1. Postanowieniem z 27 sierpnia 2007 r. (sygn. akt VU 980/07) Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku, V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: czy art. 110 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm., dalej: ustawa lub ustawa emerytalna) jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Pytanie prawne zostało skierowane w związku z następującą sytuacją: 3 marca 2006 r. Marianna G. złożyła w Oddziale Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku wniosek o emeryturę, dołączając zaświadczenie z zakładu pracy stwierdzające kontynuowanie zatrudnienia. Wniosła o ustalenie podstawy wymiaru emerytury z wynagrodzeń z kolejnych 10 lat kalendarzowych z ostatnich 20 lat kalendarzowych lub wynagrodzeń z 20 lat kalendarzowych wybranych z całego okresu podlegania ubezpieczeniu. Decyzją z 16 marca 2006 r. organ rentowy przyznał wnioskodawczyni emeryturę, przyjmując do ustalenia podstawy jej wymiaru wynagrodzenie z kolejnych 10 lat kalendarzowych z ostatnich 20 lat kalendarzowych, tj. z okresu od 1 stycznia 1988 r. do 31 grudnia 1997 r. Wskaźnik wysokości podstawy wymiaru ustalono na 129,55% co przy obowiązującej wówczas kwocie bazowej wynoszącej 1977,20 zł oraz sumie okresów składkowych i nieskładkowych spowodowało wyliczenie emerytury w wysokości 1680,98 zł. Emerytura została zawieszona z powodu kontynuowania zatrudnienia. Po roku Marianna G. złożyła wniosek o przeliczenie emerytury według nowej, wyższej kwoty bazowej (2 059,92 zł), załączyła też zaświadczenie o zarobkach w 2006 r., a następnie przedstawiła świadectwo pracy stwierdzające rozwiązanie stosunku pracy z dniem 26 marca 2007 r. Organ rentowy przeliczył emeryturę, przyjmując do jej ustalenia taki sam jak poprzednio wskaźnik wysokości podstawy wymiaru, taką samą kwotę bazową oraz taką samą liczbę okresów nieskładkowych. Zwiększono wyłącznie liczbę okresów składkowych o 12 miesięcy przepracowane w ciągu roku od złożenia poprzedniego wniosku. W odwołaniu od ww. decyzji Marianna G. zarzuciła, że ZUS winien wyliczyć emeryturę od aktualnej kwoty bazowej, tzn. od kwoty 2059,92 zł, zaznaczając, że gdyby złożyła wniosek o emeryturę po rozwiązaniu umowy o pracę (tj. w 2007 r.) jej emerytura zostałaby obliczona w ten właśnie sposób. Organ rentowy wniósł o oddalenie odwołania, gdyż art. 110 i art. 111 ustawy emerytalnej nie przewidują możliwości przeliczenia świadczenia w sposób żądany przez odwołującą się. Sąd, który wystąpił z pytaniem prawnym, zauważył, że istotnie art. 110 i art. 111 ustawy emerytalnej nie przewidują takiej możliwości przeliczenia świadczenia.

W myśl art. 111 ustawy emerytalnej warunkiem ponownego obliczenia wysokości emerytury od podstawy wymiaru ustalonej zgodnie z art. 15 ustawy (czyli przy uwzględnieniu aktualnie obowiązującej kwoty bazowej) jest, aby wskaźnik wysokości podstawy wymiaru był wyższy od poprzednio obliczonego (a ten w wypadku odwołującej się nie uległ zmianie). Przepis ten został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z konstytucyjną zasadą równości (zob. wyrok z 26 kwietnia 2005 r., sygn. P 3/04, OTK ZU nr 4/A/2005 poz. 41).

Art. 110 ustawy emerytalnej dla ponownego obliczenia emerytury wymaga spełnienia dwóch warunków:

1) wskazania podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie przypadającej w całości lub w części po przyznaniu emerytury;

2) wyższego – niż poprzednio obliczony – wskaźnika wysokości podstawy wymiaru.

Drugi z ww. warunków nie musi być spełniony, jeśli w okresie od ustalenia prawa do emerytury do dnia zgłoszenia wniosku o jej ponowne ustalenie uprawniony do emerytury świadczenia nie pobierał lub gdy okres wymagany do ustalenia podstawy emerytury (czyli minimum 10 lat) przypada w całości po przyznaniu emerytury, a wskaźnik wysokości podstawy wymiaru wynosi co najmniej 130%.

Sąd zauważa, że gdyby odwołująca się nie złożyła wniosku o emeryturę w 2006 r. (z jednoczesnym zawieszeniem jej wypłaty ze względu na kontynuację zatrudnienia), mimo że spełniała już wówczas wymóg wieku emerytalnego i odpowiedniej liczby okresów składkowych, ale złożyła taki wniosek dopiero w 2007 r. (po ustaniu zatrudnienia) jej emerytura zostałaby ustalona w oparciu o taki sam wskaźnik wysokości podstawy wymiaru i aktualną (wyższą) kwotę bazową. Zatem, zdaniem sądu, warunki ponownego obliczenia emerytury osobie, która złożyła wniosek o emeryturę i emeryturę tę jej przyznano, ale osoba kontynuując zatrudnienie, przyznanego świadczenia nie pobierała, w porównaniu do sytuacji osoby, która przez cały okres aktywności zawodowej miała identyczną podstawę wymiaru składek (a tym samym wskaźnik wysokości podstawy wymiaru), ma taki sam wiek oraz okres składkowy i nieskładkowy, ale wniosku o emeryturę nie składała, skutkują nierównym traktowaniem w wyniku którego wysokość emerytur takich osób różni się wyraźnie.

