W dniu 23 marca 2015 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: PIIB) o zbadanie zgodności: po pierwsze, § 3 ust. 4-6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1278; dalej: rozporządzenie) z art. 14 ust. 4 i art. 16 pkt 2c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.; dalej: prawo budowlane); po drugie, § 3 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia oraz załącznika nr 1 do tego rozporządzenia z art. 16 pkt 2c prawa budowlanego; po trzecie, § 10-15 rozporządzenia z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji; po czwarte, § 10, § 11 ust. 1, § 12 ust. 1, § 13 ust. 1, 2, 4, 6, 7, 10, 12 rozporządzenia z art. 16 pkt 3 prawa budowlanego; po piąte, § 13 ust. 6-9 i § 22 pkt 1 rozporządzenia oraz załączników nr 2 i nr 3 do tego rozporządzenia w części, w której odnoszą się one do specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie kolejowych obiektów budowlanych oraz specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie sterowania ruchem kolejowym, z art. 14 ust. 1 pkt 3c oraz art. 16 prawa budowlanego; po szóste, załącznika nr 2 do rozporządzenia w części, w której określa on kierunek lub kierunki studiów wyższych odpowiednie i pokrewne dla danej specjalności jako kierunek lub kierunki studiów w zakresie, z art. 16 pkt 1c prawa budowlanego.

Sędzia Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 17 kwietnia 2015 r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, braku formalnego wniosku przez doręczenie wyciągu z protokołu oraz listy obecności z posiedzenia Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, na którym podjęto uchwałę nr 2/R/15 z 4 marca 2015 r. w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, wraz z 4 (czterema) kopiami.

W piśmie z 28 kwietnia 2015 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonego przez Trybunał Konstytucyjny braku formalnego wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajową władzę organizacji zawodowej podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek spełnia wymagania formalne (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności – czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).

2. Po pierwsze, wnioskodawca zarzuca niezgodność § 3 ust. 4-6 rozporządzenia z art. 14 ust. 4 oraz art. 16 pkt 2c prawa budowlanego.

2.1. Zgodnie z zakwestionowanym § 3 ust. 4 rozporządzenia do praktyki zawodowej na budowie zalicza się: wykonywanie czynności inspekcyjnokontrolnych w organach nadzoru budowlanego (pkt 1); pracę w organach administracji rządowej albo jednostek samorządu terytorialnego, realizujących zadania zarządcy drogi publicznej, polegającą na wykonywaniu czynności na terenie budowy i obejmującą konieczność fachowej oceny zjawisk lub samodzielnego rozwiązywania zagadnień architektonicznych oraz technicznoorganizacyjnych (pkt 2) oraz pracę u zarządcy infrastruktury kolejowej lub w podmiocie odpowiedzialnym za utrzymanie infrastruktury kolejowej we właściwym stanie technicznym działającym na zlecenie zarządcy infrastruktury kolejowej, polegającą na wykonywaniu czynności na terenie budowy lub czynności inspekcyjno-kontrolnych i obejmującą konieczność fachowej oceny zjawisk, stanu technicznego budowli i urządzeń budowlanych lub samodzielnego rozwiązywania zagadnień architektonicznych oraz techniczno-organizacyjnych (pkt 3). Wnioskodawca kwestionuje ponadto § 3 ust. 5 i 6 rozporządzenia, dotyczący czasu wykonywania pracy w organach, o których mowa w § 3 ust. 4 rozporządzenia, niezbędnego do zaliczenia praktyki zawodowej (dwa lata pracy uznaje się za rok wykonywania praktyki na budowie) oraz wymogu potwierdzenia odbywania praktyki przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i wpisaną na listę członków izby.

Wzorcami kontroli PIIB uczynił przepisy prawa budowlanego, tj. art. 14 ust. 4 oraz art. 16 pkt 2c prawa budowlanego. Zgodnie art. 14 ust. 4 prawa budowalnego warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a w przypadku odbywania praktyki za granicą pod kierunkiem osoby posiadającej uprawnienia odpowiednie w danym kraju. Artykuł 16 prawa budowalnego stanowi zaś, że minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw szkolnictwa wyższego określi, w drodze rozporządzenia 1) rodzaje i zakres przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie: a) kierunki studiów wyższych odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności, b) wykaz zawodów związanych z budownictwem, c) wykaz specjalizacji wyodrębnionych w ramach poszczególnych specjalności, 2) sposób stwierdzania posiadania przygotowania zawodowego i jego weryfikacji, w tym sposób: a) dokumentowania i weryfikacji posiadanego wykształcenia, a także kwalifikowania, b) stwierdzania przygotowania zawodowego oraz jego dokumentowania do uzyskania specjalizacji techniczno-budowlanej, c) dokumentowania i odbywania praktyki, a także kryteria uznawania praktyki, d) przeprowadzania egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej, 3) ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych – mając na względzie zapewnienie przejrzystego i sprawnego przeprowadzania czynności związanych z nadawaniem uprawnień budowlanych, a także uznawaniem praktyk zawodowych.

