1. 27 września 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miejskiej w Strzelnie o zbadanie zgodności art. 128
ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.; dalej: ustawa o finansach)
z art. 2, art. 7 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.
1.1. Rada Miejska w Strzelnie wskazała, że art. 128 ust. 2 ustawy o finansach ograniczając wysokość możliwych dotacji celowych
na realizację zadań własnych bieżących lub inwestycyjnych do 80% kosztów realizacji zadania spowodował zwiększenie wydatków
gmin na zadania, które w poprzednim stanie prawnym były finansowane w całości z budżetu państwa w formie dotacji. Równocześnie,
zdaniem wnioskodawcy, ustawodawca nie zagwarantował jednostkom samorządu terytorialnego dodatkowych środków na uzupełnienie
kwot dotacji.
Wnioskodawca wskazał, że ustawodawca wprowadzając zadanie własne samorządu terytorialnego często początkowo udziela na jego
realizację dotację, która pokrywa całość kosztów zadania, a następnie jest stopniowo zmniejszana, co prowadzi do przerzucania
części finansowania zadania na samorząd terytorialny. Jako przykład wskazano wprowadzenie od 2005 r. pomocy materialnej dla
uczniów w postaci stypendiów. Początkowo stypendia były w całości finansowane z dotacji celowej z budżetu państwa. Po wejściu
w życie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach gmina musi dofinansować 20% stypendiów, ze względu na obniżenie kwoty dotacji.
Innym przykładem jest realizacja obowiązkowego zadania udzielania pomocy na zakup posiłków. Na podstawie porozumienia z Wojewodą
Kujawsko-Pomorskim gmina Strzelno uzyskała w 2010 r. dofinansowanie w wysokości 60% kosztów tego zadania z dotacji celowej.
Pozostałą kwotę gmina musiała przeznaczyć z własnego budżetu.
Wnioskodawca wskazał, że udział gmin w podatkach: dochodowym od osób fizycznych i dochodowym od osób prawnych jest od kilku
lat na niezmiennym poziomie, ale rzeczywiste wpływy z tych podatków zmniejszają się w związku z niższymi dochodami mieszkańców
i firm.
Ograniczenie wysokości możliwych dotacji powoduje zachwianie proporcji pomiędzy wysokością dochodów w stosunku do nałożonych
uprzednio zadań. Zdaniem wnioskodawcy wprowadzenie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach powinno być powiązane ze zwiększeniem
innych dochodów jednostek samorządu terytorialnego.
Z planu dochodów gminy Strzelno w latach 2009 i 2010 wynika, że pojawiła się konieczność przeznaczania dochodów własnych na
zadania dotychczas objęte dotacjami. Zdaniem wnioskodawcy prowadzi to do braku możliwości wykonywania przez gminę „nałożonych
zadań w sposób prawidłowy, samodzielny i kreatywny” (wniosek, s. 5). Dlatego zdaniem wnioskodawcy kwestionowany przepis narusza
art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.
Wadliwe stanowienie prawa, które prowadzi do zachwiania proporcji pomiędzy dochodami a zadaniami samorządu gminnego, jest
także naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji, a konkretnie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz nakazu działania
organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa.
2. Pismem z 26 lipca 2012 r. stanowisko w sprawie przedstawił Marszałek Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że art. 128 ust. 2
ustawy o finansach jest zgodny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, a w pozostałym zakresie postępowanie powinno zostać umorzone
ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Dotacje celowe z budżetu państwa stanowią jedno ze źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, mają charakter bezzwrotny
oraz nieodpłatny i są przeznaczone na realizację konkretnego zadania. W konsekwencji stanowią najsilniejszą formę wpływania
państwa na samorząd terytorialny, ale zarazem ograniczają samodzielność finansową jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego
zdaniem Marszałka Sejmu problem konstytucyjności regulacji wysokości dotacji powinien być rozpatrywany z perspektywy istoty
samorządu terytorialnego oraz procesu decentralizacji zadań publicznych. W literaturze wskazano, że od czasu przywrócenia
w 1990 r. samorządu terytorialnego dotacje stanowiły instrument wspomagający przekazywanie samorządowi zadań publicznych –
w procesie decentralizacji (zob. A. Ostrowska, [w:] Nowa ustawa o finansach publicznych wraz z ustawą wprowadzającą. Komentarz praktyczny, red. E. Ruśkowski, J. M. Salachna, Gdańsk 2010, s. 429).
