We wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego skardze konstytucyjnej z 27 listopada 2012 r. Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa (dalej: skarżąca, KSKOK) zakwestionowała zgodność art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665, ze zm.; dalej: prawo bankowe) z art. 2, art. 7, art. 22 w związku z art. 20 oraz art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Skargę konstytucyjną wniesiono w związku z następującą sprawą. W decyzji z 8 sierpnia 2008 r. (znak: PNB-DLB-LB-I-5203-1/08) Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) odmówiła wydania zezwolenia na utworzenie banku pod firmą Bank Oszczędnościowo-Kredytowy Spółka Akcyjna (dalej: BOK), z siedzibą w Sopocie. W uzasadnieniu swej decyzji KNF wskazała między innymi, że zastrzeżenia budzi działalność niektórych założycieli BOK i że w przeszłości w związku z tą działalnością przeciwko tym osobom toczyło się postępowanie karne. Oznacza to, zdaniem KNF, że osoby te nie dają – wymaganej przez art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego – rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W decyzji z 26 listopada 2009 r. (znak: DLB/LBII/700/49/28/09) KNF utrzymała w całości w mocy swoją decyzję administracyjną z 8 sierpnia 2008 r. W wyroku z 10 listopada 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 655/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję KNF. Także zdaniem WSA niektórzy założyciele przyszłego banku nie dają rękojmi, o której mowa w zaskarżonym przepisie. Skargę kasacyjną na orzeczenie WSA w Warszawie, którą wniosła skarżąca, oddalił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2012 r. (sygn. akt II GSK 566/11).

Wobec zakwestionowanego przepisu skarżąca sformułowała zarzut zakresowy, domagając się stwierdzenia, że art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego w zakresie, w jakim „nie określa jednoznacznie przesłanek dawania rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem przez założycieli oraz osoby przewidziane do objęcia w banku stanowisk członków zarządu, w tym prezesa”, jest niezgodny z Konstytucją. Wskazawszy naruszone prawa podmiotowe oraz określiwszy sposób ich naruszenia, skarżąca stwierdziła, że art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego łamie zasadę określoności przepisów prawa przez zbyt ogólne i „mało precyzyjne” wskazanie przesłanek, na podstawie których organ administracji rozstrzyga o wydaniu zezwolenia na utworzenie banku. W konsekwencji prowadzi to do przyznania KNF zbyt daleko idącej uznaniowości, co z kolei narusza art. 7 Konstytucji. Zdaniem skarżącej zakwestionowany przepis w sposób nieuprawniony i nadmierny ingeruje w konstytucyjną wolność działalności gospodarczej, a przy tym „nie spełnia testu proporcjonalności”. Dodatkowo art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego jest – jej zdaniem – niezgodny z art. 20 Konstytucji statuującym prawo podmiotowe „w postaci wolności działalności gospodarczej”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw, przysługującym na zasadach określonych w Konstytucji, a doprecyzowanych w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Jedną z cech skargi konstytucyjnej jest jej zindywidualizowany charakter. Wyraża się on zarówno w tożsamości podmiotowej, jak i przedmiotowej rozpatrywanej sprawy. W postępowaniu skargowym zasadnicze znaczenie ma więc sformułowany zarzut niekonstytucyjności. Skarżący może uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie przepisy zastosowane w jego sprawie, które były podstawą ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez sąd lub organ administracji publicznej. Warunek ten jest spełniony wtedy, gdy kwestionowany w skardze akt prawny determinuje, w sensie normatywnym, treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenie przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym (zob. np. postanowienia TK z: 22 lutego 2001 r., Ts 193/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 77; 2 kwietnia 2003 r., Ts 193/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 145). Aby ustalić, czy ten warunek został spełniony, trzeba odwołać się do sporu, na tle którego wydano orzeczenie, i porównać podstawę prawną orzeczenia z przedmiotem zaskarżenia (zob. postanowienie TK z 6 lipca 2005 r., SK 27/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 84).