2.2. PIIB twierdzi, że „zaliczone do praktyki zawodowej czynności inspekcyjno-kontrolne (§ 3 ust. 4 pkt 1), praca w organach administracji rządowej albo jednostek (…) [samorządu terytorialnego] (§ 3 ust. 4 pkt 2) oraz praca u zarządcy infrastruktury kolejowej lub w podmiocie odpowiedzialnym za utrzymanie infrastruktury kolejowej (§ 3 ust. 4 pkt 3) nie stanowią pracy polegającej na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, która stanowi ustawowy warunek zaliczenia praktyki zawodowej, zgodnie z art. 14 ust. 4 pr.bud. Tym samym § 3 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego i powiązane z nim kolejne ust. 5 i 6, są niezgodne z art. 14 ust. 4 pr.bud.”.

W ocenie Trybunału nie budzi wątpliwości to, że zakwestionowany § 3 ust. 4 rozporządzenia przewiduje wykonywanie pracy w organach, o których mowa w tym przepisie, na terenie budowy, co z kolei jest warunkiem zaliczenia tej pracy do praktyki zawodowej. Trybunał zwraca uwagę na to, że podstawą prawną do przeprowadzenia czynności inspekcyjno-kontrolnych na terenie budowy w organach nadzoru budowalnego jest art. 81a ust. 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego mają prawo wstępu do obiektu budowlanego, na teren budowy, zakładu pracy. Wykonywanie przez osobę ubiegającą się o nabycie uprawnień budowlanych czynności o takim charakterze należy zatem uznać za praktykę zawodową. Natomiast praca w organach administracji rządowej, samorządowej, czy też u zarządcy infrastruktury kolejowej lub podmiocie odpowiedzialnym za utrzymanie infrastruktury kolejowej we właściwym stanie technicznym – jak wprost stanowi § 3 ust. 4 pkt 2 i 3 – polegać ma na wykonywaniu „czynności na terenie budowy” oraz obejmować „konieczność fachowej oceny zjawisk lub samodzielnego rozwiązywania zagadnień architektonicznych oraz technicznoorganizacyjnych”. Zdaniem Trybunału zakwestionowany § 3 ust. 4 rozporządzenia stanowi zatem realizację art. 14 ust. 4 prawa budowlanego wymagającego wykonywania pracy na budowie, tj. „pełnienia funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane”.

Trybunał przypomina jednocześnie, że uprawnienia budowlane wymagane do sprawowania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nadawane są przez organy samorządu zawodowego. Zgodnie z art. 12 ust. 2 prawa budowlanego samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, które stwierdzone są decyzją organu samorządu zawodowego. Trzeba również podkreślić, że w myśl art. 12 ust. 3a pkt 1 prawa budowlanego organy samorządu zawodowego prowadzą postępowanie kwalifikacyjne mające na celu weryfikację zdobytego wykształcenia i odbytej praktyki. Postępowanie kwalifikacyjne składa się z dwóch etapów: kwalifikowania wykształcenia i praktyki zawodowej jako odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności uprawnień budowlanych, a także egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej (art. 12 ust. 3a pkt 2 prawa budowlanego). Trybunał zwraca zatem uwagę, że do kompetencji organu samorządu zawodowego, w ramach postępowania kwalifikacyjnego, należy dokonywanie indywidualnej oceny, na ile praca w organach wymienionych w § 3 ust. 4 rozporządzenia była wykonywana przez osobę ubiegającą się o uprawnienia budowlane zgodnie z warunkami wymaganymi do odbycia praktyki zawodowej.

Trybunał zauważa przy tym, że regulacja dotycząca zaliczenia pracy i czynności w organach, o których mowa w § 3 ust. 4 rozporządzenia, do praktyki zawodowej wymaganej do uzyskania uprawnień budowlanych nie jest nową regulacją prawną. Przyjęte rozwiązanie funkcjonowało już na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83, poz. 578, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2006 r.) i stanowiło podstawę nabywania uprawnień budowlanych przez osoby pracujące w organach nadzoru budowlanego, administracji rządowej, samorządowej, czy też u zarządcy infrastruktury kolejowej lub podmiocie odpowiedzialnym za utrzymanie infrastruktury kolejowej we właściwym stanie technicznym.

