1. W sporządzonej przez radcę prawnego skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 22 stycznia 2013 r. (data prezentaty), S.L. (dalej: skarżący) zarzucił niezgodność: (1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: u.s.g.) – w zakresie, w jakim przewiduje, że interes prawny lub uprawnienie do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia) do sądu administracyjnego przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże interes prawny oraz naruszenie interesu prawnego w dacie podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia – z art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 2 Konstytucji; (2) art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) – w zakresie, w jakim przewiduje, że zaskarżenie uchwały lub zarządzenia podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia) do sądu administracyjnego przysługuje jedynie podmiotowi, który wykazał interes prawny oraz naruszenie interesu prawnego w dacie podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia – z art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 2 Konstytucji, a także z art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji.

2. Skarga konstytucyjna wiąże się z następującą sprawą:

2.1. Decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z 28 października 1983 r. (znak: T-I-8221/631/110/83/L.Sz.), w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.), została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położona w Warszawie (obszar Kabaty), oznaczona jako część działki ewidencyjnej nr 10 o powierzchni 0,4663 ha, z ogólnej powierzchni 1,3884 ha, stanowiącej własność skarżącego. Część nieruchomości o powierzchni 0,2484 ha wywłaszczono na wniosek skarżącego z 29 sierpnia 1983 r.

Zgodnie z decyzją z 28 sierpnia 1975 r. (nr 164/75) o lokalizacji inwestycji oraz decyzjami z 11 czerwca 1982 r. (nr 78/82) i 22 kwietnia 1983 r. (nr 73/82) o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod budowę pierwszego odcinka metra oraz stacji postojowej.

2.2. Wnioskiem z 23 czerwca 1998 r. skarżący wystąpił o zwrot niezagospodarowanej części wywłaszczonej nieruchomości.

Postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z 20 lutego 2004 r. (nr 194/04) wyznaczono Starostę Piaseczyńskiego jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy zwrotu byłej nieruchomości skarżącego.

Decyzją z 4 grudnia 2009 r. (nr 77/09) Starosta Piaseczyński orzekł o zwrocie skarżącemu nieruchomości położonej w Warszawie przy al. Komisji Edukacji Narodowej, stanowiącej działkę ewidencyjną nr 1/27 z obrębu 1-11-13 o powierzchni 594 m2, będącej częścią dawnej działki nr 10 z obrębu 1-10-58.

Od decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 4 grudnia 2009 r. odwołanie złożył Prezydent m.st. Warszawy, które zostało oddalone przez Wojewodę Mazowieckiego w decyzji z 26 sierpnia 2010 r. (znak: SPN.V.EM.7724-1-11/10 – nr 2031/10).

2.3. W dniu 10 lipca 2008 r. Rada m.st. Warszawy podjęła uchwałę Nr XXXVI/1090/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe – Kabaty (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 138, poz. 4870; dalej: m.p.z.p.).

2.4. W dniu 29 listopada 2011 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., po uprzednim wniesieniu w dniu 24 października 2011 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie m.p.z.p., w części obejmującej: (1) ustalenie na nieruchomości skarżącego najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej – 6500 m2 – 40 ust. 2 pkt 4; (2) ustalenie na nieruchomości Skarżącego najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej – 90 m – § 40 ust. 2 pkt 5; (3) zakaz obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżącego od strony al. Komisji Edukacji Narodowej 9 KDL – § 40 ust. 3 pkt 1 i 2; (4) nakaz podłączenia nieruchomości Skarżącego do infrastruktury technicznej od strony sieci projektowanych w ścieżce rowerowej 24 ZPc-j – § 40 ust. 4 pkt 2 lit. d, pkt 4 lit. a, pkt 5 lit. a, pkt 6 lit. a.

Wyrokiem z 16 lutego 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2060/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o nieważności § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 m.p.z.p. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr 1/27 z obrębu 111-13. Powyższe orzeczenie zostało zaskarżone w trybie skargi kasacyjnej przez skarżącego oraz Radę m.st. Warszawy.