Trybunał w swoim orzecznictwie stoi na stanowisku, że zasadą powinno być finansowanie zadań własnych jednostek samorządu z
dochodów własnych. Dotacje powinny natomiast stanowić tylko subsydiarne wsparcie samorządu terytorialnego, w szczególności
w stosunku do zadań własnych, które samorząd wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.
Konstytucyjna zasada adekwatności ma prowadzić do ustalenia takiego poziomu dochodów jednostek samorządu terytorialnego, który
umożliwi finansowanie ich zadań, nie tracąc z pola widzenia potrzeby równowagi budżetowej i konieczności zaspakajania również
innych potrzeb obywateli.
Zdaniem Marszałka Sejmu ewentualne ograniczenie poziomu dotacji nie przesądza o niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu,
jeśli inne źródła dochodów są wystarczające do realizacji zadań.
Wnioskodawca wskazał tylko na generalne zmniejszenie swoich dochodów w konsekwencji wejścia w życie art. 128 ust. 2 ustawy
o finansach i konieczność przesunięć środków w planie finansowym. Nie wykazał natomiast, że gmina jest niezdolna do realizacji
zadań własnych.
Tezy wskazanej we wniosku nie potwierdzają zbiorcze sprawozdania finansowe jednostek samorządu terytorialnego, z których wynika,
że w roku 2010 dotacje celowe na realizację zadań własnych stanowiły 3,9% dochodów ogółem, a w 2011 r. 4,5%. Stąd wprowadzenie
limitu wysokości dotacji, przewidziane w art. 128 ust. 2 ustawy o finansach, nie powoduje radykalnego uszczuplenia dochodów
jednostek samorządu terytorialnego.
Zdaniem Marszałka Sejmu wnioskodawca nie przedstawił dowodów, że ustawodawca wprowadzając art. 128 ust. 2 ustawy o finansach
przekroczył granice przysługującej mu swobody, w szczególności biorąc pod uwagę konieczność zachowania stabilności budżetowej
finansów publicznych.
Nie bez znaczenia dla oceny konstytucyjności art. 128 ust. 2 ustawy o finansach jest to, że ustawodawca przewidział możliwość
odmiennego unormowania kwestii wysokości dotacji w odrębnych ustawach. Przykładem niższego poziomu dotacji jest dofinansowanie
zadań inwestycyjnych szkół i placówek oświatowych, które wynosi 50% planowanych wydatków (art. 42 ust. 3 w związku z art.
42 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz. U. z 2010 r. Nr 80,
poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach).
Natomiast w kwestii niezgodności art. 128 ust. 2 ustawy o finansach z art. 2 i art. 7 Konstytucji wnioskodawca ograniczył
się do sformułowania ogólnego zarzutu, bez wskazania sposobu naruszenia wskazanych wzorców. W związku z powyższym, zdaniem
Marszałka Sejmu, postępowanie w tym zakresie powinno zostać umorzone.
3. Pismem z 21 maja 2012 r. Prokurator Generalny wniósł o uznanie, że art. 128 ust. 2 ustawy o finansach jest zgodny z art.
167 ust. 1 i 4 Konstytucji, w pozostałym zakresie wniosek podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
W ocenie Prokuratora Generalnego z treści art. 127 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach wynika, że środki z dotacji nie muszą w
całości pokrywać kosztów zadania, ponieważ dotacje są przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie zadań jednostek samorządu
terytorialnego.
