Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Wzorzec kontroli – art. 42 ust. 1 Konstytucji.
1.1.Rozpatrywana skarga konstytucyjna dotyczy zgodności art. 231 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U.
Nr 88, poz. 553, ze zm.; dalej: k.k.) z art. 42 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że:
„Odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą
w czasie jego popełnienia. Zasada ta nie stoi na przeszkodzie ukaraniu za czyn, który w czasie jego popełnienia stanowił przestępstwo
w myśl prawa międzynarodowego”.
Przepis ten wyraża zasadę, że zakaz albo nakaz obwarowany sankcją karną powinien być sformułowany w sposób precyzyjny i ścisły
(zob. na ten temat: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, red. J. Warylewski, Warszawa 2003, s. 326).
Art. 42 ust. 1 Konstytucji formułuje jedną z podstawowych zasad prawa karnego, której obowiązywanie w demokratycznym państwie
prawnym nie budzi wątpliwości. Zasada ta wraz z pozostałymi podstawowymi regułami prawa karnego służy gwarancji ochrony prawnej
jednostek przed arbitralnością oraz nadużyciami ze strony organów władzy publicznej, w tym „dowolnością orzekania i sposobu
wykonywania następstw czynów zabronionych, niewspółmierności tych następstw do winy i karygodności czynu” (por. K. Buchała,
A. Zoll, Polskie prawo karne, Warszawa 1995, s. 50-51; L. Kubicki, Nowa kodyfikacja karna a Konstytucja RP, „Państwo i Prawo” z. 9-10/1998, s. 25; B. Kunicka-Michalska, [w:] Kodeks karny – część ogólna. Komentarz, red. G. Rejman, Warszawa 1999, s. 58).
W piśmiennictwie przyjmuje się, że z zasady nullum crimen sine lege poenale anteriori wyrażonej w art. 42 ust. 1 Konstytucji, a na poziomie ustawowym powtórzonej w art. 1 § 1 k.k. wynikają następujące reguły
szczegółowe:
1) czyny zabronione muszą być określone w ustawie (nullum crimen sine lege scripta),
2) typy przestępstw muszą być określone w sposób maksymalnie dokładny (nullum crimen sine lege certa),
3) niedopuszczalne jest stosowanie (niekorzystnej dla sprawcy) analogii i wykładni rozszerzającej,
4) ustawa karna wprowadzająca odpowiedzialność karną lub ją zaostrzająca nie może działać wstecz (nullum crimen sine lege praevia, lex retro non agit).
Dodać należy, że zasadę nullum crimen sine lege poenali anteriori uzupełnia zasada nulla poena sine lege poenale anteriori, zgodnie z którą kara za przestępstwo musi być określona i przewidziana we wcześniej wydanej ustawie (A. Wąsek, Kodeks karny. Komentarz, Tom I, (art. 1-31), Gdańsk 1999, s. 19-21; L. Gardocki, Prawo karne, Warszawa 2009, s. 14).
1.2. Z uzasadnienia skargi konstytucyjnej wynika, że skarżący zarzuca art. 231 § 1 k.k. naruszenie reguł nullum crimen sine lege scripta oraz nullum crimen sine lege certa, gdyż kwestionuje on konstytucyjność regulacji kodeksowej polegającej na „milczącym odesłaniu” do innych aktów w zakresie
ustalenia obowiązków oraz uprawnień funkcjonariusza publicznego.
Na marginesie Trybunał zauważa, że konieczność przestrzegania w procesie legislacyjnym konstytucyjnej zasady określoności
znamion czynu zabronionego jest również wymogiem przewidzianym w regulacjach dotyczących zasad techniki prawodawczej. Zgodnie
z § 25 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.
U. Nr 100, poz. 908; dalej: z.t.p.) przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w
jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy). Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, dopuszczalne jest
zawarcie w przepisie podstawowym jedynie zachowania nakazanego albo zakazanego adresatowi, jednak tylko w drodze wyjątku i
tylko w zakresie wskazanym w rozporządzeniu. Chodzi m.in. o sytuację, gdy „adresat lub okoliczności tego nakazu albo zakazu
są wskazane w sposób niewątpliwy w innej ustawie” albo jeżeli „powszechność zakresu adresatów lub okoliczności jest oczywista”.
W zasadach techniki prawodawczej znajdują się ponadto przepisy szczególne dotyczące norm prawa karnego (zob. rozdział 9).
Znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma § 75 ust. 1 z.t.p., zgodnie z którym:
„w przepisie karnym znamiona czynu zabronionego określa się w sposób wyczerpujący, bez odsyłania do nakazów albo zakazów zawartych
w pozostałych przepisach tej samej ustawy lub w przepisach innych ustaw, w tym ustaw określanych jako «kodeks», albo w postanowieniach
umów międzynarodowych ratyfikowanych za zgodą wyrażoną w ustawie”.
Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu odesłanie takie stosować można jedynie wówczas, gdy:
„bezprawność czynu polega na naruszeniu nakazów albo zakazów wyraźnie sformułowanych w innych przepisach tej samej ustawy
albo postanowieniach umów międzynarodowych ratyfikowanych za zgodą wyrażoną w ustawie”.
Wówczas dopuszczalne jest odesłanie w przepisie karnym do przepisu tej samej ustawy bądź postanowienia umowy międzynarodowej.
W tym kontekście komentatorzy wskazują, że zwroty typu: „kto wbrew obowiązkowi...”, „kto bez zezwolenia...” czy: „kto wbrew
przepisom”, będące klasycznymi sformułowaniami norm blankietowych, nie spełniają wymogów zawartych w § 75 z.t.p. (J. Warylewski,
Zasady…, s. 330).
1.3. Trybunał zaznacza, że zasada określoności przepisów prawa karnego jest gwarantowana nie tylko w Konstytucji oraz w k.k.,
lecz także w aktach prawa międzynarodowego, które wiążą Polskę. W tym zakresie wymienić należy przede wszystkim art. 7 Konwencji
o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: EKPC, Konwencja) oraz
art. 15 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167; dalej: MPPOiP). Zgodnie
z art. 7 EKPC:
„1. Nikt nie może być uznany za winnego popełnienia czynu polegającego na działaniu lub zaniechaniu działania, który według prawa
wewnętrznego lub międzynarodowego nie stanowił czynu zagrożonego karą w czasie jego popełnienia. Nie będzie również wymierzona
kara surowsza od tej, którą można było wymierzyć w czasie, gdy czyn zagrożony karą został popełniony.
2. Niniejszy artykuł nie stanowi przeszkody w sądzeniu i karaniu osoby winnej działania lub zaniechania, które w czasie popełnienia
stanowiły czyn zagrożony karą według ogólnych zasad uznanych przez narody cywilizowane”.
Z kolei art. 15 MPPOiP stanowi, że:
„1. Nikt nie może być skazany za czyn lub zaniechanie, które w myśl prawa wewnętrznego lub międzynarodowego nie stanowiły przestępstwa
w chwili ich popełnienia. Nie może być również zastosowana kara surowsza od tej, którą można było wymierzyć w chwili popełnienia
przestępstwa. Jeżeli po popełnieniu przestępstwa ustanowiona zostanie przez ustawę kara łagodniejsza za takie przestępstwo,
przestępca będzie miał prawo z tego korzystać.
2. Nic w niniejszym artykule nie ogranicza sądzenia i karania jakiejkolwiek osoby za jakikolwiek czyn lub zaniechanie, które
w chwili ich popełnienia stanowiły przestępstwo w myśl ogólnych zasad prawa uznanych przez społeczność międzynarodową”.
2. Zasada określoności przepisów prawa w nauce prawa karnego.
2.1. Teoretycy prawa karnego dopuszczają dookreślenie znamion danego czynu zabronionego w aktach podustawowych (zob. L. Gardocki,
Zasada nullum crimen sine lege a akty normatywne naczelnych organów administracji, „Państwo i Prawo” z. 3/1969 , s. 517-518; R. Dębski, Pozaustawowe znamiona przestępstwa, Łódź 1995, s. 107; L. Kubicki, Nowa kodyfikacja karna..., s. 26; B. Kunicka-Michalska, Zasady odpowiedzialności karnej. Art. 1 § 1 i 2, art. 3-7 KK. Komentarz, Warszawa 2006, s. 71-72).
Norma karna co do zasady powinna wskazywać w sposób jednoznaczny osobę, do której skierowany jest zakaz, znamiona czynu zabronionego
oraz rodzaj sankcji grożącej za popełnienie takiego czynu. W przypadku, gdy wszystkie te elementy znajdują się w przepisie
karnym, mamy do czynienia z tzw. zupełnym przepisem karnym (J. Warylewski, Zasady…, s. 328).
Zdaniem karnistów dopuszczalne są jednak także tzw. przepisy karne niepełne (niezupełne, niekompletne), a więc takie, które
odsyłają do innego aktu prawnego (por. J. Warylewski, Zasady...., s. 328).
Przepisy niezupełne podzielić można z kolei na przepisy odsyłające oraz blankietowe. W obu przypadkach znamiona czynu zabronionego
są zakreślone w innych przepisach niż te, które znajdują się w ustawie karnej. O ile tzw. przepisy odsyłające w ścisłym znaczeniu
wskazują wyraźnie przepisy, które składają się na określoną normę karną, o tyle przepisy blankietowe, zwane też ramowymi,
ślepymi albo otwartymi, „odwołują się w sposób ogólny do przepisów, które już zostały uchwalone i opublikowane lub które mają
być uchwalone i opublikowane dopiero w przyszłości” (J. Warylewski, Zasady..., s. 329, zob. też: K. Buchała, A. Zoll, Polskie…, s. 74; por. szerzej również: J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 169 i n.).
Blankietowość normy karnej polega zatem, według przedstawicieli doktryny, na tym, że znamiona czynu zabronionego (tzw. typizacja,
określoność) wskazane są w innym akcie normatywnym niż ten, który zawiera normę sankcjonującą. Taka definicja normy blankietowej
jest powszechnie akceptowana w nauce prawa karnego, przy czym należy wspomnieć, iż część autorów wskazuje, iż pod pojęciem
przepisów blankietowych należy rozumieć wyłącznie takie unormowania, które odsyłają do aktów normatywnych rangi podustawowej.
Wówczas norma blankietowa staje się równocześnie normą kompetencyjną (B. Koch, Z problematyki przepisów blankietowych w prawie karnym, „Acta Universitatis Nicolai Copernici, Prawo”, t. XVI, 1978, s. 67).
Z kolei w ramach przepisów blankietowych wyróżnia się trzy podstawowe grupy: 1) przepisy odsyłające do innych unormowań w
ramach tej samej ustawy, 2) przepisy odsyłające do innej ustawy albo innych ustaw (również zawierające ogólne formuły np.
„w sposób niezgodny z wymogami ustawy” itp.; tego rodzaju przepisem blankietowym jest art. 59 § 1 kodeksu wykroczeń) oraz
3) przepisy odsyłające do unormowań aktów niższej rangi (czyli przepisy blankietowe w węższym znaczeniu, tak: B. Koch, Z problematyki…, s. 68-71).
W piśmiennictwie podkreśla się, że konstrukcja przepisu częściowo blankietowego jest szczególnie uzasadniona w trzech wypadkach:
1. W odniesieniu do kryminalizacji w tych sferach życia społecznego, które ulegają dynamicznym przemianom. W tym wypadku konstrukcja
odwołania do znamion pozaustawowych pozwala uniknąć częstych nowelizacji ustawy karnej (zob. R. Dębski, Pozaustawowe znamiona…, s. 119; L. Gardocki, op.cit.…, s. 65; B. Koch, Z problematyki…, s. 64-65).
2. W celu uniknięcia nadmiernej kazuistyki przepisów represyjnych. Przepis odsyłający do znamion pozaustawowych jest bowiem
lepszym rozwiązaniem niż przepis posługujący się pojęciami nieostrymi, których konkretyzacja następuje dopiero na etapie stosowania
prawa (L. Gardocki, op.cit.… s. 518).
3. W celu uwzględnienia specyfiki i złożoności kryminalizowanych zachowań, które uniemożliwiają szczegółowe określenie znamion
czynu zabronionego.
2.2. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że wymóg określoności wynikający z zasady nullum crimen sine lege nie jest spełniony jedynie w takim wypadku, gdy adresat normy prawnokarnej nie jest w sprawie zrekonstruować, jedynie na
podstawie przepisu ustawy, zasadniczych znamion czynu zabronionego (por. R. Dębski, op. cit.…, s. 131). W tym kontekście w piśmiennictwie podkreśla się, że: „nieokreśloność przestępstwa może też polegać na świadomym posługiwaniu
się przez ustawodawcę opisem przestępstwa wprawdzie precyzyjnym, ale tak szerokim, że jego dosłowne stosowanie nie jest możliwe
i wybór przypadków, w których dochodzi do odpowiedzialności karnej pozostawia się organom ścigania i sądom. (...) Jest oczywiste,
że w państwie praworządnym nie powinny obowiązywać przepisy karne, których ustawodawca nie potrafi sformułować dokładnie ani
nie ma na to szans w drodze orzecznictwa SN. Ustawodawca nie może bowiem wymagać od obywatela uświadomienia sobie zakresu
zakazu karnego i przestrzegania go, jeżeli sam nie jest w stanie określić wyraźnie jego granic” (L. Gardocki, Prawo karne…, s. 16).
3. Zasada określoności przepisów prawa w orzecznictwie SN.
3.1. Określoność przepisów prawa karnego była w ostatnim dwudziestoleciu przedmiotem kilku istotnych rozstrzygnięć Sądu Najwyższego.
