1. Skarżący Jolanta Ogonowska, Ryszard Skowronek, Zygmunt Słomiński w skardze konstytucyjnej z 6 stycznia 2006 r. wnieśli o stwierdzenie niezgodności art. 30 ust. 1, art. 31a oraz art. 32 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie przyrody), z art. 64 ust. 3 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej: prawo o ustroju sądów administracyjnych) w związku z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Skarga została sformułowana w związku z następującym stanem faktycznym. Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położnej we wsi Rząska, składającej się z działki ewidencyjnej nr 469/40, która została uznana za użytek ekologiczny rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego nr 339/01 z 21 grudnia 2001 r. Wcześniej, Wojewoda Małopolski wydał 22 czerwca 2001 r. rozporządzenie nr 263/01 w sprawie wprowadzenia na okres sześciu miesięcy zakazów dla obszaru przewidzianego do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego, w skład którego wchodziła również działka ewidencyjna nr 469/40. Wyrokiem z 11 grudnia 2001 r. (sygn. akt II SA/Kr 2474/01) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższe rozporządzenie. Ponadto obszar ten wszedł w skład użytku ekologicznego „Uroczyska Podgórze” utworzonego na podstawie uchwały Rady Gminy Zabierzów nr XLIII/355/01 z 20 lipca 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 146, poz. 2190). Skarżący zaskarżyli rozporządzenie nr 339/01 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 2253/02), po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Wojewody Małopolskiego do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Zarzuty skargi wskazywały na brak faktycznych podstaw dla wprowadzenia użytku ekologicznego, o których mówi art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem skarżących dowodzi to, że Wojewoda Małopolski przekroczył granice delegacji ustawowej przy wydawaniu rozporządzenia. Ponadto skarżący zakwestionowali zgodność z Konstytucją przepisów dotyczących formy ochrony przyrody w postaci użytku ekologicznego, poprzez wskazanie, że jego wprowadzenie silnie ingeruje w prawo własności nieruchomości, co w odczuciu skarżących prowadzi do skutku analogicznego z wywłaszczeniem. Co więcej, skarżący wskazali, iż rozporządzenie Wojewody Małopolskiego nr 339/01 zostało wydane z pogwałceniem zasady proporcjonalności, o której mówi art. 31 Konstytucji. Wyrokiem z 6 lipca 2004 r. (sygn. akt II SA/Kr 2253/02) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie art. 1 prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie, naruszenie art. 30 ust. 1 oraz art. 31a ustawy o ochronie przyrody, poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i wykładnię oraz naruszenie art. 31 Konstytucji poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 maja 2005 r. (sygn. akt OSK 1497/04) oddalił skargę kasacyjną na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 lipca 2004 r. oddalający skargę skarżących na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego nr 339/01 z 21 grudnia 2001 r. w sprawie uznania za użytek ekologiczny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w skardze zarzuty dotyczące ograniczonego zakresu kontroli aktów normatywnych (prawa miejscowego), sprawowanej przez sądy administracyjne, należy traktować jedynie jako postulat pod adresem ustawodawcy i nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd wskazał, iż skoro istniały opinie i ekspertyzy uzasadniające uznanie określonego obszaru za użytek ekologiczny, to dowodzi to, że rozporządzenie nie było podjęte dowolnie, co zarzucano w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał ponadto, że sądy administracyjne badając legalność aktów prawa miejscowego, nie mogą zastępować organów administracji publicznej i badać „owych bardziej racjonalnych rozwiązań”. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu przekroczenia przez Wojewodę Małopolskiego zakresu upoważnienia ustawowego oraz niezgodności wskazanych unormowań z Konstytucją, a także zarzutów kwestionujących granice użytku ekologicznego.

W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej wskazano w pierwszej kolejności, że skarżone przepisy ustawy o ochronie przyrody utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.). Zdaniem skarżących zachodzi jednak konieczność wydania orzeczenia, ze względu na ochronę konstytucyjnych praw i wolności, a tym samym skorzystania z możliwości, jaką daje Trybunałowi Konstytucyjnemu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.).