Zdaniem Prokuratora Generalnego zarzut wnioskodawcy, wskazujący na możliwość naruszenia zasady adekwatności środków publicznych
przekazanych jednostkom samorządu terytorialnego w stosunku do ich zadań, wymaga odniesienia do ogólniejszej zasady samodzielności
finansowej samorządu terytorialnego. Prokurator Generalny odwołał się do ukształtowanej linii orzeczniczej TK, który już pod
rządami Małej Konstytucji określił istotę zasady samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego – orzeczenie
z 23 października 1996 r., sygn. K 1/96. Stanowisko to zostało potwierdzone również po wejściu w życie Konstytucji, np. w
wyrokach z 25 marca 2003 r., sygn. U 10/01 oraz z 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09. Samodzielność ta nie może być absolutyzowana,
dochody jednostki samorządu terytorialnego powinny być ustanawiane w sposób rzeczywisty, chociaż nie oznacza to zakazu zmian
w źródłach finansowania ani też eliminacji niektórych źródeł. Istotne jest bowiem, aby samorząd terytorialny mógł wykonywać
swoje zadania wykorzystując wszystkie pozostawione do dyspozycji dochody. Natomiast ustawodawcy przysługuje swoboda w określaniu
źródeł dochodów gmin i ich poziomu.
Dotacja celowa nie jest jedynym źródłem dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Art. 167 ust. 2 Konstytucji wskazuje,
że system dochodów jednostek samorządu terytorialnego składa się z dochodów własnych, subwencji ogólnej oraz dotacji celowych
z budżetu państwa. Regulacja ta została uszczegółowiona w ustawie o dochodach, która wskazuje, że dochodami własnymi są m.in.
udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego
mogą być też m.in. niepodlegające zwrotowi środki ze źródeł zagranicznych, środki z budżetu Unii Europejskiej. W odniesieniu
do gmin dochody własne stanowią, poza wskazanymi powyżej, wpływy z podatku: od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków
transportu, spadków i darowizn, czynności cywilnoprawnych oraz szeregu opłat: skarbowej, miejscowej, od posiadania psów, części
opłaty eksploatacyjnej.
Art. 128 ust. 2 ustawy o finansach ograniczył wysokość dotacji, ale nie prowadziło to do całkowitego przerzucenia finansowania
dotowanego zadania z dochodów własnych, ponieważ to źródło wsparcia jednostek samorządu terytorialnego z budżetu państwa nie
zostało zlikwidowane. Przepis ten nie uniemożliwił realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego, ale spowodował potrzebę
uzupełnienia brakującej kwoty z innych źródeł.
Równocześnie ograniczenie wysokości dotacji do 80% kosztów zadania urzeczywistnia wymóg samodzielnego i kreatywnego finansowania
zadań przez jednostki samorządu terytorialnego, co zgodnie z orzecznictwem TK dotyczącym art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji stanowi
jedną z gwarancji samodzielności samorządu terytorialnego.
Z orzecznictwa TK wynika, że dla wykazania niezgodności określonej regulacji prawnej z art. 167 ust. 1 Konstytucji konieczne
jest przedstawienie całościowej analizy dochodów i wydatków, potwierdzających, że samorząd nie jest w stanie prawidłowo realizować
swoich obowiązków, czego wnioskodawca nie wykazał.
Powyższe okoliczności powodują, że art. 128 ust. 2 ustawy o finansach jest zgodny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.
W stosunku do zarzutu naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji wnioskodawca poza ogólnym stwierdzeniem o wadliwym stanowieniu
prawa nie sformułował wymaganego uzasadnienia, co skutkuje koniecznością umorzenia postępowania w tym zakresie.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Wnioskodawca sformułował wniosek o niezgodności z Konstytucją art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.; dalej: ustawa o finansach). Przepis ten jest częścią art. 128 ustawy o finansach,
który stanowi:
„1. Udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy.
2. Kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji
zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej”.
Zaskarżony art. 128 ust. 2 ustawy o finansach odnosi się do jednego z rodzajów dochodu samorządu terytorialnego, jakim jest
dotacja celowa z budżetu państwa na zadania własne; ten rodzaj dotacji może być przyznany jednostkom samorządu terytorialnego
każdego szczebla. Wnioskodawca nie ograniczył zakresu wniosku do dotacji dla gmin, jednak z istoty legitymacji rady gminy
do występowania o zbadanie zgodności aktów normatywnych z aktami normatywnymi hierarchicznie wyższymi wynika, że zdolność
wnioskowa dotyczy tylko spraw objętych zakresem jej działania (art. 191 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 3 Konstytucji). A zatem
regulacja konstytucyjna przesądza o niemożności rozpoznania wniosku rady gminy w zakresie dotyczącym samorządu powiatowego
oraz wojewódzkiego. Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny mógł rozpoznać wniosek dotyczący konstytucyjności art. 128 ust. 2
ustawy o finansach jedynie w odniesieniu do dotacji celowych na zadania własne przeznaczonych dla gmin.