W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że skoro zakwestionowany § 3 ust. 4 rozporządzenia przewiduje, aby wykonywanie pracy w organach, o których mowa w tych przepisie, odbywało się na terenie budowy, to zarzut niezgodności § 3 ust. 4, a w konsekwencji ust. 5 i 6 rozporządzenia z art. 14 ust. 4 oraz art. 16 pkt 2c prawa budowlanego jest oczywiście bezzasadny.

2.3. Ponadto wnioskodawca dowodzi, że „[w]ynikający z przepisu § 3 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego nakaz zaliczenia do praktyki na budowie wskazanych czynności i prac wykracza także poza zakres spraw przekazanych przez ustawę do uregulowania w akcie wykonawczym”, uzasadnia tym samym zarzut niezgodności § 3 ust. 4-6 rozporządzenia z art. 16 pkt 2c prawa budowlanego. Twierdzi również, że „[r]ozporządzenie wykonawcze nie może (…) uzupełniać ustawy, czy rozbudowywać przesłanek zrealizowania normy prawnej określonej w ustawie, jak również jej modyfikować”.

Mając na uwadze to, że z art. 14 ust. 4 prawa budowlanego wynika wymóg pełnienia „funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane”, od którego uzależnia się uznanie wykonywanej pracy za odbycie praktyki zawodowej, Trybunał stwierdza, że zakwestionowany przepis stanowi uszczegółowienie materii ustawowej wynikającej z art. 14 ust. 4 prawa budowlanego. Zdaniem Trybunału nie ma również wątpliwości co do tego, że zakwestionowany przepis mieści się w zakresie delegacji ustawowej wynikającej z art. 16 pkt 2 prawa budowlanego. Przepis ten upoważnia bowiem do uregulowania w rozporządzeniu sposobu odbywania praktyki, a także kryteriów jej uznawania. Zaskarżona norma, wskazując, że wykonywanie pracy w organach, o których mowa w § 3 ust. 4, zalicza się do praktyki zawodowej na budowie, wyznacza zatem kryteria uznawania tej praktyki.

W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że skoro zaskarżony przepis stanowi konkretyzację przepisów ustawy, to zarzuty naruszenia art. 16 pkt 2c prawa budowlanego są oczywiście bezzasadne.

3. Wnioskodawca kwestionuje również zgodność § 3 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z art. 16 pkt 2c prawa budowlanego.

Zdaniem wnioskodawcy oświadczenie potwierdzające odbycie praktyki zawodowej, którego wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, nie jest wystarczającym „sposobem (formą) dokumentowania” odbytej praktyki zawodowej. „W opinii wnioskodawcy, wprowadzenie oświadczeń w miejsce wymaganych na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów książki praktyki zawodowej (…) nie może być uznawane za wykonanie upoważnienia zawartego w art. 16 pkt 2c pr.bud.”. Z tego względu, zdaniem wnioskodawcy, § 3 ust. 7 rozporządzenia oraz załącznik nr 1 tego rozporządzenia są niezgodne z art. 16 pkt 2c prawa budowlanego.

Zgodnie z § 3 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia dokumentem potwierdzającym odbycie praktyki, o której mowa w art. 14 ust. 4-4b ustawy (tj. praktyki zawodowej), jest oświadczenie, którego wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Trybunał zwraca uwagę, że załącznik nr 1 do rozporządzenia określa wzór oświadczenia potwierdzającego odbycie praktyki zawodowej składanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane oraz wymaga dołączenia załączników: 1) zbiorczego zestawienia odbytej praktyki zawodowej, 2) decyzji w sprawie nadania uprawnień budowlanych do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, 3) zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Trybunał przypomina, że zbiorcze zestawienie odbytej praktyki zawodowej przy sporządzeniu projektów na budowie ma na celu przedstawienie szczegółowych informacji dotyczących: 1) obiektu budowlanego (tj. nazwa zadania/obiektu wraz z określeniem rodzaju, przeznaczenia, konstrukcji danego obiektu, powierzchni całkowitej oraz innych charakterystycznych parametrów technicznych bądź użytkowych danego obiektu, odpowiednich do wnioskowanej specjalności uprawnień budowlanych, adres inwestycji i nazwa inwestora; imię i nazwisko projektanta lub kierownika budowy/kierownika robót; numer decyzji o pozwoleniu na budowę), 2) czasu odbywania praktyki, 3) formy odbywania praktyki (np. etat, część etatu, umowa: zlecenie, o dzieło, inna), 4) pełnionej funkcji technicznej (przy projektowaniu lub na budowie) odbywającego praktykę (charakter wykonywanych czynności); 5) danych osoby kierującej praktyką (imię i nazwisko osoby kierującej praktyką [pieczęć z numerem uprawnień budowlanych], funkcji osoby kierującej praktyką pełnionej na obiekcie [projektant/kierownik budowy/kierownik robót] i podpis tej osoby).

