1. W skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego 30 kwietnia 2001 r. wniosku, Rada Gminy w Chełmie Śląskim zakwestionowała zgodność
z Konstytucją wyliczonych przepisów ustawy z 26 listopada 1998 r. o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania
w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych (dalej: zaskarżona ustawa). Przepisom
art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 2b, art. 7 ust. 2, ust. 2a i ust. 6, art. 8 ust. 1 i ust. 6 zaskarżonej ustawy zarzucono
niezgodność z art. 16 ust. 2, art. 165 i art. 166 ust. 1 Konstytucji. Z kolei art. 5 ust. 2, ust. 2a pkt 2 lit. e) i ust.
6, art. 6 ust. 1 oraz art. 9 ustawy zarzucono niezgodność z art. 16 ust. 2, art. 167 ust. 3 i art. 168 Konstytucji. Wszystkim
wymienionym wyżej przepisom zarzucono ponadto niezgodność z art. 2 Konstytucji, w odniesieniu do zasad tzw. przyzwoitej legislacji.
W uzasadnieniu wniosku zarzuty te nie zostały sprecyzowane w taki sposób, aby poszczególne zakwestionowane przepisy poddano
analizie z punktu widzenia ich niezgodności ze wskazanymi jako wzorzec unormowaniami konstytucyjnymi. Autorzy uzasadnienia
formułują bowiem łączne zastrzeżenia pod adresem wszystkich przepisów wymienionych w pkt. 1 i 2 wniosku, aby następnie całej
kwestionowanej regulacji postawić zarzut niezgodności z art. 2 Konstytucji RP.
Regulacji zakwestionowanej w pkt. 1 wniosku zarzucono, iż stoi ona w sprzeczności z art. 16 ust. 2 Konstytucji. Wprowadzony
w ustawie mechanizm tzw. restrukturyzacji finansowej prowadzi bowiem w ocenie wnioskodawcy do ograniczenia, a nawet wręcz
zniesienia, władztwa gmin górniczych w zakresie pobierania dochodów własnych ze źródeł określonych ustawowo, jakimi są dochody
z tytułu opłat eksploatacyjnych. Ponadto sprzeczność ta dotyka podstawowych konstytucyjnych i ustawowych przywilejów gminy,
takich jak: osobowość prawna, korzystanie z prawa własności i innych praw majątkowych, sądowa ochrona samodzielności (art.
165 Konstytucji) oraz prawo wykonywania zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, jako zadań
własnych (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Wskazuje się na niedopuszczalne ograniczenie roli gminy – jako strony postępowania
oddłużeniowego, “pomieszanie” stosunków cywilno i administracyjno-prawnych. Niezależnie od tego wskazano cały szereg wątpliwości
interpretacyjnych dotyczących mechanizmu oddłużeniowego ustanowionego w zaskarżonej ustawie.
W odniesieniu do przepisów wskazanych w pkt. 2 wniosku sformułowano ponownie zastrzeżenia odnośnie przesłanek i przebiegu
postępowania oddłużeniowego. Wskazano na niedopuszczalne ograniczenie wpływu gmin na określanie wysokości i gromadzenie dochodów
własnych gmin, co skutkuje pozbawieniem ich możliwości racjonalnego projektowania i wykonywania budżetu gminy. Pozbawienie
gmin dochodów z tytułu opłaty eksploatacyjnej oznacza w ocenie wnioskodawcy odebranie gminom samodzielności finansowej we
wszystkich aspektach działalności, tj. prawa do uczestnictwa w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji),
prawa do pozyskiwania dochodów ze źródeł określonych ustawowo (art. 167 ust. 3 Konstytucji) oraz prawa do kształtowania części
dochodów (art. 168 Konstytucji). W związku z tym, przytoczono we wniosku wskaźniki obrazujące wysokość utraconych przez gminę
dochodów.
Stawiając zarzut niezgodności z art. 2 Konstytucji wnioskodawca ponownie wskazał na zawiłość i niejasność zaskarżonych przepisów,
uniemożliwiającą adresatom zrozumienie wprowadzonych regulacji.