Wyrokiem z 28 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 1574/12) Naczelny Sąd Administracyjny – Izba Ogólnoadministracyjna uznał za zasadną skargę kasacyjną Rady m.st. Warszawy oraz uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę skarżącego. W uzasadnieniu swojego orzeczenia sąd ten stwierdził, że wobec tego, iż działka ewidencyjna nr 1/27 z obrębu 1-11-13 w dacie uchwalenia m.p.z.p. (tj. 10 lipca 2008 r.) stanowiła przedmiot własności m.st. Warszawy, a na powrót stała się własnością skarżącego w wyniku decyzji Wojewody Mazowieckiego z 26 sierpnia 2010 r. (znak: SPN.V.EM.7724-1-11/10 – nr 2031/10), utrzymującej w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego z 4 grudnia 2009 r. (nr 77/09), to brak jest podstaw pozwalających na kwestionowanie przyjętych rozwiązań planistycznych w stosunku do tej działki przez pryzmat interesu prawnego podmiotu, który stał się właścicielem działki, stanowiącej uprzednio mienie komunalne, po upływie dwóch lat od daty uchwalenia kwestionowanej uchwały planistycznej. Ponadto, Sąd uznał, że „[o]czywistym jest, że interes prawny skarżącego, jako aktualnego właściciela nieruchomości, może odbiegać od interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże nie oznacza to, że rozwiązania planistyczne dotyczące przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, w tym, znajdującej się na obszarze jednostki planistycznej 23 MW, działki nr 1/27 naruszają interes skarżącego sprzecznie z obowiązującym prawem. Kwestia uwzględnienia w procesie planowania wartości, jaką jest ochrona prawa własności musi podlegać ocenie według stanu na dzień podejmowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro, jak w rozpoznawanej sprawie, działka nr 1/27 w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały planistycznej stanowiła własność m.st. Warszawy, to nie można twierdzić, że w sposób nieuprawniony, a więc z przekroczeniem władztwa planistycznego, Rada m.st. Warszawy ustaliła przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w odniesieniu do tej konkretnej działki. Zwrot skarżącemu działki nr 1/27 po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do kwestionowania ustaleń planistycznych odnoszących się w dacie jego uchwalania do działki stanowiącej własność m.st. Warszawy”.

3. Zdaniem skarżącego art. 101 ust. 1 u.s.g. narusza konstytucyjne prawo do sądu w powiązaniu z zasadą proporcjonalności i zasadą demokratycznego państwa prawnego. Z kolei art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. jest niezgodny z konstytucyjnym prawem do sądu w powiązaniu z zasadą proporcjonalności, zasadą demokratycznego państwa prawnego i prawem ochrony własności.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom, a także czy postępowanie wszczęte na skutek wniesienia skargi podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

2. Przedmiotem zaskarżenia skarżący uczynił art. 101 ust. 1 u.s.g., który został zaskarżony zarówno samodzielnie, jak i w powiązaniu z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. Przepisy te stanowią odpowiednio: „Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego” (art. 101 ust. 1 u.s.g.); „W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: (…) prawo własności” (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.); „Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości” (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.); „Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: (…) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich” (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

3. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny przypomina, że jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności skargi konstytucyjnej – zwłaszcza w odniesieniu do powołanych przez skarżącego wzorców kontroli – jest wymóg uczynienia jej przedmiotem takich przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, które były podstawą orzeczenia, w związku z którym wniesiono skargę. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału, w procedurze inicjowanej skargą konstytucyjną przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego może być bowiem jedynie norma, na podstawie której wydane zostało orzeczenie lub decyzja naruszająca konstytucyjne prawa lub wolności (zob. np. postanowienia TK z: 13 listopada 2007 r., SK 40/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 137; 18 kwietnia 2005 r., Ts 176/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 134; 5 stycznia 2001 r., Ts 83/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 91). Artykuł 79 ust. 1 Konstytucji nie gwarantuje możliwości kwestionowania każdego przepisu kształtującego sytuację prawną skarżącego, ale jedynie takiego, który stanowił podstawę normatywną orzeczenia. Skarga konstytucyjna nie może zmierzać do inicjowania postępowania o charakterze abstrakcyjnym (zob. postanowienie TK z 6 lipca 2005 r., SK 25/03, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 83). Innymi słowy: aby uznać skargę konstytucyjną za dopuszczalną, musi występować ścisła relacja (związek) pomiędzy treścią orzeczenia, zaskarżonym przepisem aktu normatywnego a postawionym zarzutem niezgodności tego przepisu z określoną normą konstytucyjną.