1.1. W pierwszej kolejności Trybunał musiał ustalić miejsce dotacji celowej w systemie finansowania jednostek samorządu terytorialnego.
Dotacja celowa dla jednostek samorządu terytorialnego stanowi szczególny rodzaj wydatku budżetu państwa, będącego bezzwrotną
i nieodpłatną formą pomocy na finansowanie lub dofinansowanie konkretnego zadania. Konsekwencją celowego charakteru dotacji
jest obowiązek wydania środków tylko na wskazany cel i rozliczenia uzyskanych kwot. Nieprawidłowe wydatkowanie środków finansowych
uzyskanych tytułem dotacji wiąże się z koniecznością ich zwrotu.
Regulacja normatywna dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego znajduje się w różnych aktach prawnych. Art.
167 ust. 2 Konstytucji wymienia dotacje celowe z budżetu państwa jako jedno z trzech rodzajów dochodów jednostek samorządu
terytorialnego, obok dochodów własnych i subwencji ogólnych, nie wskazując jednak cech charakteryzujących wskazane rodzaje
zasilania finansowego.
Doprecyzowanie regulacji prawnej dotacji celowych nastąpiło na poziomie ustawowym. Podstawowe znaczenie ma ustawa z dnia 13
listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa
o dochodach), która rozwija regulację konstytucyjną. Jednym z celów tej ustawy, wskazanym w jej art. 1 pkt 2, jest określenie
zasad ustalania i przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego dotacji celowych z budżetu państwa. Dotacje celowe zostały
wskazane w art. 3 ust. 1 ustawy o dochodach wśród strumieni finansowych składających się na dochody jednostek samorządu terytorialnego.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że dotacje celowe dla samorządu terytorialnego nie stanowią jednolitej kategorii. Zgodnie
z art. 8 ust. 1 ustawy o dochodach, kryterium podziału jest przeznaczenie dotacji celowych. Podział ten ma również wpływ na
ocenę charakteru dotacji i zasady ich udzielania.
Pierwszą grupę stanowią dotacje celowe na zadania z zakresu administracji rządowej oraz na inne zadania zlecone ustawami oraz
zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej.
Wysokość takich dotacji powinna odpowiadać kosztom realizacji poszczególnych zadań zleconych (co wynika z art. 49 ust. 1 ustawy
o dochodach). Mają one charakter obligatoryjny w tym znaczeniu, że zlecenie zadania powoduje obowiązek przyznania na jego
realizację dotacji celowej.
Druga grupa dotacji celowych, to zasilenia przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych jednostek samorządu
terytorialnego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o dochodach dotacje celowe na zadania własne mają charakter fakultatywny, ponieważ
ustawodawca wskazał, że mogą, a zatem nie muszą, być przyznawane. Stanowią one uzupełniające źródło dochodów samorządu terytorialnego.
Tylko do tych dotacji celowych znajduje zastosowanie zaskarżony w niniejszej sprawie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach.
1.2. Kwestie dotacji celowych na zadania własne samorządu terytorialnego normuje art. 128 ustawy o finansach. W niezaskarżonym
ust. 1 art. 128 ustawy o finansach ustalono, że udzielanie dotacji jednostkom samorządu terytorialnego jest dokonywane na
podstawie odrębnych ustaw. Oznacza to po pierwsze, że ustawa o finansach nie stanowi podstawy wypłaty jakiejkolwiek dotacji
na zadania własne samorządu terytorialnego, a po drugie, że podstawą prawną uzyskania dotacji może być tylko odrębny akt prawny
o randze ustawy. Podstawy prawne udzielania gminom dotacji na zadania własne w podstawowym zakresie zawarte są w rozdziale
7 ustawy o dochodach. Zawiera on otwarty katalog zadań własnych, na które gminy mogą uzyskać dotacje celowe z budżetu państwa.
