W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 28 maja 2013 r. Z.C. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność
art. 10 ust. 2 i art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji,
Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego
Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
(Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.; dalej: ustawa emerytalna); a także art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie
ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 558) z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.
Skargę konstytucyjną złożono w związku z następującą sprawą. Decyzją z 24 lutego 2011 r. (nr KRO-41817/KR) Dyrektor Zakładu
Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie odmówił skarżącemu ponownego ustalenia prawa
do emerytury policyjnej i policyjnej renty inwalidzkiej oraz wypłaty świadczeń. Wyrokiem z 1 lutego 2012 r. (sygn. akt XIII
U 576/11) Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił odwołanie od tej decyzji. Wyrokiem z 5 lutego 2013 r. (sygn. akt III AUa 1457/12)
Sąd Apelacyjny w Warszawie oddalił apelację skarżącego od orzeczenia sądu I instancji.
Zdaniem skarżącego zakwestionowane przez niego przepisy są niezgodne z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, ponieważ
„naruszyły prawo (…) do równego traktowania”, a także dlatego, że „naruszona została (…) zasada zaufania obywatela do państwa
oraz zasada sprawiedliwości społecznej”. Skarżący nie powiązał tych zarzutów z jakimkolwiek przepisem Konstytucji wyrażającym
prawa podmiotowe jednostki.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony wolności lub praw, który musi spełniać wiele przesłanek warunkujących
jego dopuszczalność. Zasadniczo zostały one określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowane w art. 46 i art. 47 ustawy
z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi
regulacjami skarga, poza spełnieniem warunków określonych dla pisma procesowego, powinna zawierać: dokładne określenie ustawy
lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach
lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w związku z którym skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności
z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone;
a także uzasadnienie z dokładnym opisem stanu faktycznego. Z wcześniej przywołanych przepisów wynika, że zarzuty sformułowane
w skardze muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych
przepisów określonej normy, wskazania adekwatnych wzorców konstytucyjnych wyrażających podmiotowe prawa przysługujące osobom
fizycznym bądź prawnym i – w wyniku porównania treści wynikających z obu regulacji – wykazania ich wzajemnej niezgodności.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia tych warunków.
Zarówno z petitum skargi, jak i z jej uzasadnienia wynika, że skarżący uczynił wzorcami kontroli art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, które
– co do zasady – nie są źródłem praw podmiotowych w postępowaniu skargowym. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w myśl art.
79 ust. 1 Konstytucji wzorcami kontroli w sprawie wszczętej na skutek złożenia skargi konstytucyjnej mogą być tylko przepisy
wyrażające wolności lub prawa skarżącego (zob. postanowienia pełnego składu TK z: 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU
nr 7/2001 poz. 225; 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60 oraz 16 lutego 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU
nr 1/B/2009, poz. 23). Niewłaściwe jest zatem uczynienie z art. 2 Konstytucji samodzielnego wzorca kontroli. Wynikająca z
niego zasada demokratycznego państwa prawnego (podobnie jak inne wywodzone z niego zasady) nie jest samoistnym źródłem praw
podmiotowych, których ochrony skarżący mógłby się domagać w skardze konstytucyjnej. Wyznacza ona jedynie standard tworzenia
wolności i praw przez ustawodawcę oraz korzystania z nich, nie wprowadzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob.
postanowienia TK z 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12 oraz 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008,
poz. 22). Ze względu na sposób, w jaki skarżący sformułował uzasadnienie skargi, niemożliwe jest zrekonstruowanie konkretnego
konstytucyjnego prawa podmiotowego, które w jego sprawie miałoby zostać naruszone. W swoim orzecznictwie Trybunał wielokrotnie
podkreślał, że nie da się wykluczyć sytuacji, w której z art. 2 Konstytucji skarżący wyprowadzi nowe konstytucyjne prawa lub
wolności odpowiadające rygorom, które muszą spełniać konstytucyjne prawa podmiotowe. Wtedy jednak musiałby on dokładnie określić
zarówno adresata konstytucyjnego prawa podmiotowego, jak i jego sytuację prawną związaną z możnością wyboru sposobu zachowania
się (zob. postanowienie TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). W skardze nie wskazano tak określonego
prawa podmiotowego i dlatego nie może ona podlegać rozpoznaniu w tym zakresie.
Także wzorzec kontroli określony w art. 32 Konstytucji ma charakter niesamoistny. Trybunał Konstytucyjny, w wydanym w pełnym
składzie postanowieniu z 24 października 2001 r., stwierdził: „Uznając więc prawo do równego traktowania za konstytucyjne
prawo jednostki Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż ma ono charakter niejako prawa »drugiego stopnia«, tzn. przysługuje ono
w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako
»samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw,
prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione
za pomocą skargi konstytucyjnej” (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w rozpatrywanej
skardze skarżący nie doprecyzował również w odniesieniu do tego wzorca – co jest konieczne w kontekście ustawy o TK – naruszonego
prawa podmiotowego mu przysługującego.
Trybunał Konstytucyjny zwraca także uwagę na to, że przedmiotu skargi nie można utożsamiać z jej podstawą. Samo zakwestionowanie
przepisu, który konkretyzuje określoną regulację konstytucyjną (w rozpatrywanej sprawie – art. 67 ust. 1 Konstytucji), nie
przesądza o tym, że spełniono warunek merytorycznego rozpoznania skargi – tj. że wskazano naruszone prawo konstytucyjne oraz
określono sposób tego naruszenia (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK).
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.