1. Skarga konstytucyjna K. Marcińca, J. Marciniec i H. Marciniec została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym. Decyzją z 30 grudnia 1999 r. (nr RG.7221-3/10/99) Prezydent Miasta Konina odmówił skarżącym zwrotu nieruchomości wykupionych od ich poprzednika prawnego na rzecz Skarbu Państwa przez Hutę Aluminium „Konin”. Jako podstawa prawna tego rozstrzygnięcia wskazane zostały art. 136, art. 142 oraz zaskarżony art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn). Skarżący złożyli następnie wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jednakże decyzją z 8 sierpnia 2001 r. (nr GN-Ko.77243-1/2001) Wojewoda Wielkopolski odmówił stwierdzenia nieważności, a to rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (decyzja z 28 września 2001 r., nr GN-5/1-O-338/01). Skarga skarżących na tę decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2003 r. (sygn. akt I SA 3095/01).

Jako konstytucyjny wzorzec dla kontroli zaskarżonego przepisu ugn skarżący wskazali art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji. Ich zdaniem art. 216 ugn, w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, podważa konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, zakazu dyskryminacji i zasadę ochrony własności. Ich zdaniem prowadzi to w konsekwencji także do naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego. Argumentacja skarżących nawiązuje w przeważającej mierze do treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2001 r. (sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). W ocenie skarżących pominięcie w wyliczeniu zawartym w art. 216 ugn opisanej wyżej ustawy z 1985 r. czyni tę regulację fragmentaryczną i częściową, co uzasadnia stwierdzenie, że ustawodawca działał w tej mierze w sposób arbitralny, naruszając kryteria konstytucyjne. Skarżący dokonali przy tym szczegółowej analizy unormowania art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wskazując na jego daleko idące podobieństwo do przepisów zawartych w aktach prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 216 ugn. Ich zdaniem nie ma podstaw do twierdzenia, że między sytuacją wynikającą z przepisów pominiętej ustawy z 1985 r. a sytuacjami uregulowanymi w ustawach wymienionych w zaskarżonym przepisie ugn zachodzą takie odmienności, które uzasadniałyby poddanie ich odmiennej regulacji.

2. Stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. W piśmie z 8 października 2003 r. stwierdził, że art. 216 ugn w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jest zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji. Ponadto wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zgodności art. 216 ugn z art. 2 Konstytucji z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia. Uzasadniając swoje stanowisko, Prokurator Generalny stwierdził, że art. 216 ugn jest przepisem o charakterze wyjątkowym. Zawarte w nim wyliczenie obejmuje akty prawne pochodzące z okresu przed wejściem w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która w radykalny sposób zmieniła podejście prawodawcy do kwestii wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem Prokuratora Generalnego, skarżący w swojej skardze konstytucyjnej podważają w istocie przyjętą przez ustawodawcę zasadę, zgodnie z którą obowiązkiem zwrotu zostały objęte tylko nieruchomości wywłaszczone decyzją administracyjną. Zarzuty te nie mogą być jednak zasadnie adresowane do art. 216 ugn. Przepis ten ma bowiem charakter wyjątku od zasady wyrażonej w art. 136 ust. 3 ugn, ponieważ zrównuje z wywłaszczeniem inne formy przymusowego przejęcia własności nieruchomości przez Skarb Państwa. Tymczasem, w ocenie Prokuratora Generalnego, zawieranych pod rządami ustawy z 1985 r. umów o przeniesienie własności nieruchomości niezbędnych na cele publiczne nie można traktować w kategorii wyjątków, o których mowa w art. 216 ugn. Jego zdaniem, przepis ten w zaskarżonym zakresie nie narusza konstytucyjnej zasady równości. Brak jest w nim cechy wspólnej, pozwalającej na zaliczenie do jednej grupy właścicieli, którzy zbyli swoje nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, oraz tych, którym własność została odjęta na podstawie przepisów ustaw enumeratywnie wyliczonych w art. 216 ugn. Prokurator Generalny podważył także argumentację skarżących odwołujących się do metody interpretacji art. 216 ugn przedstawionej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 22/01. Zdaniem tego uczestnika postępowania, o ile wadliwie pominięta przez ustawodawcę ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 ze zm.) istotnie normowała sytuacje podobne do będących przedmiotem regulacji ustaw wyliczonych w art. 216 ugn, o tyle nie można tego powiedzieć o sytuacji opisanej w art. 53 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oceniając natomiast zarzut niezgodności zaskarżonego unormowania z art. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny uznał, że przepis ten nie stanowi samoistnego źródła konstytucyjnych wolności lub praw o charakterze podmiotowym, a ponadto sformułowany zarzut pozostawiony został przez skarżących bez należytego uzasadnienia.

