1. W skardze konstytucyjnej z 17 września 2007 r. skarżąca Małgorzata Wójcikiewicz-Kajda (dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128, ze zm.; tekst jednolity z 2007 r. Nr 231, poz. 1700, ze zm.; dalej: u.g.n.r.s.p.), w zakresie, w jakim stosowanie ustawowego prawa odkupu nieruchomości rolnych z późniejszym ich przekazaniem w trwały zarząd pod realizację inwestycji prowadzonych w imieniu Skarbu Państwa powoduje pozbawienie jednostki prawa własności nieruchomości bez gwarancji należytego i słusznego odszkodowania, z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: Protokół nr 1).

1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:

W dniu 20 czerwca 2006 r. Agencja Nieruchomości Rolnych (dalej: ANR), korzystając z prawa odkupu nieruchomości, zgodnie z art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p., złożyła skarżącej oświadczenie o wykonaniu prawa odkupu. Następnie ANR wystąpiła przeciwko skarżącej z powództwem, wnosząc o nakazanie złożenia oświadczenia woli, którego treścią jest przeniesienie własności nieruchomości niezabudowanych, obejmujących działki gruntu nr 15/19 o obszarze 7,4247 ha i nr 15/21 o obszarze 1,1156 ha, położone w obrębie Sitno, w gminie Myślibórz, w województwie zachodniopomorskim. W uzasadnieniu pozwu ANR wskazała, że pismem z 27 stycznia 2006 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) wystąpiła do niej z wnioskiem o wykonanie prawa odkupu nieruchomości i przekazanie jej nabytych nieruchomości w trwały zarząd na mocy regulacji zawartej w art. 24 ust. 7 u.g.n.r.s.p.

W dniu 7 grudnia 2006 r. Sąd Rejonowy w Myśliborzu, Wydział I Cywilny, po rozpoznaniu sprawy z powództwa ANR w Warszawie, działającej na rzecz Skarbu Państwa przeciwko skarżącej o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli, wydał wyrok (sygn. akt I C 203/06), w którym zobowiązał pozwaną (skarżącą) do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu na ANR w Warszawie własności wskazanych wyżej nieruchomości (objętych księgą wieczystą Kw nr 377610, prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Myśliborzu) za cenę 35 497,00 zł. W wyniku apelacji złożonej przez skarżącą, Sąd Okręgowy w Szczecinie, Wydział II Cywilny Odwoławczy, po rozpoznaniu sprawy 13 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II Ca 205/07), podtrzymał w całości orzeczenie sądu pierwszej instancji.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z treścią art. 3982 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.) skarga kasacyjna jest niedopuszczalna w sprawach o prawa majątkowe, w których wartość przedmiotu zaskarżenia jest niższa niż 50 000,00 zł. W związku z czym niedopuszczalne było złożenie skargi kasacyjnej od wyroku sądu drugiej instancji. Orzeczenie Sądu Okręgowego w Szczecinie stało się prawomocne i zakończyło postępowanie w sprawie.

1.2. Skarga konstytucyjna opiera się na następujących argumentach:

Zdaniem skarżącej, korzystanie z prawa odkupu określonego w art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. jest ograniczone przedmiotowo do nieruchomości rolnych objętych realizacją polityki rolnej państwa. Skarżąca wskazała natomiast, że nieruchomości będące przedmiotem sporu miały być przeznaczone pod realizację drogi krajowej S-3 Szczecin-Gorzów Wielkopolski. Zdaniem skarżącej, korzystanie z ustawowego prawa odkupu nieruchomości z późniejszym ich przekazaniem w trwały zarząd na rzecz GDDKiA jest swoistym naruszeniem prawa własności. Sytuacja taka prowadzi – w ocenie skarżącej – do rzeczywistego wywłaszczenia nieruchomości rolnych i obejścia przepisów pozwalających właścicielowi nieruchomości na otrzymanie godziwego odszkodowania, zagwarantowanego w art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721) właściwym postępowaniem w wypadku budowy dróg i autostrad jest nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości, które – co do zasady – następuje wskutek umowy sprzedaży pomiędzy Skarbem Państwa a właścicielem, a w razie niemożności zawarcia takiej umowy – po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego. Wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się wówczas według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Skarżąca wskazała ponadto, że GDDKiA nabyła nieruchomości sąsiednie na cele budowy drogi S-3 za cenę 14-15 zł za 1 m2. Skarżąca stwierdziła, że przy przyjęciu takiej wyceny wartość nieruchomości, których jest właścicielem, oscylowałaby w granicach 1 280 000 zł. Skorzystanie z prawa odkupu przez ANR i nabycie nieruchomości za kwotę 35 497,00 zł nie może, jej zdaniem, zostać uznane za wywłaszczenie dokonane z należytym odszkodowaniem.

Skarżąca uważa, że jedyną motywacją ANR było przejęcie nieruchomości przy skorzystaniu z prawa odkupu za cenę wielokrotnie niższą, bez obowiązku zapłaty odszkodowania w wysokości realnej wartości nieruchomości.

W ocenie skarżącej, zawarta w kwestionowanych przepisach ustawy regulacja, której skutkiem jest swoiste wywłaszczenie nieruchomości zajmowanych pod drogi publiczne za zapłatą kwoty znacznie niżej od wartości nieruchomości, budzi zasadnicze zastrzeżenia w zakresie jej zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności ingerencji w prawa obywatela. Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 26 kwietnia 1995 r. (sygn. K 11/94), skarżąca zakwestionowała przede wszystkim niezbędność posłużenia się przez ustawodawcę takim mechanizmem w sytuacji, gdy w dyspozycji państwa znajdują się inne instrumenty prawne umożliwiające regulację stosunków własnościowych.

