Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem z dnia 8 stycznia 1992 r. o orzeczenie niezgodności z art. 87 ust. 1, art. 63 ust. 2 oraz art. 86 ust. 2 Konstytucji RP zmian wprowadzonych do ustawy o cudzoziemcach z dnia 29 marca 1963 roku, a mianowicie uregulowań zawartych w art. 15 ust. 4, art. 16, art. 17, art. 18 i art. 19 wymienionej ustawy (tekst jedn. Dz. U. z 1992 r. Nr 7, poz. 30). Regulacje te przewidują możliwość:

1) umieszczenia przez wojewodę cudzoziemca w strzeżonym ośrodku na okres do 90 dni w razie uzasadnionego podejrzenia, że będzie się on uchylał od wykonania decyzji o wydaleniu (art. 15 ust. 4 ustawy),

2) zatrzymania cudzoziemca na czas do 48 godzin przez Policję lub Straż Graniczną, jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie, że nie podporządkuje się on zasadom obowiązującym w strzeżonym ośrodku, lub gdy opuści go bez zezwolenia (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy) oraz

3) zastosowania przez wojewodę wobec cudzoziemca aresztu na okres 90 dni, w celu wydalenia cudzoziemca, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji lub komendanta oddziału Straży Granicznej (art. 16 ustawy ust. 1 i 3).

W swym wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich wnosi o uznanie za sprzeczne z Konstytucją art. 15 ust. 4 oraz art. 18-19 ustawy, analiza szczegółowa wskazuje jednak, że chodzi i może jedynie o art. 15 ust. 4, art. 16 oraz art. 18 ustawy o cudzoziemcach. Z tego też względu w dalszych rozważaniach dyspozycje art. 17 i art. 19 (wg tekstu jednolitego ustawy o cudzoziemcach) zostały pominięte.

W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł następujące argumenty. Zarówno umieszczenie w strzeżonym ośrodku jak i zastosowanie aresztu w celu wydalenia są pozbawieniem wolności. Prawo takiego pozbawienia wolności przekazano w świetle powołanych regulacji w gestię organów administracji państwowej (wojewody). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi natomiast w art. 87 ust. 1, iż “Pozbawienie obywatela wolności może nastąpić tylko w przypadkach określonych ustawą. Zatrzymany powinien być zwolniony, jeżeli w ciągu 48 godzin od chwili zatrzymania nie doręczono mu postanowienia sądu lub prokuratora aresztowaniu”. Według Konstytucji - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - pozbawienie obywatela wolności na okres dłuższy niż 48 godzin leży w wyłącznej gestii sądu lub prokuratora.

Zdaniem Wnioskodawcy ustawa o cudzoziemcach nie przewiduje również możliwości odwoływania się zainteresowanego od decyzji o umieszczeniu w strzeżonym ośrodku, jak i o zatrzymaniu do 48 godzin. Pewnym substytutem zażalenia na areszt w celu wydalenia jest, przewidziana w art. 18 ustawy, możliwość wystąpienia do sądu o nakazanie zwolnienia z aresztu, gdy nie istnieją przyczyny uzasadniające stosowanie tego środka. Takie rozwiązanie koliduje z szeroko pojętym prawem do obrony (art. 63 ust. 2 Konstytucji), a także prawem obywatela do zażalenia (art. 86 ust. 2 Konstytucji). Prawo do obrony - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - należy przy tym rozumieć w ten sposób, że organ państwowy nie może nikogo pozbawić wolności, a tym samym naruszyć niezbywalnego prawa do nietykalności osobistej, bez wcześniejszego wysłuchania zainteresowanego, bez stworzenia mu szans i warunków przedstawienia swych racji i argumentów, jakimi zainteresowany się kieruje. Prawo do obrony jest zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich ograniczone, gdy obywatel nie ma możliwości odwołania się od decyzji podejmowanej przez organ pozasądowy do sądu.

Wnioskodawca podniósł również, iż ratyfikowany przez Polskę Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych stanowi w art. 9 ust. 4, że każdy pozbawiony wolności przez aresztowanie lub zatrzymanie ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego orzeczenia przez sąd o legalności zatrzymania i zarządzenia zwolnienia, jeżeli to zatrzymanie okaże się bezprawne. W pewnym stopniu prawo to jest respektowane w odniesieniu do aresztu w celu wydalenia, nie można tego natomiast powiedzieć o zatrzymaniu i samym osadzeniu w ośrodku, które przecież też jest zatrzymaniem. Gwarancje kontroli sądowej w sferze ograniczenia wolności są uznanym standardem demokratycznego państwa prawnego, a ich brak stanowi równocześnie naruszenie art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Prokurator Generalny ustosunkowując się do wniosku w piśmie z dnia 13 marca 1992 r. stwierdził, że zakwestionowane we wniosku przepisy ustawy o cudzoziemcach nie są sprzeczne z art. 87 ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 86 ust. 2 Konstytucji RP.

Wyznaczenie cudzoziemcowi miejsca przymusowego pobytu w strzeżonym ośrodku - zdaniem Prokuratora - nie jest pozbawieniem wolności, tylko wskazaniem cudzoziemcowi miejsca pobytu do czasu jego wydalenia. Dopiero gdy zaistnieje uzasadnione podejrzenie, że cudzoziemiec nie podporządkuje się zasadom obowiązującym w strzeżonym ośrodku, lub opuści go bez zezwolenia, można go pozbawić wolności, tj. zatrzymać lub aresztować.

Zdaniem Prokuratora Generalnego od decyzji o wyznaczeniu miejsca w strzeżonym ośrodku służy cudzoziemcowi - na ogólnych zasadach przewidzianych w kpa - prawo odwołania się do organu wyższego stopnia, włącznie ze skargą do NSA. Art. 196 § 4 pkt 5 kpa wyłącza jedynie możliwość zaskarżenia do NSA decyzji wydalenia cudzoziemca przebywającego w Polsce nielegalnie, nie wyłącza natomiast możliwości zaskarżenia decyzji o wyznaczeniu cudzoziemcowi miejsca pobytu w strzeżonym ośrodku. Nie istnieje zatem kolizja unormowania zawartego w art. 15 ust. 4 z prawem obywatela do zażalenia przewidzianym w art. 86 ust. 2 Konstytucji.

Zarzut niezgodności art. 15 ust. 4 ustawy z art. 63 ust. 2 Konstytucji jest w ocenie prokuratora nietrafny. W art. 63 ust. 2 Konstytucji chodzi bowiem o prawo do obrony oskarżonego obejmujące wszelkie czynności procesowe zmierzające do ochrony jego interesów, ale jednak w toku postępowania karnego.

W przypadku zatrzymania cudzoziemiec - zdaniem Prokuratora - korzysta z pełnej ochrony swoich interesów. Prokurator odwołuje się tu do art. 16 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, który nakazuje stosować do zatrzymania odpowiednie przepisy ustawy o Policji i ustawy o Straży Granicznej.

