W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 17 września 2014 r. (data nadania) K.S. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458, ze zm.; dalej: ustawa o pracownikach samorządowych) w zakresie, w jakim uprawniają radę gminy do jednostronnego arbitralnego obniżania wysokości wynagrodzenia wójta w okresie trwania kadencji – z art. 32 Konstytucji, a ponadto w zakresie, w jakim pozbawiają wójta prawa do sądu w celu zbadania zasadności jednostronnego obniżania wysokości wynagrodzenia wójta w okresie trwania kadencji – z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Rada Miejska w Chodczu 16 lipca 2013 r. podjęła uchwałę w sprawie zmniejszenia wynagrodzenia Burmistrza Chodcza. W uzasadnieniu uchwały wskazała, że kompetencja do ustalania wysokości wynagrodzenia burmistrza stanowi pochodną kompetencji kontrolnych rady. W dalszej kolejności zwróciła również uwagę na to, że skarżący nie uzyskał absolutorium. Skarżący odwołał się od uchwały z 16 lipca 2013 r. do Sądu Rejonowego we Włocławku – IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który wyrokiem z 20 listopada 2013 r. (sygn. akt IV P 331/13) oddalił powództwo w całości. W uzasadnieniu sąd wskazał, że do stosunków pracy z wyboru, w szczególności do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502). Od powyższego orzeczenia skarżący wniósł apelację. Sąd Okręgowy we Włocławku – IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z 7 maja 2014 r. (sygn. akt IV Pa 1/14) oddalił apelację skarżącego, uznawszy ją za bezzasadną.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi przez: nadesłanie pełnomocnictwa szczególnego do sporządzenia skargi konstytucyjnej i reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym; nadesłanie odpisu i czterech kopii wyroku Sądu Rejonowego we Włocławku z 20 listopada 2013 r. (sygn. akt IV P 331/13); nadesłanie odpisu i czterech kopii wyroku Sądu Okręgowego we Włocławku (sygn. akt IV Pa 1/14); nadesłanie trzech kopii skargi konstytucyjnej; dokładne określenie sposobu naruszenia konstytucyjnych praw i wolności skarżącego określonych w art. 32 oraz art. 45 Konstytucji przez zakwestionowany art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie; dokładne określenie przepisu ustawy o pracownikach samorządowych, który – zdaniem skarżącego – jest niezgodny z art. 32 Konstytucji; dokładne określenie sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności i praw skarżącego określonych w art. 32 oraz art. 45 Konstytucji przez przepis, o którym mowa wyżej.

Do pisma z 3 listopada 2014 r., nadesłanego w odpowiedzi na zarządzenie sędziego TK, pełnomocnik skarżącego załączył jedynie pełnomocnictwo szczególne oraz odpis wyroku Sądu Okręgowego we Włocławku (sygn. akt IV Pa 1/14). Jednocześnie wyjaśnił, że zwrócił się do Sądu Rejonowego o przesłanie odpisu wyroku o sygn. akt IV P 331/13 i cały czas oczekuje na odpowiedź. W piśmie z 19 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego odniósł się do pozostałych braków skargi.

Zdaniem skarżącego art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym „do wyłącznej właściwości rady gminy należy: ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności”, oraz art. 20 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, który stanowi, że: „pracownik samorządowy, który wykazuje inicjatywę w pracy i sumiennie wykonuje swoje obowiązki, może zostać przeniesiony na wyższe stanowisko (awans wewnętrzny)”, naruszają konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Skarżący twierdzi, że osoba fizyczna, która jest zatrudniona na stanowisku wójta, burmistrza lub prezydenta, znajduje się w gorszej sytuacji niż ta, która jest zatrudniona w ramach innego stosunku pracy, gdyż rada gminy może zmieniać w sposób arbitralny wysokość wynagrodzenia. Z kolei naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji przez zakwestionowane przepisy – według skarżącego – polega na pozbawieniu go prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne prawa lub wolności zostały naruszone, może wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o prawach lub wolnościach albo o obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Zasady korzystania z tego środka prawnego precyzuje ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

Zgodnie z art. 36 ust. 1 w zw. z art. 49 ustawy o TK skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy skarga odpowiada wymaganiom określonym przez prawo. Procedura ta umożliwia, już w początkowej fazie postępowania, wyeliminowanie spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny.

Analizowanej skardze konstytucyjnej nie może zostać nadany dalszy bieg, gdyż jest ona obarczona wieloma uchybieniami o charakterze formalnym.

