zgodne ze stanem faktycznym (chyba że zostaną one zakwestionowane przez ZUS w drodze decyzji;
art. 41 ust. 12 u.s.u.s.). Pracownik, informując o tym ZUS, może złożyć do płatnika składek wniosek o sprostowanie informacji
zawartych w raporcie, jeżeli jego zdaniem, nie są one zgodne ze stanem faktycznym; w razie nieuwzględnienia reklamacji, ZUS
− na wniosek ubezpieczonego i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego − wydaje decyzję (art. 41 ust. 11 u.s.u.s.).
Niezależnie od tego ZUS może zakwestionować i zmienić informacje przekazane przez płatnika składek, o czym zawiadamia pracownika
i płatnika składek; jeżeli nie złożą oni wniosku o zmianę stanowiska ZUS, to informacje uznane przez ZUS traktuje się jako
prawdziwe (natomiast w razie złożenia takiego wniosku, ZUS − po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego − wydaje decyzję).
3.3.3. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.s.u.s., wysokość składki na ubezpieczenie chorobowe wyrażona jest w formie jednakowej dla
wszystkich ubezpieczonych stopy procentowej, wynoszącej 2,45% podstawy wymiaru składek. Jest nią podstawa wymiaru składek
na ubezpieczenie emerytalne i ubezpieczenia rentowe (art. 20 ust. 1 u.s.u.s.), czyli przychód w rozumieniu przepisów o podatku
dochodowym od osób fizycznych (art. 4 pkt 9 i art. 18 ust. 1 u.s.u.s.; dalej: przepisy podatkowe), nie uwzględnia się w niej
jednak tzw. wynagrodzenia chorobowego (patrz cz. III, pkt 3.4 uzasadnienia) ani zasiłków (art. 18 ust. 2 u.s.u.s.). Jak precyzuje
§ 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy
wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 2236, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 1998 r.),
chodzi tu o przychód uzyskiwany przez pracowników u pracodawcy z tytułu zatrudnienia w ramach stosunku pracy.
W pewnym uproszeniu można przyjąć, że każdy pracownik uiszcza na ubezpieczenie chorobowe miesięczną składkę w wysokości 2,45%
swego przychodu, czyli wynagrodzenia, w którym nie uwzględnia się składników wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1998
r.
Wobec powyższego, oczywistością jest ścisły związek wynagrodzenia pracownika i przysługującego mu zasiłku chorobowego: im
wyższe wynagrodzenie − tym wyższy zasiłek.
Roczna podstawa wymiaru składek jest − w przeciwieństwie do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe
– nieograniczona (może zatem przewyższać trzydziestokrotność prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce
narodowej na dany rok kalendarzowy, czyli obecnie – w związku z art. 26 ustawy budżetowej na rok 2017 z dnia 16 grudnia 2016
r., Dz. U. z 2017 r. poz. 108 – kwotę 127 890 zł; art. 20 ust. 2 u.s.u.s.).
3.4. Na mocy art. 92 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666, ze zm.; dalej:
k.p.), pracownik – za czas niezdolności do pracy wskutek choroby lub odosobnienia w związku z chorobą zakaźną (kwarantanną),
trwającej łącznie do 33 dni w ciągu roku kalendarzowego (14 dni w wypadku osób pięćdziesięcioletnich i starszych) – zachowuje
prawo do 80% wynagrodzenia (chyba że obowiązujące u danego pracodawcy przepisy przewidują wyższe wynagrodzenie z tego tytułu).
Wynagrodzenie to oblicza się według zasad obowiązujących podczas ustalania podstawy wymiaru zasiłku chorobowego i wypłaca
za każdy dzień niezdolności do pracy (nie wyłączając dni wolnych od pracy; art. 92 § 2 k.p.).
3.5. Prawo do zasiłku chorobowego, finansowanego z FUS, pracownik nabywa – co do zasady − po upływie 30 dni nieprzerwanego
ubezpieczenia chorobowego (tzw. okres wyczekiwania; art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłkowej).
Pracownik traci prawo do zasiłku chorobowego w razie wykonywania – w okresie niezdolności do pracy − pracy zarobkowej lub
wykorzystywania zwolnienia od pracy w sposób niezgodny z jego celem (art. 17 ust. 1 ustawy zasiłkowej).
3.5.1. Ustawa zasiłkowa, w rozdziale ósmym, określa sposób ustalania podstawy wymiaru zasiłku chorobowego pracowników. Stanowi
ją − zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy zasiłkowej − przeciętne miesięczne wynagrodzenie wypłacone za okres 12 miesięcy kalendarzowych
poprzedzających miesiąc, w którym powstała niezdolność do pracy (dalej: przeciętne wynagrodzenie miesięczne). Wynagrodzeniem
jest zaś przychód pracownika (ten stanowiący podstawę wymiaru składek), po odliczeniu potrąconych przez pracodawcę składek
na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i chorobowe, łącznie stanowiących 13,71% podstawy wymiaru (9,76% − tytułem finansowanej
przez pracownika połowy składki na ubezpieczenie emerytalne, 1,5% − tytułem finansowanej przez pracownika części składki na
ubezpieczenie rentowe oraz 2,45% − tytułem składki na ubezpieczenie chorobowe; art. 3 pkt 3 ustawy zasiłkowej oraz art. 16
ust. 1, 1b i 2 i art. 22 ust. 1 u.s.u.s.). Można więc przyjąć, że owo przeciętne wynagrodzenie to 86,29% przychodu w rozumieniu
przepisów podatkowych.
W pewnym uproszczeniu, przeciętnym wynagrodzeniem miesięcznym jest iloraz zsumowanych wynagrodzeń z roku poprzedzającego miesiąc
zachorowania i liczby miesięcy, w ciągu których to zsumowane wynagrodzenie zostało otrzymane (art. 38−42 ustawy zasiłkowej).