Art. 15 ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30 poz. 179 z późn. zmianami) stwierdza, że “osobie zatrzymanej na podstawie ust. 1 pkt 3 przysługują uprawnienia przewidziane dla osoby zatrzymanej w Kodeksie postępowania karnego”. Kodeks zaś w art. 207a stanowi, że zatrzymanemu przysługuje zażalenie na zatrzymanie do sądu rejonowego, właściwego ze względu na miejsce zatrzymania, oraz że sąd ten rozpoznaje zażalenie niezwłocznie i w razie uznania bezpodstawności zatrzymania poleca niezwłocznie zwolnić zatrzymanego. Zdaniem Prokuratora przepisy art. 16 ust. 1 i 2 ustawy nie naruszają więc ani konstytucyjnego prawa do zażalenia (art. 86 ust. 2), ani konstytucyjnego prawa do obrony (art. 63 ust. 2).

Przewidziane w ustawie (art. 16 ust. 1) pozbawienie wolności cudzoziemca przez wojewodę w postaci aresztu w celu wydalenia zgodne jest, według Prokuratora, ze zdaniem 2 art. 87 ust. 1 Konstytucji (“pozbawienie wolności obywatela może nastąpić tylko w przypadkach określonych ustawą”), zaś zdanie trzecie tego przepisu wydaje się odnosić do postępowania karnego. Ponadto aresztowany cudzoziemiec może w każdym czasie skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 18 ust. 1 ustawy i wystąpić do sądu z wnioskiem o nakazanie zwolnienia z aresztu.

W ocenie Prokuratora Generalnego rozwiązania ustawy o cudzoziemcach zgodne są z art. 9 ust. 1 zdanie trzecie Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz ustępem 4 tego artykułu, a także z art. 5 ust. 1 lit. “i” Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz ustępem 4 art. 5 tej Konwencji.

W piśmie z dnia 15 kwietnia 1992 r., stanowiącym odpowiedź na stanowisko Prokuratora Generalnego, Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował pogląd Prokuratora, jakoby wyznaczenie cudzoziemcowi miejsca w strzeżonym ośrodku nie było pozbawieniem wolności. Zdaniem Rzecznika instytucja ta posiada wszelkie elementy faktycznego, fizycznego pozbawienia wolności i pobyt w wyznaczonych, strzeżonych ośrodkach, których nie można opuścić bez zezwolenia, nie może być traktowany inaczej, jakkolwiek rygory regulaminowe takiego pobytu mogą się różnić od regulaminu kary pozbawienia wolności w zakładach karnych.

Rzecznik Praw Obywatelskich uznał również za wątpliwy pogląd Prokuratora jakoby od decyzji o wyznaczeniu miejsca w strzeżonym ośrodku służyło cudzoziemcowi prawo odwołania się do organu wyższego stopnia, włącznie ze skargą do NSA. Zdaniem RPO nie można zgodzić się zwłaszcza z twierdzeniem, że skoro art. 196 § 4 pkt 5 kpa wyłącza jedynie możliwość zaskarżenia do NSA decyzji o wydaleniu cudzoziemca przebywającego nielegalnie to nie wyłącza tym samym takiej możliwości w przypadkach decyzji o wyznaczeniu cudzoziemcowi miejsca w strzeżonym ośrodku. Użycie w art. 196 § 4 pkt 5 kpa szerokiej formuły “w sprawach...wydalania” upoważnia do kwalifikowania tych spraw nie tylko samej decyzji o wydaleniu, lecz także innych decyzji, ściśle związanych z toczącą się sprawą o wydalenie cudzoziemca. Wnioskodawca uważa ponadto, że treść tego przepisu w logicznym powiązaniu z art. 5 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach daje podstawę do wniosku, że każdy pobyt cudzoziemca w określonych tymi przepisami warunkach staje się nielegalny, co daje podstawę do wyłączenia kognicji NSA i świadczy o braku możliwości zaskarżenia tej decyzji.

Rzecznik Praw Obywatelskich podzielił natomiast stanowisko Prokuratora Generalnego co do nietrafności zarzutu o niezgodności art. 15 ust. 4 ustawy z art. 63 ust. 2 Konstytucji. Artykuł ten posługuje się nie budzącym wątpliwości pojęciem “oskarżonego “, które to pojęcie mogłoby odnosić się do cudzoziemca, gdyby stanął on w tym charakterze przed polskim sądem. Nie zgodził się natomiast z poglądem Prokuratora, iż do przewidzianego w omawianej ustawie zatrzymania ma zastosowanie przepis art. 207a kpk, przewidujący możliwość złożenia zażalenia na zatrzymanie do sądu powszechnego. Powołany przez Prokuratora przepis art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji nie dotyczy sytuacji określonej w art. 16 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Możliwości zatrzymania cudzoziemca na czas do 48 godzin, w wypadku opuszczenia ośrodka bez zezwolenia, nie można utożsamiać ze stwarzaniem przez cudzoziemca, który ośrodek opuścił bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego lub mienia, a tylko na te sytuacje ustawa o Policji (art. 15 ust. 2) rozciąga ochronę przewidzianą w art. 207a kpk. Podobnie zażalenie do sądu nie przysługuje w wypadku gdy cudzoziemiec z tego samego powodu został zatrzymany przez funkcjonariusza Straży Granicznej. Z treści bowiem art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78 poz. 462 z późn. zm.) wynika, że przepisy kodeksu postępowania karnego stosuje się przy zatrzymaniu osób usiłujących popełnić lub popełniających przestępstwo, albo osób, których tożsamości nie można ustalić (art. 11 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy). Zatem, stwierdza Rzecznik Praw Obywatelskich, zatrzymania dokonywane z przyczyn podanych w art. 16 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie podlegają (poza pewnymi wyjątkami) kontroli sądowej, co stanowi naruszenie zarówno art. 86 ust. 2 jak też art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.

Podobnie poza kontrolą sądową (sprawowaną w trybie odwoławczym) pozostaje stosowanie przez wojewodów aresztu. Nie można, zdaniem Wnioskodawcy, uznać za przekonywujący argumentu wywodzonego przez Prokuratora Generalnego ze zdania drugiego art. 87 ust. 1 Konstytucji, skoro Rzecznik stawia zarzut niezgodności ustawy z przepisem konstytucyjnym, a ściśle biorąc nie kwestionuje dopuszczalności zastosowania aresztu, lecz tryb postępowania.

Na rozprawie Trybunał Konstytucyjny wysłuchał przedstawiciela Wnioskodawcy - Rzecznika Praw Obywatelskich, Prokuratora Generalnego oraz Sejmu.

Przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich podtrzymując wnioski oraz argumentację zawartą w pismach Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 8 stycznia 1992 r. oraz 15 kwietnia 1992 r., stwierdził, iż rezygnuje z zarzutu sprzeczności ocenianych przepisów ustawy o cudzoziemcach z art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgadzając się w tym zakresie ze stanowiskiem przedstawionym przez Prokuratora Generalnego. Sprecyzował również, iż wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją dotyczy art. 15 oraz 16 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z numeracją ustaloną w tekście jednolitym.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał wnioski i argumentację przedstawioną w piśmie z dnia 13 marca 1992 r.

