4 września 2014 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Krajowej Rady Notarialnej (dalej: Rada) o zbadanie zgodności 1) § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie organizacji i przebiegu aplikacji notarialnej (Dz. U. poz. 1668; dalej: rozporządzenie) z art. 75 i art. 72a ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 164, ze zm.; dalej: prawo o notariacie) oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji; a także 2) § 8 ust. 5 rozporządzenia z art. 72 § 1 i art. 75 prawa o notariacie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajową władzę organizacji zawodowej podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek spełnia wymagania formalne (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności – czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).

2. W pierwszej kolejności Trybunał odniósł się do zarzutu naruszenia art. 75 oraz art. 72a prawa o notariacie przez § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia.

2.1. Aby ustalić treść normatywną zakwestionowanego przepisu, należy odnieść się do § 5 ust. 3 rozporządzenia. Przepis ten przewiduje, że w uzasadnionych sytuacjach, w szczególności w przypadku małej liczby aplikantów, rady izb notarialnych mogą zawierać porozumienie w sprawie wspólnego prowadzenia zajęć seminaryjnych aplikantów. Wtedy, w myśl § 5 ust. 4 rozporządzenia, aplikantom odbywającym zajęcia seminaryjne poza obszarem izby notarialnej, która dokonała wpisu aplikanta na listę, przysługuje zwrot kosztów podróży i noclegów na zasadach określonych w przepisach dotyczących należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Rada kwestionuje § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia, w myśl którego „zwrot kosztów [podróży i noclegów] pokrywany jest ze środków własnych rady izby notarialnej, która dokonała wpisu aplikanta na listę”.

2.2. Rada dowodzi, że zaskarżony przepis jest niezgodny z art. 75 oraz art. 72a prawa o notariacie. Uzasadniając zarzuty naruszenia tych wzorców kontroli, Rada powołuje się na dwie wykładnie – zawartego w art. 72a § 5 prawa o notariacie oraz w § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia – pojęcia „środki własne izby notarialnej”.

Zgodnie z pierwszą wykładnią – jak twierdzi Rada – przez „środki własne” należy rozumieć „wszystkie środki pieniężne będące w dyspozycji rady izby notarialnej, niezależnie od źródła ich pochodzenia”. Są to zarówno środki pieniężne pochodzące: ze składek miesięcznych notariuszy na potrzeby samorządu notarialnego (art. 40 § 1 pkt 8 prawa o notariacie), ze składek na określone cele (art. 30 § 1 pkt 6 prawa o notariacie), z opłat wnoszonych przez aplikantów (art. 72a § 2 prawa o notariacie); jak i wszystkie zasoby majątkowe izby. Zgodnie zaś z drugą wykładnią opłaty wnoszone przez aplikantów nie należą do środków własnych izby. Zdaniem Rady ta interpretacja powyższych przepisów wynika z zestawienia § 2 oraz § 5 art. 72a prawa o notariacie. Zarzuty naruszenia wskazanych wzorców kontroli Rada opiera na takiej właśnie wykładni art. 72a § 5 prawa o notariacie oraz § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia.

2.3. Rada wskazuje, że § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia jest niezgodny z art. 72a prawa o notariacie, ponieważ to opłaty uiszczane przez aplikantów notarialnych, a nie środki własne rady izby notarialnej, mają służyć pokryciu wszelkich kosztów związanych z aplikacją notarialną.

2.4. Trybunał stwierdza, że argumentacja wnioskodawcy jest niezasadna. Artykuł 72a prawa o notariacie stanowi bowiem: „§ 1. Aplikacja notarialna jest odpłatna. § 2. Szkolenie aplikantów notarialnych pokrywane jest z opłat wnoszonych przez nich do właściwej izby notarialnej. § 3. Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Notarialnej, określa w drodze rozporządzenia, wysokość opłaty rocznej, kierując się koniecznością zapewnienia aplikantom właściwego poziomu wykształcenia, przy czym wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż sześciokrotność minimalnego wynagrodzenia. § 4. Rada izby notarialnej może zwolnić aplikanta notarialnego od ponoszenia opłaty w całości lub w części, a także odroczyć jej płatność lub rozłożyć ją na raty. § 5. W wypadku podjęcia uchwały o zwolnieniu aplikanta notarialnego od ponoszenia opłaty w całości lub w części, koszty szkolenia tego aplikanta pokrywane są, proporcjonalnie do wysokości zwolnienia, ze środków własnych właściwej izby notarialnej”.