2. Prokurator Generalny zajął stanowisko w niniejszej sprawie w piśmie z 30 lipca 2001 r. Zakwestionowane przepisy uznał za
zgodne ze wskazanymi we wniosku wzorcami konstytucyjnymi.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu niezgodności z art. 2 Konstytucji uznał, iż kwestionowanej regulacji nie można
zarzucić naruszenia wymogów składających się na tzw. przyzwoitą legislację. Wskazane we wniosku przepisy poddają się jednoznacznej,
klarownej i zrozumiałej interpretacji, przy zastosowaniu techniki wykładni językowej. Nie można w związku z tym podzielić
zastrzeżeń wnioskodawcy odnośnie niewystarczającej ich precyzji i jednoznaczności.
W odniesieniu do zarzutów sformułowanych w pkt. 1 i 2 petitum wniosku, Prokurator Generalny także nie podziela stanowiska Rady Gminy w Chełmie Śląskim. Podkreślając brak zindywidualizowania
zarzutów w odniesieniu do poszczególnych kwestionowanych przepisów, Prokurator wskazał na sposób rozumienia zasady samodzielności
gminy w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z nim zasada ta nie ma charakteru absolutnego, zaś
jej uwzględnianie nie może prowadzić do wyłączenia prawa ustawodawcy kształtowania stosunków w państwie. W ocenie Prokuratora
Generalnego, wynikająca z przepisów zaskarżonej ustawy ingerencja w sferę władztwa majątkowego gmin istotnie może prowadzić
do uszczuplenia majątku samorządowego, nie oznacza to jednak jej konstytucyjnej niedopuszczalności. Ingerencja ta nie jest
bowiem nadmierna, przybiera postać modyfikacji dochodów z tytułu opłat i kar, ma charakter przejściowy, zaś jej celem jest
przywrócenie rentowności przedsiębiorstw górniczych, co w konsekwencji przyniesie korzyści także samym gminom. Prokurator
Generalny akcentuje też pominięcie w uzasadnieniu wniosku przepisów rozdziału 5 zaskarżonej ustawy, ustanawiających szczególne
uprawnienia dla gmin górniczych. W ocenie Prokuratora ustalenie rzeczywistego uszczerbku dochodów gminy nie jest możliwe bez
uwzględnienia także tych – korzystnych dla gmin górniczych – regulacji zaskarżonej ustawy. Oceniając kwestionowane przepisy
w świetle wskazanego wzorca konstytucyjnego Prokurator Generalny nie dopatrzył się ich niezgodności z art. 16 ust. 2 i art.
167 ust. 3 Konstytucji. Wskazanie art. 168 Konstytucji uznał natomiast za nieadekwatne dla przedmiotu wniosku, przepis ten
nie dotyczy bowiem opłat eksploatacyjnych, lecz podatków i opłat lokalnych.