Dodatkowe możliwości udzielenia dotacji na wykonywanie zadań własnych są wprowadzane przez przepisy szczególne. Tytułem przykładu
można wskazać m.in. art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy
i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150), który przewiduje możliwość przyznania gminom dotacji na zaspokajanie
potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej oraz art. 26 ust. 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym
(Dz. U. z 2013 r. poz. 1166), który stanowi, że na dofinansowanie zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego gminy mogą
otrzymać dotacje celowe z budżetu państwa.
Ustawodawca ma zatem możliwość podejmowania w ramach realizowanej polityki państwa decyzji o wprowadzaniu lub rezygnacji z
dotacji celowej na realizację określonego zadania własnego gmin.
Natomiast art. 128 ust. 2 ustawy o finansach określa limit wysokości dotacji celowej z budżetu państwa na zadania własne jednostek
samorządu terytorialnego do 80% kosztów realizacji zadania. Równocześnie jednak ustawodawca w sposób jednoznaczny zastrzegł,
że możliwe są odmienne regulacje ustawowe co do wysokości dotacji. W obowiązującym stanie prawnym można wskazać przypadki,
gdy poziom dotacji został obniżony, jak również i takie w których gminy, na podstawie przepisów szczególnych, otrzymują dotację
pokrywającą pełny koszt realizacji zadania. Ta ostatnia sytuacja ma miejsce np. w odniesieniu do wypłaty zasiłków stałych
przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.). Zgodnie z art. 38
ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji
publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753, ze zm.) gminy otrzymują dotacje celowe kalkulowane zgodnie z zasadami określonymi
w budżecie państwa dla wydatków podobnego rodzaju (zob. pismo Ministerstwa Finansów z 11 października 2010 r., znak: FS10/063/3/747/WWP/10;
Lex nr 42218). Wysokość dotacji może być też ograniczona np. do 50% kosztów – przy inwestycjach szkół i placówek oświatowych
(art. 42 ust. 3 ustawy o dochodach) albo do 60% wartości realizacji zadania w przypadku dożywiania dzieci lub osób pozbawionych
posiłku (art. 14 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania”,
Dz. U. Nr 267, poz. 2259, ze zm.).
Zakwestionowany art. 128 ust. 2 ustawy o finansach jest adresowany do dysponentów środków budżetowych i wyznacza zasadę ustalania
wysokości dotacji na dofinansowanie zadań własnych samorządu terytorialnego. Został umieszczony w części określającej sposób
przeznaczenia wydatków budżetu państwa (dział III Wieloletni Plan Finansowy Państwa i ustawa budżetowa; rozdział 3 Przeznaczenie
wydatków budżetu państwa. Art. 128 ust. 2 ustawy o finansach jest zatem jedynie pośrednio związany z zakresem działania gmin,
jako że nie jest i nie może być podstawą udzielenia dotacji.
Ze względu na treść normatywną zaskarżonego przepisu za oczywiście bezzasadny należy uznać główny zarzut wnioskodawcy, jakoby
wprowadzenie limitu wysokości dotacji celowych na zadania własne gmin spowodowało automatycznie pozbawienie ich pewnej części
należnych dochodów. Przyznanie dotacji celowej na zadanie własne oraz w znacznej części przypadków jej wysokość jest kształtowana
przez odrębne przepisy ustawowe, które nie zostały wskazane jako przedmiot kontroli.
2. Jako wzorce kontroli wnioskodawca wskazał art. 167 ust. 1 i 4 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji.
2.1. Podstawowe wzorce kontroli przywołane przez wnioskodawcę odnoszą się do zasad finansowania samorządu terytorialnego.
Jak wskazał w swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, art. 167 ust. 1 Konstytucji wyraża zasadę adekwatności
dostępnych jednostkom samorządu terytorialnego środków finansowych do realizowanych przez nie zadań, biorąc pod uwagę ich
konstytucyjny status oraz fakt, że współuczestniczą, działając w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, w sprawowaniu
władzy publicznej (zob. wyrok z 8 kwietnia 2010 r., sygn. P 1/08, OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 33 i wskazane tam orzecznictwo).