3.1.1. W wyroku z 29 grudnia 1992 r., (sygn. akt WR 175/92, OSNKW nr 7-8/1993, poz. 47) Sąd ten ustawowe znamiona przestępstwa
zdefiniował jako cechy określone w ustawie, których całokształt charakteryzuje przestępstwo, a które muszą być udowodnione
w postępowaniu karnym, aby mogło nastąpić prawidłowe skazanie za przestępstwo. W wyroku z 21 grudnia 1995 r. (sygn. akt II
KRN 158/95) orzekł zaś, że: „Norma prawa karnego sformułowana jest zwykle przez pełny opis znamion zabronionego (i karalnego)
zachowania. Taka budowa normy prawnej jest regułą, co łączy się z zasadą określoności (od początku) przestępstwa w ustawie
karnej. Wszelako prawo karne zna sytuacje, w której opis czynu zabronionego nie jest kompletny i wymaga dopełnienia (uzupełnienia)
w przepisie odrębnym, zamieszczonym w innym akcie prawnym. Nie musi to być przy tym zawsze akt zaliczany do prawa karnego,
w ścisłym ujęciu. Nie musi to być nawet akt normatywny rzędu ustawy, może być to akt niższej rangi”.
Cytowany wyrok SN zapadł na tle art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 2 grudnia 1993 r. o oznaczaniu wyrobów znakami skarbowymi akcyzy
(Dz. U. Nr 127, poz. 584) i w wyniku rewizji nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego, który zarzucił m.in. przepisom karnym
tej ustawy blankietowość, gdyż ich treść „miała zostać wypełniona normami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Finansów”. SN
podzielił ten zarzut i uniewinnił skazanych od przypisanych im czynów.
W wyroku z 4 kwietnia 2000 r. (sygn. akt II KKN 335/99) SN, uwzględniając kasację wniesioną przez Prokuratora Generalnego,
zaznaczył, że: „Podstawowa zasada odpowiedzialności karnej – nullum crimen sine lege (art. 1 § 1 dawnego i obecnie obowiązującego kodeksu karnego) nakazuje, aby czyn zabroniony był określony szczegółowo przez
ustawę oraz zakazuje stosowania w prawie karnym analogii i wykładni rozszerzającej na niekorzyść sprawcy”.
3.1.2. W postanowieniu z 9 czerwca 2006 r. (sygn. akt I KZP 14/06, OSNKW nr 7-8/2006, poz. 67) SN podkreślił, że postulat
określoności ustawowego opisu przestępstwa wynika z zasady nullum crimen sine lege. Zasada określoności wymaga, aby w ustawie określić zabronione zachowanie nie tylko w taki sposób, aby można było jednoznacznie
odróżnić typy zachowań zabronionych przez ustawę od zachowań niezabronionych (funkcja zewnętrzna określoności czynu) ale również,
żeby można było wzajemnie odróżnić od siebie poszczególne typy czynów zabronionych (funkcja wewnętrzna określoności czynu).
3.1.3. W postanowieniu z 29 stycznia 2009 r. (sygn. akt I KZP 29/08, OSNKW nr 2/2009, poz. 15) SN powiązał zasadę określoności
czynu zabronionego przez ustawę z funkcją gwarancyjną prawa karnego, stwierdzając, że:
„Prawo karne (…) pełni z jednej strony funkcję ochronną, z drugiej jednak strony ma zabezpieczać jednostkę przed ingerencją
w jej prawa przez władzę pod pretekstem wykonywania funkcji ochronnej (funkcja gwarancyjna). Podstawowym instrumentem realizującym
funkcję gwarancyjną jest zasada określoności czynu zabronionego przez ustawę”.
Wskazane powyżej postanowienie SN wydał po rozpoznaniu zagadnienia prawnego wymagającego zasadniczej wykładni ustawy: „Czy
wobec użycia w treści art. 23 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2004 r. o systemie monitorowania i kontroli jakości paliw ciekłych
i biopaliw ciekłych (Dz.U. Nr 34, poz. 293 z późn. zm.), a także w treści art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r.
o systemie monitorowania i kontroli jakości paliw (Dz.U. Nr 169, poz. 1200), zwrotu: »wymagań jakościowych określonych w ustawie«,
dla ustalenia, czy w danym przypadku czyn sprawcy wyczerpuje znamiona przestępstwa opisanego we wskazanych przepisach, mają
znaczenie przepisy rozporządzeń wykonawczych, wydanych na podstawie delegacji ustawowej zawartej w powyższych ustawach, a
określające wymagania jakościowe dla paliw?”. SN postanowił odmówić podjęcia uchwały, w uzasadnieniu zauważając, że: „Omawiane
przepisy ustaw mają charakter częściowo blankietowy. Oznacza to, że ustawa nie określa dokładnie zestawu znamion i zleca określenie
niektórych jego elementów przepisom wykonawczym (zob. R. Dębski: Pozaustawowe znamiona przestępstwa, Łódź 1995, s. 110). W doktrynie taka metoda uznawana jest za dopuszczalną, choć postuluje się jej ograniczenie do minimum
(zob. K. Buchała, A. Zoll: Kodeks karny, Część ogólna, Komentarz do art. 1-116 k.k., Kraków 1998, s. 28). Na ogół dopuszcza się w prawie karnym regulowanie pewnych kwestii odnoszących się do odpowiedzialności
karnej, także w akcie podustawowym. Jest to możliwe, a nawet konieczne, gdy penalizacja pewnych zachowań jest niezbędna a
dokładne określenie znamion w ustawie jest niemożliwe (por. W. Wróbel: Zmiana normatywna i zasady intertemporalne w prawie karnym, Kraków 2003, s. 119-122, 127 i wskazana tam literatura; R. Góral: Kodeks karny. Praktyczny komentarz, Warszawa 2007, s. 12; A. Marek: Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 2007, s. 20). Warunkiem jest, aby zawarte w ustawie upoważnienie do wydania rozporządzenia miało charakter wyraźny,
to jest nieoparty na domniemaniu i aby miało charakter szczegółowy. W upoważnieniu musi być oznaczony organ uprawniony do
wydania rozporządzenia, zasadniczo przez użycie jego nazwy. Rozporządzenie może więc wyjątkowo z woli ustawy wkraczać w sprawy,
które stanowią jej przedmiot i które nie zostały w niej unormowane, a są niezbędne dla realizacji norm ustawy (zob. K. Działocha:
Ustawa a inne akty normatywne, [w:] Postępowanie ustawodawcze w polskim prawie konstytucyjnym. J. Trzciński, red. Warszawa 1994, s. 63-64).
Istnieje więc wprawdzie adresowany do ustawodawcy nakaz maksymalnej określoności typów przestępstw i nakaz typizacji czynów
zabronionych wyłącznie na drodze ustawy, ale dopuszcza się wyjątki od tych nakazów (zob. R. Dębski: Zasada nullum crimen sine lege i postulat wyłączności ustawy, Acta Universitatis Lodziensis, Folia Iuridica, Nauki Penalne 1992, nr 50, s. 108). Wyjątkiem takim jest między innymi forma odesłania specyfikującego, polegającego na tym, że skompletowanie
znamion czynu zabronionego wymaga sięgnięcia do wskazanych w ustawie przepisów, w tym przepisów zawartych w innych aniżeli
ustawa, aktach prawnych (por. R. Dębski: O przepisach blankietowych w prawie karnym. Uwagi wprowadzające, Acta Universitatis Lodziensis, Folia Iuridica, 1991, nr 47, s. 33).
Uznać zatem trzeba, że w piśmiennictwie wielokrotnie wypowiedziano się za dopuszczalnością regulowania zagadnień prawa karnego
przez akty podustawowe. Sąd Najwyższy także uznał takie rozwiązanie za dopuszczalne w odniesieniu do norm prawa karnego. W
wyroku z dnia 21 grudnia 1995 r., II KRN 158/95 (OSPiPr 1996, nr 6, poz. 2), Sąd Najwyższy stwierdził, że norma prawa karnego sformułowana jest zwykle przez pełny opis znamion zabronionego
(i karalnego) zachowania. Taka budowa normy prawnej jest regułą, co łączy się z zasadą określoności przestępstwa w ustawie
karnej. Prawo karne zna jednak sytuacje, w których opis czynu zabronionego nie jest kompletny i wymaga dopełnienia (uzupełnienia)
w przepisie odrębnym, zamieszczonym w innym akcie prawnym. Nie musi to być przy tym zawsze akt prawny zaliczany do prawa karnego,
w ścisłym ujęciu. Sąd Najwyższy podkreślił także, że nie musi to być nawet akt normatywny rzędu ustawy, może to być akt niższej
rangi.
W tej sytuacji stwierdzić należy, że wskazane w przedstawionym zagadnieniu przepisy ustaw i powiązane z nimi rozporządzenia
tworzą normę prawa karnego, której budowa nie jest wadliwa. Taka konstrukcja normy prawa karnego jest akceptowana zarówno
przez doktrynę, jak i orzecznictwo. Zadane Sądowi Najwyższemu pytanie zdaje się zmierzać do uzyskania odpowiedzi, czy wskazane
rozwiązania w ustawach i rozporządzeniach są zgodne z zasadą nullum crimen sine lege zawartą w art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oczywiste jest, że Sąd Najwyższy nie jest właściwym adresatem
takiego pytania i nie może udzielać na nie odpowiedzi (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2002 r., I KZP
17/02, OSNKW 2002, z. 7-8, poz. 62)”.
Z wywodu tego wynika, że SN powtórzył – już na gruncie obowiązującego k.k. z 1997 r. – tezę sformułowaną jeszcze na gruncie
k.k. z 1969 r. o dopuszczalności, a niekiedy nawet konieczności doprecyzowania znamion ustawowych niektórych czynów zabronionych
w aktach rangi podustawowej, to jest w rozporządzeniach. Takie działanie ustawodawcy nie narusza, zdaniem SN, zasady nullum crimen sine lege zawartej w art. 1 § 1 k.k. Jak stwierdza M. Derlatka w glosie do przywołanego postanowienia SN, wskazuje ono, że gramatyczna
wykładnia art. 1 § 1 k.k. oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji tylko pozornie wydaje się stać na przeszkodzie funkcjonowaniu przepisów
blankietowych: „Pozornie, ponieważ to zawsze ustawa zawiera fundament, trzon znamion typu czynu zabronionego. Akt wykonawczy
doprecyzowuje tylko to, co kryminalizuje ustawa, która upoważnia konkretny podmiot do wydania rozporządzenia w celu uzupełnienia
opisu znamion, a nie do ich tworzenia. Traktując posługiwanie się przepisami blankietowymi jako sytuacje wyjątkowe, uzasadnione
względami technicznymi i szybko zmieniającymi się uwarunkowaniami społecznymi oraz ekonomicznymi, nie naruszymy zasady nullum crimen sine lege” (Blankietowy charakter przepisu karnego a zasada nullum crimen sine lege, „Palestra” nr 3/2010, s. 77).
3.1.4. W postanowieniu z 29 lipca 2009 r. (sygn. akt KZP 8/09) SN, odmawiając podjęcia uchwały na przedłożone mu zagadnienie
prawne wymagające zasadniczej wykładni ustawy: „Czy reguły postępowania z dobrem wyznaczające zakres tolerowanego ryzyka,
które mogą być oceną zachowania i stanowić o jego zgodności lub niezgodności z prawem przy przestępstwie przekroczenia uprawnień
lub niedopełnienia swoich obowiązków przez funkcjonariusza publicznego opisanego w art. 231 k.k. muszą być zgodne z regułami
wynikającymi z zasady nullum crimen sine lege, art. 1 k.k.”, stwierdził, że: „… zasada nullum crimen sine lege określa, że odpowiedzialność karną może ponieść tylko sprawca czynu zabronionego przez ustawę, nie zaś, że ustawa taka będzie
zawierała opis każdego możliwego zachowania, które wyczerpuje znamiona tego czynu. Nie można zatem stawiać znaku równości
pomiędzy sformułowaniem »czyn«, użytym w art. 1 § 1 k.k., a koniecznością stworzenia kompletnego ustawowego katalogu zachowań
określających poszczególne czynności sprawcze realizujące znamiona czynów zabronionych.
(…) na ile można odczytać to z treści uzasadnienia, Sąd interesuje zupełnie inne zagadnienie niż sformułowane w zadanym pytaniu.
Rzecz nie sprowadza się bowiem do tego, czy w postępowaniu karnym mogą zaistnieć sytuacje, które pozwalałyby na odstąpienie
od zasady nullum crimen sine lege – co do tej kwestii pytający nie ma wątpliwości – lecz do tego, czy uprawnienie funkcjonariusza publicznego, którego przekroczenie
stanowi znamię odpowiedzialności z art. 231 k.k., może wynikać ze źródła o charakterze nienormatywnym, a więc, przykładowo:
z »samej istoty urzędowania, czy ogólnych zasad postępowania z określonym dobrem prawnym opartych na wiedzy i doświadczeniu«
(jak ujmuje to A. Zoll w komentarzu do art. 231, [w:] A. Zoll red.: Kodeks karny. Komentarz, Kraków 2006, teza 10).
(…) Rozważając problem postawiony w pytaniu, przede wszystkim zauważyć należy, że stosowania zasady nullum crimen sine lege z pewnością nie da się »wyłączyć« na drodze interpretacji któregoś ze szczegółowych przepisów Kodeksu karnego. Zasada ta
stanowi bowiem nie tylko normę o charakterze generalnym wyrażoną w tym kodeksie, ale przede wszystkim ma rangę zasady konstytucyjnej
(zapisano ją w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP), a także normy prawa międzynarodowego wiążącej Polskę wraz z ratyfikacją Konwencji
o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (art. 7 tej konwencji).
Trudno również nie zgodzić się z trafnością poglądu A. Zolla przedstawionego w cytowanym fragmencie Komentarza do Kodeksu
karnego, z którego wynika, że źródła uprawnień i obowiązków funkcjonariusza publicznego mogą mieć charakter normatywny (ogólny
lub wewnętrzny), w tym polecenia służbowego opartego o taką normę, ale także nienormatywny – wynikający z ogólnych reguł postępowania
z określonym dobrem prawnym (identyczne zapatrywanie na tę kwestię prezentuje m.in. O. Górniok, [w:] A. Wąsek red.: Kodeks karny. Komentarz. Część szczególna, tom II, wydanie 3, Warszawa 2006, s. 89). Nie sposób bowiem stworzyć kompletnego katalogu takich reguł prawidłowego postępowania.