1. Przedmiotem wniosku Rady Gminy w Chełmie Śląskim uczyniono szereg przepisów zaskarżonej ustawy, które normują problem restrukturyzacji
finansowej przedsiębiorstw górniczych. W pkt. 1 petitum wniosku jego przedmiotem uczyniono art. 4 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej ustawy, zgodnie z którym zobowiązania wobec gminy z tytułu
opłat i kar należnych gminom są zobowiązaniem pieniężnym, które wraz z odsetkami podlega restrukturyzacji finansowej. W świetle
art. 2 pkt 7 zaskarżonej ustawy przez opłaty i kary należy rozumieć opłaty i kary należne gminom, określone w ustawie o ochronie
i kształtowaniu środowiska, w ustawie – Prawo wodne oraz w przepisach prawa geologicznego i górniczego. Art. 5 ust. 2b zaskarżonej
ustawy przewiduje, że wielkość zobowiązań powstałych przed dniem 1 stycznia 2000 r. (w tym z tytułu opłat i kar należnych
gminie) podlegających umorzeniu w przypadku kopalń postawionych w stan całkowitej likwidacji winna być określona w umowie
zawieranej przez dłużnika z wierzycielem. Z kolei art. 7 ust. 2, ust. 2a i ust. 6 zaskarżonej ustawy określają maksymalne
terminy złożenia wierzycielowi przez przedsiębiorstwo górnicze wniosku o wszczęcie postępowania oddłużeniowego, jak również
przewidują opiniowanie projektu naprawczego przez ministra właściwego do spraw gospodarki, w uzgodnieniu z ministrami właściwymi
do spraw środowiska, finansów publicznych i Skarbu Państwa, po uzyskaniu stanowiska m.in. od zarządów gmin górniczych, na
których terenie znajduje się przedsiębiorstwo górnicze występujące z wnioskiem. Zakwestionowany art. 8 ust. 1 ustawy przewiduje
prowadzenie postępowania oddłużeniowego na podstawie umowy zawartej przez dłużnika z wierzycielem, określającej warunki realizacji
restrukturyzacji finansowej, zaś w ust. 6 ustawodawca udziela kompetencji ministrowi właściwemu do spraw gospodarki – działającemu
w uzgodnieniu z wyżej wymienionymi ministrami – do podjęcia decyzji w sprawie umorzenia postępowania oddłużeniowego. Wskazanym
wyżej przepisom zarzucono niezgodność z art. 16 ust. 2, art. 165 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP.
Z kolei w pkt. 2 petitum wniosku przedmiotem zaskarżenia uczyniono art. 5 ust. 2 ustawy, w którego treści określony został sposób restrukturyzacji
finansowej zobowiązań (w tym opłat i kar należnych gminie) powstałych przed dniem 1 kwietnia 1998 r., a dotyczących kopalń
postawionych w stan całkowitej likwidacji. Ponadto zakwestionowano ust. 2a lit. e) art. 5 zaskarżonej ustawy. Zgodnie z nim
umorzeniu podlegają zobowiązania dotyczące kopalń postawionych w stan całkowitej likwidacji (przejmowanych przez spółkę prawa
handlowego), powstałe przed 1 stycznia 2000 r. Z kolei art. 5 ust. 6 zaskarżonej ustawy określa zasady restrukturyzacji finansowej
zobowiązań z tytułu kar i opłat należnych gminom, powstałych przed 1 kwietnia 1998 r. w przypadku innych – niż opisane w ust.
2 i ust. 2a – dłużników. Przewidziano w nim odroczenie terminów spłaty, zasady uregulowania rat kwartalnych oraz możliwość
objęcia przez gminy akcji lub udziałów stanowiących zamiennik zobowiązań z tytułu opłat i kar. Art. 6 ust. 1 zaskarżonej ustawy
dotyczy wstrzymania wykonania zobowiązań przewidzianych w art. 5 ust. 2 i ust. 6, pod warunkiem złożenia wniosku przez dłużnika
i zawarcia umowy z wierzycielem, zaś art. 9 normuje zasady uregulowania zobowiązań powstałych po 31 marca 1998 r., przy czym
w ust. 3 jednoznacznie przewidziano, że zobowiązania z tytułu opłat i kar należnych gminom mogą być przedmiotem umów z wierzycielem
tylko w zakresie terminów i warunków spłaty. Konstytucyjnym wzorcem dla kontroli tych z kolei przepisów winny być – zdaniem
wnioskodawcy – art. 16 ust. 2, art. 167 ust. 3 oraz art. 168 Konstytucji RP.
W trzecim punkcie wniosku zakwestionowano zgodność wszystkich wskazanych wyżej przepisów zaskarżonej ustawy z art. 2 Konstytucji,
a w szczególności z zasadami tzw. przyzwoitej legislacji, zarzucając im nadmierną zawiłość, uniemożliwiającą zrozumienie istoty
wprowadzonych regulacji.
2. Uwzględniając charakter zarzutu sformułowanego w pkt. 3 wniosku uzasadnione wydaje się rozważenie go w pierwszej kolejności.