Podstawę wymiaru zasiłku za jeden dzień niezdolności do pracy stanowi 1/30 obliczonego w powyższy sposób przeciętnego wynagrodzenia
miesięcznego (art. 36 ust. 3 ustawy zasiłkowej), a dzienną stawkę zasiłku stanowi odpowiedni procent tak obliczonej podstawy
wymiaru (70, 80 albo 100% − art. 11 ust. 1-2 ustawy zasiłkowej).
Zgodnie z art. 45 ustawy zasiłkowej, podstawa wymiaru zasiłku z tytułu pracy pełnoetatowej (w pełnym wymiarze czasu pracy)
nie może być niższa od 86,29% minimalnego wynagrodzenia za pracę (dalej: płacy minimalnej, wynoszącej – zgodnie z rozporządzeniem
Rady Ministrów z dnia 9 września 2016 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2017 r., Dz. U. poz. 1456
− 2000 zł), zatem minimalna podstawa wymiaru zasiłku to 1725,80 zł.
3.5.2. Zasiłek chorobowy przysługuje − począwszy od 34 dnia niezdolności do pracy w danym roku kalendarzowym (od 15 dnia w
wypadku osób pięćdziesięcioletnich i starszych) − nie dłużej niż przez 182 dni (270 dni, o ile niezdolność do pracy występuje
w trakcie ciąży lub jest spowodowana gruźlicą; art. 8 ustawy zasiłkowej). Miesięcznie wynosi on – co do zasady − 80% podstawy
wymiaru zasiłku (art. 11 ust. 1 ustawy zasiłkowej) i przysługuje za każdy dzień niezdolności do pracy, nie wyłączając dni
wolnych od pracy (art. 11 ust. 4 ustawy zasiłkowej).
Zasiłki chorobowe wypłacają płatnicy albo ZUS (art. 61 ust. 1 ustawy zasiłkowej).
3.5.3. Zasiłek macierzyński przysługuje kobiecie, która w okresie ubezpieczenia chorobowego albo urlopu wychowawczego urodziła
dziecko albo przyjęła je na wychowanie (art. 29 ust. 1 ustawy zasiłkowej), a w pewnych okolicznościach − również ojcu dziecka
(art. 29 ust. 2−9 ustawy zasiłkowej).
Zasiłek macierzyński przysługuje w okresie urlopu macierzyńskiego (od 20 do 37 tygodni w zależności od liczby urodzonych dzieci;
art. 29a ust. 1 ustawy zasiłkowej i art. 180 § 1 k.p.), przysługuje za wszystkie dni urlopu macierzyńskiego (nie wyłączając
dni wolnych od pracy) i wynosi 100, 80 albo 60% podstawy wymiaru zasiłku (art. 31 ust. 2 i 3 ustawy zasiłkowej).
3.6. Upraszczając, można przyjąć, że pracownik − opłacając składkę w wysokości niemal 2,5% przychodu − zapewnia sobie środki
na leczenie, rekonwalescencję i powrót do pracy, w wysokości 80% swego średniego wynagrodzenia (w rozumieniu ustawy zasiłkowej)
pobieranego w roku poprzedzającym zachorowanie (potocznie przyjmuje się, że jest to 70% wynagrodzenia brutto (przychodu w
rozumieniu u.s.u.s.), a także środki utrzymania w okresie sprawowania opieki nad dzieckiem urodzonym albo przyjętym na wychowanie.
Należy pamiętać, że wysokość świadczeń z ubezpieczenia chorobowego jest pochodną wysokości utraconych z powodu choroby zarobków
pracownika, nie zaś jego wkładu finansowego w system ubezpieczenia chorobowego (wynagrodzenie umowne jest podstawą wymiaru
zasiłków również tych pracowników, którzy zachorowali, albo zaszli w ciążę, już w pierwszych miesiącach zatrudnienia). Świadczenia
te mają charakter alimentacyjny, a cały system oparty jest na zasadzie solidaryzmu, co uzasadnia kompetencje ZUS w zakresie
zapobiegania nadużywaniu prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, finansowanych przez wszystkich ubezpieczonych.
4. Zarzut naruszenia art. 2 w związku z art. 84 i art. 217 Konstytucji.
4.1. Zarzuty pytającego sądu sprowadzają się do naruszenia zasad określoności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego
przez nie prawa, ponieważ ustawowa regulacja nie jest – zdaniem tego sądu − dostatecznie precyzyjna, czym naraża pracowników
na dowolność doboru kryteriów i ustaleń sądów w sporach powstałych na gruncie obliczania podstawy wymiaru składek przez ZUS.
Wątpliwości pytającego sądu dotyczą tego, czy ZUS może oceniać ważność treści umów o pracę według reguł prawa cywilnego, a
w szczególności – czy może, przez pryzmat art. 58 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. − Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz.
459, ze zm.; dalej: k.c.), ustalać inną (z reguły niższą) niż wynikająca z umowy o pracę wysokość wynagrodzenia.
Zdaniem pytającego sądu, ubezpieczony pracownik – wobec treści zakwestionowanego uregulowania – znajduje się „w swoistej pułapce
nieprzewidywalnego prawa, które kreuje organ ZUS pozbawiając go świadczeń ubezpieczeniowych, mimo przyjęcia składki adekwatnej
do wynagrodzenia umownego” (s. 48 pytania prawnego).
4.2. Szczegółowe definiowanie wzorców kontroli Trybunał Konstytucyjny – wobec bogatego i powszechnie znanego orzecznictwa
− uznaje za zbędne. Dlatego poprzestaje na przytoczeniu jedynie zasadniczych ustaleń w tej materii.