W uzasadnieniu pytania prawnego sąd doprecyzował, że w zasadzie chodzi o uznanie za niekonstytucyjny art. 110 ust. 1 ustawy emerytalnej w zakresie, w jakim statuuje wymóg wskazania podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie przypadającej w całości lub części po przyznaniu emerytury - przez osoby, które przyznanej emerytury nie pobierały.

2. Marszałek Sejmu w piśmie z 30 września 2008 r. zajął stanowisko, że art. 110 ustawy jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Uzasadniając swoje stanowisko, Marszałek Sejmu wskazał, że odmiennie należy traktować osoby, którym zostało przyznane prawo do emerytury, czyli emerytów (chociaż ze względu na kontynuowanie zatrudnienia mają zawieszone prawo jej wypłacania), a inaczej osoby, które takiego prawa nie mają, gdyż są jeszcze pracownikami . Obie grupy podmiotów wyodrębnione są zatem według różnych cech relewantnych. Uzasadnia to zarazem możliwość odmiennego traktowania osób, które z uwagi na kontynuowanie zatrudnienia mają zawieszone prawo do wypłacania emerytury, od osób będących pracownikami.

W związku z powyższym kwestionowana regulacja, przyznająca prawo do ponownego obliczenia wysokości renty lub emerytury według wyższego wskaźnika wysokości podstawy wymiaru, nie narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji.

3. W piśmie z 27 czerwca 2008 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. Stwierdził, że art. 110 ustawy jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że ustawodawca dysponuje znaczną swobodą legislacyjną stanowienia prawa, gdyż to on ponosi polityczną odpowiedzialność za sposób wykonywania kompetencji prawotwórczych. Z art. 67 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie, że zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawodawca zwykły i ma on w tym zakresie szeroką swobodę legislacyjną. Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest cenzurowanie tylko takich działań ustawodawcy, którym można udowodnić naruszenie określonych norm, zasad bądź wartości konstytucyjnych.

Odnosząc się do przedstawionych w pytaniu prawnym wątpliwości co do konstytucyjności zaskarżonego przepisu, Prokurator Generalny przypomniał, że zasada równości nakazuje jednakowe traktowanie podmiotów prawa w obrębie określonej klasy, kategorii. Ocena zgodności zaskarżonej regulacji z zasadą równości wymaga więc ustalenia, czy możliwe jest wskazanie wspólnej istotnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej wyróżnienie określonej grupy podmiotów z ogółu.

Zdaniem Prokuratora cechą relewantną dla określenia wysokości emerytury jest moment jej przyznania, a nie jej zawieszenie. Warunkiem uruchomienia wypłaty przyznanej emerytury jest przedstawienie dokumentu potwierdzającego rozwiązanie stosunku pracy. Można więc przyjąć, że jest to jedynie przesłanka wypłaty emerytury, a jej niespełnienie powoduje zawieszenie wypłat. Nie zmienia to jednak statusu danej osoby, która posiadając legitymację emeryta, może korzystać z przysługujących emerytom uprawnień (np. zniżek w komunikacji miejskiej).

Zdaniem Prokuratora w niniejszej sprawie w istocie nie chodzi o możliwość przeliczenia emerytury, gdyż w przypadku Marianny G. miało ono miejsce, ale o korzystniejsze zasady przeliczenia niż wynikające z obowiązującego prawa. Zgodnie z wcześniej prezentowanym poglądem wprowadzenie korzystniejszych regulacji należy do kompetencji ustawodawcy, zwłaszcza że zgodnie z przyjętą interpretacją art. 67 ust. 1 Konstytucji ubezpieczonym nie przysługuje prawo domagania się świadczenia w określonej wysokości, jeżeli nie wynika to z przepisów ustawowych.

Prokurator zaznaczył również, że kwestionowana regulacja odnosi się do wszystkich emerytów. Każdy, kto spełnia określone w ustawie emerytalnej warunki, traktowany jest tak samo. Dalsza aktywność zawodowa ma oczywiście korzystny wpływ na wysokość świadczenia emerytalnego, co potwierdzają decyzje organu rentowego wydane w sprawie Marianny G. Przesądza to o tym, że sposób przeliczenia emerytury – taki sam dla wszystkich emerytów spełniających określone kryteria – nie narusza konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Pismem z 24 lipca 2008 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o przedstawienie opinii, czy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może wywołać skutki wiążące się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawach, o których mowa w art. 43 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

Prezes Rady Ministrów, przedstawiając opinie w piśmie z 17 września 2008 r. stwierdził, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może spowodować wzrost wydatków z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z uwagi jednak na to, że ani Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ani Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej nie dysponują szczegółowymi danymi o osobach, których mogą dotyczyć skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie jest w stanie dokładnie oszacować skali tego wzrostu.

Prezes Rady Ministrów wskazał, że w pierwszym półroczu 2008 r. liczba osób, które podjęły wypłatę emerytury oraz liczba osób, których emerytury zostały zawieszone bez podjęcia wypłaty – wyniosła ok. 15 tys. W związku z tym skutki finansowe orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego kształtowałyby się na poziomie 17 mln zł w 2008 r. oraz 30 mln zł w 2009 r.

Na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sąd pytający nie był reprezentowany. Na rozprawie stawił się sędzia Krzysztof Marek Kruk, aktualnie sędzia Sądu Rejonowego w Sokółce, który został delegowany do pełnienia obowiązków sędziego w Sądzie Okręgowym w Białymstoku w okresie od 1 kwietnia 2007 r. do 30 września 2007 r. W dniu wydania postanowienia o postawieniu pytania prawnego był zatem członkiem składu orzekającego. Z dniem 30 września 2007 r. minął okres delegacji tego sędziego. Tym samym przestał on być członkiem składu orzekającego sądu.