Należy również zauważyć, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia do wniosku o nadanie uprawnień budowlanych, oprócz oświadczenia potwierdzającego odbycie praktyki zawodowej, należy dołączyć prace projektowe wykonane w ramach praktyki zawodowej.

W związku z powyższym Trybunał podkreśla, że § 3 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia oraz załącznik nr 1 do rozporządzenia oprócz poświadczenia odbywania praktyki przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane wymagają również sporządzenia zestawienia odbytej praktyki, tj. przedstawienia szczegółowych informacji dotyczących jej przebiegu. Co istotne, informacje te są tożsame z informacjami wymaganymi do wykazania w książce praktyki zawodowej – stosowanej na podstawie § 4 rozporządzenia z 2006 r. – na którą powołuje się wnioskodawca. Wymagane dokumenty, w tym także prace projektowe wykonane w ramach odbytej praktyki, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, stanowią zatem, w ocenie Trybunału, odpowiednią formę dokumentowania praktyki zawodowej.

W konsekwencji Trybunał stwierdza, że zarzuty niezgodności § 3 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia oraz załącznika nr 1 do tego rozporządzenia z art. 16 pkt 2c prawa budowlanego są oczywiście bezzasadne.

4. Wnioskodawca kwestionuje również zgodność załącznika nr 2 do rozporządzenia z art. 16 pkt 1c prawa budowalnego.

Zdaniem wnioskodawcy „załącznik nr 2 do rozporządzenia wykonawczego w zakresie jego pkt 2 kolumna 3 oraz pkt 3-16, uznać należy za niezgodny z art. 16 pkt 1c pr.bud., ponieważ nie określa kierunków studiów odpowiednich lub pokrewnych, a jedynie zakres kierunków, a tym samym nie realizuje ustawy i nie odpowiada merytorycznej treści dyspozycji normy upoważniającej zawartej w art. 16 pkt 1 lit. c pr.bud.”.

Kwestionowany przez wnioskodawcę załącznik 2 do rozporządzenia stanowi wykaz kierunków studiów wyższych odpowiednich i pokrewnych dla danej specjalności. Zgodzić się należy z wnioskodawcą, że w rubrykach dotyczących kierunków studiów wyższych odpowiednich i pokrewnych dla danej specjalności załącznik wskazuje na zakres kierunków studiów, a nie na kierunek studiów. Nie oznacza to jednak, że załącznik „nie określa kierunków studiów” a tym samym „nie realizuje ustawy”. Wyznacznikiem dla uznania wykształcenia za niezbędne do nabycia uprawnień budowalnych jest bowiem ukończenie studiów na kierunku w zakresie danej specjalności – informacje takie zawiera załącznik nr 2 do rozporządzenia. Należy również dodać, że zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia wymóg ukończenia studiów na kierunku odpowiednim lub pokrewnym dla poszczególnych specjalności uprawnień budowlanych uznaje się za spełniony, jeżeli: nazwa kierunku studiów jest zgodna z określeniem zakresu kierunku studiów, wskazanym w załączniku nr 2 do rozporządzenia, lub informacje zawarte w suplemencie do dyplomu albo wypisie z przebiegu studiów potwierdzonym przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni wskazują, iż nie mniej niż jedna trzecia programu studiów określonego w punktach ECTS, o których mowa prawie o szkolnictwie wyższym, lub liczbie godzin zajęć obejmuje zajęcia kształtujące wiedzę i umiejętności odnoszące się do zakresu kierunku studiów. Do organów oceniających kwalifikacje osoby ubiegającej się o nabycie uprawnień budowlanych należy zatem ostateczna ocena, czy osoba ta spełnia warunek posiadania odpowiedniego wykształcenia.

W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że zarzut niezgodności załącznika nr 2 do rozporządzenia z art. 16 pkt 1c prawa budowalnego jest oczywiście bezzasadny.

W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak w sentencji.