4.2.1. Zasada określoności prawa należy do szerszej grupy zasad określanych mianem „zasad prawidłowej legislacji” i − zarazem
− łączy się z zasadami pewności prawa, bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa,
zwanej też zasadą lojalności obywateli wobec państwa. Ich istotą jest zakaz tworzenia przepisów niejednoznacznych, niezrozumiałych,
powodujących wątpliwości czy o niezrozumiałej treści (zob. wyrok z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009,
poz. 138), albo – ujmując rzecz od strony pozytywnej – nakaz stanowienia przepisów zrozumiałych, jasnych, precyzyjnych i
językowo poprawnych, umożliwiających dekodowanie z nich, za pomocą uznanych reguł interpretacyjnych, jednoznacznych norm prawnych.
Niemniej − zdaniem Trybunału Konstytucyjnego − „stopień określoności konkretnych regulacji podlega każdorazowej relatywizacji
w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych, jakie towarzyszą podejmowanej regulacji” (ibidem), a „niejasność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, iż
wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości
w stosowaniu prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako
środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, okażą się niewystarczające”
(wyrok z 20 czerwca 2005 r., sygn. K 4/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 64).
Każdy system prawny posługuje się pojęciami nieostrymi czy wyrażeniami i zwrotami niedookreślonymi, uelastyczniającymi go
i zapewniającymi organom stosującym prawo pewną swobodę decyzyjną. Użycie takich pojęć nie jest samo w sobie uchybieniem legislacyjnym.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, „stosowanie norm prawnych zawierających zwroty niedookreślone przesuwa ciężar ich wypełnienia
konkretną treścią na płaszczyznę stosowania prawa”, a „Krytyka takich rozwiązań powinna koncentrować się nie na samym posługiwaniu
się przez przepisy prawa zwrotami niedookreślonymi, ale na tym, czy wprowadzając takie zwroty do porządku prawnego, prawodawca
przewidział czytelne, z punktu widzenia ewentualnych odbiorców rozstrzygnięć, mechanizmy kontroli” (zob. wyrok z 16 stycznia
2006 r., sygn. SK 30/05, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 2).
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że choć zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa nie
została wprost wyrażona w tekście Konstytucji, to jednak „należy niewątpliwie do kanonu zasad składających się na pojęcie
państwa prawnego w znaczeniu, w jakim pojęcie to występuje w art. 2 konstytucji” (wyrok z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99,
OTK ZU nr 5/2000, poz. 144). Zasada ta, szczególnie ważna w odniesieniu do prawa danin publicznych, zakłada pewność prawa
− pojmowaną oczywiście nie jako jego nieraz trudną do osiągnięcia stabilność i niezmienność, lecz jako zespół cech umożliwiających
przewidywanie konsekwencji działań jednostek i działań organów państwa. Jej istotą jest zakaz tworzenia przez ustawodawcę
„pułapek” na adresatów przepisów prawnych, formułowania obietnic bez pokrycia, jak również nieoczekiwanego wycofywania się
przez państwo z wcześniej ustalonych reguł postępowania. Lojalność państwa wobec obywateli wymagana jest szczególnie w sytuacjach,
w których dana regulacja prawna jest podstawą podejmowania działań przez jednostkę w taki sposób, by obywatel mógł układać
swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć (tak np. orzeczenie z 24 maja 1994
r., sygn. K 1/94, OTK ZU w latach 1986−1995, t. V, poz. 10).
4.2.2. Art. 84 i art. 217 Konstytucji stanowią – w ujęciu pytającego sądu – wzorce dodatkowe, czy też wspierające w odniesieniu
do podstawowego zarzutu naruszenia wyżej opisanych zasad, wynikających z art. 2 Konstytucji. Oba te postanowienia Konstytucji
– ustanawiające po pierwsze powszechny (adresowany do każdego, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej) obowiązek
ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych (w tym podatków), a po wtóre nakaz ustawowej regulacji nakładania podatków i innych
danin, określania podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz
kategorii podmiotów zwolnionych – wzmacniają zasadę poprawnej legislacji i chronią jednostkę.
Jak wywiódł Trybunał Konstytucyjny, „Art. 84 Konstytucji zakłada precyzyjne określenie istotnych elementów stosunku daninowego
w ustawie, tak aby jednostka mogła przewidywać daninowe konsekwencje swoich działań. (…) zasada ochrony zaufania jednostki
do państwa i do prawa w sferze danin publicznych znajduje podstawę w art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji. W ocenie Trybunału
Konstytucyjnego analizowana zasada wymaga w szczególności, aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na
nim obowiązków daninowych w chwili zajścia zdarzeń powodujących powstanie takiego obowiązku” (wyrok z 2 kwietnia 2007 r.,
sygn. SK 19/06, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 37).
Z kolei, zgodnie z art. 217 Konstytucji „wszystkie istotne elementy stosunku daninowego powinny być uregulowane bezpośrednio
w ustawie” (wyrok z 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56).
4.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wysokość wynagrodzenia konkretnego pracownika zależy od bardzo wielu czynników,
na które strony stosunku pracy nie zawsze mają wpływ. Na przykład, pracodawca musi zapewnić pracownikowi wynagrodzenie nie
niższe od płacy minimalnej, określonej we właściwych przepisach. Z drugiej strony, pracownik nie zawsze ma wpływ, na przykład,
na zajmowane stanowisko, które wprawdzie powinno odpowiadać jego kwalifikacjom i stażowi pracy, ale nie zawsze tak się dzieje,
bo wpływ na zatrudnienie mają między innymi miejsce wykonywania pracy, poziom bezrobocia na lokalnym rynku pracy czy dostępność
wykwalifikowanych kadr. Zasadnicze znaczenie może mieć również wysokość przeciętnych wynagrodzeń czy to w danej branży, czy
też na lokalnym rynku pracy.