Trybunał uznał, że reprezentować sąd pytający może sędzia, będący członkiem składu orzekającego w sprawie, która zainspirowała sąd do postawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Trybunał Konstytucyjny postanowił jednak w trybie art. 21 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, aby sędzia Krzysztof Marek Kruk udzielił Trybunałowi odpowiedzi na pytania członków składu orzekającego.

Sejm RP oraz Prokurator Generalny uczestniczyli w rozprawie. Na rozprawę stawili się ich przedstawiciele, którzy podtrzymali wyrażone wcześniej pisemnie stanowiska w sprawie.

Wątpliwości sądu, które spowodowały wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, dotyczą art. 110 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm., dalej: ustawa emerytalna lub ustawa).

Przepis ten dotyczy ponownego obliczenia emerytury lub renty i stanowi:

„1. Wysokość emerytury lub renty oblicza się ponownie od podstawy wymiaru ustalonej w sposób określony w art. 15, z uwzględnieniem ust. 3, jeżeli do jej obliczenia wskazano podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub ubezpieczenia emerytalne i rentowe na podstawie przepisów prawa polskiego przypadającą w całości lub w części po przyznaniu świadczenia, a wskaźnik wysokości podstawy wymiaru jest wyższy od poprzednio obliczonego.

2. Warunek posiadania wyższego wskaźnika wysokości podstawy wymiaru nie jest wymagany od emeryta lub rencisty, który od dnia ustalenia prawa do świadczenia do dnia zgłoszenia wniosku o ponowne ustalenie świadczenia, w myśl ust. 1, nie pobrał świadczenia wskutek zawieszenia prawa do emerytury lub renty lub okres wymagany do ustalenia podstawy przypada w całości po przyznaniu prawa do świadczenia, a wskaźnik wysokości podstawy wynosi co najmniej 130%.

3. Okres ostatnich 20 lat kalendarzowych, o których mowa w art. 15 ust. 1, obejmuje okres przypadający bezpośrednio przed rokiem, w którym zgłoszono wniosek o ponowne ustalenie wysokości świadczenia, z uwzględnieniem art. 176”.

Istota zarzutu stawianego ww. przepisowi dotyczy ustanowienia w jego ust. 1 wymogu wskazania podstawy wymiaru składki, na ubezpieczenie społeczne lub ubezpieczenia emerytalne i rentowe, przypadającej w całości lub w części po przyznaniu świadczenia, jako warunku ponownego obliczenia wysokości emerytury lub renty. Zdaniem pytającego sądu, warunek ten w sposób niekonstytucyjny różnicuje sytuację osób, które po spełnieniu ustawowych przesłanek nabycia prawa do emerytury wystąpiły o jej obliczenie, ale świadczeń nigdy nie pobierały ze względu na kontynuowanie zatrudnienia, w stosunku do osób, które odpowiedni wniosek złożyły dopiero po zakończeniu zatrudnienia; w tym ostatnim wypadku, przy obliczaniu wysokości emerytury uwzględniana jest wyższa (obowiązująca w chwili obliczania) kwota bazowa aniżeli ta, która jest uwzględniana przy obliczeniu wysokości emerytury osoby występującej z wnioskiem zaraz po spełnieniu warunków uprawniających do nabycia emerytury, a następnie występującej z wnioskiem o ponowne obliczenie emerytury.

W związku z tak określonymi w uzasadnieniu pytania prawnego zarzutami Trybunał uznał, iż pytanie prawne dotyczy zgodności z Konstytucją art. 110 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim ustanawia wspomniany warunek ponownego obliczenia emerytury; nie dotyczy zaś całego art. 110 ustawy.

2. Podstawowe zasady systemu ubezpieczeń emerytalnych.

Ocena zaskarżonej regulacji jest możliwa tylko przez odniesienie jej do całego systemu ubezpieczeń emerytalnych oraz szczegółowych regulacji dotyczących obliczania wysokości emerytury.

System emerytalny obowiązujący od 1 stycznia 1999 r. – wprowadzony ustawą z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i ustawą z 17 grudnia o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – charakteryzuje dwutorowość związana z zachowaniem poprzednio obowiązujących zasad ubezpieczenia dla osób stosunkowo bliskich osiągnięcia wieku emerytalnego w chwili wejścia w życie reformy emerytalnej oraz przyjęciem nowych rozwiązań na przyszłość. Celem tych rozwiązań było stworzenie mechanizmu gromadzenia środków finansowych, łagodzących w dalszej przyszłości zwiększenie wydatków związanych z postępującym procesem starzenia się społeczeństwa; przy ograniczeniu redystrybucyjnej roli państwa. Uległa zmianie istota emerytury − przekształciła się ona ze świadczenia ubezpieczenia społecznego, przysługującego na wypadek utraty zdolności do pracy z powodu wieku, w prawo żądania, z osiągnięciem określonego wieku, wypłaty zgromadzonych, na nowych zasadach, oszczędności z tytułu opłacanych składek ubezpieczeniowych i wpłat na fundusz, w formie renty miesięcznej, skalkulowanej na podstawie rachunku ubezpieczeniowego, czyli aktuarialnego.

Dla niniejszej sprawy istotna jest zwłaszcza ta część systemu, która dotyczy nabywania emerytur przez osoby urodzone przed 1 stycznia 1949 r. i obliczania ich wysokości.

