W skardze konstytucyjnej z 14 stycznia 2014 r. Coca-Cola HBC Polska Sp. z o.o. (dalej: skarżąca, spółka) zakwestionowała zgodność art. 3 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 95, poz. 613, ze zm.; dalej: u.p.o.l.) z art. 2 oraz art. 84 w zw. z art. 217 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym. Spółka zawarła umowy najmu części budynków z niektórymi szkołami publicznymi, będącymi jednostkami organizacyjnymi gminy, reprezentowanymi przez dyrektorów szkół. Decyzją z 31 stycznia 2011 r. (nr SKO 41/2338/P/2010) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpatrzeniu odwołania spółki od decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 12 maja 2010 r. (nr PE.OP.I.3110-1483/10) wydanej w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2009 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Spółka złożyła skargę na decyzję organu II instancji. Wyrokiem z 8 czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Lu 225/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. Spółka złożyła skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 20 września 2013 r. (sygn. akt II FSK 2631/11).

Skarżąca zarzuciła, że art. 3 ust. 1 pkt 4 lit a u.p.o.l. narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), ponieważ nie został sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto jest podatnikiem podatku od nieruchomości w przypadku, gdy nieruchomość lub jej część albo obiekt budowalny lub jego część, stanowiąca własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, została na podstawie umowy albo innego tytułu prawnego oddana w posiadanie innych osób lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Zdaniem skarżącej zakwestionowany przepis jest na tyle nieprecyzyjny, że nie są możliwe jego jednolita wykładnia i stosowanie. Ponadto „dodatkowym powodem niejasności jest konieczność odwoływania się przy wykładni art. 3 ust. 1 pkt 4 lit a u.p.o.l. do wykładni przepisów innych aktów prawnych niebędących aktami prawa podatkowego”. Powyższe świadczy również, jak twierdzi skarżąca, o naruszeniu art. 84 Konstytucji (zastrzegającego ustawową formę nakładania obowiązków, w tym świadczeń podatkowych) i art. 217 Konstytucji (wymieniającego elementy konstrukcyjne podatku, dla których wymagana jest forma ustawy).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji, inicjuje ona procedurę, której celem jest zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia o prawach skarżącego.

Zakwestionowany art. 3 ust. 1 pkt 4 lit a u.p.o.l. stanowi: „podatnikami podatku od nieruchomości są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie wynika z umowy zawartej z właścicielem, Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa lub z innego tytułu prawnego, z wyjątkiem posiadania przez osoby fizyczne lokali mieszkalnych niestanowiących odrębnych nieruchomości”.

Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na to, że w postępowaniu inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej przedmiotem kontroli może być jedynie przepis, który miał wpływ na treść ostatecznego rozstrzygnięcia o konstytucyjnych prawach lub wolnościach (zob. np. wyroki TK z 29 kwietnia 2008 r., SK 11/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 47 oraz 22 listopada 2005 r., SK 8/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 117 i przywołane tam orzecznictwo). Nie chodzi tu przy tym o formalnie rozumianą podstawę orzeczenia, lecz o normę, która rzeczywiście miała zastosowanie przy orzekaniu i determinowała rozstrzygnięcie o konstytucyjnych prawach lub wolnościach skarżącego.

Możliwości rozpoznania skargi konstytucyjnej nie przekreśla wadliwe wskazanie w petitum normy determinującej ostateczne rozstrzygnięcie o prawach lub wolnościach. Zgodnie z ugruntowaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasadą falsa demonstratio non nocet istotne znaczenia dla sprawy ma jej materia, a nie oznaczenie (zob. wyrok TK z 24 lutego 2009 r., SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10 oraz przywołane tam orzecznictwo). Rekonstrukcji zarzutu dokonuje się na podstawie treści zarówno petitum, jak i uzasadnienia skargi, które – jako jej integralna część – jest usystematyzowaniem oraz rozwinięciem wątpliwości wskazanych na początku pisma inicjującego postępowanie.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy, Trybunał przede wszystkim stwierdza, że choć w petitum skargi konstytucyjnej skarżąca zakwestionowała jedynie art. 3 ust. 1 pkt 4 lit a u.p.o.l., to jednak z uzasadnienia zarzutów sformułowanych we wniesionym środku prawnym wynika, że przedmiotem skargi oraz źródłem ewentualnego naruszenia praw skarżącej jest norma prawna zrekonstruowana również na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518; dalej: u.g.n.), zgodnie z którym „jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość”. Przyjęcie odmiennego założenia pociągałoby za sobą konieczność odmowy nadania skardze dalszego biegu. Nie można bowiem upatrywać naruszenia praw i wolności konstytucyjnych w zastosowaniu normy niepełnej.

Skargi konstytucyjnej nie może jednak merytorycznie rozpoznać z innych względów. Trybunał ocenił bowiem, że wzorce kontroli w niej powołane nie tworzą po stronie spółki praw lub wolności konstytucyjnych, a zarzuty dotyczą w istocie stosowania prawa w konkretnej sprawie.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że podstawowym zarzutem sformułowanym i uprawdopodobnionym przez skarżącą spółkę jest naruszenie przez kwestionowane przepisy zasad poprawnej legislacji (a zwłaszcza zasady określoności prawa), wynikających z art. 2 Konstytucji. Natomiast argumentacja w zakresie pozostałych wzorców kontroli (art. 84 i art. 217 Konstytucji) sprowadza się zasadniczo do wykazania, że ich naruszenie jest konsekwencją niezgodności zaskarżonych unormowań z wymogami poprawnej legislacji.