Zasada nullum crimen sine lege określa, że odpowiedzialność karną może ponieść tylko sprawca czynu zabronionego przez ustawę, nie zaś, że ustawa taka będzie
zawierała opis każdego możliwego zachowania, które wyczerpuje znamiona tego czynu”.
3.1.5. Przytoczone tezy wskazują, że Sąd Najwyższy – traktując w swoim orzecznictwie zasadę określoności jako jeden z podstawowych
instrumentów realizacji funkcji gwarancyjnej prawa karnego – nie utożsamia jednak tej zasady z bezwzględnym nakazem określenia
w ustawie wszystkich znamion czynu zabronionego. Nie ma, zdaniem SN, konieczności wytyczenia przez ustawodawcę kompletnego
katalogu zachowań określających poszczególne czynności sprawcze realizujące znamiona czynów zabronionych. Akceptacja możliwości
doprecyzowania określonych elementów czynu penalizowanego na poziomie podustawowym stanowi utrwaloną linię orzeczniczą SN.
Przeprowadząjąc wielokrotnie test dopuszczalnej blankietowości normy prawa karnego, Sąd Najwyższy, odwołuje się do utrwalonych
poglądów w literaturze karnistycznej i przyjmuje, że źródła uprawnień i obowiązków funkcjonariusza publicznego mogą mieć charakter
tak normatywny – ogólny lub wewnętrzny, w tym polecenia służbowego mającego podstawę w takiej normie, jak i nienormatywny
– wynikający z ogólnych reguł postępowania z określonym dobrem prawnym.
4. Regulacja przestępstwa nadużycia władzy w polskim prawie karnym: perspektywa prawno-historyczna.
4.1. Przestępstwo przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków na szkodę interesu publicznego lub prywatnego przez
funkcjonariusza publicznego tradycyjnie nosi nazwę nadużycia władzy lub przekroczenia uprawnień. Jest to klasyczne, najbardziej
charakterystyczne przestępstwo funkcjonariuszy, które godzi w autorytet oraz zaufanie społeczne do reprezentowanych przez
nich władz i instytucji, a także w konkretne interesy i dobra społeczne lub jednostkowe, zagrożone lub naruszone przestępnym
zachowaniem.
4.2. Jak trafnie zaznacza Prokurator Generalny w stanowisku wyrażonym w piśmie z 22 grudnia 2008 r. ustawodawca, penalizując
odpowiedzialność funkcjonariusza publicznego za przestępstwo nadużycia władzy, ma do wyboru trzy metody regulacji: kazuistyczną,
syntetyczną albo mieszaną.
Metoda kazuistyczna polega na szczegółowej typizacji różnych skonkretyzowanych form nadużycia władzy. Metoda syntetyczna oznacza
sformułowanie jednego ogólnego typu przestępstwa nadużycia władzy, tak aby zawierały się w nim wszelkie szczególne formy tego
rodzaju przestępnych zachowań. Metoda pośrednia natomiast charakteryzuje się stypizowaniem – obok formy podstawowej – dodatkowych,
szczególnych form przestępstw nadużycia władzy.
4.3. Kazuistyczna metoda kodyfikacji przestępstwa nadużycia władzy znana była ustawom karnym obowiązującym na ziemiach polskich
w okresie zaborów (por. Zb. Kallaus, Przestępne nadużycie władzy, Warszawa 1982, s. 125).
Po odzyskaniu niepodległości w 1918 r. twórcy kodeksu karnego z dnia 11 lipca 1932 r. (Dz. U. Nr 60 poz. 571) mieli do wyboru
dwie drogi. Mogli albo utrzymać kazuistyczne wyliczenia rozmaitych, znanych obowiązującemu ustawodawstwu w różnych formach
przestępstw, popełnianych przez urzędników w związku z czynnościami urzędowymi, albo też dążyć do możliwie syntetycznego ujęcia
przepisów tak, aby ustawa wskazała zasadnicze cechy, stanowiące o przestępności czynu urzędnika i tylko w wypadkach nieodzownej
konieczności uciekać się do kazuistycznych wyliczeń. Autorzy projektu kodeksu karnego zdecydowali się przyjąć drugą, syntetyczną
koncepcję, której odzwierciedleniem stał się art. 286 k.k. z 1932 r.
4.4. Przepis ten stanowił, że:
„§ 1. Urzędnik, który przekraczając swą władzę lub nie dopełniając obowiązku, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego,
podlega karze więzienia do lat 5.
§ 2. Jeżeli sprawca działa w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej dla siebie lub innej osoby, podlega karze
więzienia do lat 10.
§ 3. Jeżeli sprawca działa nieumyślnie, podlega karze aresztu do miesięcy 6”.
Rezygnując z grupy przepisów szczególnych wobec art. 286 k.k. z 1932 r. prawodawca wprowadził jednak dodatkowo art. 291 k.k.,
który stanowił, że: „Jeżeli urzędnik dopuścił się jakiegokolwiek przestępstwa podczas urzędowania lub w związku z urzędowaniem,
sąd może wymierzyć karę wyższą o połowę od najwyższego wymiaru kary, przepisanego za dane przestępstwo”.
4.5. Przedstawiciele nauki prawa karnego z okresu II Rzeczypospolitej, komentując art. 286 k.k. z 1932 r., wskazywali, że
termin „władza urzędnika” oznaczał ogół uprawnień związanych z danym urzędem, na podstawie których może działać on na korzyść
lub niekorzyść osób prywatnych, państwa lub samorządu lub nawet społeczeństwa (zob. J. Makarewicz, Kodeks karny z komentarzem, Lwów 1938, rozdział: Przestępstwa urzędnicze).
4.6. Znamiona art. 286 wypełniał czyn, którego dopuszczał się urzędnik, przekraczając swoją władzę, a więc wychodząc poza
dozwolone przepisami lub wyznaczone istotą urzędowania granice. Na równi z przekroczeniem władzy jeden z twórców k.k. z 1932
r. traktował podjęcie działania w sytuacji, gdy ustawa nakazywała wstrzymanie się od działania. (por. J. Makarewicz, Kodeks…, s. 647-648). Jednocześnie zaznaczył on, że przekroczenie granic władzy, będące tylko naruszeniem kompetencji terytorialnej
lub rzeczowej, nie wypełniało jeszcze znamion przestępstwa z art. 286 k.k. (tamże).
4.7. Przez władzę, o której była mowa w art. 286, autorzy międzywojenni rozumieli uprawnienia nadane urzędnikowi przez ustawę
albo przez rozporządzenia wydane na podstawie ustawy, albo wreszcie przez szczególne polecenia wydane mu przez uprawnioną
do tego zwierzchność. Ogół tych uprawnień stanowił władzę tegoż urzędnika (imperium).
4.7.1. Jak wskazywał L. Peiper za autorami austriackimi, przekroczenie władzy polegać mogło na złamaniu prawa lub na odmówieniu
prawa i mogło nastąpić w dwojaki sposób: albo przez przedsięwzięcie czynności wychodzących poza uprawnienia danego urzędnika,
czyli poza zakres jego władzy bądź też przez przedsięwzięcie czynności wchodzących wprawdzie w zakres tych uprawnień, jednak
przedsięwziętych bezprawnie, tj. wbrew przepisom, które albo w danej sytuacji nie uzasadniały danego działania i nakazywały
urzędnikowi zaniechanie takiego działania dla braku wymogów i przyczyn takiego działania, albo też nakazywały mu postąpić
odmiennie niż to uczynił (L. Peiper, Komentarz do kodeksu karnego i przepisów wprowadzających obie te ustawy oraz do Rozporządzenia PR z 1934 r. o niektórych przestępstwach
przeciwko bezpieczeństwu Państwa z uwzględnieniem U.k.s., ordynacji podatkowej, KKWojsk., ustaw dodatkowych, orzecznictwa
SN, Kraków 1936, s. 617-618).
Co ważne w kontekście rozpatrywanej sprawy, w literaturze międzywojnia został wyrażony pogląd, że prawodawca podciągnął oba
wskazane powyżej przypadki pod przepis art. 286, żeby nie tworzyć dwóch kategorii nadużycia władzy i nie popaść w kazuistykę,
cechującą kodeksy obowiązujące w poszczególnych zaborach, lecz stworzyć jednolity typ przestępstwa przekroczenia władzy. Stwarzając
taki jednolity typ, ustawodawca zapobiegł trudnościom mogącym nasunąć się w praktyce przy ocenie, do którego rodzaju przekroczenia
władzy należy dane przestępstwo (por. tamże).
4.7.2. Niedopełnienie obowiązku rozumiane było jako brak podjęcia działania nakazanego przepisami lub istotą urzędowania.
L. Peiper zaznaczył w swoim komentarzu, że poprzez niedopełnienie obowiązku należy rozumieć inne – poważniejsze – czyny niż
wykroczenia dyscyplinarne. Podkreślił, że niedopełnienie obowiązku odpowiadać musi swoim natężeniem znamieniu przekroczenia
władzy (por. tamże, str. 648). W literaturze przedmiotu z okresu międzywojnia zaznaczano również, że istota stanowiska prawnego urzędnika polega
na tym, iż w przekazanym sobie zakresie służby publicznej urzędnik ma pewne uprawnienia i odpowiednie do tych uprawnień obowiązki.
Postępowanie służbowe urzędnika musi być dostosowane do tych wskazań. Wszystko to, co zakres uprawnień przekracza albo granic
obowiązku nie dosięga, jest niezgodne z zadaniami urzędnika, stanowić zatem będzie podstawę odpowiedzialności urzędowej, i
szkoda, o której mowa w danym wypadku, nie jest oczywiście obiektywnym warunkiem wypełnienia stanu faktycznego. Jest rozumiana
jedynie jako objęta zamiarem sprawcy bezpośrednim lub ewentualnym (por. L. Peiper, tamżeKomentarz…, s. 614-619).
4.8. W kodeksie karnym z 19 kwietnia 1969 r. (Dz. U. Nr 13, poz. 94) przestępstwo nadużycia władzy regulował art. 246. Przepis
ten miał następujące brzmienie:
„§ 1. Funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swe uprawnienia lub nie dopełniając obowiązku, działa na szkodę dobra
społecznego lub jednostki, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 5.
§ 2. Jeżeli sprawca dopuszcza się czynu w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, podlega karze pozbawienia wolności
od roku do lat 10.
§ 3. Jeżeli sprawca dopuszcza się nieumyślnie czynu określonego w § 1, wyrządzając poważną szkodę, podlega karze pozbawienia
wolności do lat 2, ograniczenia wolności albo grzywny.
§ 4. Przepisów § 1-3 nie stosuje się, gdy czyn wyczerpuje znamiona innego przestępstwa albo gdy przekroczenie uprawnień lub
niedopełnienie obowiązku należy do jego znamion”.
4.8.1. Komentatorzy k.k. z 1969 r. wskazywali, że dla oceny czy konkretny czyn wypełniał znamiona art. 246 k.k. z 1969 r.
miały szczególne znaczenie przepisy prawne oraz administracyjne (regulaminy, statuty, instrukcje służbowe itp.), które określały
zakres obowiązków i uprawnień służbowych funkcjonariusza publicznego oraz zakres działalności i właściwość danego organu władzy.
Nie wszystkie obowiązki i uprawnienia służbowe określają wyraźnie przepisy; mogą one wynikać również z samego charakteru i
istoty zadań danego stanowiska, z rodzaju dokonywanej czynności albo z ogólnych zasad sprawowania funkcji czy też obowiązków
służbowych. Obowiązek sprawcy nie musi wynikać z konkretnego przepisu prawnego. Wystarczy, że wynika on z istoty spełnianej
funkcji. Miarą takiego obowiązku była zawsze konieczność działania pod kątem widzenia dobrego administratora, a nie działania
w zależności od istnienia odpowiednich regulaminów czy okólników dotyczących danego działu pracy. Mogły to być również obowiązki
szczegółowo wymienione w umowie o pracę albo dorywczo określane lub powstające, lecz pozostające w granicach obowiązków, choćby
najogólniej określonych w umowie o pracę lub wynikających z charakteru pracy (J. Bafia, K. Mioduski, M. Siewierski, Kodeks karny, Komentarz, Warszawa 1987 r., s. 246).
4.9. Trybunał zauważa, że przedstawiona powyżej doktrynalna interpretacja art. 286 k.k. z 1932 r. i art. 246 k.k. z 1969 r.
wskazuje na daleko idące podobieństwa w redakcji analizowanych przepisów. Oba cechowało użycie metody syntetycznej skutkujące
częściową blankietowością regulacji kodeksowej przestępstwa nadużycia władzy. Co należy tu szczególnie podkreślić, komentatorzy
obu tych przepisów kodeksowych nie zgłaszali zastrzeżeń co do wyboru takiej metody określenia analizowanego czynu zabronionego.
Co więcej, komentatorzy kodeksu karnego z 1932 r. uznawali tę metodę regulacji nadużycia władzy przez urzędników lub funkcjonariuszy
publicznych za lepszą od metody kazuistycznej – stosowanej wcześniej, w obowiązujących do 1 września 1932 r. kodeksach karnych
odziedziczonych po państwach zaborczych (zob. też: W. Makowski, Prawo karne. Część szczególna. O przestępstwach w szczególności, Warszawa 1924, s. 81-119). Trybunał zaznacza, że kwestia konstytucyjności częściowo blankietowej regulacji przestępstwa
nadużycia władzy nie była również przedmiotem sporów czy kontrowersji w trakcie prac nad obowiązującym k.k.
5. Interpretacja zasady określoności prawa w dotychczasowym orzecznictwie TK.
5.1. Zasada określoności oraz wynikające z niej reguły szczegółowe redagowania przepisów prawa represyjnego były również wielokrotnie
przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, przed i po wejściu w życie Konstytucji.
