1.1 Skarżąca Natalia Jabłońska w skardze konstytucyjnej z 19 grudnia 2006 r. wniosła o zbadanie art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483, ze zm.; dalej: ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. ) z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 60 w związku z art. 1 i art. 2 oraz z art. 153 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:

Pracodawca pomimo pozytywnego zaliczenia przez skarżącą służby przygotowawczej, której odbycie jest warunkiem koniecznym do nawiązania stosunku pracy na czas nieokreślony, nie zawarł ze skarżącą takiej umowy. Stosunek pracy skarżącej wygasł wraz z upływem czasu na jaki został zawarty (18 miesięcy). Zdaniem skarżącej pracodawca nie zawarł z nią umowy o pracę na czas nieokreślony ze względu na jej działalność związkową.

Skarżąca wystąpiła do sądu z roszczeniem o nawiązanie stosunku pracy w służbie cywilnej na czas nieokreślony na podstawie art. 25 ust. 5 ustawy z 18 grudnia 1998 r. oraz przyznanie jej odszkodowania za dyskryminację ze względu na przynależność związkową. Wyrokiem Sądu Rejonowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Poznaniu z 31 marca 2006 r. (sygn. akt XP 41/05) powództwo zostało oddalone. Następnie wyrokiem z 21 lipca 2006 r. Sąd Okręgowy w Poznaniu (sygn. akt VI Pa 312/06) oddalił apelację skarżącej.

W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżąca wskazała na naruszenie przez art. 25 ust. 5 ustawy z 18 grudnia 1998 r. zasady jasności i dostatecznej określoności prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji, przez: brak wyraźnego określenia jakie rodzaje ocen może wydawać komisja egzaminacyjna na zakończenie służby przygotowawczej; brak związku między uzyskaną oceną a nawiązaniem umowy o pracę na czas nieokreślony lub rozwiązaniem umowy na czas określony; brak określenia terminu oraz kryteriów zawarcia umowy na czas nieokreślony po zakończeniu służby przygotowawczej. Skarżąca, uzasadniając wysoki stopień niejasności kwestionowanego przepisu, zwróciła uwagę na istniejące w doktrynie rozbieżności w jego interpretacji. W opinii skarżącej konstrukcja art. 25 ust. 5 ustawy z 18 grudnia 1998 r. nie zapewnia obywatelom minimalnego i wymaganego w państwie prawa poziomu pewności co do praw i obowiązków związanych ze służbą przygotowawczą. Ponadto niejasność tego przepisu uniemożliwia egzekwowanie praw obywateli na drodze sądowej.

Niejasne sformułowanie art. 25 ust. 5 ustawy z 18 grudnia 1998 r., zdaniem skarżącej, pozbawia przepis ten materialnych przymiotów praw i tym samym uniemożliwia organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa, naruszając w ten sposób obowiązek wynikający z art. 7 Konstytucji.

Skarżąca uważa, że swobodne uznanie w zakresie oceniania kwalifikacji i nawiązywania stosunku pracy na czas nieokreślony z osobami po raz pierwszy rozpoczynającymi pracę w służbie cywilnej, przyznane dyrektorowi generalnemu urzędu w art. 25 ust. 5 ustawy z 18 grudnia 1998 r., narusza istotę konstytucyjnego prawa do dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, przez, co jest niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zdaniem skarżącej brak trybu odwoławczego od negatywnej oceny komisji egzaminacyjnej, wydanej na zakończenie służby przygotowawczej oraz brak kryteriów i środków prawnych, służących zakwestionowaniu odmowy nawiązania umowy o pracę na czas nieokreślony w służbie cywilnej w przypadku otrzymania oceny pozytywnej, uniemożliwiają obywatelom egzekwowanie prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, naruszając jednocześnie konstytucyjny postulat państwa prawnego i dobra wspólnego wszystkich obywateli.