Przedstawiciel Sejmu odrzucił zarzut sprzeczności regulacji zawartych w art. 15 i 16 ustawy o cudzoziemcach z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej stwierdzając, iż intencją Sejmu było zagwarantowanie sądowej kontroli decyzji wydawanych w oparciu o te przepisy. Kontrola ta miała być sprawowana bądź przez sądy powszechne bądź przez NSA. Przedstawiciel Sejmu przyznał jednocześnie, iż można mieć wątpliwości, co do zgodności regulacji przyjętych w ustawie z art. 87 ust. 1 zdanie 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył przede wszystkim problem zakresu podmiotowego konstytucyjnych przepisów odnoszących się do praw i wolności obywatelskich. Rozstrzygnięcia wymagała przede wszystkim kwestia, czy przepisy te odnoszą się tylko do obywateli polskich czy też również do obywateli państw obcych. Należało bowiem odpowiedzieć na pytanie, czy zaskarżone przepisy ustawy o cudzoziemcach mogą być przez Trybunał Konstytucyjny oceniane z punktu widzenia zachowania ich zgodności z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tak samo jak gdyby dotyczyły obywateli państwa polskiego.

W tej kwestii Trybunał uznał, że w państwie demokratycznym konstytucyjne przepisy dotyczące praw obywatelskich, z wyjątkiem pewnych praw o czysto politycznym charakterze, jak np. prawo wyborcze, dotyczą również cudzoziemców. Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, iż w szczególności określone w Konstytucji gwarancje poszanowania wolności osobistych odnosić należy do cudzoziemców.

W sprawie tej Trybunał rozpatrywał postanowienia rozdziału 8 Konstytucji w świetle jej artykułu pierwszego, jako jednej z podstawowych norm interpretacyjnych.

Trybunał zwrócił również uwagę, iż tendencja do obejmowania prawami i wolnościami zawartymi w konstytucji nie tylko obywateli własnego państwa, jest coraz powszechniejsza w krajach demokratycznych.

Znamienna jest też w tym zakresie ewolucja poglądów nauki prawa konstytucyjnego: od poglądów dawnych, dopuszczających jedynie uzależnioną od woli państwa, możliwość korzystania przez cudzoziemca z praw przysługujących obywatelowi, po powszechnie przyjęte poglądy doktryny współczesnej, oparte o międzynarodowe standardy praw człowieka i wskazujące wręcz na obowiązek państwa gwarantowania praw, szczególnie zaś wolności osobistych wszystkim, nie tylko obywatelom (por. np. prace Z. Kędzi odwołujące się do aksjologicznych założeń tych praw, zobowiązań międzynarodowych a także polskiej tradycji ustrojowej w postaci art. 95 ust. 2 konstytucji marcowej), zob. też, gdy chodzi o piśmiennictwo obce “Cahiers d'Etudes Constitutionnelles et Politiques de Montpellier” Nr 3 z 1990 r. s. 22 i 183 tamże cyt. obszernie literatura i orzecznictwo konstytucyjne).

Potwierdzeniem rozumienia przez współczesnego ustawodawcę zakresu podmiotowego praw obywatelskich jest też nowelizacja ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich z 24 sierpnia 1991 r. (Dz. U. Nr 83, poz. 371) przewidująca rozszerzenie właściwości Rzecznika na przysługujące cudzoziemcowi w Polsce prawa i wolności.

Tak więc Trybunał Konstytucyjny uznał, iż do przepisów prawa odnoszących się do cudzoziemców mają zastosowanie postanowienia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Trybunał Konstytucyjny po dokonaniu analizy tekstów aktów prawnych, które dotyczą rozpatrywanej sprawy, a w szczególności kwestionowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisów ustawy o cudzoziemcach wprowadzonych jej nowelizacją z dnia 19 września 1991 r., jak również związanych z rozpatrywaną sprawą przepisów ustaw o Policji i o Straży Granicznej, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i kodeksu postępowania karnego - poczynił ustalenia co do stanu prawnego jaki wprowadziły zaskarżone przepisy ustawy o cudzoziemcach.

Wprowadziły one do obowiązującego stanu prawnego trzy nowe instytucje, których ocena daje pełną podstawę do ich kwalifikacji jako form pozbawienia wolności. Instytucje te - wyznaczenie cudzoziemcowi miejsca przymusowego pobytu w strzeżonym ośrodku, zatrzymanie na czas do 48 godzin oraz areszt w celu wydalenia związane z wydaleniem cudzoziemca, mają służyć w intencji ustawodawcy zabezpieczeniu skuteczności tego wydalenia. Ich zastosowanie ma nastąpić po podjęciu decyzji o wydaleniu, a decyzje o ich podjęciu wydawane są równocześnie z decyzją o wydaleniu lub też po jej wydaniu.

Przesłanką wydania decyzji o wyznaczeniu cudzoziemcowi miejsca przymusowego pobytu w strzeżonym ośrodku do czasu wykonania decyzji o wydaleniu, na okres nie dłuższy niż 90 dni, jest “uzasadnione podejrzenie, że cudzoziemiec będzie uchylać się od wykonania decyzji o wydaleniu” (art. 15 ust. 4 ustawy). Wyznaczenie cudzoziemcowi miejsca przymusowego pobytu dokonuje organ właściwy do wydania decyzji o wydaleniu (wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca - art. 21 ust. 1 ustawy). Może tego dokonać bądź w samej decyzji o wydaleniu, bądź w decyzji odrębnej. Decyzja wydawana jest po uprzednim zasięgnięciu opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji lub na jego wniosek, bądź też na wniosek komendanta oddziału Straży Granicznej (art. 21 ust. 2 ustawy).

Forma aktu, którym pozbawia się cudzoziemca wolności, a jest nią decyzja administracyjna, determinuje w intencji ustawodawcy przyznanie osobie wolności pozbawionej określonych środków ochrony jej praw. Żaden z przepisów ustawy o cudzoziemcach nie zwalnia również samego podejmowania decyzji o umieszczeniu cudzoziemca w strzeżonym ośrodku od ogólnego reżimu przewidzianego w kodeksie postępowania administracyjnego dla postępowania przed organami administracji państwowej. Dlatego też zastosowanie mają w tej sytuacji ogólne zasady postępowania, nie pozostające bez wpływu na ochronę praw jednostki, takie jak np. dwuinstancyjność czy też czynny udział strony w każdym stadium postępowania administracyjnego. Cudzoziemcowi, zgodnie z zasadami przyjętymi w postępowaniu administracyjnym (art. 127 § 1 i 2 kpa), od decyzji o pozbawieniu wolności przysługuje odwołanie do organu administracji wyższego stopnia (ministra spraw wewnętrznych).