Zdaniem skarżących przepisy art. 1 § 1 prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 106 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi były podstawą wydania orzeczenia naruszającego prawa skarżących, poprzez ograniczenie kontroli działalności administracji publicznej jedynie do kryterium legalności, bez możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. W odczuciu skarżących przepisy te są niezgodne z art. 45 ust. 1 Konstytucji. W skardze konstytucyjnej wskazano również, że nieprzyznanie sądom administracyjnym odpowiednich kompetencji w zakresie postępowania dowodowego powoduje, iż ich właściwość badania legalności aktów prawa miejscowego „jest normą pustą, a sama kontrola praktycznie nie istnieje”.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano ponadto formę ochrony przyrody, jaką jest użytek ekologiczny, przewidującą ograniczenie prawa własności mocą aktu prawa miejscowego, poprzez wprowadzenie szeregu zakazów i nakazów w zakresie zagospodarowania nieruchomości. Zdaniem skarżących rozporządzenie wojewody, jako akt normatywny, powinno zawierać normy generalne i abstrakcyjne. Tymczasem rozporządzenie wprowadzające użytek ekologiczny na danym terenie jest, w odczuciu skarżących, aktem wprowadzającym ograniczenia w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów i ma za swój przedmiot ściśle określone nieruchomości.

Skarżący upatrują naruszenie swoich praw i wolności konstytucyjnych poprzez takie ukształtowanie procedury wydawania aktów prawa miejscowego przez wojewodę, że nie dopuszcza ona adresatów norm do tego postępowania, co w odczuciu skarżących prowadzi do arbitralnych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Skarga konstytucyjna wskazuje, że zgodnie z obowiązującym trybem postępowania, wojewoda nie jest zobowiązany do badania, czy zamierzony użytek ekologiczny spełnia warunki, jakich ustawa wymaga.

Skarżący czynią zarzut, że wskutek wydania rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 339/01, naruszone zostało ich prawo własności, w sposób przekraczający granice dopuszczalnych ograniczeń, o których mowa w art. 64 Konstytucji. Po pierwsze, wskazano na wyłączenie możliwości faktycznego rozporządzania rzeczą, porównywalnego w odczuciu skarżących do wywłaszczenia, a tym samym naruszenie istoty prawa własności. Zdaniem skarżących, utworzenie użytku ekologicznego na danym terenie sprawia, że „korzystanie z takiej nieruchomości jest już poważnie ograniczone, co z kolei implikuje również praktyczną niemożliwość rozporządzenia taką nieruchomością, bo prawie nikt nie będzie chciał takiej nieruchomości kupić”. Po drugie, zarzucono, że procedura ustanawiania użytku ekologicznego wyłącza możliwość odpowiedniej ochrony praw właścicieli nieruchomości. W związku z tym sformułowano zarzut braku „jakiegokolwiek wymogu gwarantującego ochronę właścicieli nieruchomości”. Zdaniem skarżących takie ukształtowanie postępowania narusza prawo własności w sposób sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