Podstawą skargi jest zarzut naruszenia zasady określoności przepisów. Istotnie, naruszenie zasad zawartych w art. 2 Konstytucji może być uzasadnieniem zarzutu niedopuszczalnego wkroczenia przez władzę publiczną w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności jednostki, jednakże obowiązkiem skarżących jest określenie sposobu, w jaki zaskarżony przepis, będący podstawą ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, naruszył ich konstytucyjne prawa lub wolności. Samo odwołanie się do zasad przyzwoitej legislacji nie wystarcza (zob. wyroki TK z: 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144; 12 grudnia 2005 r., SK 20/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 133; a także postanowienia TK z: 17 lutego 1999 r., Ts 154/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 34; 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53).

Nie ulega wątpliwości, że art. 2 Konstytucji zawiera niezwykle ważną dyrektywę dotyczącą stanowienia i stosowania prawa zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa. Obejmuje między innymi zasadę określoności przepisów, zgodnie z którą muszą być one formułowane poprawnie, precyzyjnie i jasno. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi przewidzieć konsekwencji prawnych jego zachowań. Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych nabiera szczególnego znaczenia w wypadku ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie znaczenie prawne ma jego zachowanie. Związana z jasnością precyzja przepisu powinna przejawiać się konkretnością nakładanych obowiązków i przypisywanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Naruszenie wymagań konstytucyjnych należy upatrywać w niejasnym i nieprecyzyjnym formułowaniu przepisu, powodującym, że jego adresaci są niepewni swoich praw i obowiązków. W praktyce niejasność przepisu prowadzi zazwyczaj do niepewnej sytuacji prawnej adresata normy oraz do tego, że sytuacja ta jest kształtowana przez organy stosujące prawo. Z kolei zróżnicowanie indywidualnych rozstrzygnięć pociąga za sobą postrzeganie prawa jako niesprawiedliwego oraz utratę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (zob. wyroki TK z: 11 stycznia 2000 r., K 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2; 21 marca 2001 r., K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51; 30 października 2001 r., K 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217; 22 maja 2002 r., K 6/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 33; 20 listopada 2002 r., K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83; 28 maja 2003 r., K 44/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 44).

Kryterium pozwalającym stwierdzić, czy dany przepis jest niejasny, jest sprawdzenie, czy sprawia on trudności w interpretacji i stosowaniu. Podstawowym wyznacznikiem jest tu zróżnicowanie indywidualnych rozstrzygnięć opartych na tym samym przepisie. Skarżąca nie przedstawiła przykładów ilustrujących te rozbieżności. Wyraziła jedynie własne przekonanie, że zakwestionowany art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego może stać się źródłem dowolnych i całkowicie uznaniowych rozstrzygnięć organów stosujących prawo. Twierdzenie to ma charakter spekulacyjny.

Trybunał Konstytucyjny przypomina także, że nieprawidłowa legislacja może być podstawą do uznania naruszenia art. 2 Konstytucji tylko wyjątkowo, a mianowicie wtedy, gdy prowadzi do negatywnych skutków materialnoprawnych, zwłaszcza gdy godzi w interesy adresatów norm prawnych, czy też – ze względu na niemożliwą do usunięcia dwuznaczność przepisów – różnicuje sytuację prawną adresatów. Zasada prawidłowej legislacji wiąże się bowiem ściśle z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 5 maja 2004 r., P 2/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 39). Skarżąca nie uprawdopodobniła, że wspomniane zagrożenie istniało w dniu, w którym wniosła skargę konstytucyjną. Przeczy temu również treść orzeczeń wydanych w sprawie KSKOK, w których wyczerpująco ustosunkowano się do rozumienia przesłanki rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem i odniesiono ją do osób mających pełnić określone funkcje w organach przyszłego banku.

Niezależnie od powyższego za oczywiście bezzasadne należy uznać zarzuty sprowadzające się do kwestionowania przesłanki rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem jako naruszającej wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Odnosząc się do kwestii posługiwania się przez ustawodawcę pojęciami nieostrymi oraz dopuszczenia wydania decyzji w ramach tzw. uznania administracyjnego, Trybunał Konstytucyjny – w związku z nieścisłościami pojawiającymi się w skardze w tym zakresie – uznaje za zasadne wskazanie różnic między obiema instytucjami.