Ewentualne przesądzenie bowiem niezgodności zaskarżonych przepisów ustawy z art. 2 Konstytucji, wobec zasięgu przedmiotu wniosku
opisanego w jego pkt. 3, samoistnie uzasadniałoby konieczność stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty ich mocy obowiązującej.
Spośród wielu postulatów kierowanych pod adresem tzw. reguł przyzwoitej legislacji, wnioskodawca koncentruje się na problemie
zagwarantowania stanowionym przepisom wymogu należytej określoności i precyzji, umożliwiających właściwą ich interpretację
w procesie stosowania prawa. Precyzując sformułowany w ten sposób zarzut wnioskodawcy odnosi się jednakże tylko do niektórych
z zaskarżonych przepisów, w szczególności wskazuje na problem wszczynania postępowania oddłużeniowego (art. 7 ust. 2 ust.
2a i ust. 6 zaskarżonej ustawy), opiniowania programu naprawczego (art. 7 ust. 6 zaskarżonej ustawy) oraz określenia stron
tego postępowania (art. 8 ust. 1 i ust. 6 zaskarżonej ustawy).
W związku z zarzutem wyrażonym w pkt. 3 wniosku, Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie,
akcentujące konieczność stanowienia przepisów w sposób poprawny z punktu widzenia językowego i logicznego. Należy przy tym
zauważyć, że prawodawca normując złożone zagadnienia techniczne i finansowe napotyka na “obiektywne” niejako trudności towarzyszące
dążeniu do możliwie klarownego i nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych wyrażenia wprowadzanych mechanizmów w języku
prawnym. Konieczność pewnego złagodzenia stawianych wówczas wymagań akcentuje także doktryna prawa (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1999, s. 61). Oceniając kwestionowane przepisy – w pierwszym rzędzie te, wobec których sformułowano konkretne zastrzeżenia
– Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko Prokuratora Generalnego, że nie można uznać, aby sposób ich sformułowania naruszał
wskazane wyżej wymogi przyzwoitej legislacji. Mimo relatywnie dużej liczby wewnętrznych odesłań pozwalają one na jednoznaczne
konstruowanie wyrażonych w nich norm prawnych. Dotyczy to zarówno podnoszonego w uzasadnieniu wniosku problemu terminów składania
wniosku o wszczęcie postępowania oddłużeniowego; trybu, podmiotów uprawnionych do opiniowania programu naprawczego prezentowanego
przez przedsiębiorstwa górnicze poddawane restrukturyzacji finansowej oraz skutków wyrażenia takich opinii dla wszczęcia postępowania
oddłużeniowego; jak wreszcie określenia stron postępowania oddłużeniowego i uprawnień organów administracji rządowej w zakresie
umarzania tego postępowania. Analiza przepisów rozdziału 2 zaskarżonej ustawy istotnie wymaga bardzo wnikliwego badania poszczególnych
przesłanek określających kategorie podmiotów poddawanych restrukturyzacji finansowej, rodzaj zobowiązań podlegających takiej
restrukturyzacji, jak również zasady i sposób jej dokonywania. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca nie przekroczył
jednakże w związku z tym granicy, za którą należałoby uznać, że ustanowiona regulacja jest niezrozumiała i budząca uzasadnione
zastrzeżenia odnośnie jednoznaczności i klarowności. W związku z taką oceną sposobu sformułowania zakwestionowanych przepisów,
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zarzutu ich niezgodności z art. 2 Konstytucji i dekodowanymi z jego treści zasadami przyzwoitej
legislacji.