Kwestionowany przepis, w ocenie skarżącej, nie spełnia kryteriów, jakie formułowane są w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka pod adresem „słusznego” i „ekwiwalentnego” odszkodowania, należnego w przypadku pozbawienia własności. Prowadzi to do naruszenia przez ustawodawcę proporcji między obciążeniami wynikającymi z zakwestionowanej regulacji a celem, który legł u podstaw jej wprowadzenia.

Skarżąca podkreśliła, że choć konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego i absolutnego, to odjęcie własności (całkowite czy częściowe) obwarowane zostało istotnymi zastrzeżeniami, związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzania oraz obowiązkiem zagwarantowania – każdorazowo – słusznego odszkodowania. Użyte w art. 21 ust. 2 Konstytucji wyrażenie „jedynie wówczas”, a także samo umieszczenie przepisu dotyczącego wywłaszczenia bezpośrednio po proklamacji konstytucyjnej zasady ochrony własności powinno być, zdaniem skarżącej, traktowane jako podkreślenie przez ustrojodawcę wyjątkowego i szczególnego charakteru tej instytucji. Skarżąca zaznaczyła, że również w art. 20 Konstytucji własność prywatna – obok wolności działalności gospodarczej, solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych – została uznana za jeden z fundamentów ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżąca stwierdziła, że zgodnie z zasadą wyrażoną w zdaniu drugim art. 1 Protokołu nr 1 pozbawienie własności jest dopuszczalne wyłącznie do realizacji celu o charakterze publicznym i tylko w wypadkach oznaczonych przez ustawę oraz ogólne zasady prawa międzynarodowego. Opierając się na poglądach doktryny, skarżąca wskazała, że pojęcie „wywłaszczenia”, zawarte w art. 21 ust. 2 Konstytucji, winno być rozumiane szeroko, a mianowicie jako „wszelkie pozbawienie własności (…) bez względu na formę” (por. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 196). W jej ocenie, ujęcie konstytucyjne wychodzi więc swoim zakresem poza ramy wyznaczone konstrukcją ukształtowaną na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka interpretacja konstytucyjnej formuły wywłaszczenia koresponduje z treścią unormowań art. 1 Protokołu nr 1, który również, jak podkreśla skarżąca, opiera się na szerokim rozumieniu pojęcia „pozbawienie własności”. Również w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka obok pozbawienia własności dokonywanego w ramach określonej prawem procedury (wywłaszczeniowej bądź nacjonalizacyjnej) wyróżniana jest także kategoria tzw. wywłaszczeń faktycznych (por. F. Zoll, Prawo własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z perspektywy polskiej, „Przegląd Sądowy” nr 5/1998, s. 31).

W ocenie skarżącej, zakwestionowany w skardze mechanizm przejmowania przez Skarb Państwa własności z mocy samego prawa sam w sobie przesądza już o niekonstytucyjności art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p.

Zagwarantowanie słusznego odszkodowania stanowi jeden z czynników determinujących ocenę stopnia uciążliwości wynikającej z pozbawienia własności. Niedopełnienie wymogu właściwego (słusznego) odszkodowania powinno być zatem – w ocenie skarżącej – traktowane jako naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Skarżąca na poparcie swej argumentacji przywołała sformułowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego postulaty pod adresem „słusznego” odszkodowania, w których m.in. wskazano, że słuszne odszkodowanie powinno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Oznacza to, że powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił lub ujmując szerzej – odszkodowanie powinno pozwolić wywłaszczonemu odtworzyć jego sytuację majątkową, jaką miał w okresie przed wywłaszczeniem. Odszkodowanie to nie może być w żaden sposób uszczuplane, i to nie tylko przez sposób obliczania jego wysokości, lecz także przez tryb jego wypłacania (zob. orzeczenie TK z 19 czerwca 1990 r., sygn. K 2/90).

Skarżąca podkreśliła, że także na płaszczyźnie prawnomiędzynarodowej niedopełnienie wymogu słusznego odszkodowania może być uznane za naruszenie proporcji pomiędzy stosowanymi środkami a celami, które zamierza się osiągnąć przez wywłaszczenie. Należyte odszkodowanie stanowi element kształtujący stan właściwej równowagi pomiędzy potrzebami wynikającymi z ogólnego interesu społeczeństwa a wymaganiami związanymi z ochroną podstawowych praw jednostki. Skarżąca przywołała orzeczenie ETPC z 23 września 1982 r. w sprawie Sporrong i Lönnroth przeciwko Szwecji (sygn. akt 7151/75 i 7152/75), w którym podkreślono m.in., że „poszukiwanie takiej równowagi jest wyrażone w całej strukturze art. 1 jako całości” (tj. art. 1 Protokołu nr 1). Skarżąca wskazała, że problem ekwiwalentności odszkodowania należnego podmiotowi wywłaszczonemu znalazł wyraz w wielu orzeczeniach ETPC, które odnosiły się zarówno do problemu właściwego określenia mechanizmu ustalania wysokości odszkodowania (zob. orzeczenie w sprawie Holy Monasteries przeciwko Grecji z 9 grudnia 1994 r., sygn. akt 13984/88), jak i zagadnienia terminu jego wypłacenia. Podała również przykłady orzeczeń, w których ETPC za naruszające wspomnianą równowagę między interesem ogółu a ochroną prawa własności uznał wprowadzenie sztywnego systemu ustalania wysokości odszkodowania, nieuwzględniającego różnorodności sytuacji podmiotów wywłaszczonych (orzeczenia Tsomtsos i inni przeciwko Grecji z 15 listopada 1996 r., sygn. akt 20680/92, oraz Katikaridis i inni przeciwko Grecji z 15 listopada 1996 r., sygn. akt 19385/92).