Skarżąca wskazuje, że służba przygotowawcza jest jednym z elementów zapewniających bezstronność, zawodowość, rzetelność i polityczną neutralność służby cywilnej, o których mowa w art. 153 Konstytucji. Brak regulacji dotyczących związku między pozytywną lub negatywną oceną wydawaną na zakończenie służby przygotowawczej a obowiązkiem nawiązania lub rozwiązania umowy o pracę stanowi naruszenie art. 153 Konstytucji ponieważ nie gwarantuje tworzenia w urzędach administracji rządowej korpusu służby cywilnej wyróżniającego się przymiotami wymienionymi w tym przepisie.

1.2. Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła również art. 27 ust. 2 ustawy z 18 grudnia 1998 r., niestanowiący podstawy prawnej orzeczeń sądowych w sprawie, w związku z którą skarga została wniesiona. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 22 października 2007 r. (sygn. Ts 291/06, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 241) odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

2. Marszałek Sejmu w piśmie z 7 listopada 2008 r. stwierdził, że art. 25 ust. 5 ustawy z 18 grudnia 1998 r. za zgodny z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 60 i art. 153 Konstytucji.

Marszałek Sejmu uznał zarzuty przedstawione przez skarżącą za nieadekwatne, ponieważ zaskarżony przepis nie rodzi roszczeń, a jedynie wskazuje podmiot właściwy do wykonania czynności wynikających z prawa pracy. Zwrócił również uwagę, że ukończenie służby przygotowawczej nie jest jedynym warunkiem branym pod uwagę przy zatrudnianiu pracownika.

3. Prokurator Generalny w piśmie z 4 lutego 2009 r. uznał, że art. 25 ust. 5 ustawy z 18 grudnia 1998 r. jest zgodny z art. 2 i art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Natomiast postępowanie w zakresie badania zgodności zaskarżonego przepisu z art. 1, art. 7 i art. 153 Konstytucji powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że część podanych w skardze wzorców kontroli nie może stanowić punktu odniesienia w postępowaniu skargowym, ponieważ zakres wzorców w tego typu postępowaniu ogranicza się wyłącznie do przepisów statuujących wolności lub prawa. Z tego powodu w analizowanej sprawie wzorcami kontroli konstytucyjnej nie mogą być: art. 1 (statuujący zasadę poszanowania dobra wspólnego, jakim jest Rzeczpospolita Polska), art. 7 (ustanawiający zasadę legalizmu) oraz art. 153 (określający konstytucyjne standardy wykonywania przez służbę cywilną zadań państwa).

W oparciu o orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Prokurator Generalny przypomniał, że nie w każdym przypadku nieprecyzyjne brzmienie lub niejednoznaczna treść przepisu uzasadniają jego niekonstytucyjność. Dopiero gdy w żaden sposób i przy przyjęciu różnych metod wykładni nie daje się go interpretować zgodnie z Konstytucją, można dokonać jego eliminacji z systemu prawa za pomocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Prokuratora sądy obu instancji dokonały wykładni w sposób racjonalny i zgodny z Konstytucją, w związku z tym nie ma podstaw do uznania, że kwestionowany przepis nie spełnia wymogów poprawnej legislacji i narusza art. 2 Konstytucji.

W ocenie Prokuratora Generalnego nie można również mówić o naruszeniu przez skarżony przepis prawa dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji), ponieważ jednakowy dostęp do służby publicznej nie oznacza dostępu dla każdego, czyli stricte powszechnego. Umowa na czas określony z założenia nie jest trwała i może być rozwiązana. Natomiast sądowa kontrola przestrzegania przez władzę publiczną obowiązku równego traktowania i jednakowej oceny wszystkich ubiegających się o zatrudnienie w służbie publicznej powinna sprowadzać się do oceny, czy przy naborze do tej służby wszyscy kandydaci byli traktowani jednakowo.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zarzuty zawarte w skardze konstytucyjnej zostały skierowane przeciwko niepełnej regulacji. Skarżąca upatruje niekonstytucyjność art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483, ze zm., dalej: ustawa z 18 grudnia 1998 r.) przede wszystkim w niedostatecznej określoności tego przepisu. Nie wprowadza on bowiem wyraźnego obowiązku zawarcia umowy na czas nieokreślony po pozytywnym ukończeniu służby przygotowawczej, przez co narusza zasadę poprawnej legislacji, wyrażoną w art. 2 Konstytucji, i w konsekwencji także prawo równego dostępu do służby publicznej ( art. 60 Konstytucji). Tak wadliwa, zdaniem skarżącej, konstrukcja przepisu uniemożliwia organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Ponadto zaskarżona regulacja narusza art. 153 Konstytucji, ponieważ pozostaje w sprzeczności z gwarancją budowania w administracji rządowej konstytucyjnych standardów służby cywilnej.