2. Prokurator Generalny w piśmie z 14 września 2006 r. zajął stanowisko, wskazując, że art. 30 ust. 1, art. 31a oraz art. 32 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody są zgodne z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji oraz art. 1 § 1 prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 106 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Prokurator Generalny nie podzielił tezy skarżących, że rozporządzenie, wydane na podstawie art. 30 ust. 1, art. 31a oraz art. 32 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, jako akt prawa miejscowego, naruszyło zakaz nadmiernej ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości, odwołując się jednocześnie do podstaw i granic dopuszczalnych ograniczeń z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji oraz orzecznictwa Trybunału w tym zakresie (zob. wyroki TK z: 5 listopada 1997 r., sygn. K. 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41, 12 stycznia 1999 r., sygn. P. 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2, 25 lutego 1999 r., sygn. K. 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25, 11 maja 1999 r., sygn. K. 13/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 74, 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 78, 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3; uchwały TK z: 2 marca 1994 r., sygn. W. 3/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 17 i 16 marca 1994 r., sygn. W. 8/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 18; wyroki TK: z 13 marca 1996 r., sygn. K. 11/95, OTK ZU nr 2/1996, poz. 9, z 28 maja 1991 r., sygn. K. 1/91, OTK w 1991 r., poz. 4, z 20 kwietnia 1993 r., sygn. P. 6/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 8). Prokurator Generalny nie podzielił zarzutów skarżących, że ograniczenia nałożone rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego nr 339/01 wyłączają możliwość rozporządzania nieruchomością, podnosząc iż „większość z nich ma charakter porządkowy i głównie ma na celu ochronę środowiska naturalnego”. Zdaniem Prokuratora Generalnego ograniczenia prawa własności „nie można uznać za szczególnie nadmierne i niespełniające przesłanki konieczności”.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących art. 1 § 1 prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 106 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator Generalny podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując, iż „sądowa kontrola działalności administracji publicznej polegająca, w stosunku do wydawanych przez nią aktów administracyjnych, wyłącznie na badaniu ich legalności, a nie celowości i słuszności, stanowi określony model przyjęty przez ustawodawcę”. Zdaniem Prokuratora Generalnego przepisy ogólnoustrojowe tego typu, jako takie, nie podlegają kontroli konstytucyjnej w oparciu o wskazany wzorzec konstytucyjny, co potwierdzają orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyroki: z 25 lutego 1992 r., sygn. K. 4/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 2 oraz z 8 kwietnia 1997 r., sygn. K. 14/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 16). Wskazany w skardze konstytucyjnej art. 106 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest, zdaniem Prokuratora Generalnego, limitowany podmiotowym zakresem kognicji sądów administracyjnych.

3. Marszałek Sejmu w piśmie z 31 sierpnia 2007 r. zajął stanowisko, wnosząc o stwierdzenie, że postępowanie w sprawie zgodności art. 30 ust. 1, art. 31a oraz art. 32 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 2 Konstytucji oraz art. 1 § 1 prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 106 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z art. 45 ust. 1 Konstytucji podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

W pierwszej kolejności Marszałek Sejmu rozważył możliwość rozpatrywania tak sformułowanej skargi konstytucyjnej ze względu na utratę mocy obowiązywania skarżonych przepisów, w związku z wejściem w życie 1 maja 2004 r. nowej ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W ocenie Marszałka Sejmu mamy tu do czynienia z okolicznością, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, a więc sytuacją gdy wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed dniem wejścia orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Marszałek Sejmu podkreślił, że sądy administracyjne nie orzekały o prawach skarżących na podstawie wymienionych przepisów ustawy w sprawie będącej przedmiotem skargi konstytucyjnej. W związku z czym uznał, że badanie zgodności zarzutu niekonstytucyjności art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest niedopuszczalne.

Marszałek Sejmu stwierdził, że ustanowienie ograniczeń wynikających ze skarżonego art. 31a ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody niewątpliwie stanowi ograniczenie własności, ale nie narusza to istoty tego prawa, gdyż właściciel nieruchomości może nią nadal rozporządzać, w tym także odpłatnie przenieść własność w sposób przewidziany w prawie cywilnym. Ograniczeniom podlega jedynie prawo pobierania pożytków z obszaru określonego w rozporządzeniu wojewody jako użytek ekologiczny. Zdaniem Marszałka Sejmu dopuszczalne ograniczenia własności, wynikające z treści skarżonych przepisów, nie godzą w istotę prawa własności, a tym samym nie naruszają art. 64 ust. 3 Konstytucji. Za bezpodstawny został ponadto uznany zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji, z uwagi na to, że żaden ze skarżonych przepisów nie różnicuje właścicieli obszaru uznanego za użytek ekologiczny. Zakazy wynikające ze skarżonego art. 31a ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody mogą być wprowadzone rozporządzeniem wojewody w stosunku do każdej formy ochrony przyrody bez względu na rodzaj lub charakter podmiotu władającego obszarem lub obiektem objętym określoną formą. Zarzut ten jest ponadto nierelewantny w stosunku do treści skarżonego art. 30 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody.