3. Analizę zarzutów wymienionych w pkt. 1 i 2 wniosku poprzedzić musi stwierdzenie, że sformułowane zostały one w sposób uniemożliwiający
odrębną, jednostkową ocenę każdego z zaskarżonych przepisów. Przepisy te odnoszą się bowiem do poszczególnych elementów kształtujących
mechanizm restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw górniczych, uzasadnienie wniosku sprowadza się tymczasem do generalnego
zakwestionowania dopuszczalności włączenia do tego procesu także zobowiązań, jakie przedsiębiorstwa te mają wobec gmin, z
tytułu należnych opłat i kar. Należy podkreślić, że w świetle art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) i proklamowanej w nim zasady związania Trybunału granicami wniosku, nie jest możliwe samodzielne
(z własnej inicjatywy Trybunału Konstytucyjnego) skonkretyzowanie i uzupełnienie postawionych zarzutów w odniesieniu do poszczególnych
zakwestionowanych we wniosku przepisów. Istoty niekonstytucyjności zaskarżonych w tej formie przepisów upatruje wnioskodawca
w złamaniu zasady samodzielności gmin, przede wszystkim poprzez ingerencję w ich sytuację majątkową, kształtowaną m.in. dochodami
z tytułu opłat i kar uiszczanych przez przedsiębiorstwa górnicze. Określając konstytucyjny wzorzec dla kontroli kwestionowanych
przepisów wnioskodawca wskazuje art. 16 ust. 2, art. 165, art. 166 i art. 167 ust. 3 Konstytucji. Uzasadnienie zarzutu naruszenia
tych przepisów sprowadza się jednakże przede wszystkim do argumentu o niedozwolonym złamaniu zasady samodzielności gminy,
którego konsekwencją miałoby być uniemożliwienie partycypacji przez gminy w sprawowaniu władzy publicznej, ingerencja w prawo
własności i inne prawa majątkowe jednostek samorządu terytorialnego, jak również wyłączenie możliwości wykonywania przez gminy
górnicze zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Zdaniem wnioskodawcy naruszona została kwestionowaną
regulacją również dyspozycja art. 167 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego
winny być określone w ustawie.
Wobec tak sformułowanych zarzutów wniosku, analiza zgodności zaskarżonych unormowań ustawy ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi
winna być poprzedzona wyrażeniem stanowiska co do rozumienia i interpretacji samej zasady samodzielności (w tym w aspekcie
finansowym) jednostek samorządu terytorialnego. Ocena kwestionowanej regulacji ustawowej w świetle tej zasady konstytucyjnej
przesądzać bowiem może kwestię zgodności z pozostałymi, wskazanymi we wniosku przepisami Konstytucji. Dla ustalenia właściwego
rozumienia zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego uzasadnione jest odwołanie się do orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego (formułowanego zarówno pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych, jak i Konstytucji
RP z 2 kwietnia 1997 r.). Nie budzi wątpliwości, że w orzecznictwie tym w sposób jednoznaczny wyrażony został pogląd o braku
podstaw do absolutyzowania treści powołanej zasady. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego znajduje normatywny wyraz
przede wszystkim w dyspozycji art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji. W ich świetle, jednostki samorządu terytorialnego, wykonując
zadania publiczne, uczestniczą, w zakresie określonym przez ustawodawcę, w sprawowaniu władzy w granicach przyznanej im przez
prawo i prawem chronionej samodzielności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 1998 r., sygn. K. 22/98, OTK ZU Nr 7/1998, poz. 15, s. 634). W płaszczyźnie finansowej zasada samodzielności gmin realizuje się w odniesieniu do tych
dochodów, które ustawowo zostały im zagwarantowane. Trybunał Konstytucyjny podkreślał już niejednokrotnie, że samodzielność
finansowa gmin nie oznacza rodzaju autonomii finansowej, ale raczej formę decentralizacji, prowadzącą jednak do samoograniczenia
władz państwowych. Przyjmując dopuszczalność ustawowego limitowania samodzielności gmin należy podkreślić jednakże konstytucyjne
skrępowanie swobody ustawodawcy kształtującego granice tej zasady. Ograniczenia samodzielności gmin spełniać winny bowiem
nie tylko wymagania o charakterze formalnym (właściwa forma aktu prawnego ustanawiającego takie ograniczenia), ale również
materialnym (treściowym). Każde ograniczenie samodzielności znajdować powinno swoje uzasadnienie w wartościach i zasadach
konstytucyjnych, nie może także prowadzić do zniweczenia istoty samej zasady samodzielności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 maja 1998 r., sygn. K. 38/97, OTK ZU Nr 3/1998, poz. 31, s. 184). Na straży respektowania tych wymogów stoi sąd konstytucyjny dokonujący weryfikacji wprowadzonego
ograniczenia nie tylko z punktu widzenia przepisów statuujących samą zasadę samodzielności, ale również innych unormowań o
randze konstytucyjnej. Należy jeszcze raz podkreślić, że brak jest konstytucyjnych podstaw do przypisywania zasadzie samodzielności
jednostek samorządu terytorialnego bezwzględnego i absolutnego pierwszeństwa wobec innych wartości i zasad konstytucyjnych.