Zgodnie z art. 100 ustawy emerytalnej prawo do świadczeń określonych w ustawie powstaje z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia danego prawa. Zgodnie z art. 27 ustawy emerytalnej, ubezpieczonym urodzonym przed 1 stycznia 1949 r. przysługuje emerytura, jeśli spełnili łącznie dwa warunki, tj. osiągnęli wiek emerytalny (wynoszący co najmniej 60 lat dla kobiet i co najmniej 65 lat dla mężczyzn) oraz mają okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn. Oznacza to, że prawo do emerytury nabywa się ex lege z chwilą spełnienia wyżej wymienionych warunków. W doktrynie przyjmuje się, że z takiego ukształtowania powstawania prawa do emerytury wynika, iż treścią ryzyka emerytalnego jest prawo do zaprzestania pracy i otrzymywania w miejsce utraconego zarobku świadczenia z funduszów publicznych (Inetta Jędrasik-Jankowska, Treść ryzyka emerytalnego, [w:] Konstrukcje prawa emerytalnego, Kraków 2004). Z kolei w związku z art. 103 ust. 2a ustawy emerytalnej, przewidującym bezwzględne zawieszenie prawa do emerytury w wypadku kontynuacji zatrudnienia, należy uznać, że rozwiązanie umowy o pracę jest koniecznym warunkiem realizacji nabytego prawa, a nie warunkiem nabycia prawa. Dlatego zasadą jest określenie wysokości świadczenia emerytalnego na warunkach z dnia jego nabycia, a następnie dostosowywanie jego wysokości do zmieniających się warunków ekonomicznych dzięki systemowi waloryzacji.

Świadczenia emerytalne przysługują w zamian za składkę ubezpieczeniową wnoszoną do systemu, jednak suma wpłaconych składek nie decyduje ostatecznie o wysokości emerytury. Formuła obliczania świadczeń wyraża bowiem podstawowe zasady systemu ubezpieczeń, a w szczególności zasadę solidaryzmu społecznego. Oznacza to, że wypłacane świadczenia muszą pozostawać w pewnej proporcji do wysokości zarobku, jakim ubezpieczony dysponował przed przejściem na emeryturę, ale muszą też zaspokajać podstawowe potrzeby ubezpieczonego. Zasada solidaryzmu społecznego i potrzeba zapewnienia wspomnianego minimum wysokości świadczenia implikuje przesunięcie części środków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w kierunku tych ubezpieczonych, których udział w jego tworzeniu był niewielki lub krótkotrwały. Formuła wymiaru świadczeń skonstruowana jest zatem w oparciu o dwa elementy: kwotę stałą (element socjalny) i kwotę indywidualną (stażową).

Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy emerytalnej kwota stała wynosi 24% tzw. kwoty bazowej. Kwota indywidualna zależy natomiast od liczby okresów składkowych i nieskładkowych oraz od indywidualnie obliczanej podstawy wymiaru emerytury, kalkulowanej w oparciu o wskaźnik wysokości podstawy wymiaru emerytury, uzależniony od wysokości zarobków ubezpieczonego w stosunku do przeciętnego wynagrodzenia obowiązującego w danym okresie w ciągu 10 kolejnych lat kalendarzowych wybranych przez ubezpieczonego z ostatnich 20 lat poprzedzających bezpośrednio rok, w którym wystąpiono z wnioskiem o emeryturę, lub z 20 lat wybranych przez ubezpieczonego z całego okresu podlegania ubezpieczeniu, oraz w oparciu o wspomnianą wyżej kwotę bazową (art. 15 ust. 4 ustawy).

W myśl art. 19 ustawy emerytalnej kwota bazowa wynosi 100% przeciętnego wynagrodzenia pomniejszonego o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia społeczne, określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, w poprzednim roku kalendarzowym; w myśl art. 19a ustawy, jest ona ustalana corocznie i obowiązuje od 1 marca każdego roku kalendarzowego do końca lutego następnego roku kalendarzowego. Zgodnie z utrwaloną praktyką sądową oraz praktyką organów rentowych, wysokość emerytury obliczana jest z zastosowaniem kwoty bazowej obowiązującej w dniu złożenia wniosku o ustalenie emerytury, chyba że wniosek został złożony przed nabyciem uprawnień emerytalnych – w takim wypadku uwzględniana jest kwota bazowa obowiązująca w dniu nabycia uprawnień.

Ustawa emerytalna przewiduje kilka wypadków w których dokonuje się innego niż w wyniku waloryzacji, przeliczenia emerytury której wysokość była już wcześniej ustalona. Są to następujące sytuacje:

1) przeliczenie podstawy wymiaru, w wypadku przedstawienia nowych dowodów dotyczących wysokości zarobków, wskazania innego okresu do ustalenia podstawy wymiaru, wprowadzenia nowego sposobu ustalenia podstawy; ustalanie wysokości świadczenia następuje z zastosowaniem nowej (tylko wyższej niż poprzednio obliczona) podstawy wymiaru oraz poprzednio przyjętej kwoty bazowej (art. 111 ustawy emerytalnej);

2) doliczenie nieuwzględnionych wcześniej okresów składkowych, ze względu na późniejsze (po ustaleniu prawa) udowodnienie tych okresów lub ze względu na aktywność zawodową kontynuowaną po przejściu na emeryturę; także i w tym wypadku zmiana wysokości świadczenia obliczana jest z zastosowaniem poprzednio uwzględnionej w obliczeniach kwoty bazowej;

3) ponowne obliczenie emerytury (o którym mowa w zaskarżonym art. 110 ustawy emerytalnej) osobie spełniającej określone warunki, która już wcześniej nabyła uprawnienia emerytalne i miała ustaloną wysokość świadczenia.