Marszałek Sejmu odniósł się ponadto do zarzutów dotyczących art. 32 skarżonej ustawy, który nie przewiduje udziału właściciela obszaru lub obiektu w ewentualnym postępowaniu przygotowawczym do wydania rozporządzenia wojewody w sprawie uznania za użytek ekologiczny. W ocenie Marszałka Sejmu nie można zakładać, że takie postępowanie doprowadziłoby do konsensu w sprawie projektowanego rozporządzenia, ponieważ niemal w każdym wypadku nieuchronnym następstwem ustanowienia określonej formy użytku ekologicznego byłyby niekorzystne dla właściciela, a co najmniej niepożądane przez niego ograniczenie jego uprawnień. Za uzasadnione uznał Marszałek Sejmu sformułowanie postulatu de lege ferenda w niniejszej sprawie, dotyczącego art. 44 ust. 1 i 2 obowiązującej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.). W jego ocenie wojewoda albo wójt (burmistrz) gminy, w czasie poprzedzającym odpowiednio wydanie rozporządzenia albo podjęcie uchwały rady gminy w sprawie ustanowienia określonej formy ochrony przyrody, byli zobowiązani do zawiadomienia aktualnego właściciela o zamierzonym akcie prawa miejscowego dotyczącym jego własności. W ocenie Marszałka Sejmu należałoby ponadto wprowadzić przepis zawierający uprawnienie tegoż właściciela do zgłoszenia, w określonym terminie, swoich zastrzeżeń, uwag i wniosków do projektu rozporządzenia bądź uchwały, które nie byłyby jednak wiążące dla organu uprawnionego do ustanowienia danej formy ochrony przyrody na obszarze stanowiącym własność osoby je zgłaszającej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na wstępie Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy kwestionowane przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079, ze zm.; dalej: ustawa z 1991 r. o ochronie przyrody), mogą być przedmiotem badania w zakresie zgodności z Konstytucją, skoro straciły one moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.; dalej: ustawa z 2004 r. o ochronie przyrody). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat mocy obowiązującej aktu normatywnego, wskazując, że uchylenie przepisu nie zawsze powoduje umorzenie postępowania, o którym mowa w art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Można tu w szczególności przypomnieć uzasadnienie do wyroku z 26 września 1995 r., sygn. U. 4/95 (OTK ZU nr 1/1995, poz. 4), gdzie Trybunał orzekł: „Jeżeli (…) nadal możliwe jest zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to przepis taki (…) nie utracił mocy obowiązującej i nie ma podstaw do umorzenia postępowania”. W niniejszej sprawie, skarżone przepisy były podstawą do wydania rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 339/01 w sprawie uznania za użytek ekologiczny, które zdaniem skarżących ograniczyło ich chronione konstytucyjnie prawo własności. Mocą art. 157 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie nowej ustawy. Wydane więc na podstawie skarżonych przepisów rozporządzenie nadal pozostaje w mocy. Mamy więc do czynienia z sytuacją określoną w art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Zgodnie z tymi przepisami, utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej normy prawnej, gdy wydanie orzeczenia jest związane z dochodzeniem przez skarżącego przysługującego mu w czasie obowiązywania tej normy prawa lub wolności, nie prowadzi do umorzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

