1.1. Sąd Rejonowy w Olsztynie (dalej: sąd rejonowy lub sąd) wystąpił z pytaniem prawnym, czy art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. – Ustawa budżetowa na rok 2005 (Dz. U. Nr 278 poz. 2755), art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2006 r. – Ustawa budżetowa na rok 2006 (Dz. U. Nr 35, poz. 244), art. 16 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. – Ustawa budżetowa na rok 2007 (Dz. U. Nr 15, poz. 90) w zakresie, w jakim kwoty bazowe stosowane do obliczania wynagrodzeń sędziów w wysokości niższej od kwot bazowych dla aplikantów i asesorów sądowych, są zgodne z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji w związku z art. 178 ust. 2 Konstytucji.

1.2. Pytanie zostało przedstawione w następującym stanie faktycznym.

W pozwie wniesionym do Sądu Rejonowego w Olsztynie, Krzysztof S. (zwany dalej: powodem) wystąpił o zasądzenie na jego rzecz kwoty 48 900 zł wraz z ustawowymi odsetkami od Skarbu Państwa – Sądu Okręgowego w Olsztynie. Roszczenie obejmowało okres, w którym powód był zatrudniony na stanowisku sędziego Sądu Okręgowego w Olsztynie tj. od 1 stycznia 2005 r. do 20 lipca 2007 r. W ocenie powoda, kwoty bazowe, wyznaczane corocznie w ustawie budżetowej, od których wysokości uzależnione było jego uposażenie jako sędziego, zostały wyznaczone z naruszeniem zasady równego traktowania wyrażonej w art. 32 Konstytucji. Zdaniem powoda, ustawodawca ustalił kwoty bazowe dla sędziów w wysokości znacznie niższej niż kwoty bazowe dla asesorów i aplikantów sądowych, czyli pracowników tego samego sądu, którzy mają podobny system obliczania wynagrodzeń.

1.3. Uzasadniając pytanie prawne, Sąd Rejonowy w Olsztynie wskazał na zasadę równego traktowania w zakresie warunków zatrudnienia, zawartą w art. 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1976 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, równe traktowanie w zatrudnieniu oznacza niedyskryminowanie w jakikolwiek sposób, bezpośrednio lub pośrednio. Sąd Rejonowy wskazał art. 91 § 1 ustawy z dnia 21 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: p.u.s.p. z 2001 r.) w brzmieniu nadanym 14 stycznia 2004 roku art. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o prokuraturze, ustawy Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 228, poz. 2256). Zgodnie z tym przepisem, wynagrodzenie zasadnicze sędziego stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość określa ustawa budżetowa. Sąd podał również wysokości stawki podstawowej wynagrodzenia zasadniczego sędziego sądu okręgowego, które obowiązywały w czasie, którego dotyczy zawisły przed nim spór. Stawki podstawowe, będące mnożnikiem kwoty bazowej, są określone w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 6 maja 2003 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych, asesorów i aplikantów sądowych oraz stawek dodatku funkcyjnego sędziów (Dz. U. Nr 83, poz. 761).

W pytaniu prawnym wskazano, że w okresie od 1 stycznia 1995 r. do 31 grudnia 1999 r. przepis art. 71 § 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. – Prawo o ustrojów sądów powszechnych (Dz. U. z 1994 r. Nr 7, poz. 25, ze zm.; dalej: p.u.s.p. z 1985 r.) stanowił, że: „Wynagrodzenie zasadnicze sędziów równorzędnych sądów jest równe i stanowi, odpowiednio do rangi stanowiska sędziego, wielokrotności prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej; wysokość wynagrodzenia sędziów sądów równorzędnych różnicuje staż pracy i pełnione funkcje”. Art. 14 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255), obowiązujący od dnia 1 stycznia 2000 r., nadał następujące brzmienie przepisowi art. 71 § 1 p.u.s.p.: „Wynagrodzenie zasadnicze sędziów równorzędnych sądów jest równe i stanowi, odpowiednio do rangi stanowiska sędziego, wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa; wysokość wynagrodzenia sędziów różnicuje staż pracy i pełnione funkcje”. Sąd Rejonowy zauważa, że powyższa zmiana była konsekwencją wprowadzenia konstrukcji „kwoty bazowej” w art. 2 pkt 6 i art. 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, jako jednego z wyznaczników wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej.