W tak ukształtowanym systemie emerytalnym regulacja zawarta w art. 110 ustawy jawi się jako odstępstwo od generalnej reguły ubezpieczeniowej, zgodnie z którą, jeśli ziściło się ryzyko ubezpieczeniowe, to nowe uprawnienia nie mogą narastać. Bowiem mechanizm ponownego obliczenia emerytury prowadzi do uwzględnienia okoliczności, które wystąpiły już po ziszczeniu się ryzyka ubezpieczeniowego (nabyciu prawa). Konstrukcja przyjęta w art. 110 ustawy ma jednak swoje uzasadnienie; jest ona konsekwencją objęcia zatrudnionych emerytów obowiązkiem ubezpieczenia społecznego (por. Inetta Jędrasik-Jankowska, Emerytura i inne świadczenia związane z wiekiem, Warszawa 2007, s. 60).

Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny ocenił i uznał za zgodne z Konstytucją regulacje ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, ze zm.), na mocy których do kręgu osób objętych obowiązkiem ubezpieczeń: emerytalnego i rentowych – zaliczono kontynuujących działalność zarobkową emerytów i rencistów (zob. wyrok Trybunału z 4 grudnia 2000 r., sygn. K. 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294). Nie oznacza to jednak, że rozwiązanie zawarte w art. 110 ustawy emerytalnej nie podlega ocenie Trybunału. Ocena ta musi jednak uwzględniać omówiony wyżej całokształt regulacji emerytalnej.

3. Ocena zgodności art. 110 ust. 1 ustawy emerytalnej z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Pytający sąd skonfrontował omówioną wyżej regulację z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przepisy ustawy o rentach i emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych były wielokrotnie przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, w większości wypadków oceniane były właśnie pod kątem zgodności z zasadą równości. Dlatego Trybunał uznaje za celowe scharakteryzowanie, choćby skrótowe, swej wcześniejszej linii orzeczniczej dotyczącej art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W orzecznictwie Trybunału utrwalony jest pogląd, że także w sferze prawa do zabezpieczenia społecznego art. 32 ust. 1 Konstytucji jest źródłem zasady równości wobec prawa, rozumianej jako nakaz, aby wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, były traktowane równo – bez dyskryminowania i faworyzowania (zob. np. wyroki: z 21 czerwca 2001 r., sygn. SK 6/01, OTK ZU nr 5/2001, poz. 121; z 24 października 2005 r., sygn. P 13/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 102 i z 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/1006, poz. 170). Ewentualne wyjątki od tej zasady winny odpowiadać następującym wymaganiom:

– muszą mieć charakter relewantny, tzn. pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści;

– muszą być proporcjonalne, tzn. waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych;

– muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

Równie istotne są te stwierdzenia Trybunału, w których podkreślano, że na gruncie obowiązującej Konstytucji ustawodawca dysponuje szerokim zakresem swobody regulowania życia społeczno-gospodarczego. Wybór kryteriów różnicowania w poszczególnych dziedzinach życia społeczno-gospodarczego należy zasadniczo do ustawodawcy. Trybunał stwierdził, między innymi, że w praktyce niemal każda regulacja prawna różnicuje podmioty prawa, dlatego też zasada równości należy do najczęściej powoływanych zasad w orzecznictwie sądów konstytucyjnych w państwach demokratycznych. Jednocześnie wobec faktu, że kryteria dopuszczalnych zróżnicowań mają charakter ocenny, stosowanie tej zasady przez sąd konstytucyjny wymaga zachowania szczególnej powściągliwości (por. wyrok z 30 października 2007 r., sygn. P 36/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 110). Powściągliwość ta jest wskazana, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę obowiązującą Trybunał Konstytucyjny zasadę domniemania konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa.

Kierując się powyższymi założeniami, Trybunał, w związku z wcześniej rozpatrywanymi sprawami, uznał, że dopuszczalne i zgodne z konstytucyjną zasadą równości jest między innymi:

– różnicowanie urawnień do wcześniejszej emerytury w zależności od rodzaju działalności zarobkowej będącej podstawą ubezpieczenia (zob. wyrok z 12 września 2000 r., sygn. K. 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 185);

– zróżnicowanie zasad przeliczania renty na emeryturę (stosowanie nowej lub starej kwoty bazowej dla wyliczenia kwoty stałej) w zależności od tego, czy po uzyskaniu uprawnień rentowych osoba ubiegająca się później o emeryturę podlegała ubezpieczeniu społecznemu, przez co najmniej 30 miesięcy (art. 53 ust. 3 i 4 ustawy emerytalnej; zob. wyrok z 24 kwietnia 2006 r., sygn. P 9/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 46).