W toku procesu związanego z wydaniem decyzji cudzoziemiec może złożyć również zażalenie na postanowienie komendanta wojewódzkiego Policji lub oddziału Straży Granicznej zawierające opinię wymaganą dla wydania rozpatrywanej decyzji (art. 21 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach).

Wniesienie odwołania w terminie, wstrzymuje wykonanie decyzji, chyba że nadany jej zostanie rygor natychmiastowej wykonalności (art. 130 § 2 kpa). Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności następuje w samej decyzji, lecz możliwe jest również jego nadanie już po wydaniu decyzji w odrębnym postępowaniu, na które stronie służy zażalenie (art. 108 § 2 kpa).

Po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu odwoławczym przed organami administracji, na decyzję tę cudzoziemcowi przysługiwać może skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie art. 196 § 4 pkt 5 kpa wyłącza spod orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego “sprawy... wydalania cudzoziemca”, jednak odnosi się to do przypadków nielegalnego przebywania cudzoziemca w Polsce. Dokonując wykładni art. 196 § 4 pkt 5 kpa Trybunał Konstytucyjny nie podzielił stanowiska Wnioskodawcy, w szczególności w związku z interpretacją wobec użytego w tym przepisie pojęcia “legalnego przebywania, cudzoziemca w Rzeczypospolitej Polskiej”. Pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, iż w określonych (...) tymi przepisami (tj. art. 15 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach) warunkach, każdy pobyt cudzoziemca staje się nielegalny, co daje właśnie podstawę do wszczęcia postępowania zmierzającego do wydalenia” podważa w istocie sens art. 196 § 4 pkt 5 kpa. W konsekwencji bowiem należałoby uznać, że użycie w tym przepisie sformułowania “chyba że cudzoziemiec przebywa legalnie w Rzeczypospolitej Polskiej” pozbawione jest jakiegokolwiek znaczenia. Takie utożsamianie spełnienia przesłanek, w oparciu o które można wszcząć procedurę wydalenia cudzoziemca z samą nielegalnością jego przebywania na terytorium państwa polskiego niweczyłoby w istocie sens sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Zgodnie z przepisami ustawy o cudzoziemcach (art. 3, art. 9 oraz art. 13) jeżeli cudzoziemiec leganie (tzn. na podstawie ważnego paszportu i po uzyskaniu zezwolenia zwanego wizą) przekroczył granicę państwa polskiego oraz przebywa na terytorium Polski w okresie ważności wizy lub karty stałego pobytu, to jego przebywanie jest legalne. Zasadnicze znaczenie dla kwalifikacji stanu legalnego przebywania posiada dochowanie przez cudzoziemca terminu przebywania określonego wizą, bądź w przypadku bezwizowego - umową międzynarodową. Po upływie tego terminu dalszy pobyt cudzoziemca staje się nielegalny i w takim przypadku może być wdrożona procedura wydalenia. Jest to jednak tylko jeden z możliwych przypadków zastosowania instytucji wydalenia, gdy poza odwołaniem do organu administracji wyższego stopnia nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istnieje bowiem cała gama możliwości wydalenia cudzoziemca przebywającego legalnie, tzn. w okresie ważności wizy czy karty stałego pobytu, w oparciu o inne przesłanki zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, niekiedy o wyraźnie ocennym charakterze. Jako przykład można wskazać na działanie na szkodę interesów Rzeczypospolitej, niepożądany pobyt ze względu na interes publiczny, które mogą, po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu odwoławczym, być przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Użycie w art. 196 § 4 pkt 5 sformułowania “chyba, że cudzoziemiec przebywa legalnie w RP” świadczy o woli ustawodawcy przyznania sądowi administracyjnemu prawa uprzedniego zbadania kwestii legalnego przebywania cudzoziemca, a w jego następstwie kontroli samej legalności decyzji o wydaleniu. Przyjęcie przez analizowany przepis kpa szerokiej formuły “w sprawach... wydalenia” upoważnia do kwalifikowania tych spraw nie tylko samej decyzji o wydaleniu, lecz także innych decyzji ściśle związanych z toczącą się sprawą o wydalenie cudzoziemca. W tym także decyzji o wyznaczeniu cudzoziemcowi miejsca w strzeżonym ośrodku.

Areszt w celu wydalenia stosowany jest również w formie administracyjnej. Traktowany jest przez ustawę jako kwalifikowana forma pozbawienia wolności. Stosuje się go bowiem wtedy, gdy zachodzi uzasadnione podejrzenie, że cudzoziemiec nie podporządkuje się zasadom obowiązującym w strzeżonym ośrodku, bądź będąc już w nim umieszczony, opuści go bez zezwolenia (art. 16 ust. 1 ustawy). Odrębna decyzja o zastosowaniu takiego aresztu podejmowana może być równocześnie z decyzją o wydaleniu, po jej wydaniu, czy też w wypadku stwierdzenia braku skuteczności pierwszego zastosowanego środka, po decyzji o umieszczeniu cudzoziemca w strzeżonym ośrodku. Decyzję tę wydaje ten sam organ, który podjął decyzję o wydaleniu (tj. wojewoda), zawsze jednak na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji lub komendanta Straży Granicznej (art. 16 ust. 3 ustawy). Przy wydawaniu decyzji zobowiązano organ do uwzględnienia stanu zdrowia cudzoziemca, jego sytuacji rodzinnej, jak również potrzeby zabezpieczenia jego mienia (art. 17 ust. 1 ustawy).

W odniesieniu do instytucji aresztu w celu wydalenia, ustawa przewiduje odrębny, szczególny środek zaskarżenia w postaci możliwości wystąpienia przez cudzoziemca w każdym czasie do sądu rejonowego, właściwego ze względu na jego miejsce pobytu z wnioskiem o nakazanie zwolnienia z aresztu, jeżeli nie istnieją przyczyny uzasadniające stosowanie tego środka (art. 18 ust. 1). Fakt zarządzenia aresztu w celu wydalenia w formie decyzji administracyjnej z jednej strony, zaś ustanowienie szczególnego środka zaskarżenia w postaci możliwości wystąpienia cudzoziemca do sądu powszechnego z drugiej rodzi pytanie o zakres przysługujących cudzoziemcowi środków ochrony jego praw. Rozstrzygnięcia wymaga przede wszystkim kwestia czy ustanowienie tego środka automatycznie wyłącza inne, związane z ogólnym reżimem kontroli decyzji administracyjnych, czy też możliwa jest dwutorowość w ochronie? (wniosek do sądu o nakazanie zwolnienia z aresztu, ale także odwołanie do ministra, ewentualne zażalenie na odrębne postanowienie dotyczące rygoru natychmiastowej wykonalności, skarga do NSA w takim zakresie jak przy decyzji o wydaleniu, czy też umieszczeniu w strzeżonym ośrodku).