Powyższe argumenty, zdaniem skarżącej, świadczą o niezgodności art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. ze wskazanymi przez nią wzorcami kontroli konstytucyjnej oraz z unormowaniami konwencyjnymi.

2. Pismem z 10 lipca 2008 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik, RPO) zgłosił udział w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie niniejszej skargi konstytucyjnej i zajął stanowisko, że art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Rzecznik stwierdził, że zakwestionowany przepis jest jednym z instrumentów, w jakie ustawodawca wyposażył ANR jako podmiot, który w imieniu państwa ma wpływać na pożądany kształt ustroju rolnego w kraju. Rzecznik na wstępie uznał za stosowne przeprowadzenie w niniejszej sprawie analizy unormowań zawartych w art. 23 Konstytucji (stanowiącym, że podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne oraz że zasada ta nie narusza postanowień art. 21 i art. 22 Konstytucji), wskazując na ich specyfikę w stosunku do regulacji dotyczących gospodarstw rodzinnych w krajach Europy Zachodniej. Wskazał także, że 16 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592, ze zm.; dalej: u.k.u.r.), która wprowadziła nowe zasady dotyczące obrotu gruntami rolnymi. W myśl jej postanowień, zasady kształtowania ustroju rolnego państwa mają być osiągnięte przez: 1) poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, 2) przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych, 3) zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach (art. 1 u.k.u.r.). W ocenie Rzecznika, ustawodawca, decydując się na przyjęcie szczególnego rodzaju przepisów prawa do realizacji ustawowych celów, zaniedbał konstytucyjny obowiązek ochrony podmiotowych praw obywateli.

Przechodząc do oceny zakwestionowanego przepisu, Rzecznik stwierdził, że prawo odkupu narusza dwie zasady wynikające z art. 2 Konstytucji – zasadę przyzwoitej legislacji oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W jego ocenie, przepis ten w sposób zupełnie nieproporcjonalny ingeruje w zasadę ochrony własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Rzecznik wskazał też, że prawo własności i jego gwarancje wskazane w art. 64 Konstytucji należy konstruować na tle ogólnych zasad ustroju Rzeczypospolitej, w szczególności na tle art. 20 i art. 21 Konstytucji, które zaliczają własność prywatną do podstawowych zasad ustrojowych państwa. W świetle tych przepisów zagwarantowanie ochrony własności jest konstytucyjną powinnością państwa i stanowi wartość wyznaczającą kierunek interpretacji zarówno art. 64 Konstytucji, jak i unormowań zawartych w ustawodawstwie zwykłym. Rzecznik stwierdził, że art. 64 ust. 3 Konstytucji należy przypisywać szczególną rolę w interpretacji prawa własności i granic jego ochrony, gdyż w odróżnieniu od art. 64 ust. 1 i 2, przepis ten odnosi się tylko do prawa własności, a więc nie obejmuje swoim zakresem innych praw majątkowych.

Rzecznik przywołał także orzecznictwo TK dotyczące przesłanek dopuszczalności ograniczenia praw i wolności, w tym prawa własności (zob. wyroki TK z: 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2; 11 maja 1999 r., sygn. K 13/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 74; 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 78; 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3; 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47). Uznał prawo odkupu za niewątpliwie daleko idące ograniczenie lub wręcz unicestwienie prawa własności i podkreślił, że art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. nie wymienia żadnych przesłanek, po spełnieniu których ANR działająca na rzecz Skarbu Państwa może skorzystać z przyznanego jej uprawnienia. Prowadzi to, zdaniem Rzecznika, do oceny, że konstytucyjne przesłanki ograniczenia prawa własności nie zostały w tym wypadku zachowane, gdyż cel i powody tak dotkliwej ingerencji w prawo własności ustawodawca pozostawił w wyłącznej gestii ANR, nie określając ich w ogóle w ustawie. Rzecznik stwierdził, że brak przesłanek ingerencji w prawo własności uniemożliwia wręcz kontrolę w zakresie zgodności takiego ograniczenia prawa podmiotowego z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Uznał też, że wprowadzone w zakwestionowanym przepisie ograniczenia nie mogą być uznane za konieczne do realizacji konstytucyjnie legitymowanych celów. Ponadto, w ocenie Rzecznika, wskutek nadmiernej ingerencji naruszona została także istota konstytucyjnego prawa własności.

Rzecznik podkreślił również, że wywodzona z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji zasada ochrony własności wymaga zapewnienia przez ustawodawcę stabilności temu prawu. Tymczasem, jego zdaniem, w analizowanym przypadku trudno mówić o jakiejkolwiek stabilności prawa własności, skoro w ciągu pięciu lat od nabycia właściciel może tę własność utracić i nie może w żaden sposób temu przeciwdziałać, gdyż nawet nie zna powodów, dla których ANR może skorzystać z przyznanego jej uprawnienia. Zdaniem Rzecznika, brak jakichkolwiek przesłanek do podjęcia przez ANR takiej czynności prawnej prowadzi do tego, że wymyka się ona spod merytorycznej kontroli sądu. Jedynym kryterium oceny w takiej sytuacji mogą być tylko zasady współżycia społecznego.

Rzecznik wskazał ponadto, że z kierowanych do niego licznych pism wynika, iż praktyka ANR jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad państwa prawnego, gdyż z przyznanego jej instrumentu Agencja korzysta w celach spekulacyjnych, odkupując ziemię po cenach sprzedaży sprzed kilku lat i odsprzedając ją ponownie po cenie znacznie wyższej. W ocenie Rzecznika, przepis, który umożliwia takie działanie ANR, nie spełnia konstytucyjnych standardów ochrony prawa własności, a przez to narusza zasadę przyzwoitej legislacji oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji).