Oceniając natomiast, pod kątem zgodności z zasadą równości, regulacje dotyczące zasad zwiększania emerytur z FUS za okres opłacania składek na ubezpieczenia rolnicze (Fundusz Emerytalny Rolników, Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników i ubezpieczenie emerytalno-rentowe rolników) i wyłączeń takiego zwiększania (w wypadku osób mających ustalone prawo do emerytury lub renty na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników), Trybunał uznał, że nie można traktować tych sytuacji podobnie, gdyż nie mają one wspólnej cechy istotnej. Trybunał stwierdził: art. 56 ust. 4 i art. 56 ust. 5 dotyczą różnych sytuacji. Adresatami normy z art. 56 ust. 4 są podmioty, które nie mają ustalonego prawa do świadczenia, a zatem mogą kształtować wysokość emerytury przez doliczanie odpowiednich okresów do podstawy wymiaru. Przepisu nie stosuje się do osób, które mają ustalone świadczenie z zabezpieczenia społecznego. Posiadanie ustalonego prawa do emerytury lub renty jest cechą wyróżniającą z grupy podmiotów, określonych w art. 56 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. (…) W niniejszej sprawie cechą relewantną jest zatem posiadanie ustalonego prawa do renty, a nie tak jak chce skarżący – fakt bycia rolnikiem, czy osobą objętą ubezpieczeniem społecznym. Trudno mówić o cesze relewantnej między osobami, które mają ustalone prawo do emerytury a osobami, które takiego prawa ustalonego nie mają. W związku z tym nie można stwierdzić naruszenia zasady równości, jeśli nie da się wyróżnić wspólnej cechy istotnej między tymi podmiotami. Samo wyłączenie prawa do zwiększenia emerytury w stosunku do osób, które mają ustalone prawo do zabezpieczenia społecznego rolników nie godzi w konstytucyjną zasadę równości (wyrok z 13 grudnia 2007 r. sygn. SK 37/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 157).

Kierując się przedstawioną wyżej linią orzeczniczą, Trybunał ocenił zgodność z Konstytucją art. 110 ust. 1 ustawy emerytalnej. Po dokonaniu analizy zarzutów i argumentów przedstawionych w uzasadnieniu pytania prawnego, Trybunał zbadał zgodność ustanowienia w zaskarżonym przepisie wymogu wskazania, do ponownego obliczenia emerytury, podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub ubezpieczenia emerytalne i rentowe przypadającej w całości lub w części po przyznaniu świadczenia, jako warunku ponownego obliczenia emerytury osobie, która świadczenia emerytalnego nigdy nie pobierała – z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem pytającego sądu, wymóg ten w nieuzasadniony sposób różnicuje sytuację dwu kategorii osób: tych, które po nabyciu uprawnień emerytalnych wystąpiły z wnioskiem o emeryturę, której nigdy nie pobierały, ze względu na kontynuowanie zatrudnienia (u pracodawcy, u którego były zatrudnione w chwili nabycia uprawnień emerytalnych), skutkujące zawieszeniem prawa do emerytury oraz tych, które po spełnieniu warunków nabycia emerytury kontynuowały zatrudnienie, a wniosek o emeryturę złożyły dopiero po ustaniu zatrudnienia. Pierwsza kategoria osób będzie uprawniona do zastosowania, przy ponownym obliczeniu wysokości emerytury, kwoty bazowej obowiązującej w dniu złożenia wniosku o przeliczenie (czyli po definitywnym zakończeniu zatrudnienia), pod warunkiem, że dla obliczenia wskaźnika podstawy wymiaru emerytury wskaże lata przypadające po przyznaniu emerytury, natomiast druga kategoria będzie miała zastosowaną kwotę bazową obowiązującą w chwili wystąpienia z wnioskiem o emeryturę.

W pierwszym rzędzie Trybunał zważył, że choć w istocie sytuacja faktyczna dwu powyższych kategorii osób, które spełniły warunki nabycia emerytury i kontynuują zatrudnienie u dotychczasowego pracodawcy, jest podobna, to jednak ich sytuacja prawna, w zależności od tego, czy z chwilą spełnienia warunków nabycia emerytury osoby te wystąpiły z wnioskiem o emeryturę i uzyskały decyzję w sprawie swych uprawnień emerytalnych, czy też nie – jest inna. Wprawdzie prawo do emerytury nabywane jest z mocy prawa (art. 100 ust. 1 ustawy emerytalnej), a decyzja organu rentowego potwierdza formalnie istnienie prawa do konkretnego świadczenia, to jednak decyzja organu rentowego kształtuje sytuację prawną osoby, której praw dotyczy. Decyzja organu rentowego stanowi podstawę dokonywania wypłat. W wypadku osoby, której emerytura była zawieszona ze względu na kontynuowanie zatrudnienia, warunkiem wypłaty wcześniej ustalonego świadczenia jest wniosek o wznowienie wypłat; emerytura wypłacana jest począwszy od miesiąca wystąpienia z takim wnioskiem. W wypadku osoby, która nie miała ustalonego świadczenia emerytalnego, mimo wcześniejszego spełnienia warunków ustawowych nabycia prawa, warunkiem wypłaty świadczeń jest wcześniejsze przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wszelkie okoliczności niezbędne dla wydania decyzji, a wypłata świadczenia ustalonego w takiej decyzji następuje w terminie 30 dni od wyjaśnienia ostatniej z tych okoliczności. Dodatkowo należy nadmienić, że art. 110 umożliwia ponowne obliczenie emerytury także osobom, które przeszły na tzw. wcześniejszą emeryturę (uregulowaną w art. 29-31 ustawy emerytalnej). W ich wypadku wystąpienie z wnioskiem ma inny charakter; prawo do wcześniejszej emerytury jest nabywane wyłącznie na wniosek, a nie z mocy prawa. Ze złożeniem wniosku łączą się wszelkie gwarancje związane z prawami nabytymi, niezłożenie wniosku spowoduje natomiast brak możliwości przejścia na wcześniejszą emeryturę, gdyby nastąpiły niekorzystne zmiany prawa w tym zakresie.