Ze względu na wielość czynników − wpływających na wysokość wynagrodzenia poszczególnego pracownika, z których tylko niektóre
zostały wyżej wymienione − ustawodawca nie precyzuje, i precyzować nie może, szczegółowych reguł ustalenia wynagrodzenia faktycznie
otrzymywanego przez konkretnego pracownika (poza precyzyjną regulacją płacy minimalnej). Za dostateczne uznać tu trzeba dyspozycje:
art. 13 k.p., zgodnie z którym „Pracownik ma prawo do godziwego wynagrodzenia za pracę” (przy czym warunki realizacji tego
prawa wynikają z przepisów prawa pracy oraz polityki państwa w dziedzinie płac) oraz art. 78 § 1 k.p., w myśl którego wynagrodzenie
powinno odpowiadać, w szczególności, rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom wymaganym do jej wykonywania, a także uwzględniać
ilość i jakość świadczonej pracy. Wynagrodzenie spełniające te kryteria uznaje się za godziwe, czyli – innymi słowy − właściwe,
odpowiednie, rzetelne, uczciwe, sprawiedliwe czy ekwiwalentne (Sąd Najwyższy precyzuje, w wyroku z 23 stycznia 2014 r., sygn.
akt I UK 302/13, że „wzorzec godziwego wynagrodzenia (…) będzie uwzględniał między innymi takie czynniki, jak: siatka wynagrodzeń
obowiązująca w zakładzie pracy; średni poziom wynagrodzeń za taki sam lub podobny charakter świadczonej pracy w danej branży;
wykształcenie; zakres obowiązków; odpowiedzialność materialna oraz dyspozycyjność”). Bardziej precyzyjne, kazuistyczne ustawowe
definiowanie przesłanek wpływających na wysokość wynagrodzenia uznać trzeba nie tylko za zbędne, ale i za niemożliwe, choćby
z powodu specyfiki i różnorodności poszczególnych stosunków pracy, a także ich przemian będących konsekwencją różnorakich
zmian we współczesnym świecie.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że ZUS i sądy ingerują w wysokość wynagrodzenia tylko wyjątkowo, jeżeli kwota wynikająca
z umowy o pracę (od której została uiszczona składka na ubezpieczenie chorobowe) budzi wątpliwości. W takiej sytuacji ZUS
– po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego – ustala realną płacę pracownika odpowiadającą kryteriom wskazanym w art.
78 § 1 k.p.; ustalenie to podlega kontroli sądowej i nie sposób uznać go za arbitralne.
Jak wynika z przeprowadzonej analizy orzecznictwa, sądy nie akceptują „mechanicznego”, czy też „automatycznego”, przyjęcia
przez ZUS płacy minimalnej jako realnego wynagrodzenia pracownika i często nie podzielają stanowiska ZUS, że wysokie wynagrodzenie
wynikające z umowy o pracę jest „niegodziwe” i ma na celu wyłącznie uzyskanie zasiłków wyższych od należnych. Ponadto ewentualnych
rozbieżności w sposobie ustalania realnego wynagrodzenia (wynikających z różnic wykładni) nie musi rozstrzygać ustawodawca,
ponieważ może to czynić, i czyni, Sąd Najwyższy, między innymi w trybie art. 60 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie
Najwyższym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1254, ze zm.).
Jak wcześniej wskazano, pozbawienie mocy obowiązującej przepisu z powodu jego niejasności czy braku precyzji jest rozwiązaniem
ostatecznym, gdy niemożliwe jest usunięcie wątpliwości za pomocą uznanych reguł wykładni. Taka sytuacja jednak – w świetle
art. 78 § 1 k.p. oraz orzecznictwa sądów − nie ma w analizowanej sprawie miejsca.
4.4. Decydujące znaczenie dla ustalenia wysokości należnej składki na ubezpieczenie chorobowe, a także wysokości samego świadczenia
(zasiłku chorobowego albo macierzyńskiego) ma wysokość wynagrodzenia, stanowiąca essentialium (element istotny) umowy o pracę. Nie ulega wątpliwości, że ustalenie wysokości wynagrodzenia objęte jest zasadą swobody umów.
Innymi słowy, pracodawca i pracownik mogą swobodnie porozumieć się co do tego elementu umowy o pracę, oczywiście w zakresie
nienaruszającym norm prawnych (na przykład, nie mogą ustalić wynagrodzenia niższego od płacy minimalnej ani ustalić wynagrodzenia
w formie świadczenia sprzecznego z prawem), a pracodawca może zaangażować w pozyskanie i utrzymanie pracownika prywatne środki
w dowolnej kwocie. Prima facie wydawałoby się zatem, że pracodawca może wynagradzać pracownika również znacząco ponad realną wartość świadczonej pracy,
a instytucje państwa (w tym ZUS) nie powinny kwestionować zawartych umów o pracę, w tym postanowień dotyczących wysokości
wynagrodzenia, ponieważ tym samym ingerują w relacje stron stosunku pracy i ograniczają swobodę kontraktowania. Tak jednak
nie jest.
Punktem wyjścia dalszych rozważań należy uczynić stwierdzenie, że stosunek ubezpieczenia chorobowego (podobnie jak pozostałych
ubezpieczeń społecznych) ma charakter publicznoprawny i stosuje się doń przepisy k.p.a. Strony tego stosunku są równe i powinny
być jednakowo traktowane, mają też względem siebie określone prawa i obowiązki. Niemniej jednak – jak stwierdził Trybunał
Konstytucyjny w wyroku z 11 września 2007 r., sygn. P 11/07 (OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 97) − ZUS występuje w roli „podmiotu
ustalającego prawo podmiotu ubezpieczonego, a więc (…) jako iudex in re sua”.
Elementami omawianego stosunku są między innymi: zależna od wysokości wynagrodzenia wysokość uiszczanej składki oraz – czego
pytający sąd nie neguje – decyzja ZUS. Innymi słowy, określona w umowie o pracę wysokość wynagrodzenia pracownika rzutuje
na treść stosunku publicznoprawnego, którego celem jest realizacja konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego (art.
