W skardze konstytucyjnej z 8 lutego 2013 r. „Cezary Bartłomiej Paluchniak” Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) zarzuciła niezgodność art. 30 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.; dalej: ustawa z 2006 r.) w brzmieniu sprzed 30 grudnia 2008 r. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 175 ust. 1 Konstytucji.

Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym. Wyrokiem z 27 stycznia 2011 r. Sąd Okręgowy w Warszawie – II Wydział Cywilny (sygn. akt II C 475/09) oddalił powództwo skarżącej o zapłatę przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez trzy różne statio fisci. Skarżąca wniosła apelację od tego wyroku. Sąd Apelacyjny w Warszawie – I Wydział Cywilny wyrokiem z 11 stycznia 2012 r. (sygn. akt I ACa 514/11) oddalił apelację.

Zdaniem skarżącej niekonstytucyjność art. 30 ustawy z 2006 r. polega na tym, że „nie ma możliwości skutecznego spowodowania kontroli sądowo-administracyjnej”, co narusza zakaz zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji), prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) i przepis, zgodnie z którym wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe (art. 175 ust. 1 Konstytucji). Ponadto zakwestionowany przepis ustawy z 2006 r. jest – zdaniem skarżącej – niezgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 1 Konstytucji).

Zarządzeniem z 23 maja 2013 r. Trybunał Konstytucyjny wezwał skarżącą do uzupełnienia braku formalnego skargi konstytucyjnej przez doręczenie odpisu oraz 4 (czterech) kopii postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Krzyków – VI Wydział Cywilny z 6 listopada 2012 r. (sygn. akt VI Co 1068/12).

Wraz z pismem z 4 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącej nadesłał wskazane orzeczenie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna inicjuje procedurę, której celem jest zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia o prawach skarżącego. Przedmiot skargi konstytucyjnej determinuje wymogi formalne, których spełnienie umożliwia jej merytoryczne rozpoznanie.

Zgodnie z zaskarżonym art. 30 ustawy z 2006 r. w brzmieniu sprzed 30 grudnia 2008 r. „1. Instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów wyłonionych do dofinansowania oraz pisemnie informuje każdego z wnioskodawców o wynikach rozpatrzenia jego wniosku. 2. Wnioskodawca, którego projekt nie został wyłoniony do dofinansowania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 1, może złożyć pisemny protest. 3. Protest jest rozpatrywany: 1) w przypadku krajowych programów operacyjnych – przez instytucję wdrażającą, instytucję pośredniczącą albo przez instytucję zarządzającą, jeżeli odpowiednio instytucja wdrażająca albo instytucja pośrednicząca nie zostały ustanowione dla danego programu; 2) w przypadku regionalnych programów operacyjnych – przez właściwego miejscowo wojewodę. 4. W przypadku negatywnego rozpatrzenia protestu wnioskodawca, w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji w tym zakresie, może skierować wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy: 1) w przypadku krajowych programów operacyjnych – do instytucji zarządzającej; 2) w przypadku regionalnych programów operacyjnych – do ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. 5. Protest oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są rozpatrywane w terminie 1 miesiąca od dnia ich otrzymania. 6. Rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kończy procedurę wyboru projektu”.

W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżąca wyjaśniła, że ostatecznym orzeczeniem o jej prawach i wolnościach jest wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2012 r., doręczony jej pełnomocnikowi 2 kwietnia 2012 r. Określenie to wiąże Trybunał Konstytucyjny, ponieważ wyłącznie do skarżącej należy wskazanie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, w związku z którą wnosi skargę konstytucyjną (zob. art. 46 ust. 1 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

W myśl z art. 46 ust. 1 ustawy o TK warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest jej wniesienie w terminie 3 miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. Trybunał stwierdza, że bieg trzymiesięczngo terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej w związku z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2012 r. rozpoczął się następnego dnia po doręczeniu skarżącej tego orzeczenia, tj. 3 kwietnia 2012 r. Następnie 20 kwietnia 2012 r. skarżąca złożyła wniosek o ustanowienie pełnomocnika z urzędu do sporządzenia skargi konstytucyjnej. Pismem, doręczonym 15 listopada 2012 r., Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu poinformowała pełnomocnika z urzędu o wyznaczeniu go do sporządzenia skargi konstytucyjnej. Tymczasem skargę konstytucyjną wniesiono dopiero 8 lutego 2013 r., czyli ze znacznym (o 12 dni) przekroczeniem trzymiesięcznego terminu. Okoliczność ta jest samodzielną przesłanką odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy zakwestionowany przepis był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie skarżącej. Jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia (s. 9 i 13), skarżąca, która domagała się odszkodowania, nie wykazała przesłanek odpowiedzialności pozwanego Skarbu Państwa wynikających z art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.) ani nie udowodniła, że zachodzą podstawy do konstruowania odpowiedzialności pozwanego w zakresie culpa in contrahendo na zasadzie art. 72 § 2 k.c. Skarżąca zarzuciła wprawdzie niewłaściwe zastosowanie art. 2530 ustawy z 2006 r. „wskutek uznania, iż działania pozwanego nr 1 nie noszą znamienia bezprawności, podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami to Instytucja Zarządzająca jest odpowiedzialna za stworzenie i nadzór nad systemem wdrażania projektów, który okazał się wadliwy”, jednak zarzut ten nie ma związku z treścią art. 30 ustawy z 2006 r. Przepis ten dotyczy bowiem nie systemu wdrażania projektów, ale ogłaszania listy wyłonionych projektów oraz możliwości złożenia pisemnego protestu i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżąca wniosła taki protest, jednak – jak zauważył sąd II instancji – „odrzucenie protestu na skutek jego braków o charakterze formalnym nastąpiło w wyniku niezłożenia (…) wymaganego załącznika do protestu, mimo stosownego w tym zakresie pouczenia”. Niemniej jednak przedmiotem postępowania przed sądami powszechnymi, zakończonego wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2012 r., było roszczenie odszkodowawcze przeciwko Skarbowi Państwa, oparte na podstawie przepisów k.c., a nie art. 30 ustawy z 2006 r.