Trybunał Konstytucyjny uznał, że brak jest wystarczających przesłanek do traktowania możliwości wystąpienia do sądu rejonowego z wnioskiem o nakazanie zwolnienia z aresztu jako jedynej i wyłącznej formy odwołania od decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 127 § 2 kpa do rozpatrzenia odwołania od decyzji administracyjnej właściwy jest organ administracji państwowej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wymóg ten w dotychczasowej praktyce legislacyjnej spełniony był w postaci zamieszczenia wyraźnego postanowienia, że skarga do określonego sądu zastępuje odwołanie od określonej decyzji organu administracji państwowej. Z treści art. 18 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach takiej woli ustawodawcy nie można jednak odczytać.

Przesłanki zatrzymania cudzoziemca na czas do 48 godzin są takie same jak dla aresztu w celu wydalenia. Oznacza to, iż cudzoziemca można zatrzymać, jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie, iż nie podporządkuje się on zasadom obowiązującym w strzeżonym ośrodku, bądź przebywając w tym ośrodku, opuści go bez zezwolenia (art. 16 ust. 1 ustawy). Zatrzymanie stosuje Policja lub Straż Graniczna. W odniesieniu do tej instytucji ustawa wprawdzie nie ustanawia bezpośrednio jakiegoś osobnego środka zaskarżenia, odsyła jednak (art. 16 ust. 2) do odpowiednich regulacji ustawowych, stanowiąc, że do zatrzymania stosuje się odpowiednio przepisy ustaw o Policji i o Straży Granicznej.

Analiza przepisów ustawy o Policji (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179 z późn. zm.) oraz ustawy o Straży Granicznej (Dz. U. z 1990 r. Nr 78 poz. 462 z późn. zm.) wskazuje na odwołanie się obu tych ustaw do przepisów przewidujących określone środki zaskarżenia (zażalenie) zatrzymania w Kodeksie postępowania karnego. Zgodnie z art. 207a kpk zatrzymanemu przysługuje zażalenie na zatrzymanie do sądu rejonowego, zaś sąd obowiązany jest rozpoznać je niezwłocznie i w razie bezpodstawności zatrzymania niezwłocznie zwolnić zatrzymanego.

Porównanie treści przepisów dotyczących zatrzymania zamieszczonych we wskazanych ustawach o Policji i o Straży Granicznej z art. 16 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach traktującym o zatrzymaniu cudzoziemca wzbudza jednak wątpliwości, czy w sytuacjach określonych powyższym artykułem cudzoziemcowi przysługiwać może powyższy środek zaskarżenia.

Ustawa o Policji wyróżnia dwie formy zatrzymania: zatrzymywanie osób w trybie i przypadkach określonych w kpk i innych ustawach (art. 15 ust. 1 pkt 2) oraz zatrzymanie osób stwarzających w sposób oczywisty bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, a także dla mienia (art. 15 ust. 1 pkt 3). Na tę drugą formę zatrzymania mocą wyraźnego przepisu (art. 15 ust. 2) rozciągnięto uprawnienie przysługujące osobie zatrzymanej, przewidziane w przepisach kpk. Przy wąskiej wykładni tych postanowień można dostrzec lukę polegającą na braku zapewnienia identycznych środków dla osób zatrzymanych w trybie i przypadkach określonych w innych niż kpk ustawach. Przyczyny zatrzymania cudzoziemca określone w art. 16 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie mieszczą się zaś w tych, które określa art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji. W związku z czym cudzoziemcowi nie przysługuje ochrona przewidziana w art. 207a kpk. Zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy o Policji cudzoziemcowi przysługiwać może zażalenie do miejscowo właściwego prokuratora na sam sposób prowadzenia czynności zatrzymania.

Podobne wątpliwości wzbudza porównanie treści art. 16 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z regulacją zatrzymania przewidzianą w ustawie o Straży Granicznej. Ustawa ta przewiduje tylko jedną formę zatrzymania “osób usiłujących lub popełniających przestępstwo albo osób, których tożsamości nie można ustalić” (art. 11 ust. 1 pkt 5). Na ten rodzaj zatrzymania art. 11 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej rozciąga ochronę osoby zatrzymanej przewidzianą w przepisach kpk. Również w tym przypadku stwierdzić można odmienność przesłanek zatrzymania, przewidzianych w art. 16 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i przesłanek określonych rozpatrywanym przepisem ustawy o Straży Granicznej.

3. Po ustaleniu przedstawionego wyżej stanu prawnego Trybunał Konstytucyjny rozważył wprowadzone przez ustawę o cudzoziemcach regulacje w świetle postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczących pozbawienia obywatela wolności, prawa do obrony oraz prawa do zażalenia.

Podstawowe znaczenie ma ocena regulacji ustawy o cudzoziemcach dotyczących możliwości wyznaczenia przez wojewodę cudzoziemcowi miejsca przymusowego pobytu w strzeżonym ośrodku (art. 15 ust. 4 ustawy), możliwości zastosowania wobec cudzoziemca aresztu przez wojewodę (art. 16 ust. 1 i ust. 3 ustawy) oraz możliwości zatrzymania cudzoziemca przez Policję lub Straż Graniczną do 48 godzin (art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy).

O pozbawieniu wolności stanowi Konstytucja w art. 87 ust. 1: “Rzeczpospolita Polska zapewnia obywatelom nietykalność osobistą. Pozbawienie obywatela wolności może nastąpić tylko w przypadkach określonych ustawą. Zatrzymany powinien być zwolniony, jeżeli w ciągu 48 godzin od chwili zatrzymania nie doręczono mu postanowienia sądu lub prokuratora o aresztowaniu”. Ze sformułowania zdania drugiego ust. 1 art. 87 wynika, iż pozbawienie wolności może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych ustawą, zdanie trzecie tego ustępu dodaje warunek natury proceduralnej, w myśl którego każda osoba zatrzymana czy to faktycznie, czy to na mocy orzeczenia jakiegokolwiek organu państwowego może być pozbawiona wolności w tym trybie jedynie 48 godzin. W przypadku dłuższego pozbawienia wolności musi być wydana decyzja sądu lub prokuratora. Problem interpretacyjny art. 87 ust. 1 zdanie trzecie wiąże się z użyciem w tym artykule słowa “aresztowanie”. Sugeruje to, że przepis ten ustanawia bezwzględną normę jedynie w związku z toczącym się postępowaniem karnym. W latach poprzedzających zasadniczą zmianę konstytucji dokonaną w grudniu 1989 roku, w nauce prawa konstytucyjnego (L. Kański, Z. Kędzia) a także prawa karnego (K. Buchała, W. Daszkiewicz, L. Kubicki, S. Waltoś), podkreślano, że powyższa regulacja konstytucyjna jest nie tylko wąska, gdy idzie o jej przedmiot, lecz także zbyt ogólnikowa i niewystarczająca. Wskazano w szczególności następujące niedostatki istniejącego uregulowania: brak określenia organów władnych podejmować decyzje w sprawie pozbawienia wolności, brak przesłanek pozbawienia wolności oraz brak określenia procedury podejmowania decyzji i kontroli legalności decyzji. W argumentacji swojej krytycy istniejącego stanu prawnego odwoływali się zwykle do standardów wynikających z Paktów Praw Człowieka, a w szczególności art. 9 ust. 4 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych zawierającego wymóg umożliwienia sądowej kontroli nad pozbawieniem wolności. Krytyka ta z reguły stanowiła punkt wyjścia do formułowania propozycji nowej redakcji konstytucyjnych gwarancji praw obywatela.