Z tego punktu widzenia zasada ta nie zyskuje wobec nich na gruncie Konstytucji szczególnej kwalifikacji i wyższej rangi. Takie
zaś podejście do interpretacji treści zasady samodzielności jednostek samorządowych legło u podstaw zarzutów sformułowanych
przez wnioskodawcę. To właśnie wzgląd na konieczność ochrony innych wartości i zasad konstytucyjnych może uzasadniać i legitymować
dopuszczalność jej ograniczenia. Interpretując w konkretnym przypadku dokonaną przez ustawodawcę ingerencję w treść zasady
samodzielności, Trybunał Konstytucyjny dokonuje wyważenia racji przemawiających za taką ingerencją, biorąc w szczególności
pod uwagę, czy nie doszło w ten sposób do przekroczenia jej dopuszczalnych granic.
Przystępując do oceny kwestionowanych przepisów, należy przede wszystkim wziąć pod uwagę charakter i zasięg wprowadzonych
ograniczeń. Nie budzi wątpliwości dochowanie przez prawodawcę właściwej – ustawowej formy, w jakiej doszło do ograniczenia
źródeł dochodów uzyskiwanych przez gminy górnicze. Analiza kwestionowanych przepisów ustawy uwzględniać musi podstawowy cel
jej uchwalenia, jakim zgodnie z samym tytułem tego aktu jest “dostosowanie górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w
warunkach gospodarki rynkowej” Przyjęte w ustawie mechanizmy mające realizować tak określone ratio legis ustawy winny więc być traktowane, jako środek prowadzący do uzdrowienia stanu ekonomicznego przedsiębiorstw górniczych. Warto
przy tym zauważyć, że restrukturyzacja finansowa tych przedsiębiorstw nie jest jedynym mechanizmem dostosowawczym przewidzianym
w ustawie, towarzyszy jej bowiem także restrukturyzacja zatrudnienia, czy też zmiana sposobów zarządzania spółkami węglowymi.
Takie określenie celu wprowadzonej regulacji związane jest również z jej – z założenia – przejściowym charakterem. Nie bez
znaczenia pozostaje także wpływ, jaki “kondycja” podmiotów poddawanych procesowi dostosowawczemu (w tym restrukturyzacji finansowej)
ma na stan finansów publicznych. Reprezentatywne jest w tym względzie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu projektu ustawy,
zgodnie z którym powstrzymywanie się od kroków uzdrawiających sytuację zadłużonych kopalń stanowić może zagrożenie dla całości
finansów publicznych Państwa. Podjęte przez ustawodawcę działania muszą więc być oceniane przez pryzmat konieczności ochrony
takich konstytucyjnych wartości jak równowaga budżetowa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 października 1999 r., sygn. U. 4/99, OTK ZU Nr 6/99, poz. 118), czy też obowiązek Państwa kierowania się w swojej działalności zasadą zrównoważonego rozwoju (art.
5 in fine Konstytucji).
Ocena zakwestionowanej regulacji uwzględnić musi również głębokość poczynionej przez ustawodawcę ingerencji w zasadę samodzielności
gmin. Problem ten wiąże się wprost z koniecznością oceny rzeczywistej dolegliwości, jakiej doznają gminy, ograniczone w zakresie
gwarantowanych im ustawowo źródeł dochodów. Próbę takiej oceny poczyniono w uzasadnieniu wniosku, jednakże – jak to słusznie
podniósł Prokurator Generalny – ocena sformułowana przez wnioskodawcę nie ma charakteru kompleksowego, jest po prostu niepełna.