Zdaniem Trybunału zakwestionowany przepis nie tylko nie narusza art. 72a prawa o notariacie, ale jest jego realizacją. Trybunał podkreśla, że z treści tego wzorca kontroli expressis verbis wynika, iż koszty szkolenia aplikantów są pokrywane z wnoszonych przez nich opłat. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie Rady, że zwrot kosztów podróży i noclegów aplikantom odbywającym szkolenie poza obszarem właściwej izby jest finansowany „ze środków własnych” izby notarialnej, a więc ze środków „innych niż pochodzących z opłat wnoszonych przez aplikantów”.

2.5. Rada dowodzi również, że § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia jest niezgodny z art. 75 prawa o notariacie. Jak wskazuje, mechanizm zwrotu kosztów podróży i noclegów aplikantom, którzy odbywają zajęcia poza obszarem izby, ze środków własnych izby narusza art. 75 prawa o notariacie, ponieważ „nie tylko nie mieści się w zakresie przedmiotowym delegacji ustawowej, ale ponadto nie realizuje żadnej z wytycznych”. Rada twierdzi, że „[n]ie sposób (…) uznać, że nałożenie na rady izb notarialnych obowiązku sfinansowania zwrotu kosztów podróży i noclegów aplikantów szkolonych poza obszarem izby akurat konkretnie »ze środków własnych izby« ma w jakikolwiek sposób związek z organizacją lub przebiegiem aplikacji notarialnej”.

2.6. Argumentację wnioskodawcy należy ocenić jako bezzasadną. Zgodnie bowiem z art. 75 pkt 3 prawa o notariacie Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Notarialnej, określi, w drodze rozporządzenia, organizację i przebieg aplikacji notarialnej, w tym tryb i sposób organizacji zajęć seminaryjnych i praktycznych oraz ich rodzaj. Minister Sprawiedliwości będzie miał przy tym na względzie: konieczność zapewnienia właściwego prowadzenia aplikacji i odpowiedniego poziomu szkolenia aplikantów notarialnych; sprawdzenie praktycznego przygotowania aplikanta notarialnego do samodzielnego wykonywania czynności notarialnych, o których mowa w art. 79 pkt 2, 4, 7 i 8, i właściwego przygotowania do zawodu notariusza; a także ustawowy czas trwania aplikacji oraz możliwość zaistnienia szczególnych sytuacji uniemożliwiających rozpoczęcie zajęć seminaryjnych w wyznaczonym terminie.

Zdaniem Trybunału, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, kwestia regulowana w zaskarżonym przepisie rozporządzenia dotyczy zakresu spraw przekazanych do unormowania w tym akcie podustawowym – jest ona bowiem związana z organizacją zajęć seminaryjnych na aplikacji notarialnej. Ponadto zwrot kosztów podróży i noclegów aplikantom, którzy odbywają zajęcia poza obszarem właściwej izby notarialnej, ze środków własnych izby, jest uzasadniony koniecznością zorganizowania zajęć w taki sposób, by – w sytuacjach szczególnych, np. w przypadku małej liczby aplikantów – aplikacja była prowadzona właściwie, na odpowiednim poziomie i bez dodatkowych kosztów dla aplikantów związanych z aplikacją. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Rady, zgodnie z którym § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nie realizuje żadnej z wytycznych zawartych w art. 75 prawa o notariacie, gdyż właśnie zgodnie z wytycznymi przepis ten zapewnienia właściwe prowadzenie aplikacji.

2.7. W związku z powyższym Trybunał zauważa, że nie ma wątpliwości co do tego, że kwestia regulowana w zakwestionowanym przepisie rozporządzenia, związana ze zwrotem kosztów podróży i noclegów aplikantom odbywającym szkolenie poza obszarem właściwej izby, dotyczy zakresu spraw przekazanych do unormowania w tym akcie podustawowym. Jednocześnie przyjęte rozwiązanie jest zgodne z wytyczną ustawową, która wymaga zapewnienia właściwego prowadzenia aplikacji oraz odpowiedniego poziomu kształcenia, a ponadto stanowi realizację art. 72a prawa o notariacie.