Rzecznik Praw Obywatelskich, będąc świadomym dawnej interpretacji art. 87 ust. 1 Konstytucji, w swoim piśmie z dnia 8 stycznia 1992 r. skazywał na konieczność nowej jego wykładni ze względu na dokonaną nowelizację Konstytucji, wprowadzającą w grudniu 1989 r. nowy art. 1 ustanawiający zasadę demokratycznego państwa prawnego. Abstrahując od trafności argumentacji Rzecznika tłumaczącej przyczyny pierwotnych rozwiązań konstytucyjnych (s. 4 pisma), argumenty za jego nowym odczytaniem, podtrzymane w piśmie procesowym Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 15 kwietnia 1992r., podkreślającym zawarty w ustawie stan faktyczny (kwestionowane przepisy o cudzoziemcach zdaniem Rzecznika “zawierają wszystkie elementy faktycznego, fizycznego pozbawienia wolności i pobyt w wyznaczonych ośrodkach nie może być traktowany inaczej, jakkolwiek rygory regulaminowe takiego pobytu mogą się zasadniczo różnić od regulaminu kary pozbawienia wolności w zakładach karnych”) zostały przez Trybunał Konstytucyjny rozważone.

Wyznaczenie decyzją ustanawiającą obowiązek prawny miejsca przymusowego pobytu w strzeżonym ośrodku oznacza pozbawienie wolności na określony czas. Pojęcie “pozbawienie wolności” należy interpretować w obecnym systemie prawnym w sensie szerokim, który odpowiada każdemu faktycznemu pozbawieniu wolności, bądź prawa swobodnego poruszania się. Pojęcie to może więc obejmować wszelkie formy prewencyjnego pozbawienia wolności oraz karę pozbawienia wolności określoną w kodeksie karnym oraz kodeksie karnym wykonawczym.

Trybunał Konstytucyjny miał już okazję wypowiadania się o stosunku pojęć zawartych w Konstytucji do analogicznych pojęć zawartych w ustawodawstwie zwykłym, uznając te pierwsze za bardziej pojemne (por. orzeczenie w sprawie K. 13/90).

Jeżeli stanąć na takim stanowisku, to znaczenie użytego w Konstytucji słowa “areszt” należy interpretować przede wszystkim w świetle ustawodawstwa zwykłego, a w świetle norm i zasad konstytucyjnych. W szczególności art. 87 ust. 1 dotyczy każdego pozbawienia wolności, na co wskazuje stylistyka zdania drugiego tego przepisu. W związku z tym słowo “aresztowanie” użyte w zdaniu trzecim ma taki sam zakres znaczeniowy, jak zwrot “pozbawienie wolności” użyty w zdaniu drugim tego przepisu. Wykładnia językowa nie uprawnia do twierdzenia, iż wyłącznym znaczeniem słowa “aresztowanie” użytym w Konstytucji jest szczególna postać pozbawienia wolności związana z postępowaniem karnym.

Taka interpretacja art. 87 ust. 1 Konstytucji znajduje pełne potwierdzenie w jej art. 1. Jak to już Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie stwierdzał, pojęcie demokratycznego państwa prawnego zawiera szereg zasad podstawowych dla całego systemu prawnego i jego poszczególnych dyscyplin. Taką zasadą jest niewątpliwie zasada kompetencji sądu w sprawach pozbawienia człowieka wolności. To prawda, iż w dotychczasowym ustawodawstwie tylko część przepisów pozwalających na pozbawienie wolności przewiduje w tym zakresie kompetencję sądu. Bądź w taki sposób, że tylko sąd może zastosować pozbawienie wolności, bądź przez ustanowienie możliwości kontroli sądowej na skutek odwołania lub sprzeciwu od takiego pozbawienia (por. W. Daszkiewicz: Konstytucyjne gwarancje wolności osobistej. Rozważania de lege ferenda. RPEIS 1989, n. 2).

Jednakże wiele z tych regulacji (por. ustawę z dn. 13 listopada 1963 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych - Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm., ustawę z dn. 22 kwietnia 1959 r. o zwalczaniu gruźlicy - Dz. U. Nr 27, poz. 170 z późn. zm., dekret z dn. 16 kwietnia 1946 r. o zwalczaniu chorób wenerycznych - Dz. U. z 1949 r. Nr 51, poz. 394 z późn. zm.) pochodzi z okresu poprzedzającego uchwalenie Konstytucji, nie mówiąc już o jej tekście po dokonanych zasadniczych zmianach ustrojowych. W ostatnich latach wyraźnie można zauważyć tendencję do przekazywania wyłącznie sądom prawa decydowania o pozbawieniu obywatela wolności.

Za taką wykładnią art. 87 ust. 1 przemawia również reguła interpretacyjna wnioskowana z art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl której w sprawach dotyczących praw i wolności obywatelskich należy przyjmować taką wykładnię, która prowadzi do umocnienia i rozszerzenia tych praw i wolności.

Zasada ta znajduje coraz pełniejszy wyraz w obowiązującym systemie prawa m.in. w noweli z dnia 28 maja 1989 r. do Kodeksu postępowania karnego (Dz. U. Nr 34, poz. 180) oraz ustawie z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 491 - por. w szczególności art. 3). Respektuje się ją również w przedstawionych projektach ustaw z zakresu prawa karnego oraz ochrony zdrowia. Jest nadto, o czym była już mowa wyżej, powszechnie zaakceptowana w doktrynie.

Trybunał Konstytucyjny wziął również pod uwagę, że także Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (tzw. Konwencja Europejska) w art. 5 posługuje się zamiennie terminem “zatrzymanie”, “aresztowanie” lub “pozbawienie wolności”. W ust. 4 art. 5 Konwencji ustanowiono prawo każdego do sądowej kontroli zatrzymania lub aresztowania. W art. 5 ust. 1 lit. c wprost wskazano, iż chodzi także o zatrzymanie lub aresztowanie “w celu zapewnienia wykonania określonego w ustawie obowiązku”, zaś pod lit. f tego samego przepisu mówi się o zatrzymaniu lub aresztowaniu osoby “przeciwko której toczy się postępowanie o wydalenie lub ekstradycję”.

Dlatego też zgodzić się należy z poglądem Rzecznika Praw Obywatelskich, iż pod względem ochrony praw człowieka nowelizacja ustawy o cudzoziemcach stanowi krok wstecz.