Trybunał podkreśla, że postępowanie w sprawach świadczeń wszczyna się co do zasady na wniosek uprawnionego (art. 116 ust. 1); wystąpienie z wnioskiem jest dobrowolne i może być on wycofany aż do czasu uprawomocnienia się decyzji (art. 116 ust. 2). Oznacza to, że osoba, która osiągnęła wymagany przez ustawę wiek oraz liczbę okresów składkowych i nieskładkowych, ale zamierza kontynuować zatrudnienie, samodzielnie dokonuje wyboru: czy skonkretyzować swe uprawnienia emerytalne, otrzymując decyzję o przyznaniu emerytury wraz z ustaloną jej wysokością, zawieszając następnie swe prawo do emerytury, nie pobierając jej i kontynuując zatrudnienie; czy też wstrzymać się z wnioskiem o przyznanie emerytury do czasu definitywnego zaprzestania zatrudnienia. Zainteresowany, w razie zgody pracodawcy na kontynuowanie zatrudnienia, ma tutaj możliwość wyboru, ponosząc jednak z tego tytułu określone ryzyko; musi też wziąć pod uwagę różną sytuację prawną w zakresie skutków każdej z tych alternatywnych decyzji. Również podjęcie decyzji o odwleczeniu wniosku o przyznanie emerytury, mimo uzyskania do niej prawa, do czasu definitywnego zakończenia zatrudnienia – kryje w sobie ryzyko. Z jednej strony bowiem, wzrośnie prawdopodobnie kwota bazowa wskutek wzrostu przeciętnego wynagrodzenia. Z drugiej strony jednak prowadzić to może do obniżenia wskaźnika wysokości podstawy wymiaru emerytury, stanowiącego istotną przesłankę ustalenia wysokości emerytury. Mianowicie ten wskaźnik będący wynikiem stosunku rocznych kwot podstaw wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne oraz kwot, o których mowa w art. 15 ust. 3 ustawy, do rocznej kwoty przeciętnego wynagrodzenia, ogłoszonej za dany rok kalendarzowy, stanowiąc średnią arytmetyczną wszystkich powyższych relacji, wyrażoną w procentach, może ulec zmniejszeniu, w momencie ponownego obliczenia emerytury, co wynikać może w szczególności ze wzrostu rocznej kwoty przeciętnego wynagrodzenia.

Taka sytuacja dotyczy również Marianny G., której sprawa, rozpatrywana przez pytający sąd, stała się przyczyną postawienia rozpatrywanego przez Trybunał pytania prawnego. Organ rentowy wyliczył bowiem, że po zwiększeniu kwoty bazowej z 1977,20 zł (w momencie przyznania emerytury) do 2059,92 zł (w momencie ponownego obliczenia emerytury), wskaźnik wysokości podstawy wymiaru emerytury obniżyłby się ze 129,55% do 118,96%. Organ rentowy wliczył jednak do 20 lat wybranych z całego okresu ubezpieczenia, zgodnie z przepisem art. 110 ust. 1 ustawy, także rok 2006, w którym przyznano zainteresowanej emeryturę (nie pobierała jej z powodu kontynuowania zatrudnienia). Dlatego organ rentowy przyjął wspomniany wskaźnik oraz kwotę bazową z momentu przyznania emerytury (16 marca 2006 r.), uwzględniając zwiększenie okresu o przepracowane 12 miesięcy od złożenia wniosku o przyznanie emerytury, w wyniku czego jej emerytura wzrosła z 1680,98 zł do 1715,81 zł.

Pytający sąd dopatruje się w przepisie art. 110 ust. 1 ustawy źródła niekonstytucyjnej nierówności między dwiema wspomnianymi wcześniej grupami osób, uważając, że gdyby zainteresowana złożyła wniosek dopiero w 2007 r., jej emerytura zostałaby ustalona w oparciu o taki sam wskaźnik wysokości podstawy wymiaru emerytury (129,55%), lecz aktualną tzn. wyższą kwotę bazową (2059,92 zł).

Podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w cytowanym wyżej wyroku o sygn. SK 37/06, Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że nie można odnosić tej samej cechy, jako relewantnej do osób, które mają ustalone prawo do emerytury, oraz do osób, które takiego prawa ustalonego nie mają (choć spełniają ustawowe warunki nabycia prawa). Tym samym nie można stwierdzić naruszenia zasady równości, jeśli nie da się wyróżnić wspólnej cechy istotnej dwu wspomnianych grup osób.

Oznacza to, że sytuacja dwu wspomnianych kategorii osób, a mianowicie tych, którzy po przyznaniu emerytury ubiegają się następnie o ponowne jej obliczenie, oraz tych, którzy w czasie ponownego obliczenia emerytury dla osób grupy pierwszej występują dopiero z wnioskiem o przyznanie emerytury – nie jest tożsama. Nie można więc domagać się równej emerytury dla osób różnych kategorii, mimo takich samych danych dotyczących ubiegania się o emeryturę (wiek, liczba lat pracy, wynagrodzenie).

