1. W skardze konstytucyjnej z 21 stycznia 2005 r. Wanda Alkiewicz i Regina Pokrywko (dalej: skarżące) wniosły o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464, ze zm.; dalej: u.g.n.r.). Jako wzorzec kontroli powołany został art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.

Skarga została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego.

Skarżące wystąpiły do Sądu Okręgowego w Gdańsku z powództwem o ustalenie nieważności przetargu z 28 stycznia 1993 r. oraz ustalenie nieważności umowy sprzedaży nieruchomości rolnych, które pierwotnie stanowiły własność ich spadkodawcy, jednak w wyniku reformy rolnej z 1944 r. zostały przejęte przez Skarb Państwa. W pozwie podniesiono, że sprzedaż odbyła się z naruszeniem prawa, bo zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości przysługiwało byłym właścicielom nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub ich spadkobiercom. Wyrokiem z 24 marca 2003 r., sygn. akt I C 1705/01, Sąd Okręgowy oddalił powództwo, argumentując, że, wbrew twierdzeniom powódek, powoływana przez nie ustawa nie miała zastosowania w ich sprawie, bo spod jej przepisów wyłączone zostały nieruchomości rolne stanowiące mienie Skarbu Państwa. Przetarg i sprzedaż spornej nieruchomości odbyły się na podstawie przepisów u.g.n.r., które w dniu przetargu i sprzedaży nieruchomości nie przewidywały prawa pierwszeństwa dla byłych właścicieli ani ich spadkobierców.

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżące wniosły apelację, która nie została uwzględniona przez Sąd Apelacyjny w Gdańsku (wyrok z 30 stycznia 2004 r., sygn. akt I ACa 1181/03). W związku z tym skarżące wystąpiły ze skargą kasacyjną, jednak postanowieniem z 29 września 2004 r., sygn. akt IV CK 342/04, Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia kasacji do rozpoznania.

W skardze złożonej do Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) skarżące podnoszą, że art. 29 ust. 1 u.g.n.r., będący podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia o ich prawach, narusza zasady równego traktowania obywateli i sprawiedliwości społecznej (art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji) przez nieuzasadnione zawężenie kręgu osób uprawnionych do skorzystania z prawa pierwszeństwa przy sprzedaży nieruchomości rolnych Skarbu Państwa jedynie do spółdzielni produkcyjnych. Kwestionowany przepis utracił wprawdzie moc obowiązującą, jednak skarżące, powołując się na orzecznictwo TK, dowodzą, że istnieją podstawy do jego kontroli, gdyż stanowił podstawę orzeczenia w ich sprawie, które naruszyło ich prawa i wolności konstytucyjne. Skarżące twierdzą, że ustawodawca, przyznając prawo pierwszeństwa jedynie spółdzielniom produkcyjnym, unormował tę sferę stosunków społecznych w sposób niepełny. Kontrola regulacji fragmentarycznych, w przeciwieństwie do zaniechań ustawodawczych, mieści się w kompetencji TK, co znajduje wyraz w jego orzecznictwie.

Zarządzeniem sędziego TK z 12 kwietnia 2005 r. wezwano pełnomocnika skarżących do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez wskazanie, jakie konstytucyjne prawa i wolności i w jaki sposób zostały naruszone przez zakwestionowany przepis. W piśmie z 25 kwietnia 2005 r. pełnomocnik skarżących, podtrzymując zarzut niekonstytucyjności art. 29 ust. 1 u.g.n.r., wyjaśnił, że równość wobec prawa oznacza traktowanie wolne od przejawów nieuzasadnionego uprzywilejowania jednych podmiotów względem drugich. Każde odstępstwo od zasady równości musi opierać się na przekonujących kryteriach, relewantnych i racjonalnie uzasadnionych, odpowiadających wymogom proporcjonalności. Tymczasem wykluczeniu byłych właścicieli i ich spadkobierców z kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z prawa pierwszeństwa nie towarzyszył żaden ważki interes usprawiedliwiający takie zawężenie.

Postanowieniem z 22 czerwca 2005 r., sygn. Ts 15/05, TK postanowił odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej ze względu na brak sprecyzowania przez skarżące, jakie konstytucyjne prawa i wolności zostały naruszone przez zakwestionowany art. 29 ust. 1 u.g.n.r. Konstatacji tej towarzyszyło wskazanie, zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem TK, na ograniczoną dopuszczalność traktowania zasad równości i sprawiedliwości społecznej jako wzorców kontroli w skardze konstytucyjnej.