Wątpliwości skarżącej budzi brak pożądanych przez nią treści i w konsekwencji zastosowanie niepełnej regulacji w konkretnej sprawie. Brak określoności kwestionowanego przepisu skarżąca upatruje w (odmiennym od oczekiwanego przez nią) określeniu reguł zawierania umów o pracę po ukończeniu służby przygotowawczej. Zarzut ten obejmuje: brak wyraźnego określenia, jakie rodzaje ocen może wydawać komisja egzaminacyjna na zakończenie służby przygotowawczej, brak związku między uzyskaną oceną a nawiązaniem umowy o pracę na czas nieokreślony lub rozwiązaniem umowy na czas określony, brak określenia terminu oraz kryteriów zawarcia umowy na czas nieokreślony po zakończeniu służby przygotowawczej. W ocenie skarżącej pozostawienie dyrektorowi generalnemu urzędu swobody decyzyjnej przy zawieraniu umów o pracę na czas nieokreślony z osobami zatrudnianymi po raz pierwszy w służbie cywilnej prowadzi do dyskryminacji.

2. Przedmiotem skargi konstytucyjnej uczyniono nieobowiązujący już art. 25 ust. 5 ustawy z 18 grudnia 1998 r. Przepis ten wraz z całą ustawą z 18 grudnia 1998 r. został uchylony ustawą z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 170, poz. 1218, ze zm.; dalej: ustawa z 24 sierpnia 2006 r.), która następnie została uchylona z dniem 24 marca 2009 r. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505; dalej: ustawa z 21 listopada 2008 r.).

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) utrata mocy obowiązującej przepisu będącego przedmiotem skargi konstytucyjnej przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny stanowi obligatoryjną przyczynę umorzenia postępowania, ponieważ kontroli pod względem zgodności z Konstytucją podlegają co do zasady wyłącznie akty obowiązujące w chwili orzekania. Przepisy przewidują jednak od tej reguły pewien wyjątek. Na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK Trybunał może dokonać kontroli, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności, a ewentualna eliminacja zakwestionowanego przepisu stanowić będzie skuteczny środek przywrócenia praw naruszonych obowiązywaniem kwestionowanej regulacji (por. m.in. postanowienia TK z: 8 września 2004 r., sygn. SK 55/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 86 oraz 23 października 2006 r., sygn. SK 64/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 138).

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w analizowanej sprawie zachodzą wskazane wyżej przesłanki umożliwiające dokonanie przez Trybunał oceny zaskarżonej regulacji pomimo utraty przez nią mocy obowiązującej.

3. Art. 25 ust. 5 ustawy z 18 grudnia 1998 r. stanowił: „Dyrektor generalny urzędu, na podstawie oceny komisji egzaminacyjnej, zawiera z pracownikiem umowę o pracę na czas nieokreślony lub umowę o pracę rozwiązuje”. Przepis ten dotyczył jednej z faz procedury naboru do służby cywilnej. Ogólne warunki przyjęcia do służby cywilnej określały art. 4-6 ustawy z 18 grudnia 1998 r., gwarantujące powszechny dostęp do służby publicznej przez wprowadzenie zasady konkurencyjnego naboru, upowszechniania informacji o wolnych stanowiskach oraz corocznego określania limitu mianowań urzędników w służbie cywilnej.

4. Skarżąca jako konstytucyjnie chronione prawo podmiotowe, naruszone przez zaskarżony przepis, wskazuje art. 60 Konstytucji. Przepis ten przyznaje obywatelom polskim prawo równego dostępu do służby publicznej, co oznacza, że nabór do tej służby musi być przeprowadzany na jednakowych zasadach dla wszystkich ubiegających się o takie samo stanowisko (funkcję).

Podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia równego dostępu do służby publicznej należy uznać za nieadekwatny ponieważ zaskarżony przepis nie dotyczy etapu dopuszczenia do służby cywilnej, ale kolejnego etapu naboru. Tym samym nie można uznać, że jego zastosowanie doprowadziło do naruszenia wskazanego w skardze prawa podmiotowego (art. 60 Konstytucji).

Ustawodawca może uzależnić przyjęcie do służby publicznej od dopełnienia uzupełniających warunków, byle zostały one postawione wszystkim ubiegającym się o dane stanowisko (zob. wyroki TK z: 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163 i 21 grudnia 2004 r., sygn. SK 19/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 118). Skarżąca pomyślnie przeszła etap naboru do służby cywilnej i została zatrudniona, zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 1998 r., na czas określony. Następnie, w ramach zatrudnienia w służbie cywilnej, zobowiązana była spełnić wskazane przez ustawodawcę warunki uzupełniające. W tym przypadku jako osoba po raz pierwszy podejmująca pracę w służbie cywilnej zobowiązana była do odbycia służby przygotowawczej. Celem służby przygotowawczej było przygotowanie pracownika służby cywilnej do należytego wykonywania obowiązków służbowych. Ponadto był to swego rodzaju okres próbny, pozwalający osobom, które po raz pierwszy miały do czynienia ze służbą cywilną, a niekiedy w ogóle z administracją, na podjęcie świadomej decyzji o długotrwałym związaniu się z tą służbą. Osoba zatrudniona na czas określony i odbywająca służbę przygotowawczą była również oceniana przez przełożonych pod względem jej predyspozycji do wdrażania standardów służby cywilnej. W ten sposób służba przygotowawcza dawała obu stronom (pracodawcy i osobie czasowo zatrudnionej w służbie cywilnej) możliwość weryfikacji wzajemnych oczekiwań.

Kolejnym etapem zatrudniania w służbie cywilnej, po odbyciu służby przygotowawczej i nawiązaniu stosunku pracy na czas nieokreślony oraz spełnieniu kolejnych wymogów, była możliwość przystąpienia do egzaminu, prowadzącego do uzyskania mianowania na urzędnika służby cywilnej. Zmiana stosunku pracy z umownego na mianowanie mogła się dokonać po pozytywnym zdaniu egzaminu oraz osiągnięciu miejsca w rankingu mieszczącego się w ramach limitu mianowań przewidzianego na dany rok kalendarzowy.

Reasumując, na podstawie ustawy z 18 grudnia 1998 r. w służbie cywilnej można było być zatrudnionym na czas określony, na czas nieokreślony lub na podstawie mianowania.

Skarżąca zatrudniona była w służbie cywilnej na czas określony i pomimo pozytywnego ukończenia służby przygotowawczej nie została zatrudniona w służbie cywilnej na czas nieokreślony. Z akt sprawy wynika, że w okresie zatrudnienia skarżącej w służbie cywilnej zgłaszanych było szereg zastrzeżeń co do prezentowanej przez nią postawy. „Ponieważ w służbie cywilnej szczególnego znaczenia nabiera umiejętność pracy w zespole, a także posłuch w zakresie wykonywania poleceń osób przełożonych (art. 68 ust. 1), uznać należy, że skierowany do powódki zarzut nieumiejętności pracy w zespole, jej konfliktowość i krytyka przełożonych mógł uzasadniać nienawiązanie stosunku pracy pomimo pozytywnej oceny praktycznego stosowania wiedzy pracownika” (wyrok Sądu Rejonowego w Poznaniu, Wydział X Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 31 marca 2006 r., sygn. akt XP 41/05). Ponadto należy zwrócić uwagę, że art. 60 Konstytucji nie stanowi gwarancji przyjęcia do służby publicznej i „nie stwarza roszczenia egzekwowalnego na drodze prawnej, zwłaszcza sądowej, którego przedmiotem byłoby przyjęcie do służby publicznej w ogóle, czy na konkretnie określone stanowisko w ramach tej służby” (zob. W. Sokolewicz, uwaga do art. 60, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, red. L. Garlicki, t.4, Warszawa 2005 r., s. 9 ).