Analizując zakres zaskarżenia art. 110 ust. 1 ustawy na tle podstawowych celów i zasad ustawy, Trybunał pragnie zwrócić uwagę, że oceniana regulacja jest, jak wspomniano wyżej, odstępstwem od reguły ubezpieczeniowej konkretyzacji uprawnień na dzień ziszczenia się ryzyka ubezpieczeniowego. Jako taka winna być stosowana stosunkowo wąsko. Ustawodawca, dążąc do wąskiego ujęcia wyjątku od wspomnianej zasady, przyjął dwa warunki ponownego obliczenia emerytury – po pierwsze, kwestionowany przez pytający sąd, warunek uwzględnienia w podstawie wymiaru emerytury okresów przypadających już po ustaleniu wysokości nabytego prawa, po drugie, warunek ustalenia wyższego niż poprzedni wskaźnika wysokości podstawy wymiaru. Oznacza to, że warunkiem ponownego obliczenia emerytury jest istotny wkład finansowy uprawnionego do systemu ubezpieczeniowego już po ziszczeniu się ryzyka ubezpieczeniowego, co znajduje uzasadnienie w zasadzie wzajemności i proporcjonalności świadczeń. Takie, uzależnione od poziomu kontrybucji do systemu ubezpieczeniowego, kryterium zróżnicowania sytuacji świadczeniobiorców Trybunał uznał za relewantne w wyroku z 24 kwietnia 2006 r. w sprawie o sygn. P 9/05 (OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 46) oceniając reguły stosowania starej (z dnia nabycia uprawnień rentowych) oraz nowej (z chwili nabycia uprawnień emerytalnych) kwoty bazowej do obliczenia świadczeń emerytalnych osób, które wcześniej korzystały z uprawnień rentowych zawarte w art. 53 ust. 3 i 4 ustawy emerytalnej.

Przedstawione wyżej zasady wynikają również jednoznacznie z dyskusji nad projektem ustawy. Na posiedzeniu sejmowej Komisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących ubezpieczeń społecznych w dniu 20 października 1998 r. (Biuletyn nr 899/III) przedstawiciele rządu wyjaśnili, że przeliczenie emerytury jest, na gruncie ustawy, ściśle związane ze stopniem wkładu danej osoby do systemu ubezpieczeń społecznych odzwierciedlanym przez wskaźnik wysokości podstawy wymiaru emerytury. Ci, którzy wskazali nowy wskaźnik, wyższy niż dotychczas, zarabiali więcej, ich udział w sfinansowaniu ubezpieczeń społecznych był większy – mają prawo do nowej kwoty bazowej. Natomiast ci, którzy nie wykazują się wspomnianym wyższym wskaźnikiem, nie mają prawa do zwiększonej kwoty bazowej.

Kierując się powyższymi zasadami, ustawodawca wskazał w art. 110 ust. 1 ustawy emerytalnej dwie, ściśle ze sobą związane przesłanki ponownego obliczenia emerytury w sposób określony w art. 15, a mianowicie: zainteresowany winien wskazać do ponownego obliczenia, podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub ubezpieczenie emerytalne i rentowe na podstawie prawa polskiego przypadającą w całości lub w części po przyznaniu świadczenia, a wskaźnik wysokości podstawy wymiaru winien być wyższy od poprzednio obliczonego. Spełnienie tych dwu warunków stwarza zainteresowanemu możliwość ponownego obliczenia emerytury w sposób określony w art. 15, tzn. z uwzględnieniem nowej kwoty bazowej, obowiązującej w momencie ponownego obliczenia.

Sąd pytający kwestionuje zasadność przesłanki pierwszej, tzn. wskazanie do ponownego obliczenia podstawy wymiaru składki w dniu tego obliczenia, przynajmniej części składki (całości lub części) przypadającej po przyznaniu emerytury (posiadanie wyższego wskaźnika wysokości podstawy wymiaru nie dotyczy osób, które po przyznaniu emerytury lub renty, do dnia wniosku o ponowne obliczenie emerytury lub renty, nie pobierały świadczenia, mając zawieszone prawo do emerytury lub renty, lub okres wymagany do ustalenia podstawy przypada w całości po przyznaniu prawa do świadczenia, a wskaźnik wysokości podstawy wynosi co najmniej 130%).

Sąd pytający uważa tym samym, że jest zasadne, przy ponownym obliczeniu emerytury zainteresowanego, uwzględnienie w dniu tego obliczenia nowej kwoty bazowej, odzwierciedlającej wzrost przeciętnego wynagrodzenia, przy równoczesnej odmowie uwzględnienia proporcjonalnego (w relacji do wzrostu przeciętnego wynagrodzenia) wzrostu wkładu ubezpieczonego do funduszu ubezpieczenia społecznego.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, takie rozumowanie godzi w przyjętą przez ustawodawcę, przedstawioną wyżej, koncepcję ustawy emerytalnej. Jest ponadto dalece niespójne, gdyż akceptując sposób obliczenia emerytury określony w art. 15, nakazujący uwzględnić w momencie przyznania emerytury wskaźnik wysokości podstawy wymiaru emerytury oraz obowiązującą w tym czasie kwotę bazową, uważa się zarazem, że w momencie ponownego obliczenia (przeliczenia) winno się uwzględniać tylko zmiany, które dokonały się w zakresie jednej przesłanki: kwoty bazowej. Trybunał sygnalizuje, że zastosowanie takiego rozumowania mogłoby się stać źródłem nierówności na gruncie przyjętej koncepcji ustawy emerytalnej (zob. OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 41).

W związku z rozpatrywaną sprawą Trybunał pragnie zaznaczyć, że ocena konstytucyjności art. 110 ustawy jest zawężona nie tylko z powodu zakresu zaskarżenia tego artykułu, ale także dlatego, że niektóre przepisy ustawy podlegały już kontroli konstytucyjności, w szczególności w zakresie zgodności z art. 32 Konstytucji. W tym miejscu należy zwłaszcza przypomnieć, że w wyroku z 26 kwietnia 2005 r. (sygn. P 3/04) Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji art. 111 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy emerytalnej.

W świetle powyższej analizy, przypominając swą dotychczasową linię orzeczniczą, Trybunał stwierdził, że rozwiązanie przyjęte w art. 110 ust. 1 ustawy mieści się w granicach swobody ustawodawcy i nie narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Dlatego Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.