2.8. W konsekwencji Trybunał stwierdza, że zarzut naruszenia art. 75 i art. 72a prawa o notariacie przez § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia jest oczywiście bezzasadny. Powyższa okoliczność jest podstawą odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).

3. Trybunał odniósł się także do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia.

3.1. Rada dowodzi, że zakwestionowana regulacja jest niezgodna z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ „mocą aktu podustawowego ogranicza swobodę samorządu notarialnego w wydatkowaniu środków finansowych samorządu, ograniczając przez to przysługujące samorządowi notarialnemu prawo własności”.

3.2. Trybunał stwierdza, że powyższa argumentacja jest oczywiście bezzasadna. Wnioskodawca formułuje bowiem zarzuty naruszenia wskazanych wzorców kontroli na podstawie nieuprawnionej wykładni § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia, zgodnie z którą opłaty wnoszone przez aplikantów na pokrycie kosztów szkolenia nie wchodzą w skład „środków własnych izby”. Dlatego też – zdaniem wnioskodawcy – przepis ten ogranicza prawo własności izby. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z art. 72a § 2 prawa o notariacie koszty aplikacji są pokrywane przez aplikantów z opłat uiszczanych przez nich do właściwej izby. Nie można zatem przyjąć, że zaskarżony przepis ogranicza prawo własności izby notarialnej, skoro koszty szkolenia aplikantów nie stanowią wydatku izby, lecz są pokrywane z opłat dokonywanych przez samych aplikantów.

3.3. W związku z powyższym Trybunał uznaje, że zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia cechuje oczywista bezzasadność. Okoliczność ta jest podstawą odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).

4. Trybunał ocenił również zarzut niezgodności § 8 ust. 5 rozporządzenia z art. 72 § 1 i art. 75 prawa o notariacie.

4.1. Zgodnie z § 8 ust. 5 rozporządzenia „[a]plikant, którego nieobecności przekraczają liczbę jednostek szkoleniowych lub dni zajęć praktycznych wskazanych w ust. 1-3 tego rozporządzenia, po zakończeniu zajęć szkoleniowych w danym roku aplikacji, jednak nie później niż do momentu ukończenia aplikacji, określonego w art. 72 ust. 1 prawa o notariacie, może uzupełnić wymagane obecności. W przypadku gdy nieobecności były usprawiedliwione, aplikant może uzupełnić wymagane obecności nie później niż w okresie roku od terminu ukończenia aplikacji, o którym mowa w art. 72 ust. 1 [prawa o notariacie (wynoszącego 3 lata i 6 miesięcy)]”.

4.2. Zdaniem Rady zakwestionowany przepis w zakresie, w jakim przewiduje możliwość uzupełnienia przez aplikanta nieobecności po upływie ustawowego okresu aplikacji notarialnej, jest niezgodny z art. 72 § 1 i art. 75 prawa o notariacie przez to, że wykraczając poza ramy delegacji ustawowej, prowadzi do wydłużenia aplikacji powyżej 3 lat i 6 miesięcy w przypadku aplikantów objętych normą wynikającą z tego przepisu. Rada twierdzi, że „uprawnienia do określenia »trybu postępowania« nie można utożsamiać z kompetencją do przedłużania okresu trwania aplikacji powyżej 3 lat i sześciu miesięcy, gdyż katalog zagadnień przekazanych do uregulowania w akcie wykonawczym ma charakter zamknięty i nie można delegacji ustawowej interpretować rozszerzająco”.

4.3. Oceniając zarzut naruszenia art. 72 § 1 prawa o notariacie, Trybunał stwierdza, że argumenty wnioskodawcy są nieuprawnione. Zdaniem Trybunału zaskarżony przepis nie tylko nie narusza tego wzorca kontroli, ale stanowi jego realizację. Zgodnie bowiem z treścią art. 72 § 1 prawa o notariacie „[a]plikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 3 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu aplikanta notarialnego z całokształtem pracy notariusza”.