Pełnomocnik skarżących 5 lipca 2005 r. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie TK. W zażaleniu podniósł, że w treści uzasadnienia skargi konstytucyjnej, jak i w piśmie z 25 kwietnia 2005 r. uzupełniającym braki formalne, wskazany został konstytucyjny układ odniesienia kontroli zaskarżonych przepisów przez nawiązanie do treści konstytucyjnego prawa własności i związanych z tym zasad ochrony tego prawa. Wobec tego dopuszczalne jest powołanie jako wzorców kontroli art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Postanowieniem z 10 stycznia 2006 r., sygn. Ts 15/05, TK uwzględnił zażalenie na postanowienie odmawiające nadania skardze dalszego biegu.

2. W piśmie z 28 grudnia 2006 r. stanowisko w sprawie w imieniu Sejmu zajął Marszałek Sejmu. Marszałek wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) z powodu utraty mocy obowiązującej przepisu w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia, ewentualnie, w wypadku merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie przez TK, o stwierdzenie zgodności art. 29 ust. 1 u.g.n.r. z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.

W uzasadnieniu Marszałek wskazał, że w zakwestionowanym brzmieniu przepis obowiązywał w okresie od 26 września 1994 r. do 14 czerwca 1999 r. Obecnie nie można go stosować do istniejących zdarzeń prawnych i nie może on być podstawą do zastosowania w żadnym postępowaniu. Powyższe, biorąc pod uwagę ugruntowane stanowisko TK, że przepis prawa może być przedmiotem kontroli tak długo, jak długo zachowuje chociaż szczątkową moc obowiązującą, stanowiąc podstawę rozstrzygania spraw przed sądami, uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. W niniejszej sprawie nie zachodzą bowiem przesłanki umożliwiające kontrolę przez TK przepisu, który utracił moc obowiązującą.

Zdaniem Marszałka, w treści zakwestionowanego przepisu brak było podstaw normatywnych do ustalenia prawa pierwokupu nieruchomości na rzecz osób (bądź ich spadkobierców), które utraciły je w efekcie reformy rolnej. Istota zarzutu opiera się więc na wykazaniu braku pożądanej z punktu widzenia skarżących regulacji prawnej. Tymczasem nie jest możliwe retroaktywne uzupełnienie treści zakwestionowanego przepisu, bo, zgodnie ze stanowiskiem judykatury i doktryny, nie należy zmieniać sytuacji prawnej podmiotu ustalonej pod rządami dawnego prawa ze względu na ochronę praw słusznie nabytych oraz poszanowanie zasady zaufania obywateli do państwa.

Ponadto orzeczenie TK o niekonstytucyjności art. 29 ust. 1 u.g.n.r. nie miałoby wpływu na prawa skarżących. Jego skutkiem byłoby bowiem jedynie pozbawienie prawa pierwokupu nieruchomości przez spółdzielnie produkcyjne, natomiast pozostałby ustęp 2 tego przepisu, zgodnie z którym nieruchomości te podlegałyby sprzedaży w trybie publicznego przetargu ustnego. W niniejszej sprawie zbycie nieruchomości nastąpiło w tym właśnie trybie, a skarżące w ogóle do przetargu nie stawały.

Marszałek Sejmu, w oparciu o orzecznictwo TK, przytoczył także poglądy Trybunału dotyczące dopuszczalności powołania w skardze konstytucyjnej jako wzorców kontroli art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji. W konkluzji Marszałek podkreślił, że w niniejszej sprawie nie można wskazać naruszonych konstytucyjnych praw i wolności skarżących, gdyż w chwili wydawania orzeczeń sądowych nie przysługiwało im prawo własności lub inne prawa majątkowe do objętych roszczeniem nieruchomości.

Powyższe, w opinii Marszałka Sejmu, uniemożliwia zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o TK i uzasadnia umorzenie postępowania przed TK na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3.

3. Pismem z 13 marca 2006 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu przed TK w niniejszej sprawie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań Trybunał Konstytucyjny (dalej: TK) uznaje za konieczne sprecyzowanie przedmiotu kontroli w niniejszej sprawie.