Znajdująca wyraz w art. 167 Konstytucji samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego stanowi jedną z konstytutywnych
cech podmiotowości samorządu terytorialnego. Istota tej samodzielności wyraża się w zapewnieniu jednostkom samorządu terytorialnego
dochodów pozwalających na realizowanie przypisanych im zadań publicznych, pozostawiając im swobodę w kształtowaniu wydatków
(przy uwzględnieniu wymogów ustawowych) oraz stworzeniu odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych w tym zakresie.
Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego powinna wynikać z ustalenia przez ustawodawcę stabilnych źródeł
dochodów własnych, których uzyskiwanie ma charakter stały.
Art. 167 ust. 1 Konstytucji zawiera normę gwarancyjną, która ma zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego poziom dochodów
pozwalających na realizację zadań publicznych, które zostały im przypisane w drodze ustawy. A zatem punktem odniesienia dla
określenia udziału w dochodach publicznych jest zakres zadań jednostek samorządu terytorialnego. Ustalenie odpowiedniej wysokości
dochodów jednostek samorządu terytorialnego stanowi jedno ze skomplikowanych zagadnień polityki finansowej. Z jednej strony
precyzyjne oszacowanie kosztów poszczególnych zadań samorządu terytorialnego nie jest możliwe ze względu na wiele zmiennych
czynników ekonomicznych i społecznych, które wpływają na realizację zadań poszczególnych jednostek. Z drugiej strony ustawodawca
musi brać pod uwagę całość sektora finansów publicznych, jako odpowiedzialny za wszystkie sfery działania państwa.
Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że ustawodawcy przysługuje znaczna swoboda określania źródeł
dochodów jednostek samorządu terytorialnego jak też ich poziomu. Zasada wynikająca z art. 167 ust. 1 Konstytucji stanowi natomiast
gwarancję, że przekazana do dyspozycji jednostek samorządu terytorialnego część dochodów publicznych będzie wystarczająca
do realizacji zadań, jakie zostały nałożone na te jednostki (zob. wyrok z 24 listopada 1998 r., sygn. K 22/98, OTK ZU nr 7/1998,
poz. 115 oraz wyrok TK z 6 września 2005 r., sygn. K 46/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 89). Stanowisko Trybunału spotkało się
z aprobatą w doktrynie (zob. P. Sarnecki, uwaga 5 do art. 167, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. IV, Warszawa 2005 oraz Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2008, s. 242).
Mając powyższe na względzie, należy przypomnieć, że ustrojowym zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest kontrola zgodności
norm z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami (art. 188 pkt 1-3 Konstytucji). Oznacza to, że Trybunał
nie bada celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę (por. m.in. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., sygn.
P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2).
Granicą dopuszczalnej ingerencji ustawodawcy jest zasada odpowiedniości (adekwatności relacji) zadań do dochodów, które ustawa
przekazuje gminie. Ocena, czy zostały zachowane odpowiednie proporcje między udziałem w dochodach publicznych a zakresem zadań
przypadających jednostkom samorządu terytorialnego, należy zasadniczo do ustawodawcy, nie zaś Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał
musi jednak uwzględniać, w oparciu o dowody przedkładane przez uczestników postępowania, czy wydatki konieczne na realizację
zadań nie znoszą istoty samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, sprowadzając ją do pojęcia fasadowego
(pozornego).
2.2. W istocie rozstrzygnięcia co do źródeł finansowania gmin czy proporcje między poszczególnymi ich rodzajami, np. zwiększenie
źródeł dochodów własnych tak, aby nie było potrzeby uruchamiania danej dotacji celowej, należą do sfery polityki państwa i
z uwagi na dynamikę zjawisk finansowo-gospodarczych z trudem poddają się regulacji prawnej, tym bardziej ustawowej. Ustawodawca
zobowiązany do stworzenia ram prawnych dla gospodarki finansowej gmin czyni to w sposób ogólny, tak aby ustawowa regulacja
umożliwiała pewną konieczną elastyczność, uwzględniającą rzeczywistą sytuację danej jednostki samorządu.