67 ust. 1 Konstytucji). Wynikająca z umowy o pracę wysokość wynagrodzenia wprost determinuje bowiem wysokość świadczeń z ubezpieczenia
chorobowego, finansowanych ze środków publicznych (bo taki charakter mają – jak już wspomniano – środki FUS, z których wypłacane
są zasiłki chorobowe i macierzyńskie). To z tego właśnie powodu, analiza postanowień umów o pracę musi uwzględniać również
interes publiczny i dlatego wątpliwości w powyższej kwestii rozwiał Sąd Najwyższy w − powołanej wyżej − uchwale o sygn. akt
II UZP 2/05. Stwierdził w niej – z czym zgadza się Trybunał Konstytucyjny − że „w prawie pracy obowiązuje zasada swobodnego
kształtowania postanowień umownych, lecz nie jest też sporne, że wolność kontraktowa realizuje się tylko w takim zakresie,
w jakim przewiduje to obowiązujące prawo. Jakkolwiek (…) umówienie się o wyższe od najniższego wynagrodzenie jest dopuszczalne,
gdyż semiimperatywne normy prawa pracy swobodę tę ograniczają tylko co do minimum świadczeń należnych pracownikowi w ramach
stosunku pracy, to należy pamiętać, że autonomia stron umowy w kształtowaniu jej postanowień podlega ochronie jedynie w ramach
wartości uznawanych i realizowanych przez system prawa, a strony obowiązuje nie tylko respektowanie własnego interesu jednostkowego,
lecz także wzgląd na interes publiczny”, co wprost wynika z art. 3531 k.c. („Strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały
się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego”), znajdującego odpowiednie zastosowanie do
stosunków pracy na podstawie art. 300 k.p. Zdaniem Sądu Najwyższego – z którym Trybunał Konstytucyjny również się zgadza –
„odpowiednie zastosowanie art. 58 k.c. pozwala na uściślenie, że postanowienia umowy o pracę sprzeczne z ustawą albo mające
na celu jej obejście są nieważne (…) a sprzeczne z zasadami współżycia społecznego − nieważne bezwzględnie”.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w świetle Konstytucji, wysokość wynagrodzenia umownego, rzutującego na podstawę wymiaru
składek, może i powinna podlegać weryfikacji z uwagi na wskazany wyżej publicznoprawny charakter stosunku ubezpieczeniowego.
Nie budzi wątpliwości interes prawny państwa, w tym wypadku reprezentowanego przez ZUS, w zapobieżeniu różnorakim próbom wyłudzenia
świadczeń nienależnych albo zawyżonych i stąd – akceptowane przez sądy – powoływanie się na pozorność niektórych umów o pracę
(gdy na przykład pracownik w ogóle jej nie świadczy; jak wynika z analizy orzecznictwa jest to najczęstsza przyczyna podważenia
umowy o pracę) albo podważanie ich elementów (gdy pracownikowi − zgodnie z umową – przysługuje wynagrodzenie w wysokości na
przykład 8 tys. zł, a jego realne wynagrodzenie wynosi na przykład 3 tys. zł).
Od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych, który bada prawidłowość zaskarżonej decyzji. Całe postępowanie
w sprawach, których dotyczą zakwestionowane przez pytający sąd przepisy, jest kontradyktoryjne − stanowi spór równouprawnionych
stron przed bezstronnym sądem. W kontradyktoryjnym procesie sąd nie jest pełnomocnikiem żadnej ze stron (ani ZUS, ani płatnika
składek czy pracownika), lecz bezstronnym arbitrem. Co więcej − zgodnie z art. 6 k.c. − ciężar dowodu wysokości realnego wynagrodzenia
pracownika spoczywa w postępowaniu sądowym na ZUS, w myśl zasady ei incumbit probatio qui dicit non qui negat (ciężar dowodu spoczywa na twierdzącym, a nie na zaprzeczającym). To ZUS, kwestionujący wysokość wynikającego z umowy wynagrodzenia,
jako mającego na celu wykorzystanie systemu ubezpieczeń społecznych kosztem ogółu jego uczestników (uzyskanie nienależnych
albo wyższych niż należne świadczeń z FUS), musi przedstawić okoliczności, fakty oraz dowody na ich poparcie.
Jak trafnie wskazał Marszałek Sejmu, orzeczenie sądu może opierać się na domniemaniu faktycznym (w braku bezpośrednich środków
dowodowych), ale tylko wówczas gdy wynika ono logicznie z ustalonych faktów stanowiących przesłanki domniemania. Stronie niezadowolonej
z rozstrzygnięcia sądu I instancji przysługuje apelacja, a jednym z zarzutów może być niezgodność ustaleń faktycznych sądu
z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Sąd rozpatrujący taką apelację bada wówczas, czy zebrany materiał dowodowy znalazł
należyte odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu sądu I instancji. Uwzględniając apelację, sąd II instancji może zmienić zaskarżony
wyrok i orzec co do istoty sprawy (art. 386 § 1 k.p.c.), uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę sądowi I instancji do
ponownego rozpoznania (art. 386 § 4 k.p.c.) albo − uchylając wyrok sądu I instancji i poprzedzającą go decyzję ZUS − przekazać
sprawę do ponownego rozpoznania bezpośrednio ZUS (art. 47714a k.p.c.).
W tym stanie rzeczy nie można twierdzić, że działania ZUS są arbitralne i nacechowane dowolnością tudzież pozostają poza kontrolą.
4.5. Zgodnie z konstytucyjną zasadą wyłączności ustawy w sferze prawa daninowego, wszystkie elementy stosunku łączącego −
w sferze zabezpieczenia społecznego − pracownika z państwem są ustawowo określone. W szczególności ustawa precyzyjnie określa
podstawę wymiaru składek i wysokość składki, będącej daniną publiczną. W żaden sposób zasady tej nie narusza to, że − na podstawie
kwestionowanej regulacji – w szczególnych okolicznościach podstawa wymiaru składki (wynagrodzenie pracownika) podlega weryfikacji.