Biorąc pod uwagę wszystkie argumenty prawne Trybunał Konstytucyjny uznał, iż postanowienia ustawy o cudzoziemcach zezwalające na pozbawienie człowieka wolności organowi administracji, jakim jest wojewoda, na okres dłuższy niż 48 godzin (art. 15 ust. 4), oraz postanowienia ustawy o cudzoziemcach zezwalające organowi administracji (wojewodzie) na zastosowanie aresztu na czas dłuższy niż 48 godzin (art. 16 ust. 1 i ust. 3) są sprzeczne z art. 87 ust. 1 Konstytucji.

Inaczej niż w przypadku pozbawienia wolności przez wojewodę, ma się sprawa z postanowieniami ustawy o cudzoziemcach dotyczącymi pozbawienia wolności w postaci zatrzymania przez organy Policji lub Straży Granicznej (art. 16 ust. 2). Na mocy tych postanowień do zatrzymania stosuje się odpowiednio przepisy ustaw o Policji i o Straży Granicznej, które to przepisy stanowią, iż przy zatrzymaniu stosuje się przepisy kodeksu postępowania karnego. Mimo że i w tych przypadkach (zatrzymania przez Policję lub Straż Graniczną), zastosowanie bezpośrednie art. 207a kodeksu postępowania karnego ograniczone jest tylko do zatrzymania w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa (przestępstwem takim mogłaby być ew. tylko druga przesłanka wynikająca z art. 16 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, a mianowicie opuszczenia strzeżonego ośrodka bez zezwolenia, spełnia bowiem znamiona art. 256 § 1 kk), to jednak gdy chodzi o pozbawienie wolności w formie zatrzymania przez organa Policji i Straży Granicznej, postanowienia art. 16 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowiące, iż zatrzymanie to nie może być dłuższe niż 48 godzin nie pozostają w sprzeczności z art. 87 ust. 1 Konstytucji. O pewnych lukach wzajemnego stosunku ustaw o cudzoziemcach, Policji i Straży Granicznej była mowa już wyżej.

Rozpatrując podniesiony przez Rzecznika Praw Obywatelskich zarzut naruszenia przez ustawę o cudzoziemcach prawa do obrony Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, iż konstytucyjne prawo obrony rozumieć należy szeroko. Szerokie rozumienie pojęcia oskarżonego oznacza, iż prawo do obrony przysługuje każdemu od chwili wszczęcia przeciwko niemu postępowania, a więc także podejrzanemu, aż do prawomocnego zakończenia postępowania, a także na etapie wykonywania kary. W tej mierze w ustawach karnych przewidziane zostały odpowiednie gwarancje, a stwierdzenie naruszenia prawa do obrony wywołuje określone konsekwencje prawno-procesowe.

Zasada prawa do obrony w szerokim tego słowa znaczeniu oznacza, iż nie ogranicza się ono tylko do posiadania przez oskarżonego obrońcy, lecz obejmuje całokształt instytucji prawnych, przewidzianych w ustawach karnych, których wykorzystanie pozwala oskarżonemu dowodzić swojej niewinności lub wskazywać na okoliczności mogące mieć wpływ na orzeczenie o winie i w konsekwencji na wymiar kary. Jednakże zgodnie z art. 63 ust. 2 Konstytucji prawo do obrony nie może być rozumiane inaczej jak tylko prawo do obrony oskarżonego (podejrzanego) w toku postępowania karnego. Gdyby cudzoziemiec znalazł się w takiej sytuacji, nie ulega wątpliwości, iż konstytucyjnie gwarantowane prawo do obrony winno mu przysługiwać. Z tego względu trudno podzielić pogląd wyrażony przez Rzecznika Praw Obywatelskich w pierwszym piśmie skierowanym do Trybunału (RPO/91292/91/II/JE). Jak zresztą wynika z późniejszego pisma procesowego Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO/91292/92/II/KZ) sam Wnioskodawca stanął na stanowisku, iż zarzut o niezgodności art. 15 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach z art. 63 ust. 2 Konstytucji jest nietrafny. I ten to pogląd Trybunał Konstytucyjny podzielił.

Kolejnym zarzutem rozpatrywanym przez Trybunał Konstytucyjny był zarzut o naruszeniu przez ustawę o cudzoziemcach prawa do zażalenia.

Prawo zwracania się do wszystkich organów państwa ze skargami i zażaleniami (art. 86 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do odwołania się (art.86 ust. 3 Konstytucji), o którym Rzecznik Praw Obywatelskich nie wspomina, ma na celu stworzenie odpowiedniego systemu i trybu zabezpieczenia rozstrzygania ewentualnych sporów między obywatelem a organami państwa. Także zagwarantowanie wpływu obywateli zarówno w sprawach ogólnych jak i jednostkowych na postępowanie i decyzje organów państwowych: na obiektywność, celowość, słuszność czy sprawiedliwość decyzji podejmowanych przez organy państwowe wobec jednostki. W tym sensie prawo to rozpatrywać można również jako instytucjonalno-prawną gwarancję praw i wolności.

Przy wykładni treści użytych w artykule 86 Konstytucji pojęć “skarg”, “zażaleń” czy też “odwołań”, zgodnie z jednolitymi poglądami nauki, sięgnąć należy do prawa administracyjnego, w szczególności do norm procedury administracyjnej.

Trybunał Konstytucyjny odwołując się do dokonanych wcześniej ustaleń dotyczących środków prawnych przysługujących cudzoziemcowi w toku stosowania zaskarżonych form pozbawienia wolności, takich jak: odwołanie od decyzji, możliwość zażalenia, skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystąpienie do sądu rejonowego z wnioskiem o nakazanie zwolnienia z aresztu, dodatkowo również skarga do organu zwierzchniego przewidziane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, uznał, ii zarzut o niezgodności z konstytucyjnym prawem do zażalenia regulacji wprowadzonych nowelizacją z dnia 19 września 1991 r. do ustawy o cudzoziemcach jest nieuzasadniony.

Dodatkowym elementem ocennym musi być również artykuł 29 ustawy o cudzoziemcach, pozwalający do spraw objętych przepisami ustawy stosować postanowień porozumień międzynarodowych, zobowiązujących Rzeczpospolitą Polską - o ile porozumienia te regulują odmiennie sprawy objęte przepisami ustawy. W tej sytuacji do art. 15 ust. 4 oraz art. 16 ust. 1 mógłby mieć zastosowanie art. 9 ust. 4 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, przewidujący merytoryczną kontrolę sądową aresztowania i zatrzymania. Przyznanie przez art. 29 ustawy o cudzoziemcach w pewnych przypadkach - (odmienności uregulowań) obowiązywania Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych ex prioprio vigore pozwala również w systemie prawa polskiego, na zaskarżenie decyzji o pozbawieniu wolności przewidzianych w ustawie o cudzoziemcach do sądu. Właściwość sądu odwoławczego i tryb rozpoznania przez sąd zażalenia należałoby ustalić w drodze analogii do przepisów przewidujących zaskarżenie postanowień prokuratorskich do sądu (np. do art. 184 § 4 czy art. 212 § 2 kpk, tak Daszkiewicz op. cit.).

Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się w ustawie o cudzoziemcach naruszenia art. 86 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny rozważył znaczenie art. 29 ustawy o cudzoziemcach w systemie norm określających sytuację prawną cudzoziemców. Z treści tego artykułu wynika, że ustanawia się w nim zasadę prymatu prawa międzynarodowego (porozumień międzynarodowych) w stosunku do przepisów ustawy o cudzoziemcach w procesie stosowania tej ustawy, w przypadku kolizji jej norm z postanowieniami międzynarodowymi. Art. 29 ustawy w procesie jej realizacji może zatem w praktyce, w istotnym stopniu wyeliminować zastrzeżenia, jakie wywołują niektóre przepisy ustawy z punktu widzenia ich zgodności z umowami międzynarodowymi. Trybunał Konstytucyjny nie przyjął jednak poglądu, że klauzula art. 29 ustawy usuwa wszystkie wątpliwości co do legalności tych przepisów ustawy. Stanowisko Trybunału wiąże się z niejasnym do końca w prawie polskim miejscem umów międzynarodowych w procesie stosowania prawa międzynarodowego przez organy administracji państwowej i sądy. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny dokonał kontroli przepisów ustawy o cudzoziemcach w zakresie objętym wnioskiem, niezależnie od znaczenia jakie przyznać należy jej artykułowi 29. Ponadto Trybunał stosownie do swojego podstawowego zadania kontroli zgodności ustaw z Konstytucją i stosownie do żądania wniosku musiał przede wszystkim zbadać czy kwestionowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy ustawy są zgodne z Konstytucją. W tym zaś zakresie klauzula art. 29 ustawy jest niewystarczająca.

Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył również podniesiony w uzasadnieniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zarzut niezgodności zaskarżonych regulacji z ratyfikowanym przez Polskę Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich i Politycznych, w szczególności z jego art. 9 ust. 4. Postanowienie to wprowadza regułę, że każdy zatrzymany bądź aresztowany ma prawo odwołania się do sądu w celu zbadania legalności pozbawienia wolności. Orzeczenie sądu powinno zapadać bezzwłocznie i w wypadku stwierdzenia bezprawności zatrzymania, bądź aresztowania, powodować natychmiastowe zwolnienie. Prawo odwołania się do sądu obejmuje wszelkie możliwe postacie zatrzymania czy aresztowania, a nie tylko takie, których podstawą jest zarzut popełnienia przestępstwa.

W kwestii zgodności zaskarżonych regulacji ze standardami międzynarodowymi i umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi przez Polskę, Trybunał zasięgnął opinii biegłego, docenta Romana Wieruszewskiego. W przedstawionej opinii z dnia 16 maja, uzupełnionej w dniu 19 maja 1992 r. biegły w konkluzjach stwierdza, że ustawa o cudzoziemcach “nie we wszystkich przypadkach spełnia przewidziane przez te normy wymogi w zakresie podejmowania decyzji o ograniczeniu wolności cudzoziemców. Dotyczy to decyzji o zastosowaniu zatrzymania na czas do 48 godzin lub aresztu w celu wydalenia, jeżeli cudzoziemiec opuści strzeżony ośrodek bez zezwolenia (art. 16 ust. 1 ustawy) - decyzję taką powinien podejmować organ sądowy (art. 9 ust. 3 Paktu), oraz powierzenia kontroli sądowej nad decyzjami o umieszczeniu w ośrodku strzeżonym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, co narusza zasadę zagwarantowania skutecznego ośrodka odwoławczego art. 2 ust. 3 Paktu”.

Trybunał nie podzielił opinii Biegłego w zakresie pierwszej części konkluzji, iż zastosowanie zatrzymania do 48 godzin przez Policję czy Straż Graniczną oraz aresztu w celu wydalenia przez wojewodę z przyczyn opuszczenia strzeżonego ośrodka bez zezwolenia byłoby sprzeczne z art. 9 ust. 3 Paktu. Przychylił się natomiast do uzupełnionej przez Biegłego wersji opinii, wg której “ograniczenie wolności cudzoziemców przewidziane w art. 15 ust. 4 nie jest związane z zarzutem popełnienia przestępstwa, a tym samym wyjęte jest spod zakresu normowania art. 9 ust. 3 Paktu oraz art. 5 ust. 3 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka”.

Zdaniem Trybunału przewidziany w artykule 9 ust. 3 Paktu wymóg podejmowania decyzji o zastosowaniu norm przewidujących pozbawienie wolności przez sąd lub inną osobę ustawowo uprawnioną do sprawowania władzy sądowej, odnosi się do przypadku aresztowania czy zatrzymania “pod zarzutem popełnienia przestępstwa”. Opuszczenie przez cudzoziemca strzeżonego ośrodka w myśl art. 16 ust. 1 ustawy nie jest jednak samoistnym czynem przestępczym, a jedną z przesłanek do zastosowania środków porządkowo-prewencyjnych w postaci zatrzymania czy zastosowania aresztu w celu wydalenia. Środki te również w przepisie ustawy nie są traktowane jako sankcja karna za opuszczenie przez cudzoziemca strzeżonego ośrodka bez zezwolenia. W przypadku zakwalifikowania tej sytuacji jako popełnienia przez cudzoziemca przestępstwa z art. 256 kk, do rozpatrzenia sprawy właściwy jest sąd.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził nadto, iż mimo ustanowienia w art. 18 ustawy pewnej formy sądowej kontroli nad zastosowaniem aresztu w celu wydalenia, w postaci możliwości wystąpienia przez cudzoziemca do sądu z wnioskiem o nakazanie zwolnienia z aresztu, można mieć wątpliwości co do jego pełnej zgodności z art. 9 ust. 4 Paktu. Z postanowienia art. 18 ust. 1 ustawy nie wynika jednoznacznie możliwość bezzwłocznego orzeczenia przez sąd nielegalności zastosowania aresztu. Uprawnienie cudzoziemca jest poza tym tak skonstruowane, że zakłada możliwość osadzenia w areszcie i następnie domagania się przez niego uwolnienia; może więc okazać się środkiem mało skutecznym.

Trybunał podzielił opinie Biegłego w zakresie niezgodności niektórych regulacji ustawowych z art. 2 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. (“Skuteczny środek odwoławczy”). Prócz wskazanego art. 18 ust. 1 ustawy, wchodzi tu w grę przekazanie sądowej kontroli nad decyzjami o pozbawieniu wolności Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, a nie sądom powszechnym. Możliwość wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym, długie terminy zaskarżenia decyzji, a następnie przekazanie sądowi skargi przez organ administracji oraz kasacyjny tryb orzekania sprawiają, że ta droga zaskarżenia nie przystaje do szybkiego “skutecznego” rozpatrywania spraw mających zasadnicze znaczenie dla zachowania podstawowych praw jednostki. Postępowanie to w praktyce z reguły będzie się toczyło już po wydaleniu cudzoziemca.

Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.