Art. 167 ust. 1 Konstytucji daje gwarancję jednostkom samorządu terytorialnego, że państwo decydując o repartycji dochodów
publicznych zapewni im udział „odpowiednio do przypadających im zadań”.
Wnioskodawca nie tylko nie przeprowadził dowodów świadczących o braku finansowego pokrycia w budżetach gmin na wykonanie zadań
własnych po wejściu w życie zaskarżonego przepisu lecz, co ważniejsze, nie podjął nawet próby wykazania w jaki sposób skarżony
stan prawny narusza gwarancję z art. 167 Konstytucji.
Wnioskodawca wskazał jedynie przykładowo niektóre zadania własne, na których realizację otrzymuje dotacje celowe. Jest to
pomoc materialna dla uczniów oraz pomoc na zakup posiłków. Zakres powyżej wskazanych zadań gmin został jednak ukształtowany
przed wejściem w życie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zarzut postawiony wyłącznie wobec art. 128 ust. 2 ustawy o finansach bez powiązania go
(w uchwale nr XLVI/360/2010 Rady Miejskiej w Strzelnie z 9 września 2010 r. „w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego
z wnioskiem”) z przepisami dotyczącymi konkretnych zadań własnych, na realizację których przeznaczone są dotacje celowe, jest
niepełny i nie może podlegać ocenie Trybunału.
Niezgodność z art. 167 ust. 1 Konstytucji wystąpiłaby, gdyby Rada Miejska w Strzelnie wykazała, że kwestionowana regulacja
pozbawia gminy – w oczywisty sposób – „odpowiedniego” do ich zadań udziału w dochodach publicznych (por. wyrok TK z 31 maja
2005 r., sygn. K 27/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 54), a zarazem, w następstwie ponoszenia wydatków na określony cel, ich swoboda
decyzyjna w kształtowaniu polityki wydatkowej została zniesiona lub zmarginalizowana. Taki dowód musiałby obejmować całościową
analizę wszystkich źródeł dochodów i wydatków budżetowych, a nie jedynie ogólne wskazanie, prawdopodobnej możliwości przeznaczania
części dochodów własnych na realizację zadań własnych, dotowanych w całości przez budżet państwa.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że gminy, co do zasady, finansują zadania własne z puli dochodów własnych, które mogą być
– i faktycznie są – uzupełniane m.in. dotacjami celowymi z budżetu państwa, w tym również na realizację zadań własnych. Wykonywanie
zadań własnych gmin powinno być finansowane z ich własnych dochodów. Jest to istota zasady samodzielności finansowej jednostek
samorządu terytorialnego. Natomiast środki uzyskane w ramach dotacji celowych mogą być wydatkowane na ściśle określone zadanie,
a władze gminy nie mogą zadysponować nimi w inny sposób niż określony przez podmiot udzielający dotacji.
Należy także zwrócić uwagę, że w doktrynie prawa finansowego dotacje na dofinansowanie zadań własnych gmin są traktowane jako
wyjątek od zasady, iż poziom środków finansowych ma być odpowiedni do nałożonych zadań. Jako funkcję takich dotacji wskazuje
się koordynowanie polityki rządowej i jednostek samorządu terytorialnego, a nie redystrybucję środków publicznych pomiędzy
budżetem państwa a jednostkami samorządu terytorialnego, jak ma to miejsce w przypadku dotacji na zadania zlecone z zakresu
administracji rządowej (zob. A. Niezgoda, Podział zasobów publicznych między administrację rządową i samorządową, Warszawa 2012, s. 413).
Biorąc pod uwagę brak uzasadnienia wniosku oraz szczególny charakter dotacji celowych z budżetu państwa na realizację zadań
własnych gmin Trybunał Konstytucyjny uznaje, że zarzut niezgodności art. 128 ust. 2 ustawy o finansach z art. 167 ust. 1 Konstytucji
jest oczywiście bezzasadny. Dlatego postanowił w tym zakresie umorzyć postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy
z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), ze względu na
niedopuszczalność wydania wyroku.