W skardze konstytucyjnej Wandy Alkiewicz i Reginy Pokrywko (dalej: skarżące) zakwestionowano zgodność z Konstytucją art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464, ze zm.; dalej: u.g.n.r.; w skardze konstytucyjnej błędnie powołano Dz. U. z 1994 r. Nr 105, poz. 509, w którym ogłoszona została ustawa z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. Ustawa ta w art. 53 wprowadza zmiany w u.g.n.r., jednak nie dotyczą one zaskarżonego przepisu, dlatego TK skorygował petitum skargi w zakresie powołanego miejsca publikacji). Przepis ten obowiązuje aktualnie w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 czerwca 2006 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 997) i stanowi, że „Pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości Zasobu po cenie ustalonej w sposób określony w ustawie, z zastrzeżeniem art. 17a ust. 1, art. 17b ust. 4 i art. 42, przysługuje:

1) byłemu właścicielowi zbywanej nieruchomości lub jego spadkobiercom, jeżeli nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 1 stycznia 1992 r.;

2) spółdzielni produkcji rolnej władającej faktycznie zbywaną nieruchomością, której użytkowanie ustanowione na rzecz tej spółdzielni wygasło na podstawie art. 16 ust. 2 z dniem 31 grudnia 1993 r.;

3) dzierżawcy zbywanej nieruchomości, jeżeli dzierżawa trwała faktycznie przez okres co najmniej trzech lat;

4) zarządzającemu specjalną strefą ekonomiczną w odniesieniu do nieruchomości położonych w granicach specjalnych stref ekonomicznych”.

Z treści uzasadnienia skargi konstytucyjnej – pomimo że nie zostało to jednoznacznie wskazane w petitum – wynika jednak, że zarzuty sformułowane przez skarżące wiążą się z czynnością prawną dokonaną 25 listopada 1994 r. Wówczas to na zasadach przewidzianych w u.g.n.r. doszło do sprzedaży nieruchomości należącej uprzednio – przed jej przejęciem w 1944 r. przez Skarb Państwa w związku z reformą rolną – do spadkodawcy skarżących. Zakwestionowany art. 29 ust. 1 miał wówczas następujące brzmienie: „Sprzedaż nieruchomości następuje z uwzględnieniem prawa pierwokupu stosownie do przepisów Kodeksu cywilnego oraz z uwzględnieniem prawa pierwszeństwa spółdzielni produkcyjnej do użytkowanych przez nią nieruchomości rolnych przed dniem 31 grudnia 1993 r.”. Skarżące kwestionują art. 29 ust. 1 u.g.n.r. ze względu na nieuzasadnione zawężenie kręgu osób uprawnionych do skorzystania z prawa pierwszeństwa przy sprzedaży nieruchomości rolnych Skarbu Państwa jedynie do spółdzielni produkcyjnych. W takim brzmieniu przepis ten obowiązywał od 26 września 1994 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zmianie ustawy – Prawo spółdzielcze oraz o zmianie niektórych ustaw; Dz. U. Nr 90, poz. 419, ze zm.; dalej: ustawa z 7 lipca 1994 r.) do 14 czerwca 1999 r., bo 15 czerwca 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 6 maja 1999 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 49, poz. 484). Na mocy tej nowelizacji poszerzono krąg podmiotów, którym przysługuje prawo pierwokupu, między innymi o byłych właścicieli zbywanej nieruchomości lub ich spadkobierców, jeżeli nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa przed 1 stycznia 1992 r.

W związku z powyższym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zatem art. 29 ust. 1 u.g.n.r. w brzmieniu zmienionym ustawą z 7 lipca 1994 r., obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z 6 maja 1999 r.

2. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli TK jest więc przepis, który utracił moc obowiązującą. Utrata mocy obowiązującej przepisu będącego przedmiotem skargi konstytucyjnej przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał stanowi obligatoryjną przyczynę umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Uzasadniając dopuszczalność kontroli konstytucyjności nieobowiązującego art. 29 ust. 1 u.g.n.r., skarżące przytaczają w skardze poglądy TK dotyczące rozumienia pojęcia „utraty mocy obowiązującej” przez akt normatywny. W orzecznictwie Trybunału wykształciło się bowiem specyficzne rozumienie utraty mocy obowiązującej przez uchylony akt normatywny. Nie wystarcza proste uchylenie aktu normatywnego, aby mówić o utracie jego mocy obowiązującej. TK odróżnia te dwa pojęcia, a także wynikający z tego rozróżnienia zakres czasowy obowiązywania i zakres czasowy zastosowania określonego aktu normatywnego. Innymi słowy przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości (por. postanowienie TK z 21 marca 2000 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 65, a także Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 134-135, Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 194).