Według utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, art. 2 Konstytucji i zawarta w nim zasada demokratycznego państwa prawa (oraz wynikające z niej zasady poprawnej legislacji i określoności prawa) nie może stanowić samodzielnego wzorca kontroli w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną (zob. postanowienia TK z: 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60 i 16 lutego 2001 r., Ts 180/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 141). Nie jest bowiem samodzielnym źródłem praw podmiotowych; jest jedynie zasadą przedmiotową, wyznaczającą granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw podmiotowych (zob. W. Sokolewicz, Uwagi do art. 2 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, t. 5, s. 28). W wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. SK 10/03 (OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2), Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że art. 2 Konstytucji gwarantuje określony standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw oraz ogólny standard korzystania z nich przez podmioty, jednak nie statuuje żadnej konkretnej wolności czy prawa. W konsekwencji może stanowić wzorzec kontroli tylko w razie wskazania przez skarżącego, jaka jego wolność lub jakie prawo, wynikające z innych przepisów, są uregulowane wbrew zasadom demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

Podobny wniosek dotyczący niesamodzielności wzorca kontroli Trybunał Konstytucyjny sformułował w odniesieniu do art. 84 i art. 217 ustawy zasadniczej (zob. np. postanowienia TK z: 18 listopada 2008 r., SK 23/06, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 166 i 16 lutego 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). W postanowieniu o sygn. SK 23/06 Trybunał zaznaczył, że „[p]owołany art. 84 Konstytucji, wbrew wywodom skarżącej, nie wyraża żadnego konstytucyjnego prawa podmiotowego, nie formułuje ani prawa, ani wolności konstytucyjnej, z których możliwe jest wywiedzenia takiego prawa podmiotowego (…). Tak samo art. 217 Konstytucji, nawiązując do art. 84 Konstytucji, formułuje jedynie zasadę wyłączności ustawowej w dziedzinie nakładania podatków i innych danin publicznych. Określa materie wchodzące w zakres tzw. sfery wyłączności ustawy. Ma zatem charakter przedmiotowy i adresowany jest w pierwszej kolejności do podmiotów mających kompetencje prawotwórcze”.

Z żadnego z powyższych przepisów ustawy zasadniczej nie wynikają zatem konstytucyjnie gwarantowane wolności bądź prawa podmiotowe, które mogłyby zostać naruszone przez zastosowanie kwestionowanych przepisów jako podstawy prawnej ostatecznego orzeczenia. Wobec tego art. 2, art. 84 i art. 217 Konstytucji mogą być wzorcem kontroli konstytucyjności tylko pomocniczo, w powiązaniu ze wskazanym przez podmiot skarżący naruszonym konstytucyjnym prawem podmiotowym (zob. wyrok TK z 5 listopada 2008 r., SK 79/06, OTK ZU 9/A/2008, poz. 153). Zatem powinny być powoływane w procedurze skargi konstytucyjnej wyjątkowo, gdy w sposób jasny i niebudzący wątpliwości z ich naruszeniem można powiązać również naruszenie innych praw lub wolności konstytucyjnych (zob. postanowienie TK z 20 grudnia 2007 r., SK 42/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 167 i cytowane tam orzeczenia).

Podsumowując, zarzut naruszenia zasad poprawnej legislacji (w tym zasady określoności prawa) nie może stanowić samodzielnej podstawy do wystąpienia ze skargą konstytucyjną, o ile nie wskazano, w zakresie jakich praw podmiotowych ów wymóg dostatecznej określoności nie został dochowany, i jednocześnie – na czym polegał uszczerbek w sytuacji prawnej skarżącej spółki w zakresie korzystania przez nią z tych konstytucyjnych praw i wolności. W rozpatrywanej skardze konstytucyjnej skarżąca nie wymieniła wzorców kontroli przewidujących konstytucyjne prawa podmiotowe ani nie zrealizowała obowiązku wyjaśnienia sposobu naruszenia tych praw.

Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego w sprawie skarżącej wyroku z 20 września 2013 r. wyraźnie wskazał: „sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela tym samym argumentacji zawartej w wyrokach NSA: z 23 kwietnia 2008 r., II FSK 826/07, z 7 grudnia 2011 r., II FSK 945/10, z 5 września 2006 r., II FSK1090/05, czy z 29 września 2011 r., II FSK 1716/10, albowiem nie wynika z ich treści, by rozważano w nich, że trwały zarządca mógł działać w imieniu i na rzecz właściciela, a uprawnienia określone dla niego w art. 43 ust. 2 u.g.n. – miały tylko faktyczny (ekonomiczny) charakter”. Powyższe stwierdzenie oraz treść przywołanych orzeczeń świadczą o tym, że – wbrew twierdzeniom skarżącej – dotychczasowa utrwalona linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie, a przy tym odmiennie niż skład orzekający w sprawie spółki interpretuje zakwestionowane przepisy. Rozpatrywana skarga konstytucyjna dotyczy zatem stosowania prawa w jednostkowej sprawie. Tymczasem stosowanie prawa, choćby nawet błędne, pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego, który nie jest „sądem faktów”, ale „sądem prawa”.

Z wyżej przedstawionych powodów, na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.