3. Marszałek Sejmu w piśmie z 18 maja 2009 r. zajął stanowisko w niniejszej sprawie w imieniu Sejmu i wniósł o uznanie, że art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji i jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji.

W ocenie Marszałka Sejmu, zastrzeżenie prawa odkupu stwarza sytuację niewątpliwie korzystną dla sprzedawcy, który przez jednostronne oświadczenie woli złożone kupującemu w określonym okresie może doprowadzić do ponownego przeniesienia na siebie własności sprzedanej rzeczy. Uprzywilejowanie sprzedawcy (ANR), zdaniem Marszałka, wynika stąd, że wykonanie prawa odkupu nie jest uwarunkowane żadnymi okolicznościami, a zastrzeżony okres (5 lat) jest najdłuższym dopuszczalnym. Również cena odkupu określona jest w wysokości najniższej dopuszczalnej przez kodeks cywilny. Marszałek Sejmu wskazał jednakże, że również dla sprzedawcy przymus sprzedaży z zastrzeżeniem prawa odkupu może stanowić potencjalne ograniczenie w postaci mniejszej ilości kupujących, którzy mogą nie chcieć zawrzeć umowy z tak daleko idącym ograniczeniem. Zastrzeżenie prawa odkupu jest niekorzystne dla kupującego przede wszystkim ze względu na to, że kreuje niepewność sytuacji prawnej, przez co – w ocenie Marszałka – nie służy realizacji podstawowego celu, dla którego dokonywana jest sprzedaż gruntów, a mianowicie ich zagospodarowaniu. Może ono również powodować trudności w znalezieniu kolejnego nabywcy w wypadku konieczności sprzedaży nieruchomości.

Powyższe okoliczności, zdaniem Marszałka Sejmu, oznaczają daleko posuniętą ingerencję ustawodawcy w sferę swobody stron w kształtowaniu relacji umownych i rzutują na ocenę konstytucyjności zakwestionowanej regulacji. Marszałek podkreślił, że ograniczenie to dotyczy ukształtowania wszystkich elementów prawa odkupu, swobodzie stron pozostawiona jest bowiem jedynie decyzja, czy chcą w ogóle zawrzeć umowę sprzedaży przy zachowaniu takich warunków.

Zdaniem Marszałka Sejmu, analiza treści art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. w związku z przepisami kodeksu cywilnego normującymi prawo odkupu uzasadnia twierdzenie, że przepis ten narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności wyrażoną w formie zasady ustrojowej oraz zasadę ochrony prawa własności jako prawa podmiotowego (art. 21 ust. 1). Ponadto, w ocenie Marszałka, kwestionowany przepis uchybia postanowieniom art. 2 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania do państwa i prawa wywodzącą się z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Wynikające z art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. ograniczenia praw konstytucyjnych oraz niepewność w stosunkach obrotu gospodarczego nie znajdują, zdaniem Marszałka Sejmu, dostatecznego uzasadnienia w dyspozycji art. 31 ust. 3 Konstytucji, który określa przesłanki dopuszczalności tych ograniczeń.

Marszałek stwierdził, że za niekonstytucyjnością art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. przemawia zatem kilka argumentów. Po pierwsze, prawo odkupu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w okresie 5 lat (licząc od dnia jej nabycia od ANR) oznacza, że w tym okresie nabywca nie będzie mieć pewności, iż nieruchomość ta pozostanie w jego dyspozycji. Przepis ten podważa bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami rolnymi pochodzącymi z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz osłabia subiektywne poczucie nabywcy, że przysługujące mu prawo własności nieruchomości ma charakter trwały (stabilny). Świadomość nabywcy, że Agencja może w każdej chwili, w okresie 5 lat, skorzystać z przysługującego jej prawa odkupu, może okazać się czynnikiem mającym niekorzystny wpływ na sposób zagospodarowania i użytkowania nabytej nieruchomości. Marszałek Sejmu, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, uznał zatem, że tak długi stan niepewności oznacza „istotne ograniczenie pewności prawa, która leży u podstaw konstytucyjnej zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa”, będącej podstawowym elementem zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji).

Po drugie, argumentem przemawiającym za taką oceną zakwestionowanego przepisu jest, według Marszałka Sejmu, to, że w jego treści brak jakichkolwiek przesłanek realizacji prawa odkupu nieruchomości przez ANR. Ustawodawca nie wskazał, jakie okoliczności muszą zaistnieć, aby z prawa tego ANR mogła skorzystać. Zdaniem Marszałka, w szczególności chodzi tu o cele publiczne, których realizacja jest uwarunkowana ponownym włączeniem nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Marszałek wskazał również na brak odmiennego rozwiązania, zgodnie z którym wyszczególnione zostałyby przypadki, w jakich wykonanie prawa odkupu byłoby wyłączone.

Marszałek Sejmu zwrócił także uwagę, że obowiązek ujawnienia prawa odkupu w księdze wieczystej stanowi przesłankę zmniejszenia wartości danej nieruchomości rolnej na rynku tych nieruchomości. Ewentualny kolejny jej nabywca przed upływem pięcioletniego terminu (liczonego od dnia nabycia nieruchomości od ANR), musi mieć na względzie możliwość skorzystania przez ANR z prawa odkupu.