W pierwszej kolejności Trybunał wskazuje, że skarżący nie uzupełnił braków formalnych skargi. Do pisma z 3 listopada 2014 r. (data nadania) pełnomocnik skarżącego załączył jedynie pełnomocnictwo procesowe do sporządzenia skargi konstytucyjnej i odpis wyroku Sądu Okręgowego we Włocławku (sygn. akt IV Pa 1/14) z 7 maja 2014 r. Jednocześnie poinformował, że oczekuje na przesłanie wyroku Sądu Rejonowego we Włocławku z 20 listopada 2013 r. (sygn. akt IV P 331/13), który – gdy tylko zostanie mu doręczony – przekaże do Trybunału Konstytucyjnego. Powyższy wyrok (oraz inne wskazane w zarządzeniu dokumenty) pełnomocnik nadesłał wraz z pismem z 19 listopada 2014 r. (data nadania), w którym odniósł się do stwierdzonych braków skargi. Oznacza to, że większość braków formalnych, wskazanych w zarządzeniu sędziego Trybunału z 21 października 2014 r., tj. dokładne określenie sposobu naruszenia konstytucyjnych praw i wolności skarżącego określonych w art. 32 oraz art. 45 Konstytucji przez zakwestionowany art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie; dokładne określenie przepisu ustawy o pracownikach samorządowych, który – zdaniem skarżącego – jest niezgodny z art. 32 Konstytucji; dokładne określenie sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności i praw skarżącego określonych w art. 32 oraz art. 45 Konstytucji przez przepis, o którym mowa wyżej, oraz nadesłanie trzech kopii skargi konstytucyjnej, zostały uzupełnione po upływie 7dniowego terminu, określonego w art. 36 ust. 2 ustawy o TK. Odwlekanie uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej z powodu oczekiwania na wyrok Sądu Rejonowego we Włocławku z 20 listopada 2013 r. (sygn. akt IV P 331/13) jest nieuzasadnione. Wskazanie sposobu naruszenia konstytucyjnych praw i wolności skarżącego określonych w art. 32 oraz art. 45 Konstytucji, dokładne określenie przepisu ustawy o pracownikach samorządowych oraz nadesłanie trzech kopii skargi konstytucyjnej pozostaje bez związku z koniecznością oczekiwania na ten wyrok. Należy przy tym zaznaczyć, że skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi. Ze względu na rodzaj stwierdzonych braków formalnych analizowanej skargi merytoryczne rozpoznanie postawionych w niej zarzutów jest niemożliwe. Należy również przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny rozpoznaje skargę w zakresie wskazanym przez skarżącego. Natomiast zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o TK to na skarżącym spoczywa obowiązek wskazania sposobów naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw. W związku z powyższym, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

Na marginesie powyższych rozważań Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że skarżący wskazał nieadekwatny do przedmiotu skargi wzorzec kontroli konstytucyjności. Zarzucił niezgodność art. 20 ustawy o pracownikach samorządowych z art. 45 Konstytucji. Należy jednak zauważyć, że wyrażający zasadę prawa do sądu art. 45 Konstytucji nie może być uznany za adekwatny wzorzec kontroli w niniejszej sprawie. Przede wszystkim zaskarżony przepis jest przepisem prawa materialnego – określającym warunki przeniesienia pracownika samorządowego na wyższe stanowisko. Przepis art. 45 Konstytucji jest zaś przepisem procesowym – przyznaje każdemu prawo do sądu (zob. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 listopada 2012 r., K 21/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119).

Ponadto Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji przez zakwestionowane przepisy jest oczywiście bezzasadny. Argumentacja skarżącego, zgodnie z którą przepisy art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych pozbawiają go prawa do sprawiedliwego rozpoznania sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie. Brak jest bowiem jakiegokolwiek związku pomiędzy uregulowaniem dotyczącym uprawnień rady gminy określonych w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym a konstytucyjnie chronionym prawem do sądu. Przepis ten przyznaje radzie gminy kompetencję do określania wysokości wynagrodzenia wójta, w żaden jednak sposób nie odnosi się do kwestii związanych z zaskarżeniem takiej decyzji. Podobnie jest w przypadku warunków, które musi spełniać pracownik samorządowy, aby mógł zostać przeniesiony na wyższe stanowisko, o czym mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Regulacja ta w żadnym stopniu nie prowadzi do wyłączenia możliwości dochodzenia praw przez skarżącego na drodze sądowej. Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał Konstytucyjny uznał zarzuty przedstawione w skardze konstytucyjnej za oczywiście bezzasadne.

Z kolei w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji przez zakwestionowane przepisy Trybunał Konstytucyjny po raz kolejny przypomina, że art. 32 ust. 1 Konstytucji – jak wynika z utrwalonego orzecznictwa – nie może stanowić samodzielnego wzorca kontroli w postępowaniu inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej (zob. np. postanowienia TK z: 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225 oraz 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22 oraz wyroki TK z: 13 stycznia 2004 r., SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2; 23 listopada 1998 r., SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114 oraz 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144). Artykuł 32 ust. 1 Konstytucji może być zatem powołany jako wzorzec kontroli w postępowaniu skargowym tylko wówczas, gdy zostanie odniesiony do treści innych norm konstytucyjnych chroniących poszczególne wolności i prawa naruszone kwestionowaną w skardze konstytucyjnej regulacją (zob. np. postanowienie TK z 3 marca 2002 r., Ts 108/01, OTK ZU nr 2/B/2002, poz. 138 i tam cytowane orzecznictwo).

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK – odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.