Trybunał wskazuje ponadto inne przepisy prawa o notariacie, takie jak: art. 72b § 1, art. 72b § 2 oraz art. 78a § 1 pkt 5, których realizacją jest § 8 ust. 5 rozporządzenia. Uregulowania te umożliwiają bowiem udzielenie aplikantowi przerwy w odbywaniu aplikacji na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy (art. 72b § 1). Przerwa taka może być udzielona tylko raz w trakcie trwania aplikacji (art. 72b § 2). W ustawie przewidziano również konsekwencje nieukończenia aplikacji w terminie 3 lat i 6 miesięcy bez usprawiedliwionej przyczyny. W takim wypadku rada izby skreśla aplikanta z listy aplikantów notarialnych (art. 78a § 1 pkt 5).

Zatem w ocenie Trybunału Rada niezasadnie twierdzi, że zakwestionowana regulacja narusza art. 72 § 1 prawa o notariacie, gdyż przedłuża okres trwania aplikacji notarialnej powyżej 3 lat i 6 miesięcy. Zdaniem Trybunału Rada błędnie wywodzi z art. 72 § 1 prawa o notariacie, że czas trwania aplikacji notarialnej, tj. 3 lata i 6 miesięcy, to termin „sztywny, nie podlegający ani skróceniu, ani wydłużeniu”. Należy bowiem podkreślić, że art. 72b § 1 prawa o notariacie umożliwia udzielanie aplikantom przerw w trakcie aplikacji, tym samym termin jej odbywania może się wydłużyć o czas tej przerwy. Ponadto trzeba zaznaczyć, że zaskarżona regulacja służy realizacji przepisów prawa o notariacie dotyczących obowiązków aplikanta, którymi są zapoznanie się z całokształtem pracy notariusza oraz przygotowanie się do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu.

4.4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 75 prawa o notariacie, Trybunał stwierdza, że również w tym zakresie argumenty wnioskodawcy są niezasadne. Zgodnie bowiem z art. 75 pkt 5 prawa o notariacie Minister Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia, organizację i przebieg aplikacji notarialnej, w tym: okres niemożności pełnienia przez aplikanta notarialnego jego obowiązków, wliczany do okresu aplikacji, tryb postępowania w przypadku jego przekroczenia, a także tryb i sposób usprawiedliwienia braku możliwości pełnienia obowiązków aplikanta notarialnego.

Zdaniem Trybunału z treści art. 75 ustawy o notariacie wynika, wbrew twierdzeniom Rady, że do zakresu kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy uregulowanie organizacji i przebiegu aplikacji w taki sposób, by aplikant – w przypadku usprawiedliwionych nieobecności przekraczających okres (wliczany do czasu trwania aplikacji), w którym aplikant notarialny nie może wypełniać swoich obowiązków – był zobowiązany do uzupełnienia wymaganych obecności na zajęciach seminaryjnych i praktycznych, nie później niż w ciągu roku od ukończenia aplikacji.

4.5. Powyższe ustalenia dowodzą zatem, że nie ma wątpliwości co do tego, iż kwestia uregulowana w zakwestionowanym przepisie rozporządzenia – związana z uzupełnieniem przez aplikanta wymaganych obecności na zajęciach seminaryjnych i praktycznych, w przypadku gdy nieobecności były usprawiedliwione, nie później niż w ciągu roku od upłynięcia okresu aplikacji (trwającego 3 lata i 6 miesięcy) – dotyczy zakresu spraw przekazanych do unormowania w tym akcie podustawowym. Rozwiązanie takie realizuje jednocześnie wytyczną ustawową, która wymaga uwzględnienia, możliwych do zaistnienia, szczególnych sytuacji niepozwalających na rozpoczęcie zajęć seminaryjnych w wyznaczonym terminie, a ponadto pozostaje spójne z pozostałymi przepisami ustawy (prawa o notariacie).

4.6. W związku z powyższym Trybunał uznaje zarzut naruszenia art. 72 § 1 i art. 75 prawa o notariacie przez § 8 ust. 5 rozporządzenia za oczywiście bezzasadny. Okoliczność ta jest podstawą odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).

W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak w sentencji.