Wobec niespełnienia przesłanki formalnej wynikającej z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, polegającej na konieczności uzyskania ostatecznego orzeczenia wydanego na podstawie zaskarżonego przepisu, Trybunał odmówił nadania dalszego biegu niniejszej skardze konstytucyjnej.

Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdza, że sformułowane w skardze konstytucyjnej zarzuty nie dotyczą treści zakwestionowanego przepisu, ale tego, co – zdaniem skarżącej – art. 30 ustawy z 2006 r. powinien zawierać. Skarżąca podnosi, że „gdyby art. 30 [ustawy z 2006 r.] (…) przewidywał kontrolę sądowo-administracyjną decyzji o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie, tak jak w aktualnie obowiązującym brzmieniu ustawy, [to] (…) dochodzenie odszkodowania od władzy publicznej (…) następowałoby po rzetelnej analizie (…) decyzji (…) o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie dokonanej przez sądy administracyjne”. Po pierwsze, argumentacja skarżącej w odniesieniu do zakwestionowanego przepisu stanowi postulat de lege ferenda, a takie zarzuty pozostają poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego i mają charakter życzeń adresowanych do ustawodawcy. Po drugie, również w obecnie obowiązującym brzmieniu art. 30 ustawy z 2006 r. nie reguluje środków odwoławczych od decyzji o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie. Przepis ten stanowi aktualnie, że: „1. Podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą albo decyzja, o której mowa w art. 28 ust. 2. 2. Umowa albo decyzja, o których mowa w ust. 1, określają warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane”. Po trzecie, skarżąca nie wniosła do sądu administracyjnego skargi na decyzję o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie, a w każdym razie nie załączyła do skargi konstytucyjnej orzeczeń sądów administracyjnych w takiej sprawie. Wystąpiła jedynie z powództwem cywilnym o odszkodowanie, które sądy powszechne oddaliły dlatego, że skarżąca nie wykazała bezprawności działania pozwanego, a nie dlatego, że nie uzyskała orzeczenia sądu administracyjnego.

Odnosząc się do wzorców kontroli powołanych przez skarżącą, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że wynikające z art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej mogą zostać wyjątkowo przyjęte za samoistny konstytucyjny wzorzec kontroli kwestionowanego przepisu, jednakże tylko gdy „skarżący wskaże wynikające z tych zasad konkretne prawa lub wolności mające postać normatywnych praw podmiotowych. Normatywne prawa podmiotowe muszą precyzyjnie określać zarówno ich adresata, jak i jego sytuację prawną powiązaną z możnością wyboru sposobu zachowania się” (postanowienia TK z 6 marca 2001 r., Ts 199/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 107 oraz 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60).

Ustalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje, że art. 31 ust. 3 Konstytucji nie może być samodzielnie podstawą skargi, gdyż nie jest źródłem praw ani wolności (zob. wyrok TK z 22 listopada 2004 r., SK 64/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 107). Odwołanie się do zasady proporcjonalności wyrażonej w tym przepisie może tylko towarzyszyć innej podstawie prawnej skargi i służyć wykazaniu, że ograniczenie prawa lub wolności poszło za daleko; żeby go stosować, trzeba więc najpierw wykazać istnienie takiego konstytucyjnego prawa lub takiej wolności. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 lipca 2000 r. (SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144), art. 31 ust. 3 Konstytucji ma zastosowanie do oceny ograniczenia praw konstytucyjnych, a „»konstytucyjnymi« w rozumieniu tego przepisu są prawa podmiotowe, których podstawę stanowi norma rangi konstytucyjnej. Wymagania przewidziane w art. 31 ust. 3 Konstytucji nie dotyczą natomiast praw, których jedynym źródłem jest ustawa”.

W związku z powyższym art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnych wzorców kontroli niniejszej skargi konstytucyjnej.

Natomiast art. 175 ust. 1 Konstytucji ma charakter ustrojowy, a nie stanowi źródła podmiotowych praw, wolności lub obowiązków jednostki o charakterze konstytucyjnym, dlatego nie może być wzorcem kontroli w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, Trybunał stwierdza, że jest on oczywiście bezzasadny, ponieważ sprawa skarżącej została rozpoznana przez sądy powszechne obu instancji, a powództwo o odszkodowanie od Skarbu Państwa zostało oddalone. Ponadto, jak już wyżej wskazano, skarżąca nie wiąże naruszenia prawa do sądu i zakazu zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw z treścią art. 30 ustawy z 2006 r., ale z postulatami de lege ferenda dotyczącymi zakwestionowanej regulacji, te zaś pozostają poza zakresem kognicji Trybunału Konstytucyjnego.

Z przedstawionych wyżej powodów, na podstawie art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.