Marszałek podkreślił również, że w rozpatrywanej ustawie brakuje stosownej regulacji, która wprowadzałaby system rozliczeń między ANR i nabywcą z tytułu wykonania prawa odkupu, odpowiadający zasadom gospodarki rynkowej. Obowiązujące w tym zakresie odesłanie do odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego może stworzyć niekorzystną dla nabywcy sytuację, w której – co prawda – uzyska on zwrot ceny i kosztów sprzedaży oraz nakładów koniecznych powodujących realne zwiększenie wartości nieruchomości, jednak cena ta może znacznie odbiegać in minus od ceny notowanej na rynku w momencie realizacji prawa odkupu. Dlatego też, w ocenie Marszałka Sejmu, art. 29 ust. 5 w związku z art. 54 u.g.n.r.s.p. ogranicza prawo własności nabytej od ANR nie tylko przez ustanowienie samego prawa odkupu, lecz także przez odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego regulujących rozliczenia finansowe związane z realizacją tego prawa.

Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. K 5/01 (wyrok z 29 maja 2001 r., OTK ZU nr 4/2001, poz. 87) stwierdził, iż każdy przepis prawa przewidujący ograniczenie prawa własności, a zwłaszcza taki, który prowadzi do jej utraty, powinien być uzasadniony koniecznością realizacji jednej z wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W jego ocenie, warunku tego nie można uznać za spełniony w wypadku zakwestionowanego przepisu. Prawo odkupu nieruchomości rolnej nabytej od ANR i wynikające z niego ograniczenie prawa własności przysługującego nabywcy, nie znajdują należytego oparcia w przesłance konieczności wprowadzenia ograniczenia oraz przesłance funkcjonalnego związku pomiędzy wprowadzonym ograniczeniem a realizacją wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. orzeczenie TK z 3 października 2000 r., sygn. K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188).

Z tych względów Marszałek Sejmu uznał, że art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p odbiega od konstytucyjnych standardów ochrony podmiotowego prawa własności i może podważać zaufanie do państwa i stanowionego w nim prawa.

Marszałek Sejmu stwierdził ponadto, że w wypadku instytucji prawa odkupu następuje zróżnicowanie podmiotów na skutek stosowania (nie stanowienia) przepisów. Zróżnicowanie to polega na wykonywaniu prawa odkupu w stosunku do całkowicie dowolnie wybranych kupujących, co w konsekwencji oznacza – zdaniem Marszałka – naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji. Odmienne traktowanie podmiotów podobnych może, według niego, naruszać również zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), której konkretyzację stanowi m.in. zasada równości. Przywołując orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 8/05 (wyrok TK z 13 marca 2006 r., OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 28), Marszałek Sejmu stwierdził, że zasada sprawiedliwości wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych. W jego opinii, nałożenie przez ustawodawcę obowiązku przymusowego zastrzeżenia prawa odkupu oznacza daleko posuniętą ingerencję w sferę obrotu prawnego przez ograniczenie swobody stron co do możliwości kształtowania ich sytuacji prawnej w zawieranych umowach w sposób, jaki uważają za najbardziej korzystny. Zasada swobody umów, wyrażona w art. 3531 kodeksu cywilnego, stanowi, że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, o ile jego treść lub cel nie sprzeciwiają się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Marszałek podkreślił, że zasada swobody umów leżąca u podstaw mechanizmów rynkowych jest najważniejszym sposobem, w jaki na gruncie prawa cywilnego wyraża się zasada gospodarki rynkowej i dlatego – w jego ocenie – ograniczenia tej zasady powinny być racjonalnie uzasadnione.

W odniesieniu do kwestii naruszenia przez kwestionowany przepis unormowań art. 64 ust. 3 i art. 21 ust. 2 Konstytucji Marszałek Sejmu stwierdził, że istotą prawa uzyskanego przez kupującego w wyniku zawarcia umowy sprzedaży jest konieczność liczenia się z możliwością wykonania przez sprzedawcę prawa odkupu, co oznacza nabycie prawa własności już z tym ograniczeniem. Stąd wykonania prawa odkupu nie można uznać za wywłaszczenie, ponieważ możliwość utraty prawa własności przez kupującego została przewidziana w umowie i przeniesienie z powrotem na sprzedawcę własności kupionej rzeczy stanowi jego zobowiązanie.

Marszałek Sejmu podkreślił również, że w wypadku prawa odkupu pozbawienie prawa własności nie następuje przez władzę publiczną, a przez podmiot wprawdzie państwowy, lecz występujący jak strona (na równych prawach) w stosunkach cywilnoprawnych. Faktu tego, jego zdaniem, nie zmienia okoliczność zastrzeżenia prawa odkupu w ustawie, a dopiero w jej następstwie – w umowie. Państwo ma prawo wyznaczać ramy stosunków umownych zawieranych z jego udziałem z poszanowaniem zasad określonych w Konstytucji. W tym kontekście Marszałek Sejmu wskazał, że od tworzenia ram dla przyszłych stosunków umownych należy odróżnić ingerencję w już ukształtowane stosunki umowne. W jego ocenie, dopiero taką ingerencję – z uwagi na jej władczy i przymusowy charakter – można rozpatrywać w kategoriach wywłaszczenia. W wypadku umowy z zastrzeżeniem prawa odkupu nabywca zachowuje ograniczoną swobodę kontraktowania, ponieważ nie musi zawierać umowy na warunkach, które mu nie odpowiadają. Z tego względu, zdaniem Marszałka, art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. nie należy rozpatrywać w kategoriach sprzeczności z Protokołem nr 1.

4. Prokurator Generalny w piśmie z 25 września 2009 r. zajął stanowisko, że art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i z art. 64 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Ponadto stwierdził, że w pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.).