5.1.1. W uzasadnieniu postanowienia z 25 września 1991 r., sygn. S 6/91 (OTK ZU w 1991 r., poz. 34) Trybunał stwierdził, że:
„W demokratycznym państwie prawa funkcją prawa karnego nie jest tylko ochrona państwa i jego instytucji, nie jest także tylko
ochrona społeczeństwa lub poszczególnych jednostek przed przestępstwami, ale także, w nie mniejszym stopniu, ochrona jednostki
przed samowolą państwa. Prawo karne stwarza dla władzy w demokratycznym państwie prawa barierę, poza którą obywatel powinien
czuć się bezpieczny w tym sensie, że bez przekroczenia pola zabronionego pod groźbą kary nie może być pociągnięty do odpowiedzialności
karnej. Prawo karne ma wyznaczyć wyraźne granice między tym, co jest dozwolone, a tym, co jest zabronione. Bariera, o której
tu mowa, nie powinna być usuwana dla żadnych celów politycznych lub innych. Prawo karne nie jest bowiem instrumentem mającym
służyć zachowaniu władzy, lecz jest właśnie tej władzy ograniczeniem”.
5.1.2. W orzeczeniu z 19 czerwca 1992 r. sygn. U 6/92 (OTK ZU w 1992 r., poz. 13) Trybunał uznał, że demokratycznym państwie
prawa każda forma naruszenia przez organ państwowy dobra osobistego musi łączyć się z możliwością kontroli zasadności działania
organu państwowego, podkreślając jednocześnie, iż w państwie takim:
„wymaganie określoności dotyczyć musi zarówno materialnych elementów czynu, jak i elementów kary, tak by czyniło to zadość
wymaganiu przewidywalności. Przepisy prawne muszą bowiem stwarzać obywatelowi (podmiotowi odpowiedzialności karnej) możliwość
uprzedniego i dokładnego rozeznania, jakie mogą być prawnokarne konsekwencje jego postępowania. Materialne elementy czynu,
uznanego za przestępny, muszą więc być zdefiniowane w ustawie (zgodnie z konstytucyjną zasadą wyłączności ustawy) w sposób
kompletny, precyzyjny i jednoznaczny (...)”.
5.1.3. W orzeczeniu z 1 marca 1994 r. sygn. U 7/93 (OTK ZU w 1994 r., poz. 5, pkt 6) Trybunał stwierdził, że z zasady państwa
prawnego, wyrażonej w art. 1 Konstytucji z 1952 r. w brzmieniu nadanym jej przez ustawę z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie
Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75, poz. 444) wynika, iż przepisy prawa karnego powinny precyzyjnie
określać zarówno czyn, jak i karę. Trybunał podkreślił wówczas, iż:
„w świetle konstytucyjnego podziału materii pomiędzy ustawy a akty wykonawcze (…) podstawowe elementy zarówno czynu jak i
kary muszą być określone w samej ustawie, a nie mogą być – w sposób blankietowy – pozostawione do unormowania w akcie wykonawczym”.
Trybunał Konstytucyjny zaznaczył wówczas, że takie konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić do
wszystkich przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), a więc do wszystkich przepisów, których celem
jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania czy jakiejś sankcji.
5.1.4. Z kolei w postanowieniu z 13 czerwca 1994 r. sygn. S 1/94 (OTK ZU w 1994 r., poz. 28) Trybunał podkreślił, iż:
„każda regulacja prawna, nawet o charakterze ustawowym, dająca organowi państwowemu uprawnienie do wkraczania w sferę praw
i wolności obywatelskich, musi spełniać warunek dostatecznej określoności. Należy przez to rozumieć precyzyjne wyznaczenie
dopuszczalnego zakresu ingerencji oraz trybu, w jakim podmiot ograniczony w swoich prawach i wolnościach może bronić się przed
nieuzasadnionym naruszeniem jego dóbr osobistych”.
5.2. Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasada wyłączności ustawowej w odniesieniu do określoności czynu zabronionego
pod groźbą kary była przedmiotem orzekania TK w wyroku z 19 maja 1998 r. sygn. U 5/97 (OTK ZU nr 4/1998, poz. 46) w którym
Trybunał stwierdził, że: „parlament jest (…) podmiotem wyłącznie uprawnionym do ograniczenia – na drodze ustawodawczej – zakresu
korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, przy czym Konstytucja szczegółowo określa przesłanki takich ograniczeń w postaci
wartości (dóbr) konkurujących z zakresem korzystania przez jednostkę ze swych wolności i praw” (s. 251-252).
5.2.1. Z kolei w wyroku z 20 lutego 2001 r. sygn. P 2/00 (OTK ZU nr 2/2001, poz. 32, pkt 2). Trybunał zmodyfikował tezę wyrażoną
w sprawie o sygn. U 7/93, dopuszczając możliwość doprecyzowania w aktach podustawowych pewnych elementów czynu penalizowanego
w kodeksie karnym skarbowym. Stwierdził wówczas, że:
„nie rezygnując z wymagania określenia wyłącznie w ustawie podmiotu, znamion przedmiotowych przestępstwa oraz kary, należy
jednak przyjąć, że dopuszczalne jest doprecyzowanie tych elementów w aktach wykonawczych wydanych w zgodzie z art. 92 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zwłaszcza w odniesieniu do przestępstw przeciwko mieniu, obrotowi gospodarczemu, czy
przeciwko interesom fiskalnym państwa, konstrukcja ustawy karnej, która by całkowicie wykluczała potrzebę odwołania się do
rozporządzeń regulujących określoną sferę działalności, jest trudna do wyobrażenia”.
W sprawie tej Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że: „odesłanie do aktów wykonawczych umożliwia »dopasowanie norm
określających poszczególne zakazy i nakazy do zmieniających się stosunków (np. gospodarczych, społecznych, ekologicznych itp.)
i wyposażenie ich w jednolitą sankcję« (…) Akty niższej rangi są szybciej dostosowywane do zmieniających się warunków społeczno-gospodarczych,
odzwierciedlają wzrost cen, stawek podatkowych, itd. Pozwala to uniknąć częstych nowelizacji ustawy, co służy stabilności
prawa” (tamże).
5.2.2. W wyroku z 8 lipca 2003 r., sygn. P 10/02 (OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 62) Trybunał orzekł, że przepis kodeksu wykroczeń w zakresie, w jakim przewiduje wymierzanie kary grzywny za naruszenie przepisów
porządkowych, stanowionych przez organy stanowiące samorządu terytorialnego, jest zgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji. Trybunał
stwierdził w uzasadnieniu, że w myśl art. 42 ust. 1 Konstytucji: „…czyn zabroniony i rodzaj oraz wysokość kar i zasady ich
wymier[z]ania muszą zostać określone bezpośrednio w ustawie, przy czym Konstytucja nie wyklucza doprecyzowania niektórych
elementów przez akty podustawowe (zasada wyłączności ustawy w sferze prawa represyjnego). Rola aktu podustawowego polega w
tym przypadku na dookreśleniu pewnych elementów czynu zabronionego, który zabroniony został przez ustawodawcę. … podstawowe
znamiona czynu zabronionego muszą zostać określone w ustawie w sposób odpowiadający pewnym minimalnym wymogom precyzji, tak
aby adresat normy prawnej mógł zorientować [się] na podstawie samej tylko ustawy co do zasadniczej treści ustanowionego zakazu
(zasada określoności regulacji z zakresu prawa represyjnego)”. (pkt 3)
W tym samym wyroku Trybunał stwierdził nadto, że: „po pierwsze, przepisy blankietowe mogą odsyłać do przepisów różnej rangi.
Obok przepisów odsyłających do ustaw mogą istnieć przepisy odsyłające do aktów podustawowych. Po drugie, przepisy blankietowe
różnią się zakresem odesłania. W przypadku szeregu przepisów zakres odesłania obejmuje tylko niektóre znamiona czynu zabronionego,
natomiast pozostałe znamiona zostały określone w przepisie zawierającym odesłanie. Niektóre przepisy blankietowe nie określają
w ogóle znamion czynu zabronionego, a wszystkie jego elementy zostają określone w przepisach do których odsyła przepis blankietowy.
Tego typu przepisy stanowią tzw. blankiet zupełny”.
Trybunał w sprawie o sygn. P 10/02 „w pełni” podzielił stanowisko Prokuratora Generalnego i Marszałka Sejmu, że „nie jest
możliwe całkowite wyeliminowanie znamion pozaustawowych w prawie represyjnym”.
5.2.3. W wyroku z 26 listopada 2003 r. w sprawie SK 22/02 (OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 97, pkt 4) Trybunał, rozwijając to stanowisko,
zaznaczył, że: „Reguła określoności wskazana w art. 42 Konstytucji wyznacza zatem dopuszczalność i zakres stosowania norm
prawa karnego o charakterze blankietowym. Nakazuje ona ustawodawcy takie wskazanie czynu zabronionego (jego znamion), aby
zarówno dla adresata normy prawnokarnej, jak i organów stosujących prawo i dokonujących «odkodowania» treści regulacji w drodze
wykładni normy prawa karnego nie budziło wątpliwości to, czy określone zachowanie in concreto wypełnia te znamiona. Skoro bowiem ustawa wprowadza sankcję w przypadku zachowań zabronionych, nie może pozostawiać jednostki
w nieświadomości czy nawet niepewności co do tego, czy pewne zachowanie stanowi czyn zabroniony pod groźbą takiej sankcji.
Stanowisko takie jest akceptowane w piśmiennictwie prawa karnego. W istocie zatem norma prawnokarna może mieć charakter odsyłający,
wykluczyć natomiast należy niedoprecyzowanie jakiegokolwiek elementu tej normy, które pozwalałoby na dowolność w jej stosowaniu
przez właściwe organy władzy publicznej czy na «zawłaszczanie» przez te organy pewnych sfer życia i penalizowanie zachowań,
które nie zostały expressis verbis określone jako zabronione w przepisie prawa karnego. Stwarzać to może bowiem nie tylko wskazany już stan niepewności po stronie
jednostki co do zakresu zachowań dozwolonych i niedozwolonych, lecz również w sposób sprzeczny z konstytucyjną zasadą państwa
prawa prowadzić może do dowolności orzekania i w skrajnych przypadkach może stanowić niebezpieczne narzędzie nacisku aparatu
państwowego na obywateli. Wszystko to składa się na tzw. samowolę państwa, która w demokratycznym państwie prawa nie jest
dopuszczalna”.
5.2.4. W wyroku z 5 maja 2004 r. o sygn. P 2/03 (OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 39) Trybunał zauważył, że chociaż każde ogólnikowe
określenie znamion czynu zabronionego dające daleko idącą swobodę interpretacji co do treści normy prawno-karnej nie spełnia
wymogu określoności wyrażonego w art. 42 ust. 1 Konstytucji, to jednak nie oznacza to, że ustawodawca nie może określać pewnych
zachowań stanowiących czyn zabroniony w sposób na tyle ogólny, aby w ich zakresie mieściły się różne działania, które są zabronione
np. ze względu na cel, jaki ma być osiągnięty przez ich realizację. Wniosek przeciwny należałoby uznać za absurdalny, gdyż
w krańcowym ujęciu prowadziłby do konieczności zaprzeczenia abstrakcyjnego i ogólnego charakteru normy prawnej. Nieprzekraczalnym
minimum precyzji formułowania przepisów represyjnych jest wymóg takiej redakcji przepisu, aby jednostka nie miała wątpliwości,
że jej zachowanie w konkretnych okolicznościach naraża ją na odpowiedzialność karną.
W sprawie o sygn. P 2/03 Trybunał dodał również, że: „wymaganie określoności dotyczyć musi zarówno materialnych elementów
czynu, jak i elementów kary tak, by czyniło zadość wymaganiu przewidywalności. Przepisy prawne muszą bowiem stwarzać obywatelowi
(podmiotowi odpowiedzialności karnej) możliwość uprzedniego i dokładnego rozeznania, jakie mogą być prawno karne konsekwencje
jego postępowania” (s. 550-551).
5.2.5. W wyroku z 5 marca 2003 r., sygn. K 7/01 (OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 19), TK zaznaczył, że niejasność prawa i jego nadmierne
skomplikowanie prowadzą do rozbieżnych interpretacji. Dotyczy to zwłaszcza tzw. kaskadowych odesłań, które mogą spowodować
kompletną nieczytelność przepisu. W takich wypadkach powstaje konieczność oceny, czy ustawodawca utrzymał się jeszcze w zakresie
przysługującej mu swobody regulacyjnej.
5.2.6. W wyroku z 12 września 2005 r., sygn. SK 13/05 (OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 91) Trybunał zaznaczył że jednak ani sama
konieczność wykładni przepisu prawa, ani fakt posłużenia się odesłaniem w zakresie definiowania cech czynu nie przesądzają
jeszcze o przekroczeniu przez ustawodawcę konstytucyjnego standardu określoności czynu zabronionego. Trybunał stwierdził również,
że sam kodeks karny operuje licznymi zwrotami niedookreślonymi, które nie mają wyłącznie na celu oznaczenia kwalifikowanej
postaci przestępstwa. (art. 218 § 1 k.k. – mówiący o oddziaływaniu „złośliwym”, art. 304 k.k. – mówiący o „przymusowym położeniu”,
art. 311 k.k. – „istotne znaczenie”, gdzie użycie takich zwrotów determinuje same znamiona czynu karalnego. Znaczenie tych
określeń nie jest jednak ustalane w próżni prawnej, co mogłoby rodzić niepewność, lecz poprzez analizę dorobku doktryny, a
zwłaszcza orzecznictwa sądowego, które autorytatywnie usuwa istniejące obiektywnie wątpliwości (pkt 2.4.).
5.2.7. Kwestię treści normatywnej rekonstruowanej z art. 42 ust. 1 Trybunał podjął również w wyroku z 21 lipca 2006 r. sygn.