Dzieje się tak wówczas, gdy ogół okoliczności wskazuje na nieważność umowy o pracę w części dotyczącej wynagrodzenia, bo nie
spełnia ono wymogów art. 78 § 1 k.p., a więc nie odzwierciedla jakości, ilości i rodzaju wykonanej pracy. W takiej sytuacji
ZUS może zastosować – w swej istocie nadzwyczajny – tryb ustalenia podstawy wymiaru składek, w celu zapobieżenia wyłudzeniu
świadczenia w nienależnej wysokości. Taka regulacja ustawowa nie godzi – w opinii Trybunału Konstytucyjnego – w standardy
konstytucyjne.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, pytający sąd myli „kreowanie prawa” z podaniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W całym
postępowaniu sądowym obowiązuje zasada facta probantur, iura novit curia (fakty wymagają udowodnienia, przepisy zna sąd). Jak już wspomniano, ZUS, a następnie sądy, ustalają − najpierw w postępowaniu
wyjaśniającym, a w razie wniesienia odwołania, w postępowaniu sądowym – płacę realną, odpowiadającą kryteriom wskazanym w
art. 78 § 1 k.p., nie zaś jakąś arbitralnie określoną płacę „właściwą”. W celu ustalenia owego realnego wynagrodzenia, stosują
przepisy k.c. co wynika wprost z art. 300 k.p. Jak wynika z u.s.u.s., podstawa wymiaru składek pracowników nie jest dowolna,
oderwana od treści stosunku pracy. Dlatego ZUS może badać postanowienia umów o pracę, w tym również zawarte w nich postanowienia
o wysokości wynagrodzenia. Umowa o pracę jest czynnością prawną, dla oceny ważności której − w sferze prawa ubezpieczeń społecznych
– Sąd Najwyższy dopuszcza, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego słusznie, stosowanie art. 58 k.c. Zastosowanie tego przepisu
pozwala rozstrzygnąć kwestię wstępną, mającą zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości wymiaru składki.
Podsumowując, ZUS nie określa wynagrodzenia otrzymywanego przez pracownika w sposób arbitralny, lecz przeprowadza w tym celu
postępowanie dowodowe w ramach postępowania wyjaśniającego. Rolą sądu nie jest zaś „przyzwolenie” na taką praktykę ZUS (jak
to ujął pytający sąd), lecz ocena prawidłowości jego ustaleń.
4.6. Pytający sąd stawia zarzut, że ZUS nie weryfikuje podstawy wymiaru składek pracownika już na etapie przyjmowania od niego
(właściwie − od płatnika składek) składki adekwatnej do wynagrodzenia umownego. Rzekomo, czujność pracownika zostaje więc
„uśpiona”, bo oczekuje on, że w razie zachorowania pobierze świadczenia w wysokości adekwatnej do opłacanej składki, tymczasem
ZUS mu je – jakoby niespodziewanie − obniża.
Nie ulega wątpliwości, że – ze względu na treść przesyłanych przez płatników składek raportów, niezawierających informacji
o wykształceniu i kwalifikacjach konkretnego pracownika, rodzaju pracy czy zajmowanym stanowisku − ZUS nie ma możliwości dokonania
weryfikacji ekwiwalentności wynagrodzenia umownego na etapie inkasowania składki. Ustalenie wszystkich niezbędnych danych
możliwe jest dopiero w ramach postępowania wyjaśniającego, toczącego się z udziałem ubezpieczonego pracownika i płatnika składek.
Postępowanie to wszczynane jest przez ZUS, jeśli ogół okoliczności sprawy wskazuje na możliwość sprzecznego z art. 58 k.c.
dążenia do maksymalizacji świadczeń z ubezpieczenia chorobowego.
Jest faktem z zakresu notoryjności powszechnej, że często zdarzały się i zdarzają wypadki porozumienia pracodawcy z pracownikiem
(szczególnie częste, gdy stronami umowy o pracę są członkowie rodziny – małżeństwo, rodzeństwo albo któreś z rodziców i dziecko)
co do umowy o pracę za bardzo wysokim wynagrodzeniem (nieadekwatnym do kwalifikacji i nakładu pracy pracownika), od którego
przez krótki okres uiszczane są wysokie składki na ubezpieczenie chorobowe w celu długotrwałego pobierania wysokiego zasiłku
chorobowego albo macierzyńskiego (oczywiście Trybunał Konstytucyjny ma pełną świadomość, że firmy oparte na współpracy członków
rodzin stanowią znaczącą część − nawet do 40% − mikroprzedsiębiorstw, a zdecydowana większość obywateli jest uczciwa). Nie
ulega wątpliwości, że w wypadku takich machinacji ZUS nikogo nie „zaskakuje” prowadzeniem postępowania i ewentualną weryfikacją
podstawy wymiaru składek. Należy też mieć na uwadze, że ZUS nie pozbawia ubezpieczonego świadczenia, lecz „urealnia” je do
wartości adekwatnej do wynagrodzenia spełniającego warunki określone w art. 78 § 1 k.p. Trzeba pamiętać o zasadzie nemo ex suo delicto meliorem suam condicionem facere potest (prawo nie chroni sytuacji wynikających z działań bezprawnych), a decyzja ZUS – o czym była szczegółowo mowa – podlega pełnej
kontroli sądowej.
Wymaga podkreślenia, że samo opłacenie (zainkasowanie przez ZUS) składki w określonej wysokości nie tworzy automatycznie po
stronie pracownika ani prawa podmiotowego do otrzymania zasiłku chorobowego (albo macierzyńskiego) w określonej wysokości,
ani nawet ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Gdyby było inaczej, ustawodawca nie umożliwiłby, choćby, składania dokumentów
korygujących przez płatników, bo uiszczenie składki w określonej wysokości zamykałoby definitywnie sprawę.