Prokurator Generalny przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego przepisu podkreślił, że w petitum skargi konstytucyjnej skarżąca wskazała, iż konstytucyjność art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. kwestionuje w zakresie, w jakim „stosowanie ustawowego prawa odkupu nieruchomości rolnych z późniejszym ich przekazaniem w trwały zarząd pod realizację inwestycji prowadzonych w imieniu Skarbu Państwa, powoduje pozbawienie jednostki prawa własności nieruchomości bez gwarancji należytego i słusznego odszkodowania”. Analiza sposobu sformułowania zakresu zaskarżenia i przedstawionej w skardze konstytucyjnej argumentacji oraz powołane wzorce kontroli wskazują jednak, zdaniem Prokuratora Generalnego, że skarżąca kwestionuje nie tyle pominięcie przez ustawodawcę regulacji gwarantującej słuszne odszkodowanie za utraconą przez właściciela nieruchomość, ile samo posłużenie się przez ustawodawcę w zakwestionowanej ustawie instytucją prawa odkupu dla pozyskiwania nieruchomości w sytuacji, gdy państwo dysponuje innymi instrumentami prawnymi umożliwiającymi mu regulowanie stosunków własnościowych.

Prokurator Generalny stwierdził w tym kontekście, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w postępowaniu przed Trybunałem obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, w myśl której decydującą kwestią jest istota sprawy przedstawionej Trybunałowi, a nie jej oznaczenie. Z tego też względu w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną Małgorzaty Wójcikiewicz-Kajdy ocenie Trybunału Konstytucyjnego może podlegać sama instytucja odkupu, przewidziana w art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p.

Prokurator Generalny wskazał w dalszej kolejności, że art. 54 u.g.n.r.s.p. w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie odsyła do przepisów kodeksu cywilnego, a zatem również do regulacji dotyczących sprzedaży z zastrzeżeniem prawa odkupu. Prokurator przypomniał, że umowa zawarta z zastrzeżeniem prawa odkupu ma charakter umowy definitywnej i nie ogranicza uprawnień prawnorzeczowych kupującego, zastrzeżenie to stwarza jednak po stronie kupującego „zobowiązanie do powstrzymywania się od czynności, które mogłyby w przyszłości uniemożliwić wykonanie prawa odkupu (dotyczy to więc w pierwszym rzędzie wszelkich rozporządzeń rzeczą). Ograniczenie dyspozycji rzeczą, wynikające z zastrzeżenia prawa odkupu, działa jednak tylko w sferze obligacyjnej i nie wpływa na skuteczność dokonywanych rozporządzeń” (M. Safjan, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 2, red. K. Pietrzykowski, Warszawa 1998, s. 112-113). W sytuacji zbycia rzeczy przez nabywcę uprawniony z tytułu odkupu może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, a jeśli jest to niemożliwe, może domagać się odszkodowania na zasadach ogólnych. W przypadku nieruchomości obciążonych prawem odkupu ujawnionym w księdze wieczystej sytuacja jest zgoła odmienna, gdyż prawo to będzie skuteczne również względem nabywcy (art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361, ze zm.).

Prokurator stwierdził, że prawo odkupu, regulowane zarówno w kodeksie cywilnym, jak i w zakwestionowanej ustawie, niewątpliwie ogranicza prawo własności, gdyż ingeruje w jedno z podstawowych uprawnień składających się na jego treść, którym jest prawo rozporządzania rzeczą. Złożenie zaś przez uprawnionego oświadczenia o odkupie prowadzi do odjęcia własności. Prokurator zaznaczył, że między tymi regulacjami istnieje jednak zasadnicza różnica, mająca wpływ na ich ocenę. Zawarcie szczególnego rodzaju umowy sprzedaży z zastrzeżeniem odkupu, regulowanego art. 593 k.c., zależy od woli stron umowy. Tymczasem każda nieruchomość rolna sprzedawana przez ANR obciążona jest ustawowym prawem odkupu.

Prokurator wskazał również, że zakwestionowana ustawa nie określa jakichkolwiek warunków dopuszczalności skorzystania przez Agencję z przysługującego jej uprawnienia. Pojawia się również wątpliwość, jakim celom (wartościom) służyć ma regulacja art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. Kwestionowane rozwiązanie wprowadzone zostało do ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego, której celem jest (jak wynika z jej art. 1) poprawa struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych i zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Wskazane cele ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego mogą mieć uzasadnienie w wartościach konstytucyjnych (art. 23 Konstytucji) i dla ich realizacji ustawodawca może wyposażyć ANR w odpowiednie instrumenty prawne, uwzględniając przy tym treść art. 21 i art. 22 Konstytucji. Instytucję ustawowego prawa odkupu przysługującego ANR należy jednak, zdaniem Prokuratora Generalnego, ocenić jako mechanizm nadmiernie ingerujący w prawo własności. Ani art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p., ani inne przepisy tej ustawy nie określają warunków dopuszczalności korzystania przez Agencję z przysługującego jej uprawnienia. Uniemożliwia to ocenę przyjętego rozwiązania, pozostawiającego Agencji swobodę korzystania z prawa odkupu, w płaszczyźnie określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszczalnych przesłanek ingerencji w prawa i wolności konstytucyjne. W konsekwencji ograniczenie to nie może zostać uznane za ingerencję konieczną w prawo własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Brak ustawowych przesłanek powoduje, że stosowanie odkupu prowadzi do naruszenia praw i wolności obywatelskich. Instytucja ta jest bowiem niekiedy wykorzystywana do pozyskiwania przez Skarb Państwa nieruchomości z przeznaczeniem na realizację przez podmiot publiczny celów publicznych. Prokurator stwierdził, że ze stanowiska RPO wynika, iż może ona być (jest) wykorzystywana w celach spekulacyjnych. Te argumenty, w ocenie Prokuratora Generalnego, mogą uzasadniać pogląd, że zakwestionowany przepis jest także niezgodny z powołaną przez RPO zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji).