3. Skarżący ustosunkowali się do stanowiska Prokuratora Generalnego w piśmie z 28 listopada 2003 r. Jego stanowisko uznali za niekonsekwentne i nietrafne. Ponownie odwołali się do treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. SK 22/01, podkreślając, że Trybunał nie wykluczył wówczas dopuszczalności badania zgodności tego przepisu z Konstytucją. Skarżący zanegowali przyjęte przez Prokuratora Generalnego założenie dobrowolności i pełnej swobody przystępowania do umowy o przeniesienie własności nieruchomości w sytuacji, gdy byli oni zagrożeni wszczętym już postępowaniem wywłaszczeniowym. Ponownie podkreślili podobieństwo sytuacji właścicieli nieruchomości, których własność przenoszona była w drodze umowy zawieranej na podstawie przepisów ustawy z 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli oraz na podstawie przepisów – pominiętej w wyliczeniu art. 216 ugn – ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przedmiotem skargi konstytucyjnej uczyniono art. 216 ugn, który rozstrzyga o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie enumeratywnie wymienionych w tym przepisie ustaw, tzn. art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, art. 22 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, a także do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. W swojej skardze konstytucyjnej skarżący domagają się natomiast stwierdzenia niekonstytucyjności art. 216 ugn ze względu na okoliczność, że przepis ten pomija przypadki nieruchomości nabywanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Pominięcie to skutkuje wykluczeniem odpowiedniego zastosowania do tej kategorii nieruchomości przepisów rozdziału 6 działu III ugn, a w szczególności art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 tej ustawy.

2. Określenie przez skarżących przedmiotu skargi konstytucyjnej wymaga na wstępie przesądzenia dopuszczalności badania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym zarzutu braku regulacji prawnej, powodującej naruszenie konstytucyjnych wolności lub praw. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje pogląd wyrażony w swoim dotychczasowym orzecznictwie, zgodnie z którym „Trybunał nie ma kompetencji do orzekania o zaniechaniach ustawodawcy polegających na niewydaniu aktu ustawodawczego, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych. W przypadku natomiast aktu ustawodawczego wydanego i obowiązującego, Trybunał Konstytucyjny ma kompetencję do oceny jego konstytucyjności również z tego punktu widzenia, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których ze względu na naturę objętej aktem regulacji może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z konstytucją powinien był unormować” (zob. uzasadnienie wyroku TK z 3 grudnia 1996 r., sygn. K. 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52). Na ocenę dopuszczalności poddania kontroli określonego przez skarżących przedmiotu skargi konstytucyjnej wpływać musi również stanowisko, które zajął Trybunał Konstytucyjny w rozstrzygniętej już merytorycznie sprawie SK 22/01, w której również doszło do zakwestionowania art. 216 ugn, jednakże z powodu pominięcia w jego treści innej ustawy, tzn. ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie przyjęty wówczas schemat rozumowania, zgodnie z którym możliwa jest konstytucyjnoprawna ocena takiego „ustawodawczego pominięcia”, jeżeli prowadzi ono do naruszenia konstytucyjnych praw skarżącego.