Na marginesie należy zwrócić dodatkowo uwagę, że – w razie potwierdzenia przez sąd prawidłowości decyzji ZUS weryfikującej
(zmniejszającej) podstawę wymiaru składek, składki uiszczone od podstawy zawyżonej (od podstawy wymiaru składek wynikającej
z umowy o pracę) są składkami nienależnie opłaconymi i podlegają zaliczeniu z urzędu przez ZUS na poczet składek zaległych,
bieżących albo przyszłych, a – na wniosek płatnika – zwrotowi (art. 24 ust. 6a u.s.u.s.).
5. Zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji.
5.1. Art. 32 ust. 1 Konstytucji statuuje fundamentalną zasadę równości. Wobec bogactwa orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego
w tej mierze, wystarczy jedynie przypomnieć, że sprowadza się ona do tego, iż wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący
się w równym stopniu daną cechą relewantną (istotną), mają być traktowani równo, według jednakowej miary, czyli bez zróżnicowań
dyskryminujących albo faworyzujących (tak np.: orzeczenie z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK ZU w latach 1986−1995, t. I,
rok 1988, poz. 1). O uznaniu porównywanych podmiotów za odmienne albo podobne przesądza prawidłowe ustalenie owej cechy relewantnej,
mające podstawowe znaczenie dla oceny konstytucyjności określonej regulacji. Samo odmienne potraktowanie adresatów odznaczających
się pewną wspólną cechą jest odstępstwem od zasady równości, które jednak nie musi jeszcze oznaczać jej naruszenia, ponieważ
należy wówczas ocenić przyjęte przez ustawodawcę kryterium zróżnicowania; „Równość wobec prawa zakłada zasadność wyboru takiego,
a nie innego kryterium różnicowania”, wobec czego „należy rozstrzygnąć: 1) czy kryterium to pozostaje w racjonalnym związku
z celem i treścią danej regulacji, 2) czy waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji
do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania, 3) czy kryterium różnicowania pozostaje w związku
z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie określonych podmiotów” (wyrok
z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50).
5.2. Zasadnicze znaczenie dla oceny zarzutu pytającego sądu ma ustalenie, czy pracownicy i osoby prowadzące pozarolniczą działalność
gospodarczą (dalej: przedsiębiorcy) są podmiotami podobnymi w perspektywie sposobu ustalania podstaw wymiaru składek i ich
ewentualnej weryfikacji przez ZUS.
5.2.1. Na wstępie należy stwierdzić, że przedsiębiorcy – w przeciwieństwie do pracowników – podlegają ubezpieczeniu chorobowemu
dobrowolnie, na swój wniosek (art. 11 ust. 2 u.s.u.s.), od dnia w nim wskazanego (nie wcześniejszego niż dzień zgłoszenia
wniosku) do dnia wskazanego we wniosku o wyłączenie z tego ubezpieczenia (albo do ostatniego dnia miesiąca kalendarzowego,
za który opłacono należną składkę; art. 14 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-2 u.s.u.s.). Samodzielne zgłoszenie do ubezpieczeń (art.
36 ust. 3 u.s.u.s.) może nastąpić w terminie wybranym przez przedsiębiorcę (art. 36 ust. 5 u.s.u.s.).
5.2.2. Wprawdzie podstawę wymiaru składek przedsiębiorcy również stanowi podstawa wymiaru jego składek na ubezpieczenie emerytalne
i ubezpieczenia rentowe (art. 20 ust. 1 u.s.u.s.), czyli przychód w rozumieniu przepisów podatkowych (art. 4 pkt 9 i art.
18 ust. 1 u.s.u.s.), jednak – odmiennie niż w wypadku pracowników − chodzi tu o „kwoty należne, choćby nie zostały faktycznie
otrzymane, po wyłączeniu wartości zwróconych towarów, udzielonych bonifikat i skont” (przy czym „U podatników dokonujących
sprzedaży towarów i usług opodatkowanych podatkiem od towarów i usług za przychód (…) uważa się przychód pomniejszony o należny
podatek od towarów i usług”), a także o wiele innych wyliczonych w ustawie pozycji (art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca
1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, Dz. U. z 2016 r. poz. 2032, ze zm.). Co szczególnie istotne, podstawą wymiaru
składek przedsiębiorców jest jednak nie faktyczny przychód, lecz zadeklarowana kwota, mieszcząca się w ustawowych „widełkach”,
obejmujących od 60% do 250% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego przyjętego do ustalenia kwoty ograniczenia
rocznej podstawy wymiaru składek (art. 18 ust. 8 i art. 20 ust. 3 u.s.u.s.); podstawa wymiaru składek przedsiębiorcy musi
się więc obecnie mieścić w przedziale od 2557,80 zł do 10 657,50 zł (obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej
z dnia 30 listopada 2016 r. w sprawie kwoty ograniczenia rocznej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe
w roku 2017 oraz przyjętej do jej ustalenia kwoty prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia, M.P. poz. 1188).
Jak stwierdził Sąd Najwyższy – w uchwale 7 sędziów z 21 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II UZP 1/10, OSNP nr 21-22/2010, poz.
267) − ZUS nie ma prawa kwestionować wysokości kwoty zadeklarowanej przez ubezpieczonego przedsiębiorcę jako podstawy wymiaru
składek, jeśli tylko mieści się ona w granicach określonych w u.s.u.s.
5.2.3. Tytułem składki na ubezpieczenie chorobowe, samodzielnie obliczanej i przekazywanej ZUS, przedsiębiorcy uiszczają 2,45%
zadeklarowanej kwoty, a więc obecnie, miesięcznie − kwotę od 62,67 zł do 261,11 zł (art. 17 ust. 1 u.s.u.s.).