Wprowadzając w art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. regulację dopuszczającą odjęcie własności nieruchomości rolnej, ustawodawca nie dochował również konstytucyjnego wymagania zapewnienia osobom zobowiązanym do powrotnej sprzedaży nieruchomości Skarbowi Państwa „słusznego odszkodowania” z tytułu utraty własności.

Prokurator Generalny stwierdził w dalszej kolejności, że instytucji odkupu nie można potraktować jako wywłaszczenia, choć skorzystanie z tego prawa przez ANR prowadzi do przejęcia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (niekiedy także z przeznaczeniem na realizację celu publicznego). Zastrzeżenie odkupu stanowi bowiem zasadniczy element szczególnego rodzaju umowy sprzedaży, jaką jest sprzedaż z zastrzeżeniem odkupu. Niemniej, w ocenie Prokuratora, jednostce niewątpliwie powinno zostać zapewnione prawo do słusznego odszkodowania, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji.

W świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego ustawowe ingerencje w prawo własności powinny podlegać jednolitym założeniom, niezależnie od tego, czy ingerencja taka dokonywana jest w interesie publicznym, czy w interesie indywidualnym. Zasada równej dla wszystkich ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji) i zakaz naruszania istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji) muszą być interpretowane z uwzględnieniem zasady słusznego odszkodowania, obowiązującej w wypadku wywłaszczenia na cele publiczne (zob. wyrok z 21 czerwca 2005 r., sygn. P 25/02, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 65).

Prokurator Generalny wskazał, że pojęcie słusznego odszkodowania, użyte w art. 21 ust. 2 Konstytucji, odnosi się do jego wymiaru. Stwierdził też, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego słuszne odszkodowanie to odszkodowanie sprawiedliwe, sprawiedliwe odszkodowanie zaś to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, ponieważ tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność. Mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za „słuszne” również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Niedopuszczalne jest jednak ograniczanie wymiaru odszkodowania w sposób arbitralny (zob. orzeczenie z 8 maja 1990 r., sygn. K 1/90, OTK w 1990 r., poz. 2; wyrok z 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 66).

Przyjętej w zakwestionowanej ustawie konstrukcji dotyczącej odszkodowania, nakazującej stosowanie w tym zakresie rozwiązań art. 594 k.c., tj. odszkodowania obejmującego jedynie zwrot ceny i kosztów sprzedaży oraz nakładów koniecznych i innych nakładów, lecz tylko w granicach istniejącego zwiększenia wartości rzeczy, nie można – w ocenie Prokuratora Generalnego – uznać za zapewniającą realizację prawa do „słusznego odszkodowania”. Ze względu bowiem na brak określenia przesłanek wykonania prawa odkupu nie można ocenić, czy ograniczenie wysokości odszkodowania do ceny sprzedaży, poniesionych kosztów i nakładów (nieuwzględniającej wartości nieruchomości w chwili odkupu) znajduje konstytucyjne uzasadnienie.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty, Prokurator Generalny uznał, że wprowadzenie do zakwestionowanej ustawy instytucji odkupu i ustanowienie jej prawem ustawowym, pozostawiającym Agencji nieograniczoną swobodę korzystania z tego uprawnienia, skutkującego odjęciem prawa własności, nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. W jego ocenie zatem, art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. należy ocenić jako niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Ponadto Prokurator stwierdził, że zgodnie z art. 79 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK wskazany przez skarżącą art. 1 Protokołu nr 1 nie może stanowić podstawy kontroli w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną. W tym zakresie postępowanie podlega więc umorzeniu ze względu na niedopuszczalność orzekania.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przedmiotem skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego skargi konstytucyjnej jest art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128, ze zm.; tekst jednolity z 2007 r. Nr 231, poz. 1700, ze zm.; dalej: u.g.n.r.s.p.). Zgodnie z zakwestionowanym przepisem: „Agencji przysługuje prawo odkupu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w okresie 5 lat, licząc od dnia jej nabycia od Agencji, z wyjątkiem nieruchomości położonych w granicach specjalnych stref ekonomicznych; prawo odkupu powinno być ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla danej nieruchomości”.

2. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 marca 2010 r. w sprawie o sygn. K 8/08 (opublikowanym w Dz. U. z 29 marca 2010 r. Nr 48, poz. 287) orzekł, że „Art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700, z 2008 r. Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 19, poz. 100, Nr 42, poz. 340 i Nr 98, poz. 817) jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji”.

3. Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. w przywołanym wyżej wyroku pociąga za sobą skutki dla niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) „Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie: 1) jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne”. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zbędność wydania orzeczenia zachodzi wówczas, gdy kwestionowany przepis prawny był już przedmiotem kontroli pod kątem jego zgodności z tymi samymi unormowaniami konstytucyjnymi w innej sprawie. W sytuacji, gdy Trybunał wcześniej wydał wyrok o zgodności zakwestionowanej regulacji z konkretnymi postanowieniami Konstytucji ponowne orzekanie o tym samym przepisie w zestawieniu z tym samym wzorcem kontroli jest możliwe tylko wtedy, gdy podmiot inicjujący taką kontrolę wskaże nowe istotne okoliczności, dowody lub argumenty, które nie zostały rozważone przez Trybunał i wskazane w uzasadnieniu wydanego orzeczenia (zob. postanowienie TK z 17 lipca 2003 r., sygn. K 13/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 72). Natomiast wydanie przez Trybunał wyroku o niekonstytucyjności określonych przepisów skutkuje koniecznością umorzenia postępowania w innych sprawach, w których zakwestionowano tożsame przepisy, ze względu na zbędność orzekania.