Sąd przytoczył przepisy określające wysokość kwot bazowych dla sędziów, asesorów i aplikantów sądowych w latach 2005, 2006 i 2007. Ustawa budżetowa na rok 2005 w art. 18 ust. 1 wyznaczyła kwoty bazowe: dla sędziów – w wysokości 1438,27 zł, dla asesorów i aplikantów sądowych – w wysokości 1769,26 zł. Ustawa budżetowa na rok 2006 w art. 19 ust. 1 ustaliła kwoty bazowe: dla sędziów – w wysokości 1459,84 zł, dla asesorów i aplikantów sądowych – 1795,80 zł. W roku 2007 art. 16 ustawy budżetowej ustalił kwoty bazowe: dla sędziów – w wysokości 1459,84 zł, dla asesorów i aplikantów – w wysokości 1795,80 zł.

Sąd Rejonowy wyraził wątpliwość co do zgodności tych przepisów z art. 178 ust. 2 i art. 32 Konstytucji. Zgodnie z art. 178 ust. 2 Konstytucji sędziom zapewnia się warunki pracy i wynagrodzenie odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków. Z tego przepisu wynika konieczność ustawowego uregulowania problematyki wynagrodzeń sędziów w sposób, który gwarantuje im szczególny status zawodowy. Sąd zaznaczył, że norma wyrażona w art. 178 ust. 2 Konstytucji powinna być rozumiana nie tylko jako norma programowa. Należy uznać, że wyznacza ona konieczny standard, który musi być respektowany przez ustawodawcę przy kształtowaniu systemu wynagrodzeń sędziowskich. Sąd Rejonowy szeroko przedstawił treść zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji i sposób jej rozumienia w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Powołując się na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny, sąd podkreślił, że na ustawodawcy pozytywnym spoczywa nie tylko obowiązek pozytywny – stanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym, ale także obowiązek negatywny – powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owo prawo mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też tę ochronę ograniczać. Sąd Rejonowy podjął przy tym polemikę ze stanowiskiem, że dostateczną przyczyną stosowania niższych kwot bazowych dla ustalania wynagrodzeń sędziów, w porównaniu z kwotami bazowymi dla ustalania wynagrodzeń innych pracowników, zatrudnionych u tego samego pracodawcy i świadczących pracę o tym samym charakterze w przypadku asesorów sądowych, mógłby być fakt, że od wynagrodzeń sędziów nie odprowadza się składek na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem sądu, również uregulowania dotyczące stanu spoczynku sędziego nie mogą uzasadniać stosowania wobec sędziów niższej kwoty bazowej, tym bardziej, że nie ma gwarancji co do trwałości tych uregulowań w przyszłości.

W konkluzji Sąd Rejonowy w Olsztynie wyraził przekonanie, że traktowanie sędziów w jakikolwiek sposób gorzej niż aplikantów i asesorów sądowych nie jest prawnie uzasadnione. W związku z tym kwota bazowa zastosowana do obliczania wynagrodzenia sędziów, aplikantów i asesorów sądowych powinna być tej samej wysokości. W pytaniu prawnym wyrażono pogląd, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego będzie miało decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia zawisłego sporu dotyczącego żądania zapłaty tytułem wyrównania wynagrodzenia za pracę sędziego sądu okręgowego, liczonego według tych samych stawek, jakie zostały przyjęte w stosunku do aplikantów i asesorów sądowych we wskazanych w pytaniu prawnym przepisach ustaw budżetowych.

2. Pismem z 9 września 2008 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny (sygn. akt PR II TK 98/08). W jego ocenie postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym powinno zostać umorzone na mocy art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), ze względu na utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów przed wydaniem przez Trybunał orzeczenia w sprawie. Prokurator Generalny stwierdził, że do cech szczególnych ustawy budżetowej należy jej jednoroczność, która powoduje, że ustawa ta traci moc obowiązującą z końcem roku, na który została uchwalona. W konsekwencji ustawa budżetowa nie tylko formalnie traci moc obowiązującą, ale następuje całkowite jej wyłączenie z systemu źródeł prawa. To oznacza, że przepisy nieobowiązującej ustawy budżetowej nie mogą znaleźć zastosowania w ustalaniu skutków prawnych z przeszłości, teraźniejszości i przyszłości do jakiejkolwiek sytuacji faktycznej. Zdaniem Prokuratora Generalnego, przepisy, których dotyczy pytanie prawne Sądu Rejonowego w Olsztynie, zostały więc z mocy prawa pozbawione mocy obowiązującej w pełnym zakresie obowiązywania i stosowania.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przedmiotem pytania prawnego jest zgodność z Konstytucją przepisów trzech ustaw budżetowych: art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. – Ustawa budżetowa na rok 2005 (Dz. U. Nr 278, poz. 2755), art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2006 r. – Ustawa budżetowa na rok 2006 (Dz. U. Nr 35, poz. 244), art. 16 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. – Ustawa budżetowa na rok 2007 (Dz. U. Nr 15, poz. 90). Sąd Rejonowy wniósł o dokonanie kontroli zgodności wskazanych przepisów, w zakresie, w jakim ustaliły one kwoty bazowe stosowane do obliczania wynagrodzeń sędziów w wysokości niższej od kwot bazowych dla aplikantów i asesorów sądowych, z art. 32 oraz art. 178 ust. 2 Konstytucji.