4. Trybunał zwraca uwagę, że analiza uzasadnienia skargi konstytucyjnej wskazuje na węższy zakres przedmiotu zaskarżenia, niż to wynika z petitum skargi, a mianowicie – na normę wywodzoną z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zakresie, w jakim interes prawny lub uprawnienie do zaskarżenia uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego nie przysługuje podmiotowi, który w dacie podjęcia tej uchwały nie był właścicielem nieruchomości objętej wskazanym planem, a tym samym nie wykazuje interesu prawnego oraz naruszenia interesu prawnego w dacie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego podmiot taki stał się właścicielem rzeczonej nieruchomości.

4.1. W tym zakresie zaskarżony przepis był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 16 września 2008 r. o sygn. SK 76/06 (OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 121) orzekł o jego zgodności z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji. Sentencja tego orzeczenia została ogłoszona 22 września 2008 r. w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej Nr 170 pod poz. 1053 i zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji ma moc powszechnie obowiązującą.

4.2. Na podstawie art. 39 ust. l pkt l ustawy o TK Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne. Taki stan rzeczy ma niewątpliwie miejsce, gdy zaskarżony przepis prawny był już przedmiotem kontroli jego zgodności z Konstytucją w innej sprawie (zob. np. postanowienia TK z: 3 października 2001 r., SK 3/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 218; 25 listopada 2002 r., SK 30/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 88 oraz 26 marca 2002 r., P 3/02, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 22, s. 298). Trybunał Konstytucyjny stoi przy tym na stanowisku, że konieczność uwzględniania określonej w ustawie o TK przesłanki zbędności wydania orzeczenia uwidacznia się na każdym etapie postępowania inicjowanego skargą, czyli również w ramach wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 36 w związku z art. 49 ustawy o TK (zob. np. postanowienia TK z 3 września 2007 r., Ts 94/06, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 75 oraz 21 stycznia 2009 r., Ts 356/08, OTK ZU 2/B/2009, poz. 146).

4.3. Z tego też powodu – w zakresie badania zgodności art. 101 ust. 1 u.s.g. z art. 45 ust. 1, art. 2 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji – należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej ze względu na zbędność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in principio ustawy o TK).

4.4. Jednocześnie trzeba podkreślić, że brak rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w wyroku w sprawie SK 76/06 w zakresie zgodności zaskarżonego przepisu z art. 31 ust. 3 Konstytucji nie stoi na przeszkodzie odmowie nadania skardze dalszego biegu. Zasada proporcjonalności ma bowiem charakter niesamoistny, co oznacza, że każdorazowy zarzut jej naruszenia musi zostać powiązany z konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostki (zob. postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 7/B/2002, poz. 60). W analizowanej skardze zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej odnosi się do prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Skoro jednak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 września 2008 r. orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny m.in. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji, to ocena ta przesądza także o zbędności orzekania w zakresie zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności odnoszonej do praw wywiedzionych ze wskazanych unormowań Konstytucji.

5. W dalszej kolejności Trybunał stwierdza, że zarzut naruszenia przez art. 101 u.s.g. (w powiązaniu z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p.) art. 64 ust. 3 Konstytucji jest oczywiście bezzasadny. Nie można bowiem abstrahować od okoliczności, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w określonej dacie, w której istnieje konkretny stan faktyczny i prawny, odnoszący się do terenu objętego tym planem. Zmiany struktury własnościowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy dotychczasowe mienie komunalne staje się własnością prywatną, nie oznaczają, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nieuprawniony narusza interes prawny nowego właściciela, gdy w dacie uchwalania planu interes prawny ówczesnego właściciela (jednostki samorządu terytorialnego) był zupełnie inny. Odnosi się to także do sytuacji, w której poprzedni właściciel będący osobą prywatną nie kwestionował planu, gdyż – w jego ocenie – rozwiązania planistyczne nie naruszały jego prawa własności. Jednakże nie oznacza to, że nowy właściciel (niezależnie od tego, w jakim trybie i od jakiego podmiotu przejął tytuł własności nieruchomości) w obecnym stanie prawnym jest całkowicie pozbawiony ochrony odnośnie do możliwości dysponowania prawem do korzystania ze swojej własności. Może bowiem wnioskować o stosowną korektę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na zasadzie art. 27 u.p.z.p.

W związku z powyższym – w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 64 ust. 3 Konstytucji – należało odmówić nadania dalszego biegu skardze na podstawie art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK.

W tym stanie rzeczy należało postanowić jak w sentencji.