2. Przechodząc do analizy zarzutu niezgodności art. 30 ust. 1, art. 31a oraz art. 32 ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej: prawo o ustroju sądów administracyjnych) w związku z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ze wzorcami wskazanymi w skardze konstytucyjnej, należałoby na wstępie odnieść się do argumentacji skarżących, podającej w wątpliwość normatywny charakter rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z 21 grudnia 2001 r. nr 339/01 ustanawiającego użytek ekologiczny. Trybunał Konstytucyjny zważył, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. W odniesieniu do wojewody, jedną z grup takich aktów są akty wymienione w art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872, ze zm.). W przepisie tym wskazano, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Przykładem takiego aktu jest właśnie rozporządzenie wojewody ustanawiające użytek ekologiczny. Zawarte w nim normy ogólne sprawiają, że rozporządzenie to dotyczy „bliżej nieokreślonej liczby zdarzeń, nie oznaczonej liczby stosunków społecznych, bliżej nie oznaczonego kręgu adresatów” (H. Rot, Elementy teorii prawa, Wrocław 1994, s. 62). Stanowi to przeciwieństwo norm indywidualnych i konkretnych, ujętych w aktach stosowania prawa, jak np. wyrokach w sprawach cywilnych czy decyzjach w wypadku spraw administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny pragnie na marginesie zauważyć, że zgodnie z polskim modelem jurysdykcji sądowoadministracyjnej, zadaniem sądownictwa administracyjnego jest jedynie kontrolowanie aktów administracji publicznej poprzez badanie ich zgodności z prawem. Przyznanie sądom administracyjnym kompetencji do merytorycznego rozpoznania, o których mowa w skardze konstytucyjnej, doprowadziłaby do wyręczania administracji publicznej w realizacji powierzonych zadań (zob. T. Woś, Reforma sądownictwa administracyjnego – projekty dalekie od ideału, „Państwo i Prawo” nr 7/2001, s. 31). Tymczasem zgodnie z zasadą trójpodziału władz, wyrażoną w art. 10 Konstytucji, sądownictwo administracyjne nie może doprowadzić do zastępowania administracji publicznej w wykonywaniu przez nią ustawowo określonych kompetencji, a tym samym wkroczyć w sferę władzy wykonawczej. W tym świetle za bezpodstawne należałoby uznać, w razie merytorycznego rozpoznania sprawy, zarzuty skargi konstytucyjnej oparte na art. 45 ust.1 Konstytucji.

Odnosząc się do charakteru prawnego rozporządzenia wojewody, jako aktu normatywnego, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że charakter generalny norm sprawia, że adresaci prawa miejscowego nie są określeni indywidualnie, lecz jedynie wskazane zostają ich cechy rodzajowe. Rozporządzenie może być adresowane zarówno do wszystkich podmiotów, jak i niektórych ich kategorii. Objęcie mocą obowiązywania rozporządzenia oznaczonych kategorii adresatów (np. właścicieli nieruchomości) jest możliwe, jeśli istnieje ku temu podstawa prawna oraz stan faktyczny, który przemawia za wprowadzeniem takich przepisów. Wyodrębnienie określonej grupy adresatów jest determinowane treścią aktu, a więc w rozpatrywanej sprawie wskazaniem granic obszaru użytku ekologicznego oraz treścią nakazów i zakazów, które adresowane są nie tylko do aktualnych, ale także do przyszłych właścicieli nieruchomości oraz do każdej innej osoby, która znajdzie się na wskazanym obszarze. Abstrakcyjność norm wyraża się natomiast poprzez przydanie praw i obowiązków, które związane są z okolicznościami, mającymi charakter powtarzalny, a nie jednostkowy. Norma ta stanowi „wzór zachowania określony przez wskazanie rodzajowych, a nie konkretnych cech tego zachowania” (T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1995, s. 42). Z tego względu może być ona zastosowana w nieokreślonej liczbie wypadków. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z 21 grudnia 2001 r. nr 339/01 ustanawiającego użytek ekologiczny, taki wzór zachowania polega m.in. na zakazie niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, uszkadzania i zanieczyszczania gleby, wysypywania, zakopywania i wylewania odpadów lub innych nieczystości, zaśmiecania obiektu i terenu wokół niego. Konkludując, nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie wojewody ustanawiające użytek ekologiczny, jest typowym aktem wykonawczym prawa miejscowego, należącym do aktów zarówno generalnych, jak i abstrakcyjnych. Trybunał Konstytucyjny nie podziela zarzutów skargi konstytucyjnej, iż ograniczenie prawa własności nastąpiło w drodze aktu będącego w swojej istocie aktem indywidualnym.