P 33/05 (OTK ZU nr 7A/2006, poz. 83). Podkreślił wówczas, że dopuszczalność i zakres stosowania przepisów prawa karnego o
charakterze blankietowym wyznaczone są przez zasadę określoności tych przepisów oraz zasadę wyłączności ustawy w sferze prawa
karnego. W tym kontekście Trybunał wyraził tezę, że:
„Przepisy karne (represyjne) o charakterze blankietowym, czyniąc zadość gwarancjom przewidzianym w art. 42 ust. 1 Konstytucji,
powinny bowiem nie tylko określać podstawowe elementy, a więc podmiot, znamiona czynu zabronionego oraz rodzaj i wysokość
kary, odsyłając jedynie w zakresie doprecyzowania niektórych z tych elementów do odrębnych przepisów, ale przede wszystkim
respektować w zakresie odesłania katalog źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Zakres odesłania
musi być ściśle dostosowany do wyznaczonych przez Konstytucję granic kompetencji prawotwórczych organów władzy publicznej.
Odesłanie nie może obejmować regulacji, które są wprawdzie wydawane na podstawie ustaw, jednak zakres udzielonych upoważnień
ustawowych do ich wydania narusza konstytucyjne zasady stanowienia aktów normatywnych” (pkt 3).
5.2.8. W postanowieniu z 20 listopada 2007 r. (sygn. Ts 106/07, OTK ZU nr 6/B/2007, poz. 299) Trybunał podkreślił z kolei,
że alternatywą dla posługiwania się w ustawach prawno-karnych odesłaniami do przepisów pozaustawowych byłaby konieczność posłużenia
się w ustawie karnej zwrotami niedookreślonymi – co z punktu widzenia zasad gwarancyjnych prawa karnego stanowiłoby mniej
korzystne rozwiązanie.
5.2.9. Warto dodać, że w sprawie o sygn. P 33/05 w punkcie 3 uzasadnienia Trybunał odniósł się również do problemu dopuszczalności
tzw. blankietów zupełnych w regulacjach o charakterze represyjnym, stwierdzając, że nie można całkowicie wykluczyć posługiwania
się techniką blankietu zupełnego, jeżeli w danym przypadku nie jest możliwe określenie przynajmniej niektórych znamion czynu
zabronionego w samej ustawie. Takie rozwiązanie jest jednak dopuszczalne jedynie w uzasadnionych przypadkach i przy spełnieniu
szeregu warunków, odnoszących się do szczególnego charakteru prawnego regulacji, do której odsyła przepis ustawy. Trybunał
zaznaczył, że w żadnym wypadku blankiet zupełny nie może odsyłać do przepisów, które nie mają charakteru powszechnie obowiązującego
prawa.
5.2.10. Kwestia dopuszczalności blankietu zupełnego była też rozważana w sprawie o sygn. P 65/07 (wyrok z 28 lipca 2009 r.,
OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 114). Trybunał wzmocnił tu ustaloną już linię orzeczniczą dotyczącą dopuszczalności posługiwania
się techniką tzw. blankietu zupełnego o charakterze dynamicznym, stwierdzając, że stosowanie tej techniki przez ustawodawcę
jest konstytucyjnie dopuszczalne po spełnieniu trzech warunków:
– stosowanie takiego blankietu możliwe jest tylko w wypadku zagrożeń karami o stosunkowo niewielkim stopniu dolegliwości (a contrario bezwzględnie niedopuszczalne jest posługiwanie się blankietem zupełnym w wypadku przestępstw),
– odesłanie może nastąpić jedynie do przepisów ustanowionych przez organy posiadające demokratyczną legitymację opartą na
powszechnych i bezpośrednich wyborach,
– ustawa powinna w sposób jednoznaczny wyrazić swoją wolę penalizacji zachowań zakazanych przez przepisy podustawowe, wydane
na jej podstawie.
5.3. Podsumowując dotychczasowe acquis constitutionnell Trybunał stwierdza, że sam fakt posłużenia się odesłaniem w przepisie penalizującym dane zachowanie nie jest wystarczający
dla stwierdzenia niezgodności zaskarżonego/kwestionowanego przepisu z art. 42 ust. 1 Konstytucji (nullum crimen sine lege certa). Niezgodność z konstytucyjną zasadą określoności prawa może wystąpić w konkretnym odesłaniu w normie prawa karnego, która
określa znamiona czynu karalnego. Trybunał stwierdza, że wykluczone jest takie niedoprecyzowanie któregokolwiek elementu normy
prawnokarnej, które powodowałoby dowolność w jej stosowaniu przez właściwe organy władzy publicznej czy umożliwiałoby „zawłaszczanie”
przez te organy pewnych sfer życia i represjonowanie zachowań, które nie zostały expressis verbis określone jako zabronione w przepisie prawa karnego.
Trybunał rozumie zasadę określoności regulacji z zakresu prawa represyjnego jako obowiązek wskazania w ustawie podstawowych
znamion czynu zabronionego w sposób odpowiadający minimalnym wymogom precyzji. Celem tego nakazu, skierowanego do ustawodawcy,
jest zapewnienie adresatowi normy prawnej możliwości orientowania się na podstawie samego tylko przepisu ustawowego co do
zasadniczej treści ustanowionego zakazu.
Nie jest możliwe całkowite wyeliminowanie znamion pozaustawowych w prawie represyjnym. W praktyce, k.k. posługuje się zwrotami
niedookreślonymi, które nie mają wyłącznie na celu oznaczenia kwalifikowanej postaci przestępstwa (art. 218 § 1 k.k. – mówiący
o oddziaływaniu „złośliwym”, art. 304 k.k. – mówiący o „przymusowym położeniu”, art. 311 k.k. – „istotne znaczenie”. Kilka
razy ustawodawca używa w części szczególnej k.k. przy opisie czynu zabronionego pojęć „obowiązek”, „obowiązywanie”, odsyłając
do ich definicji w innych przepisach, także pozaustawowych, np. w art. 181 § 2 który penalizuje niszczenie albo uszkadzanie
roślin lub zwierząt „wbrew przepisom obowiązującym na terenie objętym ochroną”. Podobnie jest z pojęciami „uprawnienie”, „uprawniony”
(art. 267-268a). Tożsame pojęcia niedopełnienia obowiązku lub przekroczenia uprawnienia przez żołnierza używa ustawodawca
w art. 359 k.k. Takie pojęcia determinują znamiona czynu karalnego. Służą one unikaniu daleko idącej kazuistyki przepisów
represyjnych. Znaczenie tych pojęć ustalane jest, w razie wątpliwości, w orzecznictwie sądowym.
Z treści art. 42 ust. 1 Konstytucji nie wynika, że ustawodawca nie może określać pewnych zachowań stanowiących czyn zabroniony
w sposób na tyle ogólny, aby w ich zakresie mieściły się zachowania ze względu na cel, jaki ma być osiągnięty przez ich realizację.
Konstytucyjny standard stawiający wyższe wymagania ustawodawcy w sferze prawa represyjnego nie wymaga jednakże absolutnej
jasności czy komunikatywności wyrażenia zakazu lub nakazu prawnego. Ani sama konieczność wykładni przepisu prawa, ani posłużenie
się odesłaniem w zakresie definiowania cech czynu nie przesądzają jeszcze o przekroczeniu przez ustawodawcę konstytucyjnego
standardu określoności czynu zabronionego.
Nakazu określoności (nullum crimen sine lege) nie spełnia przepis ustawy karnej wówczas, gdy adresat normy prawnokarnej nie jest w stanie zrekonstruować, jedynie na jego
podstawie, zasadniczych znamion czynu zabronionego. Przepis ustawy karnej musi stwarzać podmiotowi odpowiedzialności karnej
realną możliwość takiej rekonstrukcji prawnokarnych konsekwencji zachowania. Jeśli wynik tego testu jest pozytywny, to dany
przepis prawa represyjnego jest zgodny z zasadami nullum crimen sine lege scripta oraz nullum crimen sine lege certa. Zasady te gwarantują jednakże, że odpowiedzialność karną może ponieść tylko sprawca czynu zabronionego przez ustawę, nie
zaś, że ustawa taka będzie zawierała opis każdego możliwego zachowania, które wyczerpuje znamiona tego czynu.
6. Przepisy penalizujące przestępstwo nadużycia władzy w innych państwach.
6.1. Regulacje prawno-karne obowiązujące w innych państwach opisują zachowanie wypełniające znamiona przestępstwa nadużycia
władzy albo w sposób ogólny – częściowo blankietowy albo w sposób kazuistyczny. Przykładami zastosowania przez prawodawcę
innych państw regulacji częściowo blankietowej w odniesieniu do przestępstwa nadużycia władzy są: sekcja 1 rozdziału 20 szwedzkiego
kodeksu karnego z 1962 r. oraz art. 257 tureckiego kodeksu karnego z 2004 r.
Sekcja 1 rozdziału 20 szwedzkiego kodeksu karnego z 1962 r. stanowi:
„Osoba, która sprawując władzę publiczną poprzez działalnie lub zaniechanie, umyślnie albo nieumyślnie lekceważy obowiązki
swego urzędu za nadużycie władzy, podlega karze pozbawienia wolności do lat 2. Jeśli, mając na uwadze uprawnienia sprawcy
lub naturę sprawowanego przez niego urzędu w powiązaniu z wykonywaniem władzy publicznej pod innymi względami lub w odniesieniu
do innych okoliczności czyn ten może być uznany za mało znaczący, kary się nie orzeka.
Jeśli przestępstwo, o którym mowa w paragrafie pierwszym zostało popełnione z winy umyślnej i jest uznane za poważne, zostanie
orzeczona za poważne nadużycie władzy kara pozbawienia wolności od 6 miesięcy do 6 lat. Przy ustalaniu czy przestępstwo jest
poważnym nadużyciem władzy, bierze się pod uwagę przede wszystkim, czy sprawca poważnie nadużył swojego stanowiska lub czy
skutkiem przestępstwa była znaczna szkoda jednostki lub sektora publicznego lub istotna bezprawna korzyść.
Członek podejmującego decyzje zgromadzenia ogólnokrajowego lub komunalnego nie podlega odpowiedzialności w trybie określonym
w paragrafie 1 i 2 niniejszej sekcji za czyny podjęte przy wykonywaniu tych kompetencji.
Przepisy paragrafu 1 i 2 niniejszej sekcji nie mają również zastosowania, jeśli czyn zabroniony pod groźbą kary jest przedmiotem
regulacji w innym przepisie niniejszej lub odrębnej ustawy”.
Z kolei art. 257 tureckiego kodeksu karnego stanowi:
„(1) Z wyłączeniem innych czynów przestępnych określonych w ustawie, funkcjonariusz publiczny który powoduje cierpienie osoby
lub szkodę w wyniku działania sprzecznego z wymogami dotyczącymi zajmowanego stanowiska lub przysparza bezprawną korzyść osobom
trzecim, podlega karze pozbawienia wolności od roku do 3 lat.
(2) Z wyłączeniem innych czynów przestępnych określonych w ustawie, funkcjonariusz publiczny który powoduje cierpienie osoby
lub szkodę publiczną lub przysparza bezprawną korzyść osobom trzecim w wyniku zaniedbania lub zwłoki w wykonywaniu swoich
obowiązków, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do 2 lat.
(3) Funkcjonariusz publiczny, który przysparza sobie lub innym korzyść w celu wypełnienia zobowiązania lub z innych podobnych
przyczyn, podlega karze pozbawienia wolności zgodnie z zasadami określonymi w ust. 1, jeśli czyn taki nie wypełnia znamion
przestępstwa sprzeniewierzenia”.
Przytoczone powyżej przepisy przypominają w dużym stopniu regulację znaną prawu polskiemu od okresu międzywojnia aż po obowiązujący
art. 231 k.k. z 1997 r.
Za przykłady zastosowania metody kazuistycznej posłużyć mogą normowania obowiązujące w Niemczech (rozdział 30 k.k., art. 331-357)
oraz w Hiszpanii (k.k. z 1998 r.; zob. B. Kunicka-Michalska, Zarys prawa karnego Hiszpanii. Warszawa 2009, s. 180-186).
6.2. Stosowanie zarówno metody kazuistycznej, jak i syntetycznej przy określaniu przestępstw urzędniczych w kodeksach karnych
współczesnych państw dowodzi, że ustawodawca danego państwa, szanując zasadę nullum crimen sine lege, może w różny sposób definiować penalizowane czyny polegające na nadużyciu władzy przez funkcjonariusza publicznego. Może,
lecz nie musi to być kazuistyczny opis kryminalizowanych zachowań. Regulacje kazuistyczne cechują się dużą szczegółowością
i ułatwiają jednostce stwierdzenie, jakiego typu zachowania są zabronione pod groźbą kary. Z drugiej strony, przy zastosowaniu
metody kazuistycznej w danej kodyfikacji nie ma przestępstwa nadużycia władzy, lecz jest kilka bądź kilkanaście typów przestępstw
urzędniczych, których znamiona wiążą się z przekroczeniem pewnych tylko uprawnień lub niedopełnieniem pewnych obowiązków przez
urzędnika. Regulacja syntetyczna ma więc tę przewagę, że określa jeden typ czynu przestępnego, jakim jest nadużycie władzy
rozumiane jako przekroczenie uprawnień bądź niedopełnienie obowiązków, przy czym uprawnienia i obowiązki danego urzędnika
muszą być rekonstruowane z innych aktów prawnych.
7. Określoność prawa w orzecznictwie niemieckiego Federalnego Sądu Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
7.1. Trybunał wskazuje, że przedstawiona powyżej doktrynalna oraz operatywna (wynikająca z orzecznictwa SN i TK) interpretacja
zasady określoności przepisów prawa przyjęta w polskim porządku prawnym nie odbiega od standardów wypracowanych w innych państwach
europejskich oraz przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej: ETPC, Trybunał strasburski).
7.2. W prawie niemieckim wymóg określoności przepisów prawa karnego (niem. Bestimmtheitsgebot) sformułowany jest w art. 103 ust. 2 ustawy zasadniczej. Przepis ten stanowi, że czyn może być karalny tylko, kiedy karalność
jest określona ustawowo, zanim czyn ten sprawca popełnił.