W związku z tym, zdaniem TK, kwestią główną w niniejszej sprawie jest dopuszczalność wydania merytorycznego orzeczenia.

2.1. W wyniku wstępnego rozpoznania w trybie art. 49 w związku z art. 36 ustawy o TK sędzia TK nadał niniejszej skardze bieg. TK przypomina swe wcześniejsze stanowisko, że skład rozpoznający sprawę merytorycznie nie jest związany stanowiskiem zajętym w zarządzeniu lub postanowieniu zamykającym rozpoznanie wstępne. Nie występuje tu związanie Trybunału wcześniejszym orzeczeniem, gdyż zarządzenie wydane przez sędziego Trybunału nie jest „orzeczeniem Trybunału” w rozumieniu art. 190 Konstytucji. Konieczne jest zwrócenie uwagi na fakt, że w wypadku wydania zarządzenia odmawiającego nadania skardze dalszego biegu, skarżącemu służy zażalenie (art. 36 ust. 4 w związku z art. 46 ust. 2 ustawy o TK), które TK rozpoznaje w trzyosobowym składzie. Skoro ustawodawca przewiduje kontrolę zarządzenia sędziego o odmowie nadania skardze (wnioskowi) biegu, uzasadniona jest teza, że Trybunał może też ocenić zarządzenie nadające dalszy bieg. Akceptacja odmiennego zapatrywania, odmawiającego składowi orzekającemu prawa skontrolowania warunków dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi, oznaczałaby, że czynności podejmowane na etapie wstępnego rozpoznania mają moc wiążącą wobec składu orzekającego. Kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania, konieczne jest zatem na każdym etapie postępowania (zob. postanowienia TK: z 21 listopada 2001 r., sygn. K 31/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 264, z 28 maja 2002 r., sygn. K 7/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 39, z 27 stycznia 2004 r., sygn. SK 50/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 6, z 14 grudnia 2004 r., sygn. SK 29/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 124).

2.2. Powołany art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK wyznacza zasadę, zgodnie z którą kontroli zgodności z Konstytucją podlegają akty aktualnie obowiązujące i wyznaczające adresatom norm w nich zawartych określone reguły postępowania. Od zasady tej obowiązujące przepisy prawa przewidują pewne wyjątki. TK może kontrolować zgodność z Konstytucją przepisów prawnych, które utraciły moc obowiązującą, jeśli: 1) jest to niezbędne dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności (przesłanka z art. 39 ust. 3 ustawy o TK); 2) ponad wszelką wątpliwość nowe rozwiązania ustrojowe nie stwarzają instrumentów prawnych zabezpieczających te prawa; 3) nie nastąpiła taka ustrojowa zmiana organów ochrony prawnej, która wymaga skorzystania z innych procedur od dotychczasowych, ponieważ skorzystanie z poprzednich staje się niemożliwe w związku z odmiennym od dotychczasowego określeniem zakresu zadań i kompetencji odpowiednich organów władzy sądowniczej (sądownictwa administracyjnego); tak TK m.in. w postanowieniach: z 8 września 2004 r., sygn. SK 55/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 86 oraz z 23 października 2006 r., sygn. SK 64/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 138.