2. W odniesieniu do charakteru norm ustawy budżetowej oraz uprawnień Trybunału Konstytucyjnego do orzekania o zgodności ustawy budżetowej z Konstytucją należy w niniejszej sprawie podzielić w pełni pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 6 lutego 2007 r., sygn. K 16/06 (OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 13). Zgodnie z art. 219 ust. 1 Konstytucji Sejm uchwala budżet państwa na rok w formie ustawy budżetowej. Ustawa budżetowa przestaje zatem obowiązywać z mocy samego prawa z upływem roku, na który została uchwalona (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 1998 r., sygn. K. 30/97, OTK ZU nr 2/1998 poz. 14, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 20 czerwca 2001 r., sygn. K. 35/00, OTK ZU nr 6/2001 poz. 167). Z zasady coroczności ustawy budżetowej wynika domniemanie ograniczonego – do roku – czasu obowiązywania jej przepisów. Wyjątki polegające na dalszym obowiązywaniu przepisów zamieszczonych w ustawach budżetowych powinny wynikać bezpośrednio z brzmienia przepisów Konstytucji lub z ustaw. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, opierając się na powołanym orzecznictwie oraz literaturze (por. M. Zubik, Budżet państwa w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2001, s. 234 i n.; W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Komentarz, tom V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 39 i n.; C. Kosikowski, Polskie prawo finansowe na tle prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 436 i n.), że wraz z upływem roku budżetowego pojawia się ujemna przesłanka procesowa do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego sądu dotyczącego zgodności z Konstytucją przepisu ustawy budżetowej.

3.1. Art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) stanowi, że postępowanie przed Trybunałem podlega umorzeniu, jeżeli akt w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, samo uchylenie zakwestionowanego przepisu nie wystarcza jeszcze do uznania, że nastąpiła utrata mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu. Należy uznać, że norma zachowuje moc obowiązującą, dopóki zgodnie z miarodajnym przepisem prawa międzyczasowego jest możliwe jej zastosowanie (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 2005 r., sygn. K 36/04 i powołane tam wyroki, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 30). Art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym stanowi ponadto, że wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą może nastąpić również wtedy, gdy jest to konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.

3.2. Przepisy, których dotyczy pytanie prawne Sądu Rejonowego w Olsztynie, wyznaczyły wysokość kwoty bazowej, będącej podstawą wyliczenia wynagrodzenia dla sędziów w latach 2005, 2006 i 2007. Zgodnie z art. 91 § 1 p.u.s.p. z 2001 r., w brzmieniu obowiązującym od 14 stycznia 2004 roku (na mocy art. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o prokuraturze, ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 228, poz. 2256) wynagrodzenie zasadnicze sędziego stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość określa ustawa budżetowa. Wynika z tego, że przepisy ustanawiające wysokość kwoty bazowej są ustalane corocznie, w każdej kolejnej ustawie budżetowej. Odesłanie w art. 91 § 1 p.u.s.p. do ustawy budżetowej ogranicza zatem do jednego roku obowiązywanie przepisów określających wysokość kwoty bazowej, od których jest uzależnione uposażenie sędziego. W świetle poczynionych ustaleń, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że żaden z zaskarżonych przepisów ustaw budżetowych na lata 2005, 2006, 2007 nie zawiera norm prawnych o mocy obowiązującej dłuższej, niż do końca roku budżetowego, na który została uchwalona dana ustawa budżetowa, tj. do dnia 31 grudnia odpowiedniego roku.

Należy również zauważyć, że w odniesieniu do wskazanych przepisów nie znajduje zastosowania przesłanka określona w art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którą dopuszcza się badanie konstytucyjności aktu normatywnego, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia z uwagi na ochronę konstytucyjnych wolności i praw. Art. 178 ust. 2 Konstytucji nie kreuje bowiem prawa podmiotowego, porównywalnego z wolnościami i prawami określonymi w rozdziale II Konstytucji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 października 2000 r., sygn. P. 8/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 189).

W związku z tym Trybunał Konstytucyjny stwierdza, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, że z uwagi na utratę mocy obowiązującej przepisów objętych pytaniem prawnym należy umorzyć postępowanie w sprawie.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.