4. W sprawie o sygn. K 8/08 wzorcami kontroli konstytucyjności były unormowania art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skarżąca w niniejszej sprawie wskazała dodatkowe wzorce kontroli, tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: Protokół nr 1).

Okoliczność wskazania przez skarżącą art. 21 ust. 2 Konstytucji jako wzorca kontroli konstytucyjności nie ma znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania ze względu na fakt, że we wcześniej wydanym wyroku Trybunał stwierdził niekonstytucyjność zakwestionowanego przepisu. Jak już wskazano, przywołanie dodatkowych wzorców kontroli miałoby znaczenie jedynie w sytuacji uprzedniego orzeczenia o zgodności tego przepisu z Konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny „stwierdzając niekonstytucyjność przepisu prawnego w oparciu o jeden z wzorców kontroli, dokonuje – w zakresie określonym w orzeczeniu – jego eliminacji z porządku prawnego, bądź też wskazuje brak unormowania, bez którego, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, powstaje stan budzący wątpliwości natury konstytucyjnej. W takim stanie rzeczy nie ma znaczenia to, czy mogły istnieć jeszcze inne podstawy do stwierdzenia jego niekonstytucyjności. Osiągnięty został bowiem podstawowy cel (…), polegający na wyeliminowaniu z porządku prawnego stanu niezgodności z Konstytucją” (postanowienie TK z 3 października 2001 r., sygn. SK 3/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 218; zob. też postanowienia z: 28 lipca 2003 r., sygn. P 26/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 73 i 17 września 2008 r., sygn. SK 100/06, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 133). Należy dodać, że ten sam cel leżał u podstaw skargi konstytucyjnej, z którą wystąpiła skarżąca w niniejszej sprawie.

Stwierdzenie przesłanki ne bis in idem w niniejszej sprawie prowadzi zatem do umorzenia postępowania z powodu zbędności postępowania. Przed wydaniem rozstrzygnięcia zaskarżony przez skarżącą art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. utracił moc obowiązującą, co skutkowało ostatecznym usunięciem go z systemu prawnego. Kwestia konstytucyjności tego przepisu została zatem jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta. Ponowne jej rozpoznawanie – w sytuacji uprzedniego orzeczenia o niezgodności zaskarżonego przepisu z Konstytucją – czyni niewątpliwie postępowanie zbędnym.

5. W odniesieniu do wzorca kontroli zawartego w art. 1 Protokołu nr 1 należy nadto stwierdzić, że dochodzenie ochrony praw lub wolności uregulowanych w ratyfikowanych aktach prawa międzynarodowego (a do takich należy Protokół nr 1) nie może następować przy wykorzystaniu skargi konstytucyjnej. Skarga konstytucyjna – w świetle unormowań art. 79 ust. 1 Konstytucji, służyć może jedynie ochronie konstytucyjnych (tj. uregulowanych w Konstytucji) wolności i praw jednostki. Trybunał Konstytucyjny postanowił zatem umorzyć postępowanie w zakresie badania art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. z art. 1 Protokołu nr 1 ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

6. Na marginesie należy wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego „wynik kontroli konstytucyjnej, niezależnie od tego, czy kontrola ta została wszczęta na podstawie wniosku (tzw. kontrola abstrakcyjna), czy na podstawie skargi konstytucyjnej lub pytania prawnego (tzw. kontrola konkretna), wywołuje skutek generalny i abstrakcyjny; korzystają z niego wszystkie podmioty, których prawa były naruszane przepisem uznanym przez Trybunał za niekonstytucyjny, co obejmuje także możliwość skorzystania z instrumentów przewidzianych w art. 190 ust. 4 Konstytucji” (postanowienie TK z 24 stycznia 2007 r., sygn. SK 38/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 7; podobnie postanowienia TK z: 25 listopada 2002 r., sygn. SK 30/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 88; 7 czerwca 2005 r., sygn. SK 38/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 71).

Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 marca 2010 r., o sygn. K 8/08, niezgodności z Konstytucją art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. umożliwia w konsekwencji skorzystanie z instrumentów przewidzianych w art. 190 ust. 4 Konstytucji „przez wszystkie podmioty, których prawa zostały naruszone niekonstytucyjnym przepisem, w tym także przez tych skarżących, których skargi konstytucyjne obejmowały zakwestionowany przepis, niezależnie od tego, czy Trybunał Konstytucyjny z uwagi na przesłankę zbędności umorzył postępowanie w danej sprawie, czy też, ze względu na szerszy zakres zaskarżenia, sprawy takie nadal znajdują się w toku rozpoznania przed Trybunałem Konstytucyjnym” (postanowienie z 4 września 2007 r., sygn. SK 47/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 99, zob. także: wyrok z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). Podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji czy też innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania, zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji, daje bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 marca 2010 r., w którym orzeczono o niekonstytucyjności przepisu zaskarżonego także w niniejszej sprawie.

7. Trybunał Konstytucyjny, biorąc pod uwagę wyrok w sprawie o sygn. K 8/08, umorzył postępowanie w zakresie badania art. 29 ust. 5 u.g.n.r.s.p. ze wskazanymi przez skarżącą wzorcami konstytucyjnymi na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na zbędność wydania wyroku. W zakresie kontroli zakwestionowanego przepisu z art. 1 Protokołu nr 1 Trybunał umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.