3. Dla oceny dopuszczalności merytorycznego orzeczenia w sprawie niniejszej skargi konstytucyjnej przesądzające znaczenie ma jednak inna okoliczność, związana ściśle z zaistniałymi już po wniesieniu skargi konstytucyjnej zmianami stanu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 141 uchwalonej 28 listopada 2003 r. ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) do dotychczasowej treści art. 216 ugn dodany został ust. 2 w następującym brzmieniu: „Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240, z 1957 r. Nr 39, poz. 172), 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.)”. W związku z tym należy stwierdzić, że dokonana nowelizacja wychodzi dokładnie naprzeciw oczekiwaniom skarżących, którzy źródła naruszenia ich konstytucyjnych praw upatrywali właśnie w braku stosownego unormowania wynikającego z dotychczasowej treści art. 216 ugn. Innymi słowy, wnosząc skargę konstytucyjną, skarżący oczekiwali, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, potwierdzający ich zastrzeżenia i wykazujący niepełny charakter regulacji przyjętej w art. 216 ugn, wpłynie tym samym na ukształtowanie normatywnej podstawy do uwzględnienia żądań skarżących dotyczących zwrotu nieruchomości. Trzeba przy tym zauważyć, że nieuwzględnienie przez Prezydenta Miasta Konina wniosku skarżących o zwrot przejętych nieruchomości, a następnie odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji, oparte były właśnie na przyjęciu, że brak jest przesłanek prawnych dla uczynienia zadość żądaniom skarżących. Cytowana wyżej nowelizacja ugn polega zaś na dodaniu do treści art. 216 tej ustawy nowego ust. 2, który w pkt 3 w całości realizuje oczekiwanie skarżących. Ustawodawca expressis verbis wyraża bowiem normę prawną, na podstawie której żądania skarżących mogą zostać zaspokojone.

4. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny zobligowany był do rozważenia zasadniczej kwestii celowości i zasadności podejmowania merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, w której „następcza aktywność prawodawcy” spowodowała w efekcie uwzględnienie w całości zarzutów skarżących wskazujących na naruszenie ich praw konstytucyjnych. Specyfika analizowanej sytuacji wiąże się z tym, że przedmiotem skargi konstytucyjnej jest w niniejszym przypadku chęć wykazania, iż unormowanie obowiązujące do momentu wejścia w życie nowelizacji zaskarżonej ustawy miało charakter niepełny i fragmentaryczny. Należało w związku z tym rozważyć, jakie mogły być konsekwencje ewentualnego rozstrzygnięcia merytorycznego, które potwierdzałoby zarzuty zgłoszone przez skarżących. Niezależnie bowiem od kwestii ewentualnego stwierdzenia niekonstytucyjności tego rodzaju „pominięcia ustawodawczego”, wątpliwości nasuwała ocena skutków takiego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w kontekście dopuszczalności i celowości wykorzystania przez skarżących (jak i innych adresatów zaskarżonej regulacji) procedur „naprawczych”, wynikających z art. 190 ust. 4 Konstytucji. Należy przy tym podkreślić, że w przypadku skarżących, istota ochrony ich praw konstytucyjnych sprowadza się w tej sytuacji do możliwości wznowienia postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i doprowadzenia w nim do wydania nowego rozstrzygnięcia czyniącego zadość żądaniom skarżących. Trzeba w związku z tym podkreślić, że udzielenie skarżącym pełnej i bezpośredniej ochrony, umożliwiającej pomyślne zakończenie sprawy, w związku z którą sformułowali skargę konstytucyjną, byłoby możliwe w sytuacji, w której organ orzekający we wznowionym postępowaniu „odnalazłby” w obowiązujących przepisach podstawę prawną do uwzględnienia ich żądań dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zasadniczą wątpliwość budzi w związku z tym założenie, że taką podstawę prawną mogłoby samoistnie „wykreować” merytoryczne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzające wadliwość pominięcia przez ustawodawcę w wyliczeniu zawartym w art. 216 ugn ustawy wskazywanej przez skarżących. Innymi słowy, uznać należy, że oddziaływanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego polegać może jedynie na wywołaniu skutków o charakterze „zobowiązującym”, co oznacza uzależnienie wydania orzeczenia chroniącego w pełni prawa skarżących od stosownej aktywności prawodawcy, zobligowanego do „uzupełnienia” obowiązującej regulacji prawnej. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny podziela więc zasadnicze tezy wypowiedziane w uzasadnieniu wyroku z 24 października 2001 r. w sprawie SK 22/01. Warto przy tej okazji podkreślić, że o takim właśnie „zobowiązującym” jedynie charakterze orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wydawanych w sprawach skarg konstytucyjnych, których przedmiotem są unormowania „niepełne i fragmentaryczne”, świadczy dokonanie przez ustawodawcę zmiany stanu prawnego. Zmiana ta polegała na dodaniu do art. 216 nowego ust. 2, w którym w pkt 1) zostało wykonane „zobowiązanie” wynikające z treści wskazywanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 22/01. Należy zatem przyjąć, że wyrok tego rodzaju nie wywołuje samoistnie żadnych skutków prawotwórczych, polegających na ustanowieniu nowej normy prawnej, pozwalającej na uczynienie zadość roszczeniom skarżących. Analogiczne stanowisko należy zająć także wobec oceny konsekwencji, jakie dla sytuacji skarżących w niniejszej sprawie miałoby wydanie przez Trybunał Konstytucyjny merytorycznego orzeczenia, stwierdzającego wadliwość pominięcia ustawodawczego. Także i to orzeczenie skutkować mogłoby jedynie zobowiązaniem prawodawcy do dokonania stosownej zmiany treści art. 216 ugn, której efektem byłoby stworzenie podstawy prawnej do uwzględnienia roszczeń skarżących. Dokonana nowelizacja ugn pozwala zaś uznać, że tego rodzaju zobowiązanie zostało – niezależnie od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – zrealizowane.

5. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, należy rozważyć zasadność umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, w szczególności w świetle przesłanek opisanych w art. 39 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Wejście w życie ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw oznacza, że moc obowiązującą uzyskał m.in. cytowany wyżej art. 1 pkt 141 tej ustawy. Tym samym należy uznać, że derogowane zostały wszystkie normy prawne (wyrażone expressis verbis czy też wyinferowane z treści innych norm) sprzeczne z regulacją zawartą w nowym brzmieniu art. 216 ust. 1 i 2 ugn. Jeżeli więc, w myśl art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy należy stosować odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to tym samym została uchylona norma prawna, która takiego odpowiedniego stosowania tych przepisów zakazywała. Trzeba zaś przyjąć, że właśnie norma takiej treści stanowiła podstawę rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu, w związku z którym wniesiono analizowaną skargę konstytucyjną. Tak więc można uznać, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka opisana w art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, a więc utrata mocy obowiązującej przez zakwestionowany akt normatywny (zakwestionowaną normę prawną) przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. Zweryfikowania wymaga jednak dopełnienie także drugiej przesłanki podejmowania przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia o umorzeniu postępowania w związku z derogowaniem zaskarżonego unormowania. Jest nią stwierdzenie, że wydanie orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny nie jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności lub praw (art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Już na wstępie – uwzględniając uwagi wskazane wyżej – można stwierdzić, iż trudno przyjąć, że w sytuacji skarżących wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia merytorycznego jest konieczne dla ochrony praw skarżących. Jak to podkreślono, dokonana nowelizacja wychodzi dokładnie naprzeciw oczekiwaniom skarżących, wprowadzając do systemu prawnego normę, której obwiązywanie kwestionowały organy orzekające, uznawszy, że z treści art. 216 ugn dekodować można normę przeciwną, zakazującą odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ugn do nieruchomości nabytych na podstawie ustawy z 1985 r. Nowy art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn stwarza więc jednoznaczną podstawę prawną do uwzględnienia roszczeń skarżących we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Należy ponadto stwierdzić, że o konieczności wydania orzeczenia trudno mówić także w sytuacji, w której ewentualne orzeczenie merytoryczne Trybunału Konstytucyjnego nie dawałoby skarżącym podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji (art. 145a k.p.a.) i zakończenia go decyzją dającą pełną ochronę ich praw. Podkreślić bowiem należy ponownie, iż podstawy takiej nie stwarza samoistnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający wadliwość pominięcia ustawodawczego.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak na wstępie.