Zarówno konstytucyjne jak i ustawowe warunki dostępu do służby publicznej muszą być spełnione przez cały czas pozostawania w tej służbie. Utrata jednej z kwalifikacji, warunkujących dostęp do służby ustanowionej w Konstytucji czy w ustawie, uzasadnia (a nawet zobowiązuje) do zwolnienia danej osoby ze służby (zob. W. Sokolewicz, op.cit. s.11). Osoby zatrudniane na czas określony, zarówno te, które zobowiązane były do odbycia służby przygotowawczej, jak i te, które nie miały takiego obowiązku, nie miały gwarancji dalszego zatrudnienia. Dyrektor generalny urzędu nie tylko jest odpowiedzialny za sprawne funkcjonowanie urzędu (art. 20 ustawy z 18 grudnia 1998 r.), ale jako najwyższy rangą urzędnik danego urzędu odpowiada również za wdrażanie i utrzymanie standardów służby cywilnej, określonych w art. 153 Konstytucji. Ustawa z 18 grudnia 1998 r. wprowadziła szereg wymogów, stawianych kandydatom do tej służby i osobom już w niej zatrudnionym. Osoby zatrudniane w służbie cywilnej powinny mieć odpowiednie kompetencje i odznaczać się odpowiednią postawą moralną. W samej służbie cywilnej i poza nią wymagane było i jest godne zachowanie (art. 67 ust. 1 pkt 7 ustawy z 18 grudnia 1998 r.; następnie art. 47 ust. 1 pkt 7 ustawy z 24 sierpnia 2006 r. i obecnie – art. 76 ust. 1 pkt 7 ustawy z 21 listopada 2008 r.), lojalność wobec przełożonych i urzędu oraz wykonywanie poleceń służbowych wydawanych przez przełożonych.

Ponieważ skarżąca kwestionuje przepis odnoszący się do osób już zatrudnionych w tej służbie zarzuty dotyczące naruszenia równego dostępu do służby publicznej należy uznać za bezzasadne. Ponadto należy zauważyć, że skarżąca, jako osoba zatrudniona w służbie cywilnej na czas określony, nie miała zagwarantowanego dalszego w niej zatrudnienia.

Znaczące dla rozpatrywanej sprawy jest również to, że zarzuty skarżącej koncentrują się na niepełnej regulacji. Wątpliwości skarżącej dotyczą zbyt ogólnych rozwiązań, które jej zdaniem, mogły prowadzić do niepodlegającej weryfikacji dyskryminacji przy zatrudnieniu w służbie cywilnej. Natomiast z analizy akt sprawy wynika, że przysługiwała jej ochrona sądowa, a sąd badał, czy nie doszło do wskazanej przez skarżącą dyskryminacji.

Ponadto z uzasadnienia skargi konstytucyjnej wynika, że skarżąca kwestionuje nie tyle samą treść art. 25 ust. 5 ustawy z 18 grudnia 1998 r., ile brak bardziej szczegółowych rozwiązań, które ograniczyłyby swobodę podejmowania decyzji o nawiązaniu, po odbyciu służby przygotowawczej, stosunku pracy na czas nieokreślony.

Kompetencje Trybunału Konstytucyjnego szczegółowo normuje art. 188 Konstytucji. Można je sprowadzić do ogólnego stwierdzenia, że Trybunał jest „sądem prawa”, którego przedmiotem kontroli mogą być wyłącznie akty normatywne, a nie akty stosowania prawa. Ponadto Trybunał poddaje badaniu konstytucyjności wyłącznie przepisy istniejące w porządku prawnym. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego formułowano już pogląd, że „zarzuty nie mogą polegać na wskazywaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę” (zob. wyrok z 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Zarzut zaniechania ustawodawczego (luki normatywnej) nie może być przedmiotem badania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wydanie orzeczenia w tym zakresie należy więc uznać za niedopuszczalne (zob. postanowienia TK z: 11 grudnia 2002 r., sygn. SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98, oraz 22 czerwca 2005 r., sygn. K 42/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 74). W myśl art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK niedopuszczalność wydania orzeczenia stanowi obligatoryjną przesłankę umorzenia postępowania.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.