Na marginesie i niejako w tle powyższych rozważań Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że na ewentualną ocenę konstytucyjności przepisów ustanawiających formy ochrony przyrody, głównie ze względu na art. 64 ust. 3 Konstytucji w kontekście naruszenia zasady proporcjonalności sformułowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, powinny mieć wpływ odpowiednie regulacje ustawy – Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 129 poz. 902, ze zm.) dotyczące ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną środowiska. Zgodnie z art. 129 ust. 1 prawa ochrony środowiska, jeżeli w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, korzystanie z niej lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości może żądać wykupienia nieruchomości lub jej części. Ponadto zgodnie z ust. 2, w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości jej właściciel może żądać odszkodowania za poniesioną szkodę, która m.in. obejmuje zmniejszenie wartości nieruchomości. Roszczenia te przysługują również użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a w wypadku odszkodowania, o którym mowa w ust. 2, także osobie, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości.

3. W takim stanie rzeczy należy wskazać, że zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa bądź inny akt normatywny, na podstawie którego sąd bądź organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Niniejsza skarga jest skierowana przeciwko przepisom ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody oraz prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z przepisem ustawy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwestionowanie w skardze konstytucyjnej aktu normatywnego jest dopuszczalne, jeśli stanowił on uprzednio normatywną podstawę ostatecznego orzeczenia sądu bądź organu administracji publicznej podjętego w sprawie skarżącego. Wskazywane w skardze konstytucyjnej rozporządzenie wojewody zostało wprawdzie wydane na podstawie ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody, ale aktu tego nie można traktować w kategoriach indywidualnego rozstrzygnięcia. W obowiązującym modelu skargi konstytucyjnej wykluczona została możliwość inicjowania abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności aktów normatywnych (na kształt kontroli wszczynanej w trybie wniosków skierowanych przez podmioty wskazane w art. 191 Konstytucji). Przedmiotem kontroli może być tylko przepis, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. W przeciwnym wypadku nadawałoby to postępowaniu w trybie skargi konstytucyjnej charakter actio popularis (por. wyrok z 24 lutego 1999 r., sygn. SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24). W tych warunkach uznać należy, że w zakresie dotyczącym art. 30 ust. 1, art. 31a oraz art. 32 skarżonej ustawy, zachodzi przesłanka umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zaskarżony art. 1 § 1 prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 106 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy kwestii o charakterze ogólnoustrojowym i nie stanowił w niniejszej sprawie podstawy ostatecznego orzeczenia o przysługujących skarżącym prawach lub wolnościach konstytucyjnych. Tak więc skarga konstytucyjna nie może zostać merytorycznie rozstrzygnięta również w zakresie pkt 2 petitum skargi konstytucyjnej, ponieważ nie spełnia wymogów, o których mowa art. 79 Konstytucji, co stanowi przesłankę umorzenia postępowania. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że kwestia badania dopuszczalności rozpoznania skargi nie kończy się na etapie kontroli wstępnej, ale trwa przez cały czas rozpoznawania skargi, w tym także w czasie jej rozpatrywania merytorycznego (zob. postanowienie z 10 stycznia 2005 r., sygn. SK 14/02, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 10). Na każdym etapie postępowania niezbędna jest kontrola, czy nie zachodzi konieczność umorzenia postępowania. Wobec wystąpienia jednej z ujemnych przesłanek wydania wyroku w sprawie, którą jest brak ostatecznego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie wydanego na podstawie skarżonych przepisów, Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.