Nie uwzględnia ona bowiem całokształtu unormowań zaskarżonej ustawy. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że prawidłowa ocena
konstytucyjności zakwestionowanych regulacji nie może abstrahować od treści tych przepisów, które zgodnie z założeniem ustawodawcy
miały złagodzić negatywne skutki przeprowadzanych mechanizmów dostosowawczych. Konieczne jest w związku z tym uwzględnienie
także przepisów rozdziału 5 ustawy – przewidującego szczególne uprawnienia gmin górniczych. Są one liczne, znalazły się wśród
nich m.in. prawo nieodpłatnego pozyskiwania własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zbędnych dla przedsiębiorstwa
górniczego, prawo korzystania z wszystkich szczególnych instrumentów ekonomiczno-finansowych i innych preferencji określonych
w odrębnych przepisach, zwiększenie udziału gmin górniczych we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych
na terenie gminy, zwolnienie z wpłaty przeznaczonej na zwiększenie łącznej kwoty subwencji ogólnej dla wszystkich gmin, prawo
otrzymania kredytu na warunkach preferencyjnych na finansowanie inwestycji wspierających tworzenie nowych miejsc pracy, czy
wreszcie prawo uzyskania w latach 2001-2002 części rekompensującej subwencję ogólną przez gminy górnicze, które nie uzyskały
dochodów na skutek nieuregulowania przez przedsiębiorstwa górnicze należności z tytułu opłaty eksploatacyjnej. W związku z
tym ostatnim uprawnieniem gmin górniczych uwzględnić trzeba przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 sierpnia 2001
r. w sprawie trybu i szczegółowych zasad przyznawania gminom górniczym części rekompensującej subwencji ogólnej (Dz. U. Nr
87, poz. 956). Warto też podkreślić znaczenie tych przepisów kwestionowanej ustawy, które wręcz zabezpieczają interesy finansowe
gmin górniczych i chronią przed całkowitym uszczupleniem źródeł ich dochodów z tego tytułu. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 6
zaskarżonej ustawy zobowiązania z tytułu opłat i kar powstałe przed 1 kwietnia 1998 r. nie podlegają umorzeniu, lecz odroczony
zostaje termin ich spłaty. Z kolei w myśl art. 9 ust. 1 i ust. 3 zaskarżonej ustawy zobowiązania wobec gmin powstałe po 31
marca 1998 r. mogą być przedmiotem umów pomiędzy gminami a ich dłużnikami tylko w zakresie terminów oraz warunków ich spłaty.
Wyłączona została tym samym możliwości ich umorzenia.
Trybunał Konstytucyjny nie bada celowości doboru samej metody dostosowania kopalń do warunków gospodarki rynkowej, przyjętej
przez ustawodawcę. Nie jest więc zadaniem Trybunału Konstytucyjnego wypowiadanie się w kwestii szeroko rozumianej słuszności
przyjętej przez prawodawcę koncepcji dokonywanych przekształceń gospodarczych. Z tego też powodu poza zakresem rozważań prowadzonych
w ramach niniejszego postępowania pozostać muszą zarzuty wnioskodawcy dotyczące zasadności posłużenia się przez ustawodawcę
określonymi (cywilnymi albo administracyjnymi) narzędziami prawnymi. Trybunał Konstytucyjny sprawdza tylko, czy wskutek wejścia
w życie stosownych unormowań ustawowych nie doszło do naruszenia określonych zasad i wartości konstytucyjnych. Nie jest też
zadaniem Trybunału Konstytucyjnego odpowiedź na pytanie, czy w danych warunkach ekonomicznych i finansowych państwa (a więc
i jednostek samorządu terytorialnego) wybrana przez ustawodawcę metoda jest najbardziej skuteczna i celowa. W tak określonym
zakresie kontroli nie mieści się tym bardziej weryfikacja zasadności doboru przez ustawodawcę konkretnych szczegółowych elementów
nadających kształt mechanizmom dostosowawczym. Ocena stopnia ingerencji prawodawcy w treść konstytucyjnej zasady samodzielności
jednostek samorządowych uwzględniać musi natomiast całokształt uregulowań ustawowych towarzyszących wprowadzonym ograniczeniom.