2.3. Mając na uwadze wykształconą w orzecznictwie instytucję wygaszania potencjalnej mocy aktu normatywnego (por. uwagi w punkcie 2.), TK rozważy możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK, ustanawiającego jeden z wyjątków dopuszczających kontrolę nieobowiązującego przepisu. Na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK Trybunał nie umarza postępowania z powodu utraty mocy obowiązującej aktu, jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Powołany przepis, na co wyraźnie zwraca się uwagę w doktrynie, stanowi „normatywne odstępstwo od zasady orzekania o mocy obowiązującej aktów normatywnych ze względu na konstytucyjnie chronione wolności i prawa, jest więc wyrazem prymatu aksjologicznej funkcji Trybunału Konstytucyjnego” (Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo..., op. cit., s. 195-196 i tam powołane: Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego – pojęcie, klasyfikacja i skutki prawne, „Państwo i Prawo” nr 12/2000, s. 19 tegoż autora). Zgodnie z regułą exceptiones non sunt extendendae powinien być on zatem wykładany w sposób ścisły, nie zaś rozszerzający. Tak też należy interpretować zawarte w nim materialnoprawne przesłanki dopuszczalności kontroli nieobowiązujących aktów normatywnych. Po pierwsze, kontrola ma na celu „ochronę konstytucyjnych wolności i praw” skarżącego, po drugie, musi być „konieczna” dla owej ochrony (por. powołane wyżej postanowienie SK 64/05).

W niniejszej sprawie TK doszedł do wniosku, że nie zachodzą wskazane wyżej przesłanki, umożliwiające dokonanie kontroli zakwestionowanego w skardze konstytucyjnej przepisu. Mając na uwadze kontekst sprawy, TK stwierdza, że wydanie orzeczenia nie jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności skarżących. Konkluzja ta wynika z faktu, że ocena, czy zachodzi przesłanka z art. 39 ust. 3 ustawy o TK, musi uwzględniać wskazaną przez skarżące podstawę skargi konstytucyjnej, czyli treść wolności i praw przez nie wskazywanych. Skarżące podnoszą zarzut naruszenia – przez pominięcie w art. 29 ust. 1 u.g.n.r. określonej kategorii podmiotów (byłych właścicieli i ich spadkobierców) w pierwszeństwie do nabycia sprzedawanych nieruchomości rolnych Skarbu Państwa – konstytucyjnych zasad równości i demokratycznego państwa prawnego w powiązaniu z unormowaniami dotyczącymi ochrony własności, innych praw majątkowych i prawa dziedziczenia. Tymczasem ze stanu faktycznego i prawnego, stanowiących tło skargi, wynika, że w chwili wydania orzeczeń sądowych w sprawie skarżących prawo własności nie przysługiwało ani im, ani też ich spadkodawcom. Poprzednicy prawni skarżących utracili bowiem własność spornej nieruchomości na podstawie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.).

Co więcej, należyta ochrona wolności i praw skarżących nie jest warunkowana w niniejszym wypadku wydaniem merytorycznego orzeczenia dotyczącego nieobowiązującego już przepisu u.g.n.r. Przesądzenie problemu konstytucyjności art. 29 ust. 1 u.g.n.r. nie miałoby wpływu na prawa skarżących. Jego skutkiem byłoby bowiem jedynie pozbawienie prawa pierwokupu nieruchomości przez spółdzielnie produkcyjne. Pozostałby ustęp 2 tego przepisu, zgodnie z którym nieruchomości, które nie zostały zbyte na zasadzie ust. 1 bądź co do których nie ma zastosowania prawo pierwokupu, podlegają sprzedaży w trybie publicznego przetargu ustnego. W niniejszej sprawie zbycie nieruchomości nastąpiło w tym właśnie trybie, skarżące zaś w ogóle do przetargu nie stawały. Przetarg i sprzedaż nieruchomości, do których prawo roszczą sobie skarżące, odbyły się zgodnie z obowiązującym prawem i brak jest podstaw prawnych dla ich podważenia (taka była treść żądania skarżących), co potwierdziły orzeczenia sądowe wydane w ich sprawie. Nie można zatem uznać za celowe poszukiwania ochrony prawa własności w wydaniu przez TK merytorycznego orzeczenia, które, w wypadku uznania niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu, stwarzałoby podstawy uruchomienia procedur, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Powyższe skłania do stwierdzenia, że wydanie merytorycznego orzeczenia byłoby nie tylko niedopuszczalne z uwagi na treść art. 39 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 3 ustawy o TK, ale również zbędne w rozumieniu jej art. 39 ust. 1 pkt 1.

3. Powyższe wnioski stanowią wystarczającą podstawę do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. W wypadku kumulacji przesłanek umorzenia postępowania opisanych w art. 39 ustawy o TK, wystarczające jest bowiem stwierdzenie istnienia tylko jednej z nich. Dlatego też TK jedynie sygnalizuje dwie kwestie budzące wątpliwości z punktu widzenia dopuszczalności orzekania w niniejszej sprawie.