2.3. Z kolei art. 167 ust. 4 Konstytucji nakłada na ustawodawcę obowiązek dokonania odpowiedniej zmiany w podziale dochodów
publicznych w sytuacji, gdy zmianie ulega zakres zadań i kompetencji samorządu terytorialnego. Należy jednak zwrócić uwagę,
że sam fakt modyfikacji jednego ze źródeł dochodów w systemie finansowania bez zwiększenia zakresu zadań jednostek samorządu
terytorialnego nie przesądza jeszcze o niekonstytucyjności takiej regulacji, jeżeli dotychczasowe źródła dochodów pozwalają
na wykonywanie wszystkich zadań publicznych. Nakaz ten nie może być natomiast rozumiany jako podstawa do zapewnienia jednostkom
samorządu terytorialnego określonego dochodu w oderwaniu od sytuacji finansowej całego państwa (por. wyrok TK z 16 marca 1999
r., sygn. K 35/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 37).
Powyższy wzorzec konstytucyjny nie odnosi się również do sytuacji przedstawionej we wniosku. Wejście w życie art. 128 ust.
2 ustawy o finansach w żaden sposób nie spowodowało zmiany zadań publicznych, które jako własne wykonują gminy. Jak wykazano
powyżej, zaskarżony przepis nie stanowi podstawy do udzielenia i wypłacenia jakiejkolwiek dotacji. Dopiero w powiązaniu z
przepisami innych ustaw, które przewidują możliwość udzielania gminom dotacji, pozwala na ustalenie przez dysponentów środków
budżetowych konkretnej wysokości przyznanego zasilenia. Dlatego wprowadzenie jako zasady limitu wysokości dotacji celowych
na dofinansowanie zadań własnych gmin, wbrew stanowisku wnioskodawcy, nie stanowi podstawy do podjęcia przez ustawodawcę przewidzianych
w art. 167 ust. 4 Konstytucji zmian w podziale dochodów publicznych. Przesądza to o bezzasadności wniosku również w odniesieniu
do tego wzorca kontroli.
W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK umorzyć postępowanie w zakresie
oceny zgodności art. 128 ust. 2 ustawy o finansach z art. 167 ust. 4 Konstytucji.
2.4. Natomiast w stosunku do wzorców z art. 2 i art. 7 Konstytucji Trybunał ustalił, że wnioskodawca nie przedstawił konkretnych
zarzutów niekonstytucyjności ani też nie uzasadnił sposobu naruszenia tych przepisów Konstytucji. Są to konieczne wymogi,
sformułowane w ustawie o TK, jakie obowiązkowo musi spełniać wniosek do Trybunału (art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o TK).
We fragmencie uzasadnienia wniosku poświęconym naruszeniu art. 2 i art. 7 Konstytucji (s. 5) zawarto jedynie sformułowanie,
że wadliwe prawo narusza zasady demokratycznego państwa prawnego oraz nakaz działania władz publicznych na podstawie i w granicach
prawa. Wnioskodawca nie wskazał jednak, w jaki sposób zasady te zostały naruszone przez art. 128 ust. 2 ustawy o finansach.
Wnioskodawca podniósł, że wprowadzenie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach nie zostało powiązane z ustanowieniem dodatkowych
instrumentów prawnych wspomagających wykonywanie zadań samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zarzuty
nie mogą polegać na wskazywaniu, że kwestionowany przepis nie obejmuje konkretnej regulacji, zgodnej z oczekiwaniami wnioskodawcy
(zob. wyrok z 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251).
Postawienie przez wnioskodawcę zarzutu niekonstytucyjności niepopartego należytym uzasadnieniem powoduje, że nie zrealizował
on nałożonego przez ustawodawcę obowiązku przedstawienia dowodów niekonstytucyjności kwestionowanej regulacji (zob. wyrok
TK z 15 września 2009 r., sygn. P 33/07, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 123 i powołane tam orzecznictwo).
W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny był zobowiązany umorzyć postępowanie również w zakresie badania zgodności art. 128 ust.
2 ustawy o finansach z art. 2 i art. 7 Konstytucji ze względu na brak należytego uzasadnienia wniosku.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.