5.2.4. Podstawę wymiaru zasiłku chorobowego (macierzyńskiego) przysługującego przedsiębiorcy stanowi przychód za okres 12
miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc, w którym powstała niezdolność do pracy (art. 48 ust. 1 ustawy zasiłkowej),
jest nim więc – zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy zasiłkowej − kwota 86,29% zadeklarowanej kwoty. Skoro zaś, zgodnie z art. 48
ust. 2 ustawy zasiłkowej, stosuje się tu odpowiednio m.in. jej art. 38 ust. 1, to ów przeciętny miesięczny przychód jest ilorazem
łącznej kwoty osiągniętego przychodu (dzielna) i liczby miesięcy, w ciągu których został on osiągnięty (z wyłączeniem przychodu
za miesiące, w których były pobierane zasiłki, a działalność była wykonywana przez mniej niż połowę miesiąca, art. 50 ustawy
zasiłkowej; dzielnik).
Przedsiębiorca, opłacając dobrowolnie składkę na ubezpieczenie chorobowe, zapewnia sobie − na wypadek niezdolności do prowadzenia
działalności gospodarczej − środki na poziomie 80% zadeklarowanego przychodu, co może stanowić bardzo różny procent jego przychodów
faktycznych, czasem znacząco wyższych, a czasem niższych od deklarowanych.
5.3. Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie rozważał już istnienie wspólnej cechy relewantnej pracowników i przedsiębiorców w
kontekście ubezpieczeń społecznych.
5.3.1. W kontekście prawa do zasiłku opiekuńczego, w wyroku z 6 marca 2007 r., sygn. P 45/06 (OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 22),
stwierdził, że osoby objęte ubezpieczeniem chorobowym zarówno obowiązkowo, jak i dobrowolnie mają wspólną cechę istotną (są
podmiotami podobnymi), którą jest status ubezpieczonego oraz konieczność osobistego sprawowania opieki nad pewną kategorią
osób. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przemawiał za tym: jednakowy dla obu grup sposób finansowania składki w całości ze
środków samych ubezpieczonych oraz jej jednakowa – procentowo rzecz biorąc − wysokość.
5.3.2. W kontekście zasad nabywania prawa do zasiłku chorobowego przez przedsiębiorców, Trybunał Konstytucyjny – w wyroku
z 16 listopada 2010 r., sygn. P 86/08 (OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 101) – analizował sytuację prawną pracowników i przedsiębiorców
pod kątem zróżnicowania tzw. okresu wyczekiwania (nieprzerwanego podlegania ubezpieczeniu chorobowemu, jako warunku nabycia
prawa do zasiłku chorobowego). Uznał, że ubezpieczeni obowiązkowo i ubezpieczeni dobrowolnie stanowią grupę podmiotów podobnych,
ale zwrócił uwagę na ograniczenie podstawy wymiaru składek przedsiębiorców (ówcześnie do 250% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia
w poprzednim kwartale) oraz swobodę wyboru optymalnego momentu przystąpienia do ubezpieczenia. Stwierdził więc, że status
osoby ubezpieczonej i cel zasiłku chorobowego wykluczają dopuszczalność zróżnicowania obu grup ubezpieczonych, ale tylko „w
zakresie przyznania prawa do zasiłku”. Nie jest jednak wykluczone zróżnicowanie tych grup pod innymi względami.
5.3.3. Również w wyroku z 24 maja 2012 r., sygn. P 12/10 (OTK ZU nr 5/A/2012, poz. 52), Trybunał Konstytucyjny potwierdził,
że „wprawdzie ubezpieczeni pracownicy i ubezpieczeni przedsiębiorcy mają wspólną cechę relewantną w postaci statusu osób ubezpieczonych
(…) jednak występują między nimi różnice istotne w kontekście prawa do zasiłków z tego ubezpieczenia” i dlatego mogą oni zostać
potraktowani w różny sposób.
5.4. W świetle dotychczasowych ustaleń, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie można − z punktu widzenia możliwości korygowania
przez ZUS podstawy wymiaru składek – uznać pracowników i przedsiębiorców za podmioty charakteryzujące się cechą relewantną.
Nie jest nią tu bowiem podleganie ubezpieczeniu chorobowemu jako takiemu. Publicznoprawny stosunek ubezpieczenia chorobowego
przedsiębiorcy powstaje na podstawie jego dobrowolnego zgłoszenia, a podstawą wymiaru składek jest kwota zadeklarowana, mieszcząca
się w ustawowych „widełkach”, bez nawiązania w tej mierze do faktycznego przychodu. Tenże publicznoprawny stosunek pracownika
powstaje natomiast na podstawie umowy o pracę (czynności cywilnoprawnej), a podstawą wymiaru składek jest faktyczny przychód
pracownika. Obowiązujące prawo odnosi się do realnego przychodu pracownika oraz do deklarowanego, nie zaś realnego, przychodu
przedsiębiorcy. Podmioty te różnią się zatem w tym zakresie znacząco. Ustawodawca nie ustanowił mechanizmu konfrontowania
rzeczywistego przychodu przedsiębiorcy z przychodem przezeń deklarowanym (w określonych granicach), pozostawiając mu wybór
zadeklarowania, do celów ubezpieczeniowych: faktycznego przychodu, przychodu minimalnego, mimo wyższych przychodów faktycznych
(płacąc niskie składki na wszystkie ubezpieczenia, przedsiębiorca taki otrzymuje niskie świadczenia), albo przychodu przewyższającego
jego przychody faktyczne (przedsiębiorca taki zapewnia sobie wysokie świadczenia, ale za cenę uiszczania odpowiednio wysokich
składek na wszystkie ubezpieczenia).
W tych okolicznościach, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zróżnicowanie sytuacji pracowników i przedsiębiorców, w aspekcie
możliwości weryfikacji przez ZUS podstaw wymiaru składek, nie narusza zasady równości.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak na wstępie.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.