Na ocenę tę oddziałuje również podkreślane już zakotwiczenie, jakie kwestionowana regulacja ustawowa znajduje w – innych niż
zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego – wartościach i zasadach konstytucyjnych, takich jak równowaga budżetowa,
czy też zrównoważony rozwój Państwa.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zachodzi także konieczność szerszego – niż prezentowane jest to w treści wniosku – spojrzenia
na rozwiązania zaskarżonej ustawy, oceniane w relacji do konstytucyjnej zasady samodzielności gminy. W ujęciu wnioskodawcy
zasada samodzielności jednostek samorządowych wydaje się wyczerpywać w finansowym aspekcie wykonywania przez gminę powierzonych
jej zadań publicznych. Konsekwencją takiego podejścia jest stwierdzenie, że każda ingerencja w sferę finansową oznacza ograniczenie,
jeśli nie zniweczenie możliwości skutecznego wykonywania tych zadań. Tymczasem, zgodnie z art. 166 Konstytucji, zadania publiczne
wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego służyć mają zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Takie konstytucyjne
określenie charakteru zadań wykonywanych przez te jednostki akcentuje wieloaspektowy problem działań podejmowanych w sferze
administracji publicznej. Czynnik finansowo-ekonomiczny, choć niewątpliwie istotny i częstokroć bezpośrednio warunkujący skuteczność
realizacji zadań publicznych, nie może jednak całkowicie przesłaniać innych aspektów ich wykonywania. Założony cel regulacji
ustawowej, którym jest dostosowanie górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej zawiera w
sobie dążenie do osiągnięcia efektów w sferze społecznej, w szczególności polepszenia struktury zatrudnienia w gminach górniczych,
na terenie których funkcjonować będą zrestrukturyzowane przedsiębiorstwa. Tym samym, przejściowe choćby nawet pogorszenie
sytuacji budżetowej gmin nie powinno prowadzić do automatycznego zanegowania potencjalnych korzyści, jakie ustanowiona regulacja
przynieść może im samym poprzez zwiększenie skuteczności wykonywania zadań publicznych.
4. Trybunał Konstytucyjny uznaje, że art. 168 Konstytucji nie jest właściwym wzorcem kontroli kwestionowanych w niniejszej
sprawie przepisów ustawy. Zgodnie z treścią art. 168 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości
podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Kompetencja jednostek samorządowych reglamentowana jest więc przez
ustawodawcę, wskazującego rodzaje podatków i opłat zaliczonych do kategorii podatków i opłat lokalnych, co do których dopuszczalne
jest określanie ich wysokości przez jednostki samorządu terytorialnego. W myśl ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach
i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 9, poz. 31 ze zm.) do kategorii opłat lokalnych zaliczone zostały: opłata targowa, miejscowa
i administracyjna. Natomiast opłaty normowane przepisami zaskarżonej ustawy nie mieszczą się w zakresie pojęcia opłat lokalnych.
Zgodnie z treścią art. 2 pkt 7 zaskarżonej ustawy, normatywną podstawę ich uiszczania stanowią bowiem przepisy innych ustaw,
tj. ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), w odniesieniu
do opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian; ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo
wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), co do opłaty za szczególne korzystanie z wód, a także za korzystanie ze stanowiących
własność państwa urządzeń wodnych; oraz ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz.
96 ze zm.) odnośnie opłaty za wydobywanie kopalin. Uwzględniając charakter opłat objętych regulacją zaskarżonej ustawy uznać
więc należy, że art. 168 Konstytucji nie stanowi właściwego wzorca dla oceny kwestionowanych we wniosku przepisów.
Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.