Po pierwsze, sposób sformułowania przez skarżące zarzutów pod adresem art. 29 ust. 1 u.g.n.r. pozwala przyjąć, że przedmiotem badania w niniejszej sprawie jest zaniechanie ustawodawcze. Dopuszczalność oceny przepisu w zakresie, w jakim pomija byłych właścicieli nieruchomości rolnych przejętych przez Skarb Państwa w wyniku reformy rolnej (oraz ich spadkobierców) wśród podmiotów uprawnionych do pierwszeństwa w nabyciu tych nieruchomości, budzi wątpliwości, gdyż TK, pełniąc rolę „negatywnego prawodawcy”, zasadniczo ogranicza się do derogowania unormowań już obowiązujących, nie leży zaś w jego kompetencji uzupełnianie obowiązującego stanu prawnego o rozwiązania, które zdaniem wnioskodawcy powinny znaleźć się w zaskarżonym akcie. W wyroku z 19 listopada 2001 r. TK podniósł, że możliwość zaskarżenia przepisu pod zarzutem, iż nie zawiera on regulacji, które w przekonaniu wnioskodawcy winny się w nim znaleźć, oznaczałaby, że każdą ustawę lub dowolny jej przepis można byłoby zaskarżyć w oparciu o tego rodzaju przesłankę negatywną. Gdyby ustawodawca uznał za celowe takie ukształtowanie kompetencji TK, zawarłby stosowną normę w ustawie zasadniczej, istniałoby jednak wówczas niebezpieczeństwo, że Trybunał przestałby być „sądem prawa”, a stałby się quasi-ustawodawcą (zob. wyrok TK z 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251; por. wyroki TK z 21 lipca 2004 r., sygn. K 16/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 68, z 8 listopada 2005 r., sygn. SK 25/02, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 112, z 24 maja 2006 r., sygn. K 5/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 59 oraz postanowienie z 29 listopada 2005 r., sygn. P 10/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 127). Czynność prawna, z którą skarżące wiążą naruszenie swoich praw, miała miejsce 25 listopada 1994 r., a art. 29 ust. 1 u.g.n.r. w obowiązującym wówczas brzmieniu nie przewidywał prawa pierwokupu dla byłych właścicieli oraz ich spadkobierców. Dopiero nowelizacją z 6 maja 1999 r. ustawodawca rozszerzył krąg podmiotów uprawnionych do pierwszeństwa zakupu nieruchomości m. in. o byłych właścicieli oraz ich spadkobierców.

Po drugie, skarżące powołują jako wzorzec kontroli art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. TK wielokrotnie w swym dotychczasowym orzecznictwie wskazywał na ograniczoną dopuszczalność traktowania zasady równości wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej, wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego, jako wzorców kontroli unormowań kwestionowanych za pomocą skargi konstytucyjnej. Art. 32 Konstytucji „wyraża przede wszystkim zasadę ogólną, i dlatego winien być w pierwszej kolejności odnoszony do konkretnych przepisów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danego prawa jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej” (por. postanowienie z 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Z powyższego wynika wymóg sprecyzowania przez skarżącego, w zakresie jakiego przysługującego mu konstytucyjnego prawa podmiotowego zasada równości wobec prawa doznała niedozwolonego uszczerbku lub ograniczenia. Obowiązek powyższy występuje także w wypadku powołania jako wzorca kontroli art. 2 Konstytucji, który „może stanowić samodzielną podstawę skargi konstytucyjnej wówczas, gdy skarżący skonkretyzował naruszenie prawa podmiotowego” (por. wyrok z 12 grudnia 2001 r., sygn. SK 26/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 258). W niniejszej sprawie skarżące wprawdzie nawiązały w zażaleniu na wydane na etapie kontroli wstępnej postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu (postanowienie z 22 czerwca 2005 r., sygn. Ts 15/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 21) do ochrony własności i innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia, zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji, jednak, jak dowiódł TK, w chwili wydania orzeczeń sądowych w sprawie skarżących nie przysługiwały im (ani ich poprzednikom prawnym) powoływane prawa, których ochrony dochodzą za pomocą skargi konstytucyjnej.

Zważywszy powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.