Pojęcia nieostre (niedookreślone) zyskują pełną treść dopiero z chwilą indywidualizacji normy prawnej i odniesienia jej do konkretnego stanu faktycznego określonego w hipotezie normy prawnej. Tego rodzaju pojęcia z reguły nie mają jakiegoś znaczenia opisowego, lecz wymagają systematycznego dookreślania. Uznanie administracyjne – z kolei – jest szczególną formą ustawowego upoważnienia organów administracji państwowej do określonego zachowania się – działania lub zaniechania. Organowi administracji przyznana jest możność dokonania w ramach obowiązującego prawa wyboru optymalnego z punktu widzenia konkretnych okoliczności faktycznych rozwiązania. Musi to być możność dokonania wyboru następstwa prawnego zgodnie z celami w ustawie określonymi lub co najmniej z niej wynikającymi (zob. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1987, s. 249).

Nieuzasadnione są obawy, że posługiwanie się pojęciami o pewnym stopniu nieostrości musi prowadzić do nadmiernego rozszerzenia zakresu władzy dyskrecjonalnej organów administracyjnych, a przez to – do przerodzenia się uznania administracyjnego w dowolność. Sfera uznania administracyjnego nie jest sferą dowolności działania i swobodnego wyboru organów administracji publicznej. Zakres uznania jest bowiem ograniczony wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 1, Zakamycze 2005, s. 131). Dowolność działania organów administracji publicznej jest wykluczona także ze względu na postanowienia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Wynika to między innymi ze wzajemnie uzupełniających się art. 6 i 7 k.p.a. Oba przepisy nakazują organom administracji działającym wyłącznie na podstawie przepisów prawa stać na straży praworządności, podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i kierować przy tym interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Z regulacjami tymi pozostaje w związku art. 107 k.p.a., który wśród elementów decyzji administracyjnych wymienia między innymi powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz podanie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Istniejący stan prawny nie pozwala więc – wbrew twierdzeniom skarżącej – na dowolne działania tych organów, zwłaszcza że legalność działania organów administracyjnych (w tym sfera uznania administracyjnego) podlega kontroli sądów administracyjnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że uwadze skarżącej uszła jeszcze jedna okoliczność ukazująca nietrafność przywołanych przez nią argumentów. Skarżąca postuluje by ustawodawca sprecyzował przesłanki dawania rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem. Wyliczenie cech i przymiotów osobistych, która mające zastąpić przesłankę wynikającą z art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa bankowego, byłoby jednak niemożliwe do określenia. Ze względu bowiem na dynamizm stosunków społecznych, a także predyspozycje osób ubiegających się o pełnienie funkcji kierowniczych w systemie bankowym, doprecyzowujący katalog tych cech musiałby albo posługiwać się kolejnymi pojęciami nieostrymi, albo być wyliczeniem cech, które ze swej natury nigdy nie byłoby pełne. Każde z tych rozwiązań nie spełniałoby oczekiwań skarżącej. W razie zastąpienia przesłanki rękojmi innymi pojęciami nieostrymi wciąż wątpliwa pozostawałaby dopuszczalność takiego rozwiązania ustawowego. Z kolei enumeracja przymiotów osobistych spotkałaby się nieustannie z zarzutem pominięcia określonej cechy bądź predyspozycji. Z podobnych względów niepraktyczne, a przede wszystkim legislacyjnie wadliwe, byłoby, sugerowane przez skarżącą, wskazanie, „jakiego rodzaju okoliczności bądź zdarzenia powodują, iż uznanie należytej rękojmi jest niemożliwe”. Właściwsze jest więc posłużenie się przez ustawodawcę kryterium ocennym, któremu nadaje się treść w procesie stosowania prawa, a które dodatkowo jest kontrolowane i modyfikowane przez sądy administracyjne.

Dodatkowo Trybunał Konstytucyjny przypomina, że art. 7 Konstytucji nie jest źródłem praw podmiotowych i nie może stać się wzorcem kontroli w postępowaniu skargowym. Podstawowa zasada funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego, tj. zasada legalizmu, jest adresowana do wszystkich organów władzy publicznej, z treści art. 7 Konstytucji nie wynikają zaś prawa dla obywateli (zob. wyrok TK z 16 grudnia 2003 r., SK 34/03, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 102).

Wziąwszy pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.