Na przestrzeni kilkudziesięciu lat standard dopuszczalności częściowego blankietowego regulowania niektórych elementów znamion
czynu zabronionego wyznaczany w orzecznictwie niemieckiego Federalnego Sądu Konstytucyjnego (dalej: FSK) zdecydowanie ewoluował
– od zakazu do akceptacji – pod konkretnymi warunkami – pojęć niedookreślonych lub klauzul generalnych (por. wyrok z 10 kwietnia
1962 r., BVerfGE 14, 174, BvR 15/62; postanowienie z 25 lipca 1962 r., BVerfGE 14, 245, 2 BvL 4/62, postanowienie z 8 maja
1974 r., BverfGE 47, 109, 1BvL 13/76; postanowienie z 10 czerwca 1997 r., BverfGE 96, 68, 2 BvR 1516/96; postanowienie z 9
października 2000 r., 1 BvR 1627/95).
Zgodnie z ustaloną, aktualnie obowiązującą linią orzeczniczą FSK adresat normy karnej musi być w stanie przewidzieć na podstawie
regulacji ustawowej, w drodze zwykłych metod wykładni ustalić wiarygodną treść normy lub jeśli norma przejmuje utrwalone orzecznictwo,
jej wystarczające dookreślenie na podstawie tego orzecznictwa. Oznacza to, że niemiecka ustawa zasadnicza nie stoi na przeszkodzie
określaniu przez ustawodawcę niektórych znamion czynu zabronionego przy pomocy przepisów częściowo blankietowych, wymagających
dopełnienia przez inne ustawy lub akty podustawowe. Ustawodawca niemiecki może również – zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą
FSK – zastrzec sankcje za naruszenie obowiązków administracyjnych, aby w ten sposób ukształtować obowiązek posłuszeństwa.
7.3. Trybunał strasburski orzekał kilka razy w sprawie określoności przepisów prawa karnego. Pierwszy raz w sprawie Kokkinakis przeciwko Grecji (skarga nr 14307/88), w której skarżący podnosił, że przepis prawa karnego penalizujący dane zachowanie musi być wystarczająco
precyzyjny i klarowany. W wyroku w tej sprawie z 25 maja 1993 r. ETPC uznał, że skarżone państwo nie naruszyło art. 7 ust.
1 Konwencji („Nikt nie może być uznany za winnego popełnienia czynu polegającego na działaniu lub zaniechaniu działania, który
według prawa wewnętrznego lub międzynarodowego nie stanowił czynu zagrożonego karą w czasie jego popełnienia. Nie będzie również
wymierzona kara surowsza od tej, którą można było wymierzyć w czasie, gdy czyn zagrożony karą został popełniony”). Zdaniem
ETPC przepis ten „nie ogranicza się do zakazu wstecznego stosowania prawa karnego na niekorzyść oskarżonego. Zawiera on zasadę
bardziej generalną, zgodnie z którą tylko ustawa (ang. law, [fr. loi]) może definiować przestępstwo i wyznaczać karę (nullum crimen, nulla poena sine lege) oraz zasadę, że prawo karne nie powinno być szeroko interpretowane na niekorzyść oskarżonego, na przykład przez analogię;
wynika z tego, że przestępstwo musi być jasno zdefiniowane w ustawie. Warunek ten jest spełniony, gdy jednostka wie z brzmienia
danego przepisu i, o ile zajdzie taka potrzeba, z jego wykładni sądowej, jakie działania i zaniechania są zagrożone odpowiedzialnością
karną” (§ 52 uzasadnienia wyroku). Ta teza była podstawą rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalnych granic blankietowości przepisów
prawa karnego w kolejnych sprawach rozpatrywanych przez ETPC, m.in. w wyrokach w sprawach: Cantoni przeciwko Francji, z 15 listopada 1996 r., (skarga nr 17862/91 § 29 uzasadnienia wyroku); Coëme i inni przeciwko Belgii z 22 czerwca 2000 r. (skarga nr 32492/96 § 145); Achour przeciwko Francji z 29 marca 2006 r., (skarga nr 67335/01, § 41); oraz Protopapa przeciwko Turcji z 24 lutego 2009 r., (skarga nr 16084/90, § 93).
7.3.1. W dwóch sprawach brytyjskich, w których wyroki zapadły 22 listopada 1995 r. (S.W., 47/1994/494/576, §§ 37-46 oraz C.R., 48/1994/495/577, §§ 32-44), ETPC uzupełnił w tych sprawach zawarte w sprawie Kokkinakis przeciwko Grecji wymagania co do kontroli zgodności prawa krajowego państw-stron Konwencji z art. 7 ust. 1 Konwencji o nakaz racjonalnej przewidywalności
przepisu prawa karnego. ETPC uznał, że skazanie skarżących w obu sprawach za gwałt popełniony na żonie, mimo ogólnie sformułowanej
normy ustawy karnej jako „gwałtu mężczyzny na kobiecie” było zgodne z art. 7 ust. 1 Konwencji. Treść normy wyznaczały bowiem,
zdaniem ETPCz zmieniające się postawy społeczne, które zaczęły uwzględniać sądy skazujące, a co skarżący mogli racjonalnie
przewidywać jako oczywiste konsekwencje swoich sprzecznych „z cywilizowaną istotą małżeństwa” czynów (sprawa S.W., §§ 43-44, sprawa C.R., §§ 41-42).
7.3.2. Test racjonalnej przewidywalności (prévisibilité, raisonnablement prévisible) przez sprawcę konsekwencji swojego czynu opisanego w przepisie prawa oraz w orzecznictwie sądów karnych przeprowadził ETPC
we wspomnianej sprawie francuskiej Cantoni. Trybunał strasburski stwierdził w niej, że akceptowalna w świetle art. 7 ust. 1 Konwencji przewidywalność „zależy od treści
przepisu prawa, przedmiotu regulacji oraz liczby i statusu jej adresatów.(…) Prawo wciąż zapewnia przewidywalność skutków
zachowania, jeżeli zainteresowana osoba musi korzystać z profesjonalnej porady prawnika dla racjonalnej w danych okolicznościach
oceny skutków prawnych danego zachowania. (…) Odnosi się to w szczególności do osób wykonujących zawody, z którymi związany
jest obowiązek dochowania szczególnej ostrożności (grande prudence). Od takich osób można oczekiwać także szczególnie starannej oceny ryzyka jakie pociąga za sobą ich działalność zawodowa”
(§ 35). Tezę tę ETPCz powtórzył w sprawie rumuńskiej Dragotoniu i Militaru-Pidhorni, wyrok z 24 maja 2007 r. (skarga nr 77193/01 i 77196/01). W sprawie tej ETPC rozwinął tezę sformułowaną po raz pierwszy na
gruncie art. 7.1 Konwencji w sprawie Kokkinakis, że przepisy prawa karnego nie mogą być „absolutnie precyzyjne, aby unikać nadmiernej sztywności i dotrzymywać kroku zmieniającym
się okolicznościom, przepisy prawa w wielu państwach są w większym lub mniejszym stopniu zwrotami niedookreślonymi (vague)” (§ 40). W dotyczącej rumuńskich przepisów antykorupcyjnych sprawy Dragotoniu i Militaru-Pidhorni ETPC stwierdził, że ta niedookreśloność może, w danym przypadku, być lepsza niż zawarcie w normie prawa karnego wyczerpującej
listy przypadków zabronionych zachowań. „W licznych ustawach posługiwanie się formułami w różnym stopniu nieodokreślonymi
pozwala unikać nadmiernej sztywności danej regulacji i umożliwia dostosowanie jej do zmieniających się sytuacji” (§ 36). W
żadnym przypadku nie może to jednak wyłączać adresatowi normy możliwości przewidzenia skutków prawnokarnych swojego zachowania.
Tezę tę powtórzył ostatnio ETPC w sprawie rosyjskiej Moiseyev (wyrok z 9 października 2008 r., skarga nr 62936/00), dotyczącej dopuszczalności, w świetle art. 7 ust. 1 Konwencji, zwrotu
nieodokreślonego „lub innej informacji” w przepisie k.k. Federacji Rosyjskiej penalizującym zbrodnię zdrady, polegającej,
w konkretnych okolicznościach sprawy, na przekazaniu przez dyplomatę obcemu wywiadowi nie tylko informacji oznaczonych gryfem
tajności (§§ 233-242). ETPC uznał, że taki zwrot w badanym k.k. nie jest sprzeczny z art. 7ust. 1 Konwencji.
7.3.3. Należy także odnotować, że w żadnej z dotychczasowych „polskich” spraw ETPC nie orzekał w przedmiocie skargi na naruszenie
art. 7 Konwencji.
Podsumowując przywołane wyroki ETPC, Trybunał Konstytucyjny zauważa, że wypracowany i utrwalony standard strasburski wymaga:
po pierwsze, aby jednostka wiedziała z brzmienia danego przepisu karnego i, o ile zajdzie taka potrzeba, z jego wykładni sądowej,
jakie działania i zaniechania są zagrożone odpowiedzialnością karną. Po drugie, prawo krajowe wciąż zapewnia przewidywalność
skutków zachowania, jeżeli adresat normy (w tym osoba wykonująca zawód obligujący do dochowania szczególnej ostrożności) musi
uprzednio skorzystać z profesjonalnej porady prawnika dla racjonalnej w danych okolicznościach oceny skutków prawnych danego
zachowania. Trybunał strasburski dopuszcza – w celu unikania nadmiernej sztywności i dotrzymywania kroku zmieniającym się
okolicznościom – aby przepisy prawa karnego nie były absolutnie precyzyjne. W żadnym przypadku zwroty niedookreślone nie mogą
jednakże wyłączać adresatowi normy możliwości przewidzenia skutków prawnokarnych swojego zachowania.
8. Treść normy wyrażonej w art. 231 k.k.
„§ 1. Funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu
publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.
§ 2. Jeżeli sprawca dopuszcza się czynu określonego w § 1 w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, podlega karze
pozbawienia wolności od roku do lat 10.
§ 3. Jeżeli sprawca czynu określonego w § 1 działa nieumyślnie i wyrządza istotną szkodę, podlega grzywnie, karze ograniczenia
wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.
§ 4. Przepisu § 2 nie stosuje się, jeżeli czyn wyczerpuje znamiona czynu zabronionego określonego w art. 228”.
8.1. W literaturze podkreśla się, że art. 231 obowiązującego k.k. w przeważającej mierze bazuje na treści art. 246 k.k. z
1969 r. Różnice między art. 231 k.k. z 1997 r. a jego poprzednikiem z 1969 r. sprowadzają się przede wszystkim do odmiennego
ujęcia klauzuli subsydiarności oraz do odmiennego określenia zakresu podmiotowego tego przepisu wynikającego z innego niż
w kodeksie karnym z 1969 r. zdefiniowania terminu „funkcjonariusz publiczny” (por. A. Barczak-Oplustil, Komentarz do art. 231 kodeksu karnego [w:] G. Bogdan i in., Kodeks karny. Część szczególna. Kraków 2006; O. Górniok [w:] Kodeks karny. Komentarz do części szczególnej. A. Wąsek (red.) Warszawa 2006). Podobny pogląd wyraził też SN w postanowieniu z 25 lutego 2003 r., sygn. akt WK 3/03, porównując
treść przepisów penalizujących nadużycie władzy w k.k. z 1932 r., 1969 r. i 1997 r. stwierdził bowiem, iż:
„Kolejnym zmianom podlegały tylko pojęcia: w miejsce pojęcia «urzędnik», używane w Kodeksie karnym z 1932 r., Kodeksy karne
z 1969 r. i z 1997 r. używają pojęcia «funkcjonariusz publiczny», w miejsce zaś zwrotu «przekraczając swą władzę» (k.k. z
1932 r.), Kodeks karny z 1969 r. używał zwrotu «przekraczając swe uprawnienia» a obecnie obowiązujący używa zwrotu «przekraczając
swoje uprawnienia»; w obecnym brzmieniu art. 231 § 1 k.k. powtarza też sformułowanie zawarte w art. 286 § 1 k.k. z 1932 r.
«na szkodę interesu publicznego lub prywatnego», podczas gdy kodeks karny z 1969 r. używał sformułowania «na szkodę dobra
społecznego lub jednostki». Zmiany tych pojęć lub sformułowań nie naruszyły istoty konstrukcji omawianego przestępstwa, co
pozwala na przyjęcie, że generalnie poglądy doktryny wypracowane na podstawie poprzednich regulacji nie straciły na aktualności.
Dodać zaś wypada, że pozostają one w zgodzie z poglądami wypowiadanymi na gruncie obecnie obowiązującego przepisu”.
8.2. Trybunał zaznacza, że ustalając treść normy wyrażonej w art. 231 § 1 k.k., bierze pod uwagę jednak nie tylko literalne
brzmienie przepisu, lecz również jego systemowe uwarunkowanie, przyjęte poglądy doktryny oraz ukształtowaną linię orzeczniczą
(por. postanowienia TK: z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36, s. 485 oraz z 15 maja 2007 r.,
sygn. P 13/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 57, s. 852). Szczególnie istotne znaczenie ma w tym zakresie orzecznictwo najwyższych instancji sądowniczych,
gdyż jak stwierdził TK w wyroku z 3 października 2000 r., sygn. K 33/99 (OTK ZU nr 6/2000, poz. 188, pkt 2), przepis posiada taką treść, jaka została mu nadana w procesie stosowania prawa, zwłaszcza, jeśli
takie rozumienie przepisu znalazło jednoznaczny i autorytatywny wyraz w judykaturze SN bądź NSA.
8.3. Zgodnie z klasycznym podziałem znamion czynu zabronionego analizę treści art. 231 § 1 k.k. należy dokonać pod kątem podmiotu
czynu zabronionego, jego strony podmiotowej, przedmiotu ochrony oraz strony przedmiotowej.
8.3.1. W odniesieniu do podmiotu czynu zabronionego z art. 231 § 1 k.k. to z przepisu tego wynika, iż jest nim wyłącznie funkcjonariusz
publiczny. Pojęcia tego nie wyjaśnia zaskarżony przepis k.k. Jest ono zdefiniowane w art. 115 § 13 tego kodeksu. Za funkcjonariusza
publicznego może zostać uznana osoba, która należy do jednej z kategorii osób wskazanych w art. 115 § 13 k.k. (katalog zamknięty).
W związku z tym uznać należy, że definicja legalna funkcjonariusza publicznego ma charakter pełny.
8.3.2. Strona podmiotowa czynu zabronionego z art. 231 § 1 k.k. obejmuje oba rodzaje umyślności (zamiar bezpośredni i wynikowy/ewentualny).
Oznacza to, że sprawca czynu musi mieć świadomość, iż jego zachowanie narusza uprawnienia lub stanowi niewypełnienie obowiązków
i że przez to działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Świadomość ta łączyć się może z chęcią działania na szkodę
takiego interesu (zamiar bezpośredni) albo z godzeniem się na działania na szkodę lub spowodowanie szkody (zamiar ewentualny).
8.3.3. Przedmiotem ochrony czynu zabronionego z zaskarżonego przepisu jest przede wszystkim prawidłowe funkcjonowanie instytucji
państwowych i samorządu terytorialnego.
Trybunał stwierdza więc, że w zakresie określenia znamion dotyczących podmiotu, strony podmiotowej oraz przedmiotu ochrony
art. 231 § 1 k.k. jest regulacją pełną.
8.3.4. Zasadnicze znaczenie z punktu widzenia zarzutów podniesionych przez skarżącego ma jednak sposób unormowania znamion
strony przedmiotowej czynu zabronionego z art. 231 § 1 k.k. Znamiona te wypełnia działanie na szkodę interesu publicznego
lub prywatnego, które następuje poprzez przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego.
W związku z tym konstrukcja znamion strony przedmiotowej czynu zabronionego z art. 231 § 1 k.k. określa zakres wprowadzanej
przez ten przepis kryminalizacji, wyodrębniając dwa elementy czynności sprawczej funkcjonariusza publicznego, które muszą
wystąpić łącznie. Po pierwsze – działalnie ma polegać na przekroczeniu uprawnień lub niedopełnieniu obowiązków. Po drugie
– jednocześnie – sprawca ma działać na szkodę interesu publicznego lub prywatnego.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że pochodzenie obowiązku funkcjonariusza publicznego, uchybienie któremu jest warunkiem koniecznym
wypełnienia znamion czynu zabronionego z art. 231 § 1 k.k. zależy od charakteru tego obowiązku.
Może on mieć charakter ogólny – wtedy obowiązek taki wynika z przepisu odnoszącego się najczęściej do wszystkich funkcjonariuszy
publicznych bądź do funkcjonariuszy kilku kategorii; charakter szczególny – wtedy obowiązek taki wynika z przepisu odnoszącego
się do określonej ich kategorii bądź; charakter indywidualny – wtedy obowiązek taki wynika z przepisu regulaminu, instrukcji
lub z polecenia przełożonego wykonania określonej czynności (por. O. Górniok, Komentarz do art. 231 k.k. [w:] Kodeks karny. Komentarz, Gdańsk 2005, s. 85, 87; A. Barczak-Oplustil, Komentarz…, pkt 8).
Jak zaznacza A. Zoll, pewne obowiązki lub uprawnienia funkcjonariuszy publicznych wynikają z samej istoty urzędowania, z ogólnych zasad
postępowania z określonym dobrem prawnym, opartych na wiedzy i doświadczeniu (Kodeks..., s. 778).
Istotne dla kwalifikacji prawnej czynu oskarżonego z art. 231 k.k. jest wykazanie, iż podjęte przez sprawcę przekroczenie
uprawnień, o którym mowa w tym przepisie nie wchodziło w zakres jego kompetencji oraz równoczesne wskazanie na powiązanie
formalne lub merytoryczne z tymi kompetencjami (por. A. Barczak-Oplustil, Komentarz…, pkt 8). Przekroczenie takie może zachodzić tylko w dziedzinie tej działalności służbowej i obejmować tylko te czynności, które
mają charakter służbowy i dotyczą osób lub dóbr, w stosunku do których sprawca występuje jako funkcjonariusz publiczny (O.
Górniok, [w:] Kodeks..., s. 89). Z kolei niedopełnienie obowiązków obejmuje zarówno zaniechanie podjęcia nałożonego na funkcjonariusza publicznego
obowiązku, jak i niewłaściwe jego wykonanie (por. A. Barczak-Oplustil, Komentarz…, pkt 7).
W wytyczanym w piśmiennictwie katalogu pozakodeksowych źródeł regulacji obowiązków i uprawnień funkcjonariuszy publicznych
wskazuje się, że ich zakres dla konkretnego funkcjonariusza publicznego można ustalić na podstawie przepisów Konstytucji,
ustaw, rozporządzeń, ale też aktów o charakterze prawa wewnętrznego (zarządzeń, uchwał, statutów, regulaminów, instrukcji
urzędowania), jak również poleceń służbowych i ogólnych reguł postępowania z określonym dobrem prawnym (por. komentarz A.
Zolla do art. 231 k.k. [w:] Kodeks karny. Część szczególna, Kraków 1999, s. 778-779; tenże, Przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego w świetle Europejskiego Kodeksu Dobrej
Administracji, [w:] Ius et lex. Księga jubileuszowa prof. Andrzeja Kabata, red. S. Pikulski, B. Brzeziński, M. Goettel, A. Biegalski, Olsztyn 2004, s. 433; Zb. Kallaus, Przestępne…, s. 71).
9. Kwestia zgodności art. 231 k.k. z zasadą określoności prawa wyrażoną w art. 42 ust. 1 Konstytucji.
9.1. Jak już zostało wspomniane, skarżący podnosi, że brak doprecyzowania zarówno w zaskarżonym przepisie, jak i w innych
przepisach k.k. treści i zakresu uprawnień oraz obowiązków danego funkcjonariusza publicznego powoduje, iż art. 231 § 1 k.k.
jest przepisem blankietowym i narusza zasadę nullum crimen sine lege wyrażoną w art. 42 ust. 1 Konstytucji.
9.2. Analizę zgodności zaskarżonego przepisu k.k. z zasadą określoności prawa należy rozpocząć od stwierdzenia, że nie budzi
wątpliwości, iż art. 231 § 1 k.k. jest przepisem blankietowym. Ma on charakter blankietu częściowego, gdyż milczące odesłanie
do aktów pozaustawowych dotyczy ustalenia obowiązków i uprawnień konkretnego funkcjonariusza publicznego. Ponieważ zaś operatywna
interpretacja konstytucyjnej zasady nullum crimen sine lege akcentuje wynikający z tej zasady postulat zapewnienia uprzedniej rozpoznawalności bezprawności własnych działań oraz zachowania
się organów państwa po dokonaniu bezprawnego czynu, konieczne jest rozstrzygnięcie, czy częściowa blankietowość normy wyrażonej
w art. 231 § 1 k.k. spełnia wymóg obliczalności i przewidywalności skutków prawnych działań adresata tej normy.
9.3. Trybunał zaznacza, że jest świadom, iż art. 231 § 1 k.k. był wielokrotnie przedmiotem krytyki ze strony niektórych przedstawicieli
nauki prawa karnego. Poszczególni autorzy zwracali uwagę na nadmiar zawartych w tym przepisie znamion ocennych (wartościujących).
O. Górniok wyraziła pogląd, że art. 231 k.k. statuuje niedookreślony typ przestępstwa, w którym element merytoryczny sprowadza
się do uwypuklenia typowej dla czynów zabronionych społecznej szkodliwości czynu, bliżej niesprecyzowanej znamionami opisowymi
(por. O. Górniok, Komentarz…, s. 85). A. Zoll stwierdził, że przepis ten nie daje właściwego opisu zachowania zabronionego, a jedynie wartościuje to zachowanie
(Komentarz do Kodeksu karnego. Część ogólna, red. K. Buchała, Warszawa 1990, s. 14). A. Zoll uznał nawet, że „brak opisu czynu zabronionego graniczy z naruszeniem zasady
nullum crimen sine lege”. Autor zarzut ten odniósł jednak nie do znamion „niedopełnienia obowiązków” lub „przekroczenia uprawnień”, lecz do znamienia
„działania na szkodę interesu publicznego lub prywatnego” (por. A. Zoll, komentarz do art. 231 k.k. [w:] Kodeks karny. Część szczególna, Kraków 1999, s. 778). Trzeba jednak dodać, że część autorów nie podnosi kwestii konstytucyjności art. 231 k.k., co uznać można
za wyraz akceptacji dla obowiązującego stanu prawnego (por. A. Marek, Prawo karne, Warszawa 2009, s. 631-632; A. Marek, Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 2007). Ze względu na wagę krytycznych opinii na temat kodeksowej regulacji przestępstwa nadużycia władzy konieczne
jest ustosunkowanie się do nich w niniejszym wyroku.
9.4. W odniesieniu do zarzutów skarżącego i przedstawicieli doktryny tyczących się znamienia „nadużycia uprawnień lub niedopełnienia
obowiązków” Trybunał podziela stanowisko Prokuratora Generalnego, w zakresie, w jakim stwierdził on, że w kontekście możliwości
ustalenia prawno-karnych konsekwencji swojego zachowania adresat normy wyrażonej w art. 231 § 1 k.k. ma wyjątkowo uprzywilejowaną
pozycję.
Ta uprzywilejowana pozycja wynika po pierwsze stąd, że ustawowe znamię nadużycia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków dotyczy
indywidualnych uprawnień i obowiązków konkretnego funkcjonariusza publicznego. Swoje uprawnienia i obowiązki musi on znać,
aby móc je wykonywać. (por. Z. Kallaus, Przestępne…, s. 101). Po drugie, zakres kryminalizacji zaskarżonego art. 231 § 1 k.k. zawężają znamiona podmiotu i strony podmiotowej.
Przestępstwo z art. 231 k.k. może bowiem popełnić tylko osoba podpadająca pod jedną z kategorii wymienionych w art. 115 §
13 k.k. Po trzecie, nadużycie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków musi być dokonane umyślnie – w zamiarze bezpośrednim
bądź też ewentualnym. Jak stwierdza P. Kardas „Funkcjonariusz publiczny (…) musi obejmować swoją świadomością fakt przysługiwania
mu kompetencji oraz jej zakresu, fakt aktualizacji obowiązku lub uprawnienia z niej wynikającego, i wreszcie fakt działania
na szkodę interesu prywatnego przez przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków. Z powyższego wynika, iż zgodnie
z treścią art. 9 § 1 k.k. sprawca popełnia przestępstwo z art. 231 § 1 k.k. umyślnie tylko wtedy, gdy mając świadomość wyżej
wskazanych okoliczności, chce przekroczyć uprawnienia lub nie dopełnić obowiązków, albo na to się godzi (P. Kardas, Odpowiedzialność za nadużycie władzy publicznej w przypadku niezawiadomienia o popełnieniu przestępstwa, „Prokuratura i Prawo” nr 7-8/2007, teza 9).
9.5. Skarżący podnosi w uzasadnieniu skargi, że zakres obowiązków i uprawnień konkretnego funkcjonariusza publicznego jest
rekonstruowany nie tylko z innych (podstawowych) aktów normatywnych, lecz również ze źródeł prawa wewnętrznego, czy też aktów
stosowania prawa. Trybunał w niniejszym wyroku akceptuje dominujący w doktrynie pogląd, iż w standardzie konstytucyjnym wyznaczonym
przez zasadę nullum crimen sine lege mieści się możliwość wyjątkowego odesłania w przepisie ustawy (również konkludentne) nie tylko do innej ustawy czy też rozporządzenia,
ale także do umowy międzynarodowej, przepisów prawa europejskiego, zaleceń, jak również aktów tzw. miękkiego prawa międzynarodowego.
(W tym zakresie należy wymienić m.in.: Deklarację o Policji, przyjętą w 1979 r. przez Radę Europy, Kodeks postępowania funkcjonariuszy
porządku prawnego, Rezolucję nr 34/169 Zgromadzenia Ogólnego ONZ z 17 grudnia 1979 r., Wzorcowe reguły minimum Narodów Zjednoczonych
dotyczące wymiaru sprawiedliwości wobec nieletnich z 29 listopada 1985 r., zwane Regułami pekińskimi, Europejskie reguły więzienne
z 12 lutego 1987 r., Zalecenie dotyczące korzystania z danych osobowych przez służby policyjne, R/87/15 przyjęte przez Komitet
Ministrów Rady Europy 17 września 1987 r., Zbiór zasad dotyczących ochrony osób aresztowanych lub uwięzionych z 9 grudnia
1988 r. oraz Reguły Narodów Zjednoczonych dotyczące ochrony nieletnich pozbawionych wolności z 14 grudnia 1990 r.), a także
innych źródeł, takich jak decyzje administracyjne, zakresy obowiązków, regulaminy, umowy o pracę, obowiązki wynikające ze
służby (por. L. Kubicki, op.cit., s. 26; B. Kunicka-Michalska, Zasady odpowiedzialności ..., s. 75-76; J. Warylewski, Zasady…, s. 327).
9.6. Trybunał zauważa, że prima facie tak szeroki zbiór aktów – nie tylko o charakterze normatywnym, lecz także aktów stosowania prawa – z których rekonstruowany
jest zakres uprawnień i obowiązków konkretnego funkcjonariusza publicznego, może budzić wątpliwości w świetle tezy Trybunału
wyrażonej w przywoływanym już wyroku o sygn. P 33/05, gdzie TK stwierdził, że przepisy represyjne o charakterze blankietowym,
czyniąc zadość gwarancjom przewidzianym w art. 42 ust. 1 Konstytucji, powinny w zakresie odesłania respektować katalog źródeł
powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. W niniejszej sprawie Trybunał zauważa jednak, że teza wyrażona
w sprawie o sygn. P 33/05 sformułowana była w kontekście rozpatrywania konstytucyjności przepisu o charakterze blankietu zupełnego
(art. 210 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze, Dz. U. Nr 130, poz. 1112, ze zm.), stąd też jej zastosowanie
odnieść należy jedynie do tego rodzaju przepisów blankietowych. Dlatego też teza wyrażona przez Trybunał w wyroku w sprawie
o sygn. P 33/05 nie stoi na przeszkodzie uznaniu w niniejszej sprawie, że przepisy karne o charakterze blankietów częściowych
(niezupełnych, niepełnych) mogą odsyłać również do aktów o charakterze prawa wewnętrznego czy aktów stosowania prawa. Odesłanie
to musi jednak spełniać ogólny wymóg wynikający z ustalonej linii orzeczniczej TK, a mianowicie test przewidywalności treści
normy prawnokarnej (zob. pkt 4.3. uzasadnienia). Zob. też pogląd Z. Gromka, który jest zdania, że rygoryzm dotyczący spełnienia
wymogów tego testu nie jest jednolity i że o ile powinien być zaostrzony w przypadku przepisów represyjnych o charakterze
powszechnym – dotyczącym wszystkich jednostek – to ustawodawca ma większy luz w regulowaniu strony przedmiotowej penalizowanych
zachowań „wyodrębnionych grup podmiotów, na których spoczywają określone obowiązki” (Z. Gromek, Odpowiedzialność konstytucyjna w świetle zasady określoności przepisów represyjnych, „Przegląd Sejmowy” nr 2/2010, s. 15).
9.7. Trybunał podkreśla, że funkcjonariusz publiczny ma pierwotny prawny obowiązek znajomości aktów określając jego uprawnienia
i obowiązki. Na tym tle Trybunał zgadza się z przyjętą w literaturze przedmiotu i orzecznictwie SN interpretacją art. 231
k.k., że zakres uprawnień i obowiązków funkcjonariusza publicznego rekonstruowany z szeregu aktów o różnych charakterze (w
tym aktów prawa wewnętrznego oraz poleceń służbowych czy też rozkazów) nie oznacza niezgodności normy dekodowanej z art. 231
k.k. z zasadą nullum crimen sine lege wyrażoną w art. 42 ust. 1 Konstytucji.
O przestępstwie z art. 231 § 1 k.k. można mówić – zgodnie z ogólną zasadą prawa karnego wyrażoną w art. 1 § 2 k.k. – jeśli
stopień społecznej szkodliwości czynu jest większy niż „znikomy”. Stopień społecznej szkodliwości czynu w przypadku zachowania
polegającego na nadużyciu uprawnień lub niedopełnieniu obowiązków przez funkcjonariusza publicznego – rozgranicza bowiem odpowiedzialność
karną za przestępstwo nadużycia władzy od odpowiedzialności służbowej i dyscyplinarnej. To ciężar gatunkowy czynu funkcjonariusza
publicznego – oceniany według możliwych lub rzeczywistych następstw takiego czynu – decyduje o tym, czy za dany czyn funkcjonariusz
publiczny poniesie odpowiedzialność karną, czy jedynie odpowiedzialność dyscyplinarną (por. O. Górniok, [w:] Kodeks ..., nb. 9 do art. 231 k.k., Z. Kallaus, Przestępne…, s. 93).
9.8. Odnosząc powyższe rozważania do sytuacji prawnej skarżącego, należy podkreślić, że skarżący – będąc policjantem – naruszył
najbardziej podstawowe obowiązki i przekroczył zasadnicze uprawnienia jakie mu przysługiwały. Policjant – zgodnie z art. 27
ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.; dalej: ustawa o Policji) – przed podjęciem
służby składa ślubowanie, według następującej roty: „Ja, obywatel Rzeczypospolitej Polskiej, świadom podejmowanych obowiązków
policjanta, ślubuję: służyć wiernie Narodowi, chronić ustanowiony Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej porządek prawny, strzec
bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia. Wykonując powierzone mi zadania, ślubuję pilnie przestrzegać
prawa, dochować wierności konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej, przestrzegać dyscypliny służbowej oraz wykonywać
rozkazy i polecenia przełożonych. Ślubuję strzec tajemnicy państwowej i służbowej, a także honoru, godności i dobrego imienia
służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej”.
W art. 58 ust. 1 ustawy o Policji ustawodawca podkreślił, że:
„Policjant jest obowiązany dochować obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania”.
Zgodnie zaś z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji:
„Służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, niekarany, korzystający z pełni praw publicznych,
posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych
szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować”.
9.9. Z przywołanych przepisów ustawy o Policji wynika, że każdy policjant – jako stróż prawa – od początku swej służby musi
być świadomy ciążących na nim obowiązków oraz przysługujących mu uprawnień. Ze względu na specyficzną funkcję swej służby
– zarówno wymagany standard znajomości prawa – jak i jego przestrzegania – jest w przypadku policjanta szczególnie wysoki.
9.10. Ze stanu faktycznego, na gruncie którego zawisła przed Trybunałem rozpatrywana sprawa wynika, że właściwe organy wymiaru
sprawiedliwości orzekły, iż skarżący nie dopełnił obowiązków i przekroczył uprawnienia przysługujące na podstawie aktów normatywnych
o randze ustawy, przede wszystkim w wspomnianej ustawy o Policji, jak również ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania
karnego ( Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.)oraz ustawy w z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U.
z 2005 r., Nr 196, poz. 1631, ze zm.). Stan faktyczny sprawy nie dotyczy więc naruszenia przez skarżącego obowiązków czy też
uprawnień, których niedopełnienie – odpowiednio przekroczenie – rodzić może jedynie sankcje o charakterze dyscyplinarnym.
Waga tych uprawnień i obowiązków, ich uregulowanie w ustawach oraz charakter służby policjanta jako „stróża prawa” potwierdzają
więc tezę, że art. 231 § 1 k.k. jest stosowany (także na gruncie okoliczności faktycznych rozstrzyganej sprawy) jedynie w
sytuacjach, w których doszło do istotnego dla porządku prawnego nadużycia władzy przez funkcjonariuszy publicznych.
9.11. Podsumowując, Trybunał stwierdza, że mimo milczącego odesłania w art. 231 § 1 k.k. do źródeł pozaustawowych w zakresie,
w jakim określa jako znamię czynu zabronionego „przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariusza
publicznego” kontrolowany przepis spełnia wynikający z art. 42 ust. 1 Konstytucji test obliczalności i przewidywalności skutków
prawnych działań jego adresata.
9.12. Odrębnie Trybunał ustosunkowuje się do kwestii określoności drugiego elementu strony przedmiotowej przestępstwa nadużycia
władzy, czyli „działania na szkodę interesu publicznego lub prywatnego”. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażanym w piśmiennictwie,
że znamię w postaci „działania na szkodę interesu publicznego lub prywatnego” jest w znacznym stopniu niedookreślone i ocenne.
Słusznie jednak wskazuje w swoim stanowisku Marszałek Sejmu, że orzecznictwo SN oraz wypowiedzi doktryny spowodowały istotne
doprecyzowanie tej frazy zaskarżonego przepisu.
W postanowieniu z 25 lutego 2003 r. (sygn. akt WK 3/03, OSNKW nr 5-6/2003, poz. 53) SN stwierdził, że:
„Dostrzegając określone różnice w zakresie terminologii, można przyjąć, że przestępstwo stypizowane w art. 231 § 1 k.k. pod
względem istoty konstrukcji odpowiada przestępstwom przewidzianym dawniej w art. 286 § 1 k.k. z 1932 r. oraz art. 246 § 1
k.k. z 1969 r. Co do tego należy zatem potwierdzić aktualność wypracowanego od lat, jednolitego poglądu judykatury i doktryny,
że samo przekroczenie przez funkcjonariusza publicznego (dawnej urzędnika) swoich uprawnień lub niedopełnienie ciążących na
nim obowiązków służbowych nie stanowi przestępstwa stypizowanego w art. 231 § 1 k.k., gdyż dla jego bytu konieczne jest także
działanie na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Przestępstwo to musi być zawinione umyślnie, co oznacza, że funkcjonariusz
publiczny musi obejmować swoim zamiarem (bezpośrednim lub ewentualnym) zarówno przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie
obowiązków (w wyniku działania lub zaniechania), jak i »działanie« na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, charakteryzujące
to przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków”.
Trybunał Konstytucyjny podziela ten pogląd Sądu Najwyższego.
9.13. Należy zaznaczyć, że wykładnia znamienia „działania na szkodę” była przez długi czas przedmiotem sporów doktrynalnych.
Niektórzy autorzy termin ten utożsamiają ze stworzeniem niebezpieczeństwa powstania szkody (por. A. Spotowski, Przestępstwa służbowe, Warszawa 1972, s. 56, O. Górniok, Kodeks…, s. 86, E. Pływaczewski, [w:] Kodeks…, s. 695; L. Gardocki, Prawo karne…, s. 277, A. Marek, Kodeks karny. Komentarz…, s. 231). Podobny pogląd wyraził również SN w postanowieniu z 9 grudnia 2002 r. (sygn. akt IV KKN 514/99, Lex nr 75505),
w którym wskazał na konieczność wystąpienia rzeczywistego narażenia na szkodę.
Inni przedstawiciele doktryny uznali, że typ opisany w art. 231 § 1 k.k. stanowi przestępstwo formalne, dla którego powstania
nie jest wymagane powstanie konkretnego zagrożenia (por. A. Zoll, Kodeks…, s. 777-780) ewentualnie muszą zostać stworzone warunki dla powstania szkody (por. J. Wojciechowski, Kodeks…, s. 412).
Należy uznać, że kwestia ta została rozstrzygnięta w orzecznictwie SN. W postanowieniu z 25 lutego 2003 r. (sygn. akt WK 3/03),
w wyroku z 2 grudnia 2002 r. (sygn. akt IV KKN 273/01) oraz w wyroku z 19 listopada 2004 r. (sygn. akt III KK 81/04), SN stwierdził,
że przestępstwo z art. 231 § 1 k.k. jest przestępstwem formalnym, należącym do przestępstw abstrakcyjnego narażenia na niebezpieczeństwo,
zaś działanie na szkodę interesu publicznego nie jest charakterystyką skutku, lecz zachowania się sprawcy. Samo powstanie
bezpośredniego niebezpieczeństwa szkody nie jest znamieniem tego typu czynu zabronionego. TK podziela ten pogląd.
9.14. Operatywna oraz doktrynalna interpretacja pojęcia „działania na szkodę interesu publicznego lub prywatnego” definiuje
je jako poważne i konkretne prawdopodobieństwo (niebezpieczeństwo) powstania szkody w chronionych dobrach społecznych lub
dobrach jednostki. W doktrynie przyjmuje się, że interes oznacza pożytek, korzyść. Interes publiczny to interes ogółu obywateli,
pewnych grup społecznych, interes zrzeszeń prawa publicznego, władz i urzędów państwowych i samorządowych (por. O. Górniok
[w:] Kodeks…, s. 86). Interes publiczny lub prywatny w rozumieniu art. 231 § 1 k.k. musi być przy tym oparty na prawie materialnym (por.
A. Zoll, Przekroczenie uprawnień…, s. 779-780). Z kolei szkoda rozumiana jest w orzecznictwie i literaturze karnistycznej szeroko. Podkreśla się bowiem, że nie musi to być
szkoda materialna, lecz również niemajątkowa, np. moralna (por. A. Barczak-Opustil, op. cit., pkt 1; A. Marek, Komentarz ..., [w:] Komentarz, LEX 2007, wyd. IV, pkt 5; uchwała SN z 29 stycznia 2004 r., sygn. akt KZP 38/04, OSNKW nr 2/2004, poz. 14).
9.15. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, dla wypełnienia analizowanego znamienia przestępstwa nadużycia władzy nie wystarczy
stworzenie niedookreślonej, abstrakcyjnej możliwości spowodowania takiej szkody, polegającej np. na wywołaniu braku zaufania
do danej instytucji, czy też obniżeniu powagi urzędu (por. O. Górniok, [w:] Kodeks…, nb. 7 do art. 231 k.k.; Z. Kallaus, Przestępne..., s. 89-91). Dodatkowo, aby stwierdzić, że funkcjonariusz publiczny naruszył art. 231 § 1 k.k., wymagane jest ustalenie
istnienia związku przyczynowego między przekroczeniem uprawnień lub niedopełnieniem obowiązków a powstaniem zagrożenia dla
chronionego prawem dobra publicznego czy prywatnego. Istnienia takiego związku nie można przy tym domniemywać.
9.16. Podsumowując, Trybunał stwierdza, że także użyte w zaskarżonym art. 231 § 1 k.k. znamię „działania na szkodę interesu
publicznego lub prywatnego” spełnia wymóg określoności wyrażony w art. 42 ust. 1 Konstytucji. Mimo bowiem ocennego charakteru
analizowanego pojęcia, jego interpretacja w doktrynie i orzecznictwie SN pozwala adresatowi normy wyrażonej w zaskarżonym
przepisie na ustalenie, czy jego zachowanie będzie naruszać prawo.
Konkludując, Trybunał Konstytucyjny – odwołując się tu jeszcze raz do analizowanych w rozstrzyganej sprawie poglądów kodyfikatorów
z lat 1932, 1969 oraz 1997, dominujących od lat 20-tych ubiegłego wieku poglądów w doktrynie i utrwalonego orzecznictwa sądów
karnych – uznaje, że obydwa kontrolowane zwroty niedookreślone użyte w art. 231 § 1 k.k. w opisie strony przedmiotowej przestępstwa
nadużycia władzy: „przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków” oraz „na szkodę interesu publicznego lub
prywatnego” mają ugruntowaną w świadomości prawnej jednostek podstawę aksjologiczną, z której wynika konkretny normatywny
imperatyw. Imperatyw ten mieści się w pełni w chronionym w art. 42 ust. 1 Konstytucji